Вступление
Одним из основных инструментов формирования и реализации научно-технической политики в нашей стране являются федеральные целевые программы и государственные программы развития. В 2013 году в интересах гражданских заказчиков выполнялось 49 федеральных целевых программ (ФЦП), из которых 11 было направлено на развитие высоких технологий.
Выступая на Петербургском международном экономическом форуме в мае 2014 г… Президент России В. Путин отметил: «Большие средства вкладываются сегодня в переоснащение предприятий оборонно-промышленного комплекса, который выпускает не только военную технику, но и большой спектр гражданской продукции. При этом мы понимаем: чтобы демонстрировать устойчивые высокие темпы роста, стране недостаточно отдельных даже крупных проектов. России нужна настоящая технологическая революция, серьезное технологическое обновление, нам необходимо провести самое масштабное за последние полвека технологическое перевооружение наших предприятий».
При этом, несмотря на то, что за последние 5 лет инвестиции государства в фундаментальные и прикладные исследования удвоились, а за десятилетие они выросли более чем в 10 раз, по оценке Минэкономразвития, российские расходы на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы (НИОКР) снижаются относительно ВВП уже третий год подряд, они оцениваются сейчас примерно в 1,1 % ВВП, что вдвое ниже, чем в Евросоюзе и других развитых странах. К примеру, в Швеции, Южной Корее, Японии, Дании, Швейцарии расходы составляют более 3 %, в США – 2,8 %.
В целом в стране накоплен существенный опыт программно-целевого планирования. Например, комплексная программа электрификации России, получившая название «план ГОЭЛРО», была разработана в 1920 году. Данный план содержал в себе основные черты, присущие целевой программе в современном понимании данного термина, а именно целенаправленность и соподчиненность целей низшего уровня генеральной цели по электрификации страны. Грандиозный успех в достижении поставленных целей и задач плана ГОЭЛРО содействовал дальнейшему развитию программно-целевого метода планирования в отечественной экономической науке. В 1923–1924 гг. в СССР было принято сразу девятнадцать отраслевых программ развития экономики, на долгие годы определивших приоритетные цели промышленного развития страны. А в конце 80-х годов специалистами Академии наук СССР и Государственного Комитета СССР по науке и технике была разработана Комплексная программа научно-технического прогресса СССР на 1986–2005 годы, основные параметры которой закладывались при составлении пятилетних планов развития страны.
К сожалению, в силу объективных обстоятельств федеральные целевые программы в Российской Федерации в последнее десятилетие были недостаточно эффективны и из инструмента консолидации ресурсов на приоритетных направлениях развития во многом превратились в инструмент дополнительного финансирования текущей деятельности предприятий. Необходимо подчеркнуть, что невысокая эффективность программ в первую очередь связана с недоработками государственных заказчиков на всех этапах жизненного цикла федеральных целевых программ, то есть при их формировании, реализации и выработке механизмов контроля, а не качеством самого инструментария целевого программирования. Например, в соответствии с Порядком разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация (утв. Постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594), формирование ФЦП предусматривает первоначальную разработку концепции программы, которая должна быть утверждена правительством Российской Федерации, а затем разработку собственно ФЦП, которая также представляется в правительство на утверждение. По регламенту эта процедура длится 9 месяцев, а практически – около полутора лет. Если учесть, что сроки реализации ФЦП составляют 6–9 лет, а государственных программ – более 10 лет, то спрогнозировать актуальность проведения отдельных мероприятий, не говоря уже о конкретных работах, представляется весьма проблематичным.
В результате уровень развития отечественной науки неуклонно снижается, уступая ранее завоеванные позиции как давно признанным странам – научным лидерам, так и быстро набирающим авторитет научным школам Юго-Восточного региона.
Так, если в 1970-е гг. доля страны (СССР) в общем объеме поданных в мире национальных заявок на изобретения составляла 25,8 % (США – 14,6 %, Японии – 30,6 %), то к концу 1990-х гг. эта цифра упала почти в 10 раз – до 2,6 % (США – 15,2 %, Японии – 44,6 %) [1 |.
А по оценкам специалистов Торгово-промышленной палаты РФ, за последние 10–12 лет доля наукоемкого сектора на внутреннем отечественном рынке сократилась с 12 до 6 %, а удельный вес России в мировой наукоемкой отрасли снизился в 8–9 раз и составил менее 1 %. По другим оценкам, российская доля на анализируемом рынке сегодня гораздо меньше и составляет лишь 0,3 %.
Тем не менее программно-целевой метод планирования используется на протяжении многих лет в большинстве развитых стран мира, в том числе и как эффективный инструмент бюджетного регулирования. В их числе Россия, Канада, Япония, Южная Корея, Австрия, Германия, Франция, Финляндия, США и др. Механизмы, форма программно-целевых инструментов в этих странах сильно отличаются и во многом зависят от исторически сложившихся социально-экономических условий.
Число публикаций по вопросам программно-целевого планирования чрезвычайно велико, однако основной сферой применения этого метода являются задачи оборонного характера и, главным образом, задачи создания крупнейших военно-технических систем [41. Вместе с тем в силу ряда причин и обстоятельств такая категория НИОКР, как «оборонные исследования», отдельно не рассматривалась.
В настоящее время одним из решающих факторов, оказывающих влияние на устойчивое развитие вооружения, военной и специальной техники (ВВСТ), является наличие опережающего научно-технического задела. Такой задел сегодня формируется в рамках фундаментальных и поисковых исследований, проводимых в интересах обороны и безопасности государства. Научно-технические достижения, получаемые в результате этих работ, обеспечивают развитие военных технологий и играют важную роль практически на всех стадиях жизненного цикла ВВСТ, во всех формах и способах их боевого применения.
Авторами данной книги была предпринята попытка обобщения и систематизации опыта США и Германии, накопленного при организации, планировании, финансировании и проведении оборонных исследований. В первой главе книги рассматривается современное состояние организации оборонных исследований в США. Вторая глава посвящена анализу исторического опыта (1939–1945 гг.) Германии по организации НИОКР в интересах развития военно-промышленного комплекса. В ней также приводится характеристика современного состояния научно-технического комплекса ФРГ.
Выбор этих стран неслучаен и определен наличием существенных различий в процессах формирования и функционирования систем обеспечения вооруженных сил новейшими образцами вооружения и военной техники (ВВТ). В Соединенных Штатах Америки программно-целевой метод планирования стал активно применяться при разработке государственной бюджетной политики, получившей название «бюджетирование, ориентированное на результат» (сокр. БОР). Новаторами в данной области выступил в начале 60-х гг. XX века департамент обороны США, значительно повысивший эффективность собственной деятельности путем применения данного метода в качестве средства управления бюджетными расходами, после чего действующий на тот момент президент США Линдон Джонсон провозгласил внедрение данного инструмента во всех сферах государственного управления |2 |. В США планирование НИОКР осуществляется централизованно, и основное внимание при формировании научно-технического задела в области ВВТ уделяется комплексу исследований и технологических разработок, ориентированному на потенциал учебных заведений, научно-исследовательских лабораторий военного ведомства США и организаций малого бизнеса. Причем такие работы проводятся по широчайшему спектру научно-технических направлений, обеспечивающих самодостаточность государства в разработке практически всех перспективных видов ВВТ. Весьма привлекательным является тот факт, что несмотря на исключительно сложный и многогранный механизм планирования научных исследований американцам удалось сохранить при этом исторически сложившиеся и привычные методы планирования НИОКР в отдельных видах и управлениях ВС США. Кроме этого, американская методология планирования НИОКР предусматривает обязательное использование результатов работ либо в дальнейших исследованиях, либо в образцах техники.
В ФРГ организация НИОКР имеет свою особенность: в ней нет центрального механизма, координирующего проведение научных исследований и определяющего приоритетные направления. Университеты и научно-исследовательские учреждения финансируются за счет как государственного, так и регионального бюджетов. Законы ФРГ ограничивают влияние федерального правительства на выбор приоритетов и целей в научных исследованиях, что дает возможность для развития различных подходов по решению тех или иных вопросов. При этом усиливаются ответственность и заинтересованность регионов, расширяются возможности и стимулы для сотрудничества высших учебных заведений с экономикой, в особенности со средними по размеру предприятиями. Активное участие в организации обмена технологий принимают местные органы власти, в первую очередь правительства земель. В частности, они вносят большой вклад в создание научных парков и инновационных центров, рассматривая эту деятельность как одно из важнейших направлений в решении проблем регионального развития [3]. Ведущее место в инновационном развитии оборонного потенциала Германии занимают научно-исследовательские организации военно-промышленного комплекса (ВПК). В этой стране насчитывается значительное количество предприятий ВПК, специализирующихся на производстве преимущественно продукции военного назначения. Большинство из них входят в состав крупных промышленных концернов, таких, например, как Krauss-Maffei Wegmann GmbH & Со KG (производством BBT занимается с 1931 года – Krauss-Maffei AG), Rheinmetall AG (история компании начинается с 1889 года), ThyssenKrupp AG (концерн образован в марте 1999 года в результате слияния двух старейших немецких индустриальных гигантов – Thyssen AG и Friedrich Krupp AG Hoesch-Krupp; история Friedrich Krupp начинается c 1811 года и связана с революционной технологией производства огнестрельного оружия из литой стали), Diehl, EADS. В связи с тем, что эффективность системы организации научных исследований, сформированной в Германии в 1939–1945 гг., была подтверждена на практике в течение Второй мировой войны, авторы сочли необходимым рассмотреть ее отдельно. В этот период и структура немецкой промышленности, и органы ее управления неоднократно реорганизовывались, подстраиваясь под задачи фронта, что позволило в первые годы войны существенно увеличить выпуск военной продукции, а в 1944 г. избежать обвала производства. Для этого не пришлось создавать новых концепций и стратегий развития промышленности или разрабатывать новые принципы управления организации производства. Как вспоминал имперский министр вооружения Альберт Шпеер, за основу системы управления военной промышленностью была взята система Вальтера Ротенау, возглавлявшего экономический отдел военного министерства Германии в Первую мировую войну, который декларировал, что обмен техническим опытом, разделение труда между предприятиями и стандартизация гарантируют удвоение объемов продукции без дополнительного оборудования и без увеличения затрат на оплату труда.
В целом, по мнению авторов, монография дает представление о функционировании системы оборонных исследований в США, а также опыте, накопленном в Германии в сфере управления НИОКР. При этом авторы не ставили себе целью охватить все аспекты зарубежного опыта по управлению исследованиями в интересах обороны и тем более дать исчерпывающие рекомендации по его использованию.
Вместе с тем материалы книги будут, безусловно, полезны широкому кругу специалистов, участвующих в процессах формирования, реализации и контроля исполнения как государственных, региональных и муниципальных программ развития, так и государственного оборонного заказа и программы вооружения. Надеемся, что найдут своего читателя и отдельные аспекты книги, касающиеся взаимодействия крупных промышленных предприятий, учреждений высшей школы, академической науки и предприятий малого бизнеса, а также механизмов привлечения научных институтов и малых предприятий к реализации крупных научно-технических проектов.
Авторы выражают глубокую признательность Н.В. Михалевой, внесшей основной вклад в подготовку иллюстраций к монографии.
Отдельная благодарность П.А. Вернику, О.А. Казанцевой, С.А. Орлову за организационную и техническую поддержку при издании книги.
А. Суворов
1. Национальная идея России. В 6 т. Т. IV. – М.: Научный эксперт, 2012.
2. Черняга Р.Ю. Программно-целевое планирование как инструмент государственной экономической политики // Журнал «Современная наука: актуальные проблемы науки и практики», серия «Экономика и Право». – 2013, № 12.
3. Влияние инновационных процессов на совершенствование структуры общественного воспроизводства: сборник научных трудов (по материалам Всероссийской научно-практической конференции) / под ред. И.А. Филипповой, А.Р. Сафиуллина. – Ульяновск: УлГТУ, 2012. —143 с.
4. Модели и методы автоматизации управления федеральными программами в сфере гособоронзаказа. Монография / Под ред. д.т.н. В.Н. Минаева, к.т.н. А.Т. Тунгушпаева – Тверь, 2014.