Государственные люди, законоискусники и правоведцы смотрели на одну его сторону, именно, как на высшего чиновника в государстве, поставленного от людей, а потому не знают даже, как быть с этой властью, как ей указать надлежащие границы, когда, вследствие ежедневно изменяющихся обстоятельств, бывает нужно то расширить её пределы, то ограничить её.
Констатируя положение, созданное прошлым, законодатель старается смягчить это завещание варварских времён, стремится ограничить условия перехода во многих случаях.