РАЗДЕЛ 2. ЭТНОПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОЦЕССЫ И ГОСУДАРСТВЕННОЕ СТРОИТЕЛЬСТВО НА ПОСТСОВЕТСКОМ ПРОСТРАНСТВЕ
ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭТНОПОЛИТИЧЕСКИХ И ЭТНОСОЦИАЛЬНЫХ ПРОЦЕССОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Писать об этнополитических и этносоциальных процессах в Российской Федерации трудно по двум причинам. Первое затруднение связано с чрезвычайной сложностью объекта исследования: в стране, где компактно или дисперсно проживает более полутора сотен этнических групп, эти процессы, естественно, весьма запутаны и многообразны. Столь же сложны и последствия предпринимавшихся в течение многих десятилетий и предпринимаемых сейчас попыток управлять этими процессами. Об этом, собственно, и пойдет речь в предлагаемой статье.
Второе затруднение, с которым сталкивается исследователь этнических процессов и отношений в России, связано с состоянием отечественного научного и политического дискурса по означенной теме. За десятилетия дискуссий их участникам не удалось выработать ни единой терминологии, ни общего понимания сути решаемых задач. В научных и политических кругах, причастных к этнополитике, сформировались два подхода, по многим вопросам диаметрально противоположных друг другу. А поскольку все, что связано с этничностью, в силу высокого ценностного ранжирования этого аспекта человеческого бытия воспринимается и, соответственно, обсуждается весьма эмоционально, противостояние между представителями этих подходов приобретает, как правило, весьма жесткий характер. Ни официальный характер площадок, на которых происходят эти дискуссии, ни высокие ученые степени и звания их участников не снижают полемического задора. В качестве примера приведем выдержки из протокола совещания, которое состоялось в Совете Федерации ФС РФ 22 марта 2007 г. Выступая на этом форуме, посвященном «совершенствованию государственной национальной политики», один уважаемый ученый, фактически обвиняя организаторов и участников в невежестве, сетовал на то, что за 20 лет дискуссий не состоялось «осмысление людьми, которые причастны к этой политике, того, что и как нужно делать», что «даже терминология осталась у нас на уровне 1950-х годов», и призывал выкинуть термин «национальная политика» как несоответствующий «международной терминологии и понятийному аппарату современной отечественной науки». Возражая ему, другой не менее уважаемый и авторитетный ученый называл выступление коллеги «безобразием», настаивал на адекватности терминов «национальная политика», «нация» и «народность» в контексте обсуждаемых вопросов и обвинял своего оппонента и представляемый им академический институт в «этнофобии» [Аналитический вестник, 2007, с. 4–5, 44–45].
Дело, конечно, не в некомпетентности тех или иных ученых мужей и научных центров, а в неоднозначности ситуации в мировом научном и политическом дискурсе. Действительно, термин «нация» употребляется в нем преимущественно в смысле гражданская нация (civic nation), нация-государство. Однако жесткое разведение понятий «этничность» и «национальность» характерно преимущественно для американских, канадских и австралийских текстов, вышедших из-под пера представителей наций, которые сформировались в результате соединения и совместного исторического творчества людей, сознательно расставшихся со своей прежней этнической родиной. Между тем в европейских странах ситуация выглядит не столь однозначно. «Большинство современных демократических обществ содержат в себе смесь этнического и гражданского национализма», – пишет известный исследователь этнических процессов в современной Европе Джефф Ричардс [Richards, 1999, p. 12]. При этом в конкретной политике принцип этнического родства порой перевешивает демократический принцип гражданского равенства. Германия, например, упорно отказывается натурализовать родившихся и выросших в ФРГ детей и даже внуков турецких гастарбайтеров, но охотно натурализует потомков этнических немцев, покинувших фатерланд в XVIII и XIX вв.
Что касается отечественной традиции, то в Российской империи термины «этнос», «этнический» не употреблялись, речь велась о «народах», позже – в начале XX в. – о «национальностях» России (см., например: [Кокошин, 1917]). (Впрочем, тогда этот термин в нынешнем смысле не был принят и в англоязычной литературе, а если его и употребляли, то с некоторым уничижительным оттенком. В США, например, словом «этнос» обозначали группы, не входящие в сообщество белых англосаксов, обозначавшихся термином «нация». В современном смысле термин «этничность» (ethnicity) появляется в англоязычной литературе только в 1950-е годы [Richards, 1999, p. 13].) В советский период в отношении этнических сообществ употреблялись понятия «народы», «национальности», в качестве прилагательного – «национальный» («палата национальностей», «национальный вопрос», «национальные костюмы»). Наконец, и в преамбуле действующей Конституции речь идет о «многонациональном (а не полиэтничном) народе России». На фоне всего сказанного вряд ли стоит безапелляционно требовать исключительного употребления американского варианта терминологии, хотя в мировой политологической литературе он, несомненно, доминирует, так же как американские авторы доминируют в мировой политологии в целом.
За терминологическим спором ясно просматриваются идеологические различия в подходах к проблемам этничности. Если сторонники научной школы, группирующейся вокруг Института антропологии РАН, интерпретируют этничность преимущественно в контексте индивидуальных прав человека – как право свободно определять (или не определять) свою этническую принадлежность, свободно делать выбор в пользу сохранения унаследованного от родителей языка и жизненного уклада или ассимиляции в более крупные языковые сообщества и т.д., – то их оппоненты (в основном, из научных и властных центров республик в составе РФ) делают упор на коллективных правах, интересах и потребностях этнических сообществ (в их терминологии – национальностей). На наш взгляд, жесткое противопоставление этих двух подходов малопродуктивно.
В полиэтничных обществах дестабилизация авторитарных систем правления и усиление демократического движения, как правило, сопровождаются резкой актуализацией требований этнической эмансипации и активизацией соответствующих политических групп – этнических партий, движений, инициатив [Cordell, 1999, p. 3–11]. Это вполне естественно: этничность является одной из важнейших и устойчивых характеристик всех без исключения людей, а этническое самосознание и вытекающие из него ценности, ожидания, установки и чувства – одной из важнейших составляющих индивидуального и группового восприятия политических и социальных реалий, политического самоопределения, политических целей и эмоций. Причем эта составляющая тем более значима, чем менее полно социально-политические реалии соответствуют этнически окрашенным ожиданиям и требованиям (равноправие, свободное развитие, самоопределение и др.). Происходит этническая мобилизация. По общему правилу развития реформаторских и революционных массовых настроений острота чувств неудовлетворенности и, соответственно, радикализм требований зачастую перехлестывают за рамки объективной остроты имеющихся проблем, да и за пределы объективных интересов носителей этих требований. То, что в течение десятилетий казалось не оптимальным, но вполне сносным, становится вдруг нетерпимым и ненавистным. Мобилизация этнических чувств дополняется и подкрепляется вполне рациональными расчетами этноэлит на повышение своего статуса как в ходе этнической мобилизации, так и в результате более или менее полного удовлетворения выдвигаемых требований.
Жестокие и продолжительные этнические войны на территории бывшего СССР и бывшей Югославии показывают, что этническая мобилизация в ходе процесса демократизации может иметь весьма деструктивные последствия. Однако мировая практика знает и противоположные примеры. В ходе демократизации Испании в 70-е годы этническая мобилизация в Валенсии и Каталонии, по мнению наблюдателей, не разрушила общенационального компромисса, а выдвигаемые требования удовлетворялись в его рамках. В качестве другого позитивного примера приводится мирное государственное размежевание в Чехословакии, осуществленное в порядке, устраивающем обе стороны.
Исследуя вопрос о том, какие факторы повышают вероятность приобретения этнической мобилизацией крайних, разрушительных форм, Карл Корделль указывает на такие обстоятельства, как наличие у мобилизующихся этносов «свежего» опыта этнического угнетения, насильственной ассимиляции и геноцида; неблагоприятных социально-экономических процессов, сопровождающих демократизацию; попытки победивших реформаторов начинать государственное строительство с «чистого листа»; сочувственная реакция международного сообщества на попытки сецессии стремящихся к эмансипации меньшинств; отсутствие в политической культуре общества опыта и навыков компромисса [Cordell, 1999, p. 3–11]. Нетрудно заметить, что в Советском Союзе в целом и в России в частности накануне и в течение всего периода преобразований 1990-х годов присутствовал весь букет указанных неблагоприятных факторов.
В качестве еще одного и, может быть, важнейшего негативного фактора следует упомянуть заложенную большевиками традицию принимать решения в сфере межэтнических отношений, руководствуясь не долгосрочными стратегическими интересами укрепления государственности, а тактическими задачами вкупе с теми или иными идеологическими догмами.
Российская империя была унитарным государством, которое, однако, допускало наличие местного законодательства и особых форм самоуправления в некоторых своих составных частях – в Финляндии, Польше, Туркестане и др. В начале XX в. в общем контексте нарастающих либеральных устремлений общества возникла и получила широкое распространение теоретическая и политическая дискуссия о территориально-государственном устройстве России после ликвидации самодержавия. При этом полиэтничность России рассматривалась как один из важнейших факторов предлагаемых решений. Подробный обзор этих дискуссий дается в монографии О.Е. Кутафина «Российская автономия» [Кутафин, 2008, c. 6–41]. При этом большинство авторов скептически относились к идее федерализации России и отдавали предпочтение программе автономизации национально-территориальных образований.
В этих дискуссиях участвовали и те, кому было суждено в недалеком будущем определять судьбу страны. В работах В.И. Ленина дооктябрьского периода был заложен методологический принцип большевистского подхода к национально-территориаль-ному устройству как к вопросу, подчиненному стратегической задаче партии – захвату и удержанию власти на максимально возможном государственном пространстве. «Марксисты, разумеется, относятся враждебно к федерации и децентрализации – по той простой причине, что капитализм требует для своего развития возможно более крупных и возможно более централизованных государств. При прочих равных условиях сознательный пролетариат всегда будет бороться против средневекового партикуляризма, всегда будет приветствовать возможно тесное экономическое сплочение крупных территорий, на которых могла бы широко развернуться борьба пролетариата с буржуазией», – писал В.И. Ленин в 1913 г. [Ленин, т. 24, c. 143]. Все остальные вопросы – сохранение государственной целостности или сецессия, автономия или федерация и т.д. – решались в соответствии с этой стратегической задачей при одновременном декларировании приверженности идее свободного самоопределения и автономии национальностей. Этот методологический принцип последовательно проводился в жизнь в течение всего периода большевистской диктатуры. Им диктовались важнейшие решения в процессе государственного строительства и его конституционно-правового оформления в условиях этнической мобилизации, сопровождавшей революцию 1917 г., Гражданскую войну и период консолидации Советской власти. Так, при отсутствии реальной возможности противодействия сецессии Финляндии, Польши и прибалтийских государств провозглашался примат принципа самоопределения и происходило «добровольное» признание независимости этих стран. Но когда становилась (или казалась) возможной инкорпорация указанных территорий, находились идеологические предлоги для полномасштабного применения (или угрозы применения) военной силы. В целях повышения привлекательности социалистической модели в глазах мирового национально-освободительного движения провозглашалось и получало конституционно-правовое закрепление конфедеративное устройство СССР с правом выхода республик – и одновременно осуществлялся жесточайший экономический и политический централизм, обеспечиваемый жестко централизованной структурой правящей партии и карательных органов. При этом реальная политика проводилась независимо от конституционных и законодательных уложений, которые, таким образом, приобретали имитационный характер.
Возникновение и развитие автономных республик в составе РФ неразрывно связано с реализацией этого принципа. Автономизация изначально должна была стать формой компромисса с этническим элитами [Кутафин, 2008, c. 133]. После неудачи автономизации в рамках Российской империи советское правительство начало этот эксперимент на части России, оставшейся после развала империи. В 1918 г. были созданы Трудовая коммуна немцев Поволжья, впоследствии преобразованная в автономную республику, в 1919 г. – Башкирская АССР, в 1920–1922 гг. – Киргизская (Казахская) АССР, Татарская, Дагестанская, Горская АР, Карельская трудовая коммуна, Чувашская, Калмыцкая, Марийская, Вотская (Удмуртская) автономные области, Якутская АССР, Карачаево-Черкесская, Кабардино-Балкарская, Монголо-Бурятская, Коми и другие автономии. Автономные республики в составе РСФСР получили все внешние атрибуты государственности – собственные конституции, законодательные, исполнительные и судебные органы. В силу жесточайшей централизации политической власти в общегосударственном масштабе все эти властные институты на деле выполняли чисто исполнительно-управленческие функции в рамках реализации решений, принимаемых центральными партийно-государственными органами. Появилась и в последующие десятилетия в целом сохранилась уникальная в мировой практике модель, в основе которой лежали этнизация новых местных элит и имитация автономной этнической государственности, в том числе и на территориях, где компактно проживающий нерусский этнос не составлял большинства.
Однако, как справедливо отмечал Д. Фурман [Фурман], продолжительная имитация оказывает существенное влияние на сознание людей и через него – на реальные политические процессы. Она появляется как тактическое решение и как средство (показной) демонстрации приверженности каким-то ценностям (в нашем случае – идеалу свободного самоопределения), но со временем усваивается не только теми, кого должна была обманывать, но и теми, кто, собственно, и затевал эту игру, или их преемниками. К тому же собственные органы власти, учреждения, учебные заведения за десятилетия своего существования сформировали в автономиях достаточно многочисленный корпус этнической (или, в других республиках – местной метисской) бюрократической, научной и художественной элиты, достаточно многочисленной, чтобы при благоприятных условиях (см. выше) стать закваской этнической мобилизации.
Описанная выше конструкция (с незначительными изменениями), а также принцип подчинения политических решений в сфере этнополитики борьбе за завоевание и удержание политической власти благополучно дожили до 1990-х годов. Декларация о государственном суверенитете РСФСР была задумана и принята как инструмент в борьбе радикал-реформаторов, контролировавших органы власти РСФСР, с умеренными реформаторами, группировавшимися вокруг М.С. Горбачева. Однако в условиях этнической мобилизации, которая в силу описанных выше закономерностей и продолжительной имитации права на самоопределение мощно разворачивалась во всех нерусских регионах Советского Союза, и отсутствия у Союзной власти политической воли решительно противодействовать сепаратистским действиям этот шаг не только лишил власти союзный центр, но и вызвал парад суверенитетов союзных, а затем автономных республик. Распад СССР повлек за собой фактическую утрату победившими радикал-реформаторами контроля за многими территориями, особенно с нерусским населением, и скатывание России к порогу государственного распада.
Летом и осенью 1993 г. до предела обострилось противостояние между ельцинской и хасбулатовской властными группировками. В поисках союзников противоборствующие стороны щедро раздавали посулы республиканским элитам. Конституционный проект, внесенный Б.Н. Ельциным незадолго до сентябрьско-октябрьских событий 1993 г., предусматривал, например, особые нормы представительства для «национальных» республик и областей, которые должны были обеспечить им не менее 50 % мандатов в Совете Федерации [Конституция Российской Федерации, ст. 85], и это притом что именно Совет Федерации, согласно указанному проекту, должен был назначать председателя правительства и решать вопрос о доверии правительству [ст. 94], об отрешении Президента [ст. 97] – вдобавок к тем полномочиям, которые вошли в окончательный текст Основного закона.
В декабре 1993 г. две республики не приняли участия в референдуме по проекту новой конституции РФ. Одна из них (Чечня) фактически, а другая (Татарстан) de jure оказались за пределами юрисдикции России. Большинство других республик приняли конституции, провозглашавшие их суверенными государствами, входящими в Российскую Федерации на договорной основе, и (где подтекстом, где expresis verbi) верховенство республиканского законодательства, объявлявшие землю, ее недра и другие природные ресурсы республик исключительным достоянием их населения. В экономической и госуправленческой сферах федеральный центр фактически утратил механизмы влияния на регионы. Вслед за конституционно-правовой суверенизацией республик все отчетливее обозначилась их фактическая суверенизация.
Только что принятая Конституция не содержала (по крайней мере, в явной форме) механизма федерального вмешательства в региональные дела, минимизация трансфертов ослабила экономические рычаги, а бесславная война в Чечне продемонстрировала ограниченность силовых средств федерального центра. Конституционные основы государственного единства страны в массовом порядке подменялись индивидуальными договорами о разграничении полномочий между Федерацией и регионами, многие положения которых, как и положения конституций республик, противоречили Конституции РФ. На августовский дефолт 1998 г. ряд субъектов Федерации, в том числе республик, ответили закрытием границ с соседними регионами и запретом вывоза продуктов жизнеобеспечения. Таким образом, основные правовые инструменты регулирования этнополитических процессов в стране – Конституция РФ, федеральное законодательство и конституции республик – по ряду важнейших позиций противоречили друг другу, экономические механизмы бездействовали, управленческие только предстояло создать.
В этой ситуации начинался тот период государственного регулирования этносоциальных и этнополитических отношений в России, который, собственно, и является предметом данной статьи.
Набор инструментов государственного регулирования этнополитических и этносоциальных процессов достаточно широк. Это, во-первых, Конституция Российской Федерации и опирающееся на Конституцию и развивающее ее федеральное законодательство. В широком смысле слова на исследуемые процессы так или иначе влияют все положения Конституции и все федеральные законы, трактующие предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов. В более узком смысле речь идет по крайней мере о тех положениях основного закона, которыми регулируются федеративное устройство РФ, статус национально-государственных образований в составе РФ, законодательство о порядке формирования Совета Федерации и о выборах депутатов Государственной думы, об основных принципах организации органов законодательной и представительной власти в субъектах Федерации, законодательство о партиях, бюджетное законодательство в части бюджетных взаимоотношений между центром и регионами, законодательство о языках народов Российской Федерации и о культуре и образовании, а также подзаконные акты в названных сферах.
Следующий уровень государственного регулирования – законодательство субъектов Федерации: их конституции и законы по разделам «конституционное законодательство», «культура», «образование», «экология», а также подзаконные акты к ним. Например, вместе с законами о языке и законами о культуре в большинстве республик в составе РФ принимаются на уровне постановления Правительства или даже в качестве неотъемлемой части самого закона программы мер по их реализации.
Этнополитическая проблематика не исчерпывается нормативной базой взаимоотношений между республиками и Федерацией и законодательством этих республик. В Российской Федерации постоянно и в течение длительного времени – во многих случаях веками – компактно или дисперсно проживают представители этнических групп, не имеющих в России «своих» территориальных образований. По данным переписи 2002 г., в РФ постоянно легально проживают 2 млн. 942 тыс. украинцев, 1 млн. 130 тыс. армян, 870 тыс. белорусов, 650 тыс. казахов, 621 тыс. азербайджанцев, 597 тыс. немцев, 229 тыс. евреев, 200 тыс. грузин и т. д. За последние десятилетия численность некоторых этнических групп (армяне, азербайджанцы) значительно возросла, других (немцы, евреи, украинцы) существенно уменьшилась. Но как бы то ни было, государство не может устраняться от обеспечения этноспецифических культурных, языковых и т.д. потребностей этой части своих граждан.
Особый комплекс проблем связан с небольшими по численности, но многочисленными этносами, компактно проживающими в основном (но не исключительно) на территории Сибири и Дальнего Востока. Согласно данным переписи 2002 г., таких народов – численностью до 50 тыс. человек – 45. Самые большие из них – нивхи (51 162 человека), ненцы (41 302), абазины (37 942), самые малочисленные – кереки (8 человек), проживающие (или, во всяком случае, проживавшие в 2002 г.) на Чукотке, тазы (276 ), энцы –237 (Таймыр). 28 таких народов насчитывают менее 5 тыс. человек, 11 – менее 1 тыс. Все они находятся на грани исчезновения как в силу ассимиляции с более многочисленными этносами, так и в силу депопуляции. «Считается, что в мире каждые две недели умирает один язык. Если так будет продолжаться, то к концу столетия исчезнут около 2500 языков. Столь значительная потеря языкового достояния человечества всего за сто лет – культурная катастрофа», – отмечает известный мексиканский правовед Диего Валадес [Валадес, 2008, c. 78]. Россия рискует внести весомый вклад в эту печальную статистику, тем более что большая часть коренных малочисленных народов находится на доиндустриальной стадии развития и как целое трудно интегрируются в современное общество. Государство обязано регулировать вопросы, связанные с этими 350 тыс. своих граждан (такова совокупная численность коренных малочисленных народов), и делать это как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации.
Наконец, в последние годы в результате миграционных процессов в ряде регионов страны – особенно относительно развитых и экономически благополучных – появились новые этнические сообщества, состоящие из лиц, прибывших из перенаселенных регионов России (в основном, с Кавказа), а также ближнего и дальнего зарубежья (Закавказье, Средняя Азия, Молдавия, Вьетнам, Китай). Именно с этими «новыми этническими меньшинствами» связана большая часть «острых», сопряженных с насилием локальных конфликтов типа кандопогского. Соответствующее госрегулирование необходимо и здесь.
Государственное регулирование наряду с нормативно-правовым включает в себя также административную и политическую составляющие – деятельность государственных учреждений и должностных лиц, непосредственно осуществляющих это регулирование. Этнополитические и этносоциальные вопросы непосредственно входят в сферу деятельности Президента РФ, его Администрации, глав субъектов Федерации, палат Федерального собрания (особенно плотно занимается этими вопросами Совет Федерации), законодательных органов субъектов Федерации, ряда министерств и ведомств. Наконец, консультантом субъектов государственного регулирования является академическая и вузовская наука – в той, конечно, степени, в которой государственные структуры обращаются к ней за консультациями.
Все многообразие этнополитических и этносоциальных проблем и государственных подходов к ним находит отражение в концепциях государственной национальной политики, которые утверждаются указами Президента РФ и глав субъектов Федерации. На федеральном уровне такой документ принят в 1996 г. В 2002 г. президентом было дано поручение разработать новый вариант этого документа. Но до сих пор работа над ним не завершена. Идеологические разногласия, о которых упоминалось выше, мешают участникам обсуждения прийти к единому мнению. В первой половине 2009 г. проект документа с согласованиями и протоколом разногласий был направлен в Администрацию Президента для принятия решений и до сих пор пребывает там.
Концепции государственной национальной политики разработаны и в некоторых субъектах Федерации (в частности, в Бурятии и Татарстане), причем значительно позже, чем действующая федеральная концепция. Вопрос о согласовании федерального и региональных документов пока неактуален за отсутствием обновленной федеральной концепции.
Таким образом, государственное регулирование этнополитических и этносоциальных процессов представляет собой чрезвычайно сложный, многосоставный и многоуровневый процесс нормотворчества, нормоприменения, администрирования и межличностных контактов. При этом основной объект политологического (в отличие от юридического) анализа – не содержание этих норм и действий регулирующего субъекта, а их воздействие на реальные общественные процессы. И здесь мы сталкиваемся с весьма сложно решаемой проблемой – отсутствием систематического мониторинга правоприменительной практики и администрирования в исследуемой сфере. Точнее, такой мониторинг существует, его осуществляет специальное подразделение Генеральной прокуратуры. Но в силу специфики ведомственных интересов он посвящен отслеживанию динамики и тенденций уголовных деяний на этнической почве. Между тем нас интересуют преимущественно социальные и политические результаты, среди которых основным и желательным должно быть состояние, удовлетворяющее все общество, каждую этническую группу и каждого гражданина и, естественно, факторы, препятствующие достижению такого состояния. Вопрос об организации такого мониторинга последовательно ставится Советом Федерации, но организовать его силами одной палаты федерального парламента вряд ли возможно, а законодательные органы субъектов Федерации подключаются к этой работе – в силу ее трудоемкости и отсутствия соответствующих методик – без большого энтузиазма.
В связи с указанными обстоятельствами предлагаемый обзор эволюции государственного регулирования этнополитических и этносоциальных процессов в последние годы мы вынуждены ограничить анализом наиболее общих и существенных тенденций и процессов.
Уже при первом взгляде на происшедшие за указанный период изменения в интересующей нас сфере бросается в глаза их масштабность. За 10 лет внесены кардинальные изменения в конституции республик в составе России, принят ряд основополагающих федеральных законов, существенным образом преобразованы процедуры и механизмы государственного регулирования. При этом радикальным образом изменился общий вектор развития: от децентрализации к централизму, от договорных отношений между центром и регионами к их законодательному регулированию и бюрократическому администрированию по властной вертикали. Существенным образом изменился и взгляд российской власти на роль и место этничности в выстраивании отношений между центром и регионами. Настрой на особые отношения с национальными республиками в значительной степени оттеснен стремлением к унификации в духе требования Конституции о равноправии субъектов Федерации в их отношениях с федеральным центром.
В мировой и отечественной историографии давным-давно утвердилась традиция периодизации «по правителям». В нашем случае, однако, начало нового периода не совпадает со сменой президента. Первый различимый импульс политической воли федерального центра переломить центробежные тенденции датируется 29 сентября 1998 г., когда на специально собранном совещании в большом зале Администрации Президента Е.М. Примаков – в тот момент Председатель Правительства – в резкой форме заявил о недопустимости «удельно-княжеских амбиций» и разрыва управленческих связей между центром и регионами. На том же совещании против особого статуса республик и подмены законодательного регулирования отношений между ними и центром «примитивными договорами» выступил тогдашний Председатель Совета Федерации Е.С. Строев.
Несмотря на более или менее открытое оппонирование со стороны лидеров республик, скоординированное усилие двух политических тяжеловесов не осталось без последствий. Подписание индивидуальных договоров прекратилось, а восемь последних по срокам подписания не были опубликованы и не вступили в силу. В июне 1999 г. был принят Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», который установил приоритет федеральных законов перед федеративным договором и договорами между РФ и ее субъектами и предписал привести ранее принятые договоры в соответствие с новыми требованиями. Мысль о новых договорах никому уже не приходила в голову, тем более после начала второй чеченской войны и твердо заявленной решимости Москвы любой ценой добиться восстановления на этой территории конституционного порядка. В сентябре 1999 г. был принят ФЗ «Об общих принципах организации органов представительной (законодательной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации», который жестко и недвусмысленно потребовал соблюдения принципа верховенства Конституции РФ и федеральных законов, недопущения перераспределения договорными актами установленного Конституцией разграничения предметов ведения и полномочий и приведения конституций, уставов и законов субъектов Федерации в соответствие с федеральным законодательством. Новый президент энергично продолжил эту работу, опираясь на Конституционный суд и Государственную думу. В июне 2000 г. Конституционный суд РФ принял определение о несоответствии Конституции Российской Федерации положений конституций ряда республик об их праве собственности на недра и другие природные ресурсы, их праве на самостоятельное участие в международных связях, праве приостанавливать на своей территории действие федеральных законов и в целом оспорил претензию республик на суверенную государственность. С созданием Указом Президента в мае 2000 г. системы федеральных округов появился механизм реально независимого от субъектов Федерации надзора за ходом приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным. В том же году была осуществлена реформа Совета Федерации, в результате которой резко сократился политический вес этого федерального органа регионального представительства. В последующие годы (с 2000 по 2009 г.) в закон об общих принципах организации органов власти субъектов Федерации более сорока раз вносились поправки, устанавливающие ответственность органов власти субъектов Федерации за нарушение Конституции, предусматривающие право роспуска Президентом РФ законодательных органов субъектов и снятия с должности высших должностных лиц, отменяющие всенародные выборы этих должностных лиц и т.д. Принятый в 2001 г. ФЗ «О политических партиях в Российской Федерации» исключил создание в России региональных партий и партий по национальному признаку. Конституционный суд исправно рассматривал и отклонял многочисленные запросы относительно конституционности всех этих мер. В результате в достаточно короткие сроки произошла десуверенизация республик в составе РФ. В основном они вернулись к тому правовому статусу, которым характеризовались бывшие автономные республики [Кутафин, 2008, c. 332].
Десуверенизация прошла без серьезного сопротивления со стороны республик. Не наблюдалось ни серьезных демаршей со стороны республиканских лидеров, ни сколько-нибудь заметных массовых акций. С одной стороны, это объясняется тем, что в большинстве республик этническая мобилизация носила верхушечный характер и осуществлялась в значительной степени усилиями местных советских этнономенклатур, привыкших к имитационному характеру политических прав и свобод вообще и этнического самоопределения в частности. В 1990-е годы слабость федеральной власти и прямое попустительство с ее стороны подтолкнули этнономенклатуры к относительно решительным действиям, приведшим к суверенизации. Но не имея ни серьезной массовой поддержки, ни глубинной ценностной мотивации, они не могли противопоставить политической воле новой федеральной власти ничего серьезного. С другой стороны, свирепые действия «федералов» в Чечне являлись жестким предупреждением для любых проявлений, которые могли быть истолкованы как сепаратистские14.
После того как десуверенизация стала свершившимся фактом и проблематика суверенной государственности республик вернулась в сферу имитационных действий и ритуалов, основные задачи государственного регулирования этнополитических процессов в республиках и в отношениях между ними и центром переместились в этнокультурную и социальную сферы.
К разделу ритуалов относятся, например, дискуссии по поводу наличия или отсутствия в составе российского правительства министерства по делам национальностей. Нынешнее руководство, делающее упор на принцип равенства регионов независимо от национального состава населения, упразднило это министерство, включив координацию работы по государственному регулированию межэтнических отношений в функциональные обязанности Министерства регионального развития. Это вызывает устойчивое недовольство республик, усматривающих в таком решении недооценку важности национального вопроса. Такова же природа периодически активизирующихся призывов к созданию в составе Федерального собрания или параллельно с ним палаты национальностей. К таким же ритуальным сюжетам относятся, по крайней мере отчасти, споры о сохранении или исключении графы «национальность» в общегражданском паспорте или терминологии в концепции государственного регулирования межэтнических отношений (или «государственной национальной политики»), которые вот уже несколько лет мешают обновить давно устаревший документ 1996 г.
Политика федерального центра состоит главным образом в том, чтобы избегать действий и решений, нарушающих имитационные ритуалы. В этом одна из причин того, что в Конституции РФ по сей день присутствует ссылка на федеративный и иные договоры, что явно противоречит практике десуверенизации, сохраняется определение республик как государств, весьма осторожно проводится политика укрупнения регионов. До сих пор укрупнение ограничивается инкорпорацией наиболее мелких автономных округов в более крупные неэтнические субъекты Федерации, хотя «недосубъектность» целого ряда регионов, в том числе имеющих статус республик, совершенно очевидна.
В этнокультурной сфере государственное регулирование должно способствовать решению таких важных и непростых задач, как сохранение и развитие языков и традиционной культуры народов России, обеспечение реального равенства граждан независимо от этнической принадлежности. Эти вопросы регулируются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами «Об образовании» и «О языках народов Российской Федерации», конституциями республик в составе России и их законами о языках и об образовании.
Конец ознакомительного фрагмента.