Экономические инструменты внешней политики и политические риски. Часть 1. Финансовые инструменты внешней политики (М. В. Братерский, 2010)

Влияние на потоки торговли товарами и услугами между странами и управление ими остаются одним из самых мощных экономических инструментов проведения внешней политики государства. Вместе с тем в течение последних 20 лет сформировался, усилился и вышел на первые позиции другой экономический инструмент внешней политики – управление международными финансовыми потоками. Его влияние определяется прежде всего объемами международных финансовых трансакций, которые в разы превышают объемы трансакций, связанные с торговлей товарами и услугами. По некоторым оценкам, в настоящее время ежедневно через государственные границы перемещается около 2 трлн долл.[5], что разительно отличается от ситуации начала 1970-х годов, когда около 90 % международных финансовых операций приходилось на торговлю[6]. Наглядное представление о сложившейся ситуации может дать сравнение внешнеторгового оборота США по товарам и услугам с оборотом по долгосрочным финансовым инструментам.

Из табл. 1 видно, что если 10 лет назад объем торговли американскими акциями за рубежом лишь незначительно превышал объем торговли товарами и услугами, то сегодня он превышает торговлю товарами и услугами почти в 4 раза. При этом в таблице не учитывается торговля государственными ценными бумагами и разного рода производными финансовыми инструментами, объем которой превышает объем торговли акциями. Соответственно изменился и объем возможностей США влиять на политику зарубежных государств путем регулирования международных финансовых потоков, генерируемых в США или проходящих через американскую финансовую систему

Таблица 1. Сравнение внешней торговли США товарами и услугами с торговлей акциями, млрд долл.

Источник: Подсчитано по данным US Department of Commerce. Bureau of Economic Analysis (http://www.bea.gov/).

Примечание: Сравниваются (Экспорт США + Импорт США) и (Акции, общий объем покупок иностранными резидентами + Акции, общий объем продаж иностранными резидентами).

Осознание новых возможностей американской внешней политики пришло к администрации США в конце 1990-х годов, когда объем внешней торговли финансовыми инструментами существенно превысил объем традиционной внешней торговли. Администрация Б. Клинтона и ее республиканские оппоненты в конгрессе стали задумываться о том, как поставить на службу внешней политике институты контроля над финансовыми рынками. Тогда же, пусть и в неявной форме, было сформулировано определение финансового инструмента внешней политики как набора экономических инструментов, направленных на управление финансовыми потоками[7].

1.1. Регулирование доступа частных зарубежных компаний к национальным финансовым рынкам

Важным инструментом внешней политики в начале XXI в. стало регулирование доступа иностранных компаний к внутренним финансовым рынкам стран по критериям политических предпочтений государства. Наиболее активно эту политику проводят США, хотя элементы таких действий просматриваются и во внешней политике Великобритании и некоторых других европейских стран.

Содержание политики регулирования доступа к национальным финансовым рынкам состоит в поддержке или запрете действий иностранной компании по привлечению капитала на данном рынке путем размещения своих ценных бумаг. Речь может идти о препятствовании ГРО (первоначальному публичному предложению акций), листинге компании на бирже, запрете на продажу на национальном финансовом рынке акций, облигаций или финансовых деривативов конкретной зарубежной компании.

Идея ограничения доступа иностранных компаний на финансовый рынок США родилась в результате подготовки трех докладов конгрессу США в 1999–2002 гг. и вначале объяснялась политикой национальной безопасности в отношении деятельности КНР на американской территории. В 2001–2002 гг. идея получила развитие в виде проекта закона, направленного на предотвращение сотрудничества иностранных компаний с режимом Судана.

В 1999 г. специальный комитет конгресса под председательством республиканца Кристофера Кокса из Калифорнии подготовил доклад о связи китайских военных с деятельностью китайских компаний в США. (Комитет был основан в 1988 г. для изучения путей попадания в КНР американских ракетных и космических технологий.) Позднее комитет занимался также вопросом китайского шпионажа в ядерных военных лабораториях США. В докладе по этому вопросу был сформулирован вывод, что в США действует более 3 тыс. китайских фирм, многие из которых связаны с китайскими военными, и что с их помощью, а также с помощью научных контактов и культурного обмена КНР осуществляет военно-промышленный шпионаж в США.

Другой доклад по этой же тематике, выпущенный летом 1999 г., был подготовлен Комиссией Дейча, названной так по имени ее председателя, бывшего директора ЦРУ Дж. Дейча[8]. В своем докладе Комиссия Дейча уделила много места развитию положений предыдущего доклада о том, что КНР использует американский финансовый рынок как для финансирования военных и гражданских расходов китайского правительства, так и для маскировки своих усилий по похищению американских технологий, имеющих отношение к безопасности страны. Комиссия пришла также к заключению, что Комиссия по ценным бумагам (Securities and Exchange Commission (SEC) – главный регулятор финансового рынка США) не сумела обеспечить эффективный мониторинг коммерческой деятельности КНР в США. В докладе кроме этого было выдвинуто предположение о возможности применения финансовых санкций в отношении китайских компаний в США.

Из развернувшейся в результате публикации доклада дискуссии между председателями комиссий Кокса и Дейча и SEC родилась общая идея о выработке механизма, который мог бы отсечь «плохие» компании от американского финансового рынка. Любая компания, привлекающая деньги американских инвесторов, согласно требованию регулятора, обязана раскрывать перед инвесторами достаточно полную информацию, касающуюся рисков, связанных с инвестициями в ее деятельность. В 1970— 1980-е годы понятие «материальные риски», связанные с инвестициями, было расширено и стало включать риски, вызываемые религиозными и экологическими факторами, а также профсоюзами. Комиссия Дейча призвала SEC расширить понятие материальных рисков еще больше и включить в него политический риск санкций со стороны американского правительства в результате политически неправомерного поведения компаний. Логика предложений комиссии была такова: если иностранная компания действует вразрез с национальными интересами США, то она может подвергнуться наказанию со стороны американского правительства, а это, в свою очередь, повлечет потерю денег американскими инвесторами, вложившими в эту компанию средства. Следовательно, инвесторы должны быть предупреждены о возможных рисках (раскрытие информации компанией), а компания должна нести ответственность за ту информацию, которую публикует или скрывает. Комиссия не остановилась на предложении обязать компании раскрывать полную политическую информацию об их деятельности. Основным в этом докладе стало предложение наделить национального директора по борьбе с распространением оружия массового уничтожения (ОМУ) полномочиями лишать доступа на американский финансовый рынок компании, связанные с финансированием разработок ОМУ.

Следующим шагом в формировании американской политики, ограничивающей доступ нежелательных компаний на американский финансовый рынок, стала работа Комиссии по расследованию влияния двусторонних американо-китайских торгово-экономических отношений на национальную безопасность США. Эта комиссия заказала Институту Кейси (названному в честь бывшего директора ЦРУ У. Кейси) доклад «Прозрачность финансовых рынков и безопасность: связь между американо-китайскими отношениями в области безопасности и финансовыми рынками США (Capital Markets Transparency and Security: The Nexus Between US – China Security Relations and America’s Capital Markets)». Доклад был опубликован в 2002 г. и содержал следующие предложения конгрессу США. Во-первых, обязать SEC требовать от иностранных компаний, размещающих свои бумаги в США, информацию об их деятельности в странах, против которых США ввели санкции. Во-вторых, обязать Казначейство выяснять, не связаны ли китайские или другие иностранные компании с распространением ОМУ или ракетных технологий, и передавать эту информацию SEC и инвесторам, включая государственные пенсионные фонды и других институциональных инвесторов. В-третьих, через конгресс запрещать тем иностранным компаниям, которые находятся в «черном списке» Госдепартамента США, размещать свои бумаги на американском рынке.

В 2002 г. обеими палатами конгресса был принят Закон «О мире в Судане». Среди четырех требований, изложенных в нем, было требование прекратить финансирование суданской инфраструктуры добычи и переработки нефти из американских источников. В первоначальной версии Закона содержалось еще более жесткое требование: президенту предлагалось воспользоваться своими полномочиями и запретить всем компаниям, прямо или косвенно связанным с добычей и транспортировкой суданских нефти и газа, привлекать американский капитал.

Еще один механизм, регулирующий доступ иностранных компаний на американский финансовый рынок, был создан в 2004 г. в виде Офиса глобальных рисков безопасности (Office of Global Security Risk) в рамках SEC. Это учреждение определяет список иностранных компаний, чья деятельность повышает «глобальные риски безопасности» и тем самым увеличивает материальные риски инвесторов. Компании, зарегистрированные на американских биржах, обязаны сообщать инвесторам, работают ли они в странах, которые включены Госдепартаментом США в список стран, поддерживающих международный терроризм[9]. Формально это требование объясняется угрозой для репутации и стоимости акций компании, которую создает работа компании в странах с повышенным риском.

В последние годы в рамках регулирования доступа на свой финансовый рынок США воспрепятствовали нескольким известным компаниям в их финансовой деятельности в США.

В 1997 г. российский «Газпром» под давлением американских властей был вынужден отказаться от размещения своих облигаций в США. Группа влиятельных сенаторов на заседании Банковского комитета сената обвинили «Газпром» в инвестициях в Ливию и Иран, находившихся в «черном списке» Госдепартамента, и призвали отозвать гарантии Экспортно-импортного банка американским поставщикам «Газпрома», а также запретить «Газпрому» привлекать частный капитал из США.

Чуть позже российская «Татнефть» была вынуждена отказаться от размещения своих ADR (American Depositary Receipt – расписка на иностранные акции, депонированные в банках США) в США по тем же причинам.

В 1999 г. китайская государственная нефтяная компания China National Petroleum Company, активно работающая в Судане, создала дочернюю фирму PetroChina для проведения IPO на 10 млрд долл, на Нью-Йоркской фондовой бирже (NYSE). Формально PetroChina никак не была связана с Суданом, но этот маневр никого не обманул. В результате политического давления со стороны американских законодателей и профсоюзов китайцам пришлось снизить объем IPO почти в 4 раза.

В 2002 г. канадская нефтяная компания Talisman Energy, оперирующая в Судане, была вынуждена перенести размещение своих облигаций из Нью-Йорка в Европу.

1.2. Регулирование размещения суверенных фондов на национальном рынке

Во второй половине 2000-х годов благодаря стремительному росту цен на энергоносители и продолжению роста экономик КНР и других стран Азии многие государства сформировали государственные инвестиционные фонды, или суверенные фонды (Sovereign Wealth Funds, SWF). Цель таких фондов состояла как в стерилизации избыточной денежной массы, которую не может переварить экономика страны, так и в обеспечении материальной базы для роста благосостояния населения.

На конец 2007 г. под управлением суверенных фондов находилось около 2,5–3 трлн долл.[10] Крупнейшими из них являлись эмиратский Abu Dhabi Investment Authority (ADIA), под управлением которого находится 875 млрд долл., сингапурский госфонд Government of Singapore Investment Corporation (GIC), управляющий активами на сумму более 330 млрд долл., государственный Инвестфонд Норвегии (320 млрд долл.), китайский China Investment Corporation (200 млрд долл.). Объемы российских фондов на 1 марта 2008 г. составили: Резервного фонда – 127,81 млрд долл., Фонда национального благосостояния – 32,22 млрд долл. Если учесть и другие инвестиционные фонды, контролируемые государствами, то их объем составит около 10 трлн долл. (см. табл. 2).

Первые суверенные фонды появились в нефтедобывающих странах Персидского залива в 1960-х годах и в первые десятилетия вкладывали свои средства в основном в американские государственные ценные бумаги и американские банки в качестве депозитов. Позже, в 1970—1990-х годах, на рынок стали выходить инвестфонды из Восточной Азии, и суверенные фонды расширили сферу своих интересов на покупку пакетов акций ведущих компаний мира. Одним из первых фондов, купивших крупные доли в западных компаниях, стал самый старый суверенный фонд Kuwait Investment Agency (Инвестиционное агентство Кувейта), имеющий пакет акций компании Daimler с 1969 г. и ВР с 1986 г.

Таблица 2. Крупнейшие суверенные фонды мира

Источник: Коммерсантъ. 2007. 12 сент.

В конце 2007 г. из-за ипотечного кризиса, разразившегося в США, многие американские и европейские банки попали в трудное положение, встав перед необходимостью списывать огромные суммы на «плохие» долги. Управляющие суверенных фондов всего мира увидели в этом хорошую возможность инвестирования свободных средств своих фондов и начали активно скупать пакеты акций крупнейших банков. Только в последнем квартале 2007 г. суверенные фонды вложили более 66 млрд долл, в западные банки и другие финансовые компании, пострадавшие от ипотечного кризиса. В конце ноября крупнейший в США банк Citygroup, списавший к тому моменту 6,5 млрд долл., объявил о продаже 4,9 % своих акций за 7,5 млрд долл, фонду ADIA, а в середине января – о продаже 4 % своих акций за 6,9 млрд долл. GIC. 10 декабря швейцарский банк UBS, объявивший о списании 10 млрд долл., продал 9 % своих акций за 9,7 млрд долл, сингапурской государственной компании GIC. В середине января американский инвестбанк Merrill Lynch сообщил о получении 6,6 млрд долл, от инвесторов, в число которых вошли и государственные инвестфонды из Южной Кореи и Кувейта[11]. Вскоре британская «Daily Telegraph» сообщила, что Катарский государственный инвестфонд может за 3 млрд долл, купить до 5 % швейцарского инвестбанка Credit Suisse[12], списавшего около 1,9 млрд долл, в связи с ипотечным кризисом.

Правительства западных стран начали проявлять озабоченность влиянием финансовой агрессии иностранных государственных фондов на безопасность своих государств и влиянием иностранных государств на их экономику, которое станет возможным результатом подобных сделок. Особую озабоченность у западных политиков вызвала природа инвестиционных фондов: в отличие от частных инвесторов суверенные фонды контролируются иностранными государствами и, следовательно, могут быть проводниками политики иностранных государств. Эта озабоченность была ясно сформулирована заместителем министра финансов США Д. Маккормиком на Экономическом форуме в Давосе в 2008 г.: «До сего дня мы видели, что суверенные фонды являются, как правило, долгосрочными, стабильными инвесторами, руководствующимися коммерческими принципами. Но теперь, когда их инвестиции заметно увеличились, мы должны быть уверены, что характер инвестиций продолжает носить исключительно коммерческий характер»[13]. Ему вторил Р. Донер, заместитель министра финансов США по Азии, на слушаниях в конгрессе США в феврале 2008 г., посвященных влиянию растущих торгово-экономических связей США и КН Р на национальную безопасность США: «Операции суверенных инвестиционных фондов, так же как и других иностранных инвесторов, могут вызывать законные вопросы с точки зрения национальной безопасности».

Первыми на сложившуюся ситуацию отреагировали австралийцы. Доля иностранного капитала в ключевых отраслях австралийской экономики уже достаточно велика, сингапурские фонды вложили около 20 млрд долл, в электроэнергетику и связь, китайские фонды скупали акции крупнейших австралийских банков: National Australia Bank, Australia and New Zealand Banking Group and Commonwealth Bank of Australia. В качестве практических шагов по обеспечению национальных интересов Австралии при инвестировании со стороны иностранных суверенных фондов министр финансов В. Свои в феврале 2008 г. сформулировал шесть условий, которые должны выполняться иностранными инвесторами[14]. Они включают требования: 1) обеспечить независимость инвестфонда от национального правительства своей страны, включая вопросы управления и финансирования; 2) соблюдать высокие стандарты корпоративного управления; 3) соблюдать правила конкуренции, т. е. запрет на монополизацию секторов рынка; 4) не влиять на налоговые сборы австралийского правительства; 5) не противоречить интересам национальной безопасности Австралии; 6) содействовать развитию экономики Австралии.

Совет директоров Международного валютного фонда (МВФ) в конце марта 2008 г. также рассмотрел вопрос о перспективах деятельности суверенных фондов. Доклад МВФ должен был стать началом большого политического процесса в ЕС и США по урегулированию деятельности подобных фондов. После рассмотрения доклада на конференции Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) были сформулированы рекомендации госструктурам членов ОЭСР, МВФ и ЕС для политических переговоров со странами – владельцами суверенных фондов. К концу 2008 – началу 2009 г. предполагалось достичь общего соглашения в рамках ОЭСР по нормам, регулирующим деятельность суверенных фондов. В Минфине России накануне заседания в МВФ признали его предложения вполне приемлемыми для России – МВФ настаивал на минимальных стандартах раскрытия фондами информации и публикации инвестдеклараций[15].

Соединенные Штаты Америки не стали дожидаться результатов долгих переговоров в рамках ОЭСР и подписали с управляющими фондами из ОАЭ и Сингапура политическое соглашение: фонды соглашаются на раскрытие информации по образцу инвестфондов США и декларируют отсутствие «геополитических целей». Американцы распространили на суверенные фонды правила раскрытия информации, принятые для отечественных частных инвестиционных фондов, и эти правила намного более жесткие, чем рекомендуемые ОЭСР. Соглашение владельцев арабских суверенных фондов с США осложнит работу суверенных фондов других стран, поскольку они организованы по-разному. Иногда суверенные фонды действуют и через государственные банки и госкомпании, например в Китае. В других случаях их работа организована через инвестфонды третьих стран (Саудовская Аравия). Модель российских суверенных фондов (растворенных в международных резервах и находящихся под управлением ЦБ) используют Южная Корея и Чили, отчасти – Саудовская Аравия, Ботсвана, Китай. Очевидно, что навязывание американской модели будет приемлемо не для всех фондов.

1.3. Пресечение потоков финансов террористических организаций и международной организованной преступности

Через несколько дней после террористических атак на Всемирный торговый центр в Нью-Йорке и Пентагон президент США Дж. Буш объявил войну террору. Важным элементом этой войны стали усилия по пресечению потоков принадлежащих террористическим организациям финансов.

Финансовая борьба с терроризмом включала два основных элемента. Первым стал поиск и захват финансовых средств, принадлежавших террористическим организациям или предназначавшихся для их финансирования. В рамках этой кампании США и другие поддержавшие их страны закрыли множество благотворительных организаций, направлявших деньги на финансирование террористической деятельности, и конфисковали их средства. К 2002 г. объем конфискованных средств составил 4 млрд долл.

Другим элементом финансовой борьбы с террором и международной преступностью в целом стало использование банков и других финансовых институтов (паевых фондов, страховых компаний) для выявления и пресечения перевода средств, направляемых на террористическую деятельность или являющихся преступными доходами, т. е. кампания против отмывания денег. Отмывание денег определяется как «превращение преступных доходов в активы, чье происхождение не может быть прослежено к породившему их преступлению»[16]. С 2002 г. США развернули глобальную кампанию против отмывания денег.

Проблема отмывания денег не нова и со временем приобрела колоссальные масштабы. В 1998 г. М. Камдессю, в то время директор Международного валютного фонда, оценивал объем ежегодного отмывания денег в мире в 800 млрд – 2 трлн долл., что составляло от 2 до 5 % мирового ВВП[17]. Борьба с этим явлением велась давно, но после террористических актов 2001 г. приобрела совершенно новые масштабы. Кампания по предотвращению отмывания денег ведется по трем направлениям: 1) информирование правительств о подозрительных денежных трансакциях, 2) требование к финансовым институтам знать своих клиентов и отфильтровывать нежелательных клиентов, 3) проверка банками списка своих клиентов по государственным базам данных, содержащим фамилии подозрительных граждан и названия подозрительных организаций.

Информирование компетентных органов о подозрительных трансакциях является требованием правительства США к банкам с 1970 г.[18] К операциям, о которых банки обязаны информировать власти, относятся внесение и снятие со счетов наличных средств на суммы свыше 10 тыс. долл., подозрительные банковские переводы на сумму свыше 5 тыс. долл., все заграничные денежные переводы частных лиц. Банки также обязаны представлять властям информацию о состоянии счетов зарубежных банков и всех счетов иностранных ценных бумаг. Патриотический Акт 2001 г. расширил круг финансовых учреждений, обязанных представлять такую информацию правительству, и распространил действие указанных требований на паевые и пенсионные фонды, а также на страховые компании, казино, автомобильных дилеров и другие типы фирм, имеющих дело с наличными средствами. Получаемая информация поступает в объединенную рабочую группу, действующую в министерстве юстиции и включающую представителей девяти правительственных ведомств.

От финансовых институтов также требуется самим отслеживать подозрительные трансакции и подозрительных клиентов. Юридической основой таких требований является Акт о противодействии отмыванию денег 1986 г.[19] До 2001 г. при открытии счетов от банков требовалась проверка личности клиента по его документам: имени, адресу, водительским правам, кредитной истории. С 2001 г. от банков также стали требовать проверять клиентов путем поиска в Интернете информации о них и посещения их места жительства и работы.

Капитал, направляемый в зарубежные страны, может принимать несколько основных форм, среди которых прямые зарубежные инвестиции (FDI), частное кредитование, предоставление государственных кредитов и зарубежная помощь. Система направления капитала в зарубежные страны сложилась за последние 100 лет.

Перед Первой мировой войной капитал активно вкладывался в развивавшиеся в то время страны, такие, как США, Канада, Австралия, Аргентина, Бразилия. Капитал принимал форму как прямых иностранных инвестиций, так и государственных займов. Основным финансовым центром зарубежных инвестиций был Лондон, а принятым методом решения проблемы дефолтов зарубежных государств была «дипломатия канонерок». Особенностью этого периода было то, что масштабные инвестиции в зарубежные страны сопровождались массовой миграцией туда рабочей силы из Европы.

В период между Первой и Второй мировыми войнами основным зарубежным инвестором ненадолго стали США. Капитал из США направлялся в Европу для обеспечения выплаты послевоенных репараций и в Латинскую Америку в качестве инвестиций. Рост зарубежных инвестиций был остановлен мировым экономическим кризисом 1929 г., когда многие страны объявили мораторий на обслуживание иностранного долга или даже дефолт.

В период до конца 1950-х годов финансовые потоки в развивающиеся страны были достаточно скромны и принимали форму либо прямых инвестиций, либо займов международных финансовых институтов. Использование государственных финансов позволило расчистить рынок после многочисленных дефолтов путем государственной скупки «плохих» долгов и списания основного долга для наиболее финансово слабых государств-должников, и в начале 1960-х годов рынок международного кредитования в целом восстановился, развивающиеся страны снова стали его участниками. С этого времени регулирование потоков капитала за рубеж стало использоваться ведущими державами в качестве политического инструмента.

2.1. Прямые иностранные инвестиции (FDI)

Прямые зарубежные инвестиции (FDI) выступают мощным инструментом влияния на экономику и политику импортирующих капитал стран. Они могут принимать формы частных или государственных инвестиций. Основной формой прямых иностранных инвестиций сегодня являются частные инвестиции, однако они также контролируются политиками страны-инвестора и играют свою роль в проведении внешнеполитического курса в отношении той или иной страны.

Использование зарубежных частных инвестиций национальных компаний в интересах государственной политики основывается на нескольких политико-экономических моделях, обусловливающих взаимосвязь присутствия иностранного капитала и изменений политики принимающего государства.

Самая старая из используемых моделей получила название троянский конь. В ней прямые зарубежные инвестиции рассматриваются как основной инструмент расширения влияния экономически развитых стран. Согласно этой модели высокий уровень зарубежных инвестиций создает «инфраструктуру зависимости»[20], из-за чего принимающее инвестиции государство теряет способность к независимым политическим действиям. На ослабление политического суверенитета государства влияет несколько факторов. Во-первых, иностранцы захватывают командные высоты в экономике и с этого момента основные экономические и политические решения по важным для данной страны вопросам принимают уже за рубежом. Во-вторых, экономическое развитие страны и благосостояние ее граждан все в большей степени зависят от поведения иностранных компаний, их инвестиций и социальной политики[21]. В данных обстоятельствах правительство принимающей капитал страны вынуждено внимательнее прислушиваться к политическим приоритетам иностранных компаний, импортирующих капитал, и их правительств. В-третьих, широкое иностранное присутствие в экономике приводит к формированию элиты, ориентированной на интересы иностранных государств и компаний. Такая элита ассоциирует себя скорее с иностранными корпорациями и проводит политику, отвечающую их целям и задачам. Описанная модель разрабатывалась в период популярности неомарксизма и теории капиталистического центра и периферии, но, следует признать, сохраняет свою практическую ценность и сегодня.

Вместе с тем накопленный опыт взаимодействия иностранных компаний с принимающими государствами показывает, что довольно часто их взаимоотношения выходят за границы зависимости местных правительств от иностранных инвесторов и принимают другие, более сложные формы. Так, все больше аналитиков склонны считать, что механизм влияния иностранных инвестиций на правительства принимающих инвестиции стран на данном этапе состоит в создании целой сети экономических связей и взаимозависимостей между странами, принимающими капитал, и странами базирования инвестирующих компаний[22] и определяется как комплексная взаимозависимость.

Вторая модель использования прямых иностранных инвестиций в политических целях заключается в стимулировании экономического роста в ключевых для страны-кредитора государствах и в отсутствии поддержки экономического роста в странах, чья политика не устраивает страну-инвестора. Этот вопрос достаточно хорошо изучен в целом ряде экономических исследований, доказывающих положительное влияние прямых иностранных инвестиций на экономическое развитие стран-реципиентов. Эти исследования позволяют политикам заранее оценить степень положительного влияния иностранных инвестиций на экономику той или иной страны в зависимости от нескольких принципиальных факторов.

Так, Е. Кардозо и Р. Дорнбуш показали, что общий экономический эффект от прямых зарубежных инвестиций будет тем больше, чем меньше в стране соотношение постоянного капитала к переменному (рабочей силе)[23]. Таким образом, одинаковые по объему прямые инвестиции в разные страны окажут разное влияние на экономический рост и, следовательно, будут иметь разную политическую действенность.

Е. Борензштейн с коллегами исследовали вопросы передачи технологий, сопутствующей прямым зарубежным инвестициям, и обнаружили, что технологический трансфер создает дополнительный эффект и привлекает местные инвестиции в объеме даже большем, чем иностранные[24]. Их эмпирические исследования также показали, что экономический эффект от прямых иностранных инвестиций зависит от способности страны воспринимать новые технологии, т. е.в высокой степени от человеческого капитала. Зависимость экономического роста от технологической восприимчивости настолько сильна, что при низком уровне человеческого капитала прямые иностранные инвестиции могут привести к минимальному экономическому и, следовательно, к нежелательному политическому эффекту.

Политически важен еще один вывод экономистов, который состоит в том, что продажа технологий не равнозначна передаче технологий в рамках прямых инвестиций. Прямые инвестиции обеспечивают сопровождение передачи технологий передачей знаний, деловой практики, методов управления, а это, в свою очередь, является ключевым для обеспечения экономического успеха и политического эффекта.

В. Баласубраманьям и его соавторы показали, что прямые зарубежные инвестиции обеспечивают более впечатляющий экономический рост в экспортно-ориентированных странах и имеют меньший эффект в странах, чья экономика нацелена на внутренний рынок[25].

Известно также, что экономический эффект от прямых иностранных инвестиций зависит от соотношения объема прямых иностранных инвестиций к местному ВВП. Чем больше иностранных инвестиций уже сделано, тем меньше эффект от новых инвестиций[26],

или, по той же логике, для достижения того же экономического и политического результата с каждым разом нужно делать все большие по объему инвестиции.

Наконец, в третьей модели влияния прямых иностранных инвестиций на поведение зарубежных государств акцентируется влияние иностранных инвестиций на устойчивость авторитарных режимов в развивающихся странах. В случае инвестиций в государственный сектор экономики, контролируемый местным правительством, зарубежные инвестиции лишь усиливают существующий политический режим, так как расширяют его базу получения доходов. В случае направления инвестиций в частный сектор, не контролируемый правительством напрямую, инвестиции играют двоякую роль: с одной стороны, расширяют налоговую базу правительства, с другой – перераспределяют экономическое влияние и, следовательно, политическую власть в стране в пользу тех групп населения и элиты, которые связаны с этими инвестициями[27]. Идея подобного влияния состоит в создании внутри экономики и общества зарубежного государства неких относительно свободных анклавов, которые с течением времени будут расти и способствовать изменениям в местном политическом режиме в направлении демократизации, уважения прав человека внутри страны и норм международного права во внешней политике.

Механизм контроля над объектами и объемами прямых инвестиций за рубеж состоит из нескольких элементов: правительство государства-донора может запретить своим компаниям инвестировать в ту или иную страну (например, в рамках экономических санкций). Одна из форм такого запрета, используемая в американской практике, – внесение той или иной страны в список стран, поддерживающих терроризм (такие действия находятся в рамках полномочий государственного секретаря, делегированных ему президентом США). Правительство может запретить инвестировать в некую страну даже иностранным компаниям, пригрозив лишить их доступа к американскому рынку. В случае компаний с государственным участием (нетипично для США, но широко распространено в Европе, России, КНР, Индии) правительство действует через своих представителей в советах директоров компаний и может обходиться без публичной процедуры наложения запрета.

Другой элемент контроля правительства над направлением и объемом частных инвестиций отечественных компаний за рубеж – это официальное или неофициальное стимулирование инвестиций в ту или иную страну. Официальный способ – предоставление государственной поддержки для инвестиций в некую страну путем, например, предоставления государственных гарантий через экспортно-импортный банк или другие финансовые системы. Неофициально поток инвестиций регулируется путем консультаций представителей политического руководства страны с руководством компаний – потенциальных инвесторов. Государство может поддержать проведение тех или иных инвестиционных форумов, политики могут высказаться в пользу тех или иных проектов. В случае США существенную роль играет деятельность Бюро по экономическим вопросам, международным финансам и развитию Госдепартамента США[28]. Госдепартамент также издает «Коммерческий путеводитель по странам»[29], который является авторитетным изданием для американских инвесторов. Они могут не прислушаться к рекомендациям Госдепартамента по инвестированию в ту или иную страну, но почти наверняка прислушаются к совету Госдепартамента не инвестировать. Наконец, прямые инвестиции обычно связаны с экспортом технологий, а в этих случаях американскому инвестору необходимо получить экспортную лицензию в US Department of Commerce, Bureau of Export Administration, Export Counseling Division. Лицензия будет предоставлена только в тех случаях, когда правительство США будет уверено, что данные инвестиции не противоречат интересам национальной безопасности страны.

2.2. Кредитование зарубежных государств

Экспорт капитала в зарубежные страны принимает формы не только инвестиций, но и кредитов, причем кредиты выдаются и зарубежным компаниям, и государствам. Именно этот аспект международного кредитования – кредитование зарубежных государств – является политизированным, так как подобные кредиты предоставляются в соответствии с внешнеполитическими приоритетами государства-кредитора.

Кредитование зарубежных правительств из частных или государственных источников существует уже сотни лет. Оно, в отличие от кредитования частного бизнеса, имеет две существенные особенности. Во-первых, предоставление кредита зарубежному правительству всегда является политическим решением правительства страны-кредитора, даже если технически кредит предоставляется частным финансовым учреждением. Во-вторых, существует проблема выплаты кредита. Государства отличаются от частных компаний тем, что не могут обанкротиться. С одной стороны, этого не может произойти, потому что теоретически государство может расплатиться за кредит своей собственностью (территорией, озерами, горами и т. д.), в юридическом плане это означает, что государство всегда остается теоретически платежеспособным, но с другой – невзирая на тяжелое финансово-экономическое положение, государство-должник сохраняет политический суверенитет и заставить его заплатить юридически невозможно. Времена «дипломатии канонерок» давно прошли, а международное право не предусматривает механизмов, обязывающих суверенное государство платить. Государство может объявить мораторий на платежи по внешнему долгу, даже дефолт, и сделать с этим ничего нельзя. Аргумент, согласно которому государство должно платить по кредитам с целью сохранить доверие инвесторов, чтобы не быть изгнанным с международного кредитного рынка, также несостоятелен. Исследования этого вопроса показали, что «плохая» кредитная история государства не является непреодолимым препятствием для его будущих заимствований[30]. Государства, объявляющие дефолт, страдают от перебоев в международной торговле, от объявленных против них санкций, довольно часто испытывают внутренний политический кризис, но необратимых критических последствий для них не наступает.

Эти особенности кредитования зарубежного государства составляют существенный политический аспект в принятии решений о таком кредитовании.

Политическое вмешательство в вопросы кредитования зарубежных правительств принимает разные формы и проводится в разных контекстах. В США можно выделить несколько политико-экономических ситуаций, в которых американское государство активно вмешивается в вопросы кредитования зарубежных правительств.

Кредитование ключевых для внешней политики страны государств. Пример: СССР и Россия 1980—1990-х годов. Как правило, правительство страны-кредитора предоставляет кредиты по межгосударственной линии и рекомендует своим банкам предоставить также частные кредиты.

Кредитование с целью решить некие крупные проблемы национальной и мировой экономики. Пример: политика американской администрации в 1970-х годах по стимулированию кредитования американскими банками слаборазвитых стран. В то время нефтедобывающие Арабские страны стали размещать в американских банках свои доходы от возросших цен на нефть, а американская экономика находилась в рецессии и не могла «переварить» эти средства. Администрация Дж. Форда рекомендовала своим банкам использовать эти средства для кредитования правительств слаборазвитых стран. Такая политика помогла американским банкам сохранить и упрочить свои позиции на мировом финансовом рынке, а американская администрация получила дополнительные рычаги воздействия на многие государства «третьего мира».

Участие государства в процессе возврата (или списания) кредитов.

В конце 1980-х годов выяснилось, что многие слаборазвитые государства не способны выплачивать (а иногда и обслуживать) полученные ими в 1970-е годы американские кредиты. В 1989 г. министр финансов СШАТ. Брэдли выступил с планом решения этой проблемы. Его суть состояла в списании долгов, которое осуществлялось путем передачи (продажи) «плохих» частных кредитов международным финансовым институтам (Всемирному банку и МВФ), в результате чего основные финансовые потери переносились с частных американских банков на налогоплательщиков стран – участниц МВФ[31]. Администрация США активно участвовала в переговорах по реструктуризации советского и российского внешних долгов.

Для списания долгов беднейших стран была выработана особая программа, которая осуществляется в рамках G8. В 1996 г. Всемирный банк и МВФ выступили с Долговой инициативой для находящихся в серьезных долгах бедных стран (Debt Initiative for Heavily Indebted Poor Countries (HIPC Initiative)). Этот документ предполагал списание долгов беднейших стран на сумму 56 млрд долл. Эти программы получили одобрение в мире, в том числе были активно поддержаны папой римским в 2000 г., американская администрация придала им необходимый финансовый и пропагандистский масштаб.

Такого рода практика была продолжена в 2005 г., когда страны «большой восьмерки» согласились списать беднейшим странам от 40 до 55 млрд долл, долгов международным финансовым учреждениям – МВФ, Всемирному банку, Банку африканского развития. Списывались долги Ираку в 2004 г. и странам, пострадавшим от цунами в Индийском океане в 2005 г.

При рассмотрении вопросов о списании долгов развивающихся стран США применяют определенные политические принципы. Во-первых, выделяют две группы стран – HIPC (Heavily Indebted Poor Countries), которые могут рассчитывать на списание долгов, и остальные финансово более состоятельные страны, которым предлагается долги выплачивать. Во-вторых, США на практике применяют концепцию «грязных долгов» (odious debt). К этой категории американцы относят такие долги правительств развивающихся стран, которые а) были сделаны без публичного обсуждения и согласия народа той или иной страны; б) не могли содействовать повышению благосостояния или развитию страны; в) об обстоятельствах которых страна-кредитор знала. Такой подход позволяет, например, отнести почти все долги развивающихся стран Советскому Союзу к категории «грязных» и настаивать на их списании.

Ввиду высокой политизированности вопросов кредитования зарубежных государств, а также особенностей кредитования суверенов, которые часто предполагают реструктуризацию или списание долгов, вопросы кредитования следует рассматривать в едином комплексе с вопросами предоставления зарубежной помощи.

2.3. Зарубежная помощь

Соединенные Штаты Америки предоставляют зарубежную помощь из частных и государственных источников в виде грантов (платежей, не создающих долгов) и кредитов (платежей, создающих долги), напрямую и через международные финансовые организации (Всемирный банк, МВФ). Грань между грантом и кредитом часто условна, поскольку условия возврата кредита могут пересматриваться так, что кредит превращается в грант. Нелегко также бывает определить, в каких случаях речь идет о зарубежной помощи собственно США, а в каких – международных финансовых организаций, где США имеют решающий голос.

Основной объем помощи зарубежным государствам собственно из Соединенных Штатов идет по линии частных филантропических организаций. Так, из 122 млрд долл., предоставленных зарубежным странам, организациям и гражданам в 2005 г., 95,5 млрд, или 79 % было предоставлено американскими фондами, корпорациями, общественными и религиозными организациями, университетами и частными гражданами[32].

По линии правительства в 2005 г. Соединенными Штатами было предоставлено грантов и кредитов на экономические нужды в сумме 28 млрд долл., на военные нужды – 7,4 млрд, несвязанных кредитов правительства США зарубежным странам – 1,4 млрд, кредитов импортно-экспортного банка и OPIC (Overseas Private Investment Corporation) – 1,5 млрд, на погашение обязательств перед международными организациями – 1,9 млрд долл.[33].

Наиболее политизированным инструментом в оказании зарубежной помощи является военная помощь – она предоставляется исключительно военным союзникам США или странам, которые США планируют вовлечь в общую систему безопасности.

Программами «гражданской» экономической помощи в структуре американского правительства ведает более 20 правительственных агентств и министерств, среди которых все основные министерства, а также African Development Foundation, Millennium. Challenge Corporation, National Endowment for Democracy, Overseas Private Investment Corporation, Peace Corps, U.S. Trade and Development Agency, U.S. Agency for International Development (USAID).

Все программы правительственной экономической помощи в той или иной степени нацелены на решение политических задач: распространение демократии, улучшение системы управления, развитие гражданского общества, борьбу с коррупцией и проч. – в спонсируемых США странах.

Характерной в этом плане является деятельность созданной в 2004 г. Millennium Challenge Corporation (МСС). Стратегия деятельности новой государственной корпорации была сформулирована как «соединение более весомого вклада развитых стран (в деле экономического подъема и распространения демократии во всем мире) с большей ответственностью развивающихся стран». МСС предоставляет экономическую помощь развивающимся странам в виде грантов при условии, что те продемонстрируют своей политикой собственное стремление к экономическому росту (а именно открытость зарубежным инвестициям, главенство закона, неприкосновенность частной собственности), усовершенствуют систему государственного управления, победят или существенно снизят коррупцию, направят зарубежную помощь на нужды населения, а не элит. Официальные документы МСС прямо заявляют, что корпорация является стратегически важным рычагом распространения «мягкой силы» США и должна рассматриваться как важнейший инструмент американской внешней политики[34]. Программа построена таким образом, что местные элиты оказываются перед выбором: либо не получить помощи, либо корректировать свою внутреннюю политику. На 2009 финансовый год президент США Б. Обама запросил у конгресса для корпорации 2,2 млрд долл., к настоящему моменту грантами (compacts) корпорации воспользовались 14 стран (среди них Армения и Монголия) на общую сумму 4,5 млрд долл.

Соединенные Штаты Америки заинтересованы в сохранении и развитии нынешней глобальной финансово-экономической системы, которая характеризуется, в частности, экономической взаимозависимостью, свободой торговли и открытостью границ для перемещения капитала, товаров и услуг. Существование такой системы во многом зависит от политики национальных правительств разных стран мира. При этом стоит заметить, что среди стран, влияющих на становление и развитие мирового порядка, есть как государства, основанные на либеральной экономической и политической модели и заинтересованные в сохранении и развитии нынешних мировых тенденций, так и страны, не определившиеся до конца в своем отношении к Pax Americana и только выстраивающие в настоящий момент свою политическую и экономическую систему.

В политике США и ведущих экономически развитых стран в отношении стран политического и экономического транзита видны два типа интересов.

Первый интерес имеет политический характер и заключается в построении и поддержании международной политической системы, основные участники которой будут видеть перспективы своего развития в предотвращении международных конфликтов, стабильности и экономической модели, основанной на международной торговле и прямых иностранных инвестициях. На протяжении десятилетий в США существуют две школы или, скорее, две идеологии изучения международных отношений. Одна, «либеральная», рассматривает систему международных отношений как производную от внутреннего устройства стран. Ярким примером такого подхода является клинтоновское заявление о том, что «демократии не воюют друг с другом». Другая школа, «реалистическая», в духе внешней политики Никсона – Киссинджера, видит источник международной стабильности прежде всего в балансе сил и легитимности игроков на международной арене. При том что подходы двух школ к реальной американской политике выражаются в нюансах, а отнюдь не в кардинальной смене курса, либеральные идеи внешней политики, идеи распространения демократии в мире как залога международной стабильности в последние годы получили оформление в большинстве американских внешнеполитических инициатив. Финансово-экономические инструменты широко используются США в достижении поставленных целей, при этом внешнеполитическая элита США и Запада в целом руководствуется следующей логикой. Если правительства стран, балансирующие по ряду причин между либеральной и авторитарной политическими моделями, видят, что открытая экономика усиливает их легитимность, помогает решать внутренние экономические и политические проблемы, то и в своей внешней политике они станут демонстрировать сдержанность и воздерживаться от антиамериканизма. Таким правительствам следует помогать и советом, и делом, стабилизировать их финансовую систему и «вытаскивать», насколько это возможно, из финансово-экономических кризисов. Отсутствие подобной помощи может привести к ситуации, когда правительства и народы переходных стран пострадают от кризисов, будут видеть их причины в либерализации и открытости своей финансово-экономической системы и выступят против лоббируемой США и западными странами экономической и политической модели. Такое развитие событий приведет к усилению в переходных странах авторитарных тенденций, вызовет рост антиамериканизма и конфликтности и, следовательно, недопустимо.

Второй интерес США и западных стран имеет экономический характер и состоит в поддержании глобальной финансово-экономической модели, в которой развитые страны занимают лидирующие позиции в мировых финансах, торговле, обмене технологиями и обеспечивают тем самым высокие прибыли своим компаниям и высокий уровень жизни своему населению.

3.1. Механизм валютно-финансового кризиса

Валютно-финансовые кризисы неоднократно случались в последние 10–15 лет во многих регионах мира – в Азии, Латинской Америке, России. Причины кризисов в разных странах не совпадали, механизм их развития также был разным, но общим для всех кризисов являлось то, что во всех случаях держатели национальных валют (рупий, песо, рублей) бросались их продавать в огромных количествах, покупая при этом более твердую валюту, как правило, американский доллар.

Достаточно очевидно, что валютно-финансовые кризисы связаны с заимствованиями на мировом рынке в резервных валютах. Эта связь не прямая: существует множество примеров, когда страны заимствовали много (в отношении к своему ВВП) и успешно обслуживали этот долг, и примеров, когда страны привлекали в долг относительно небольшие объемы валюты, но не могли этот долг обслужить. В основе большинства валютно-финансовых кризисов лежит изменение силы национальной валюты по сравнению с резервными валютами, что выражается в изменении обменного курса. Частные компании (или государство) привлекают кредиты в иностранной валюте и предполагают расплачиваться по ним из своих будущих доходов (доходов бюджета). Свои доходы они получают в местной валюте и затем продают ее по существующему курсу за резервную валюту для обслуживания долга. Если местная валюта дешевеет (снижается ее обменный курс по отношению к доллару США, например), то полученных доходов может оказаться недостаточно для покупки необходимого количества резервной валюты и обслуживания долга. В лучшем случае начинается череда банкротств, усиливается безработица и растет инфляция, в худшем – происходит социальный взрыв, распространяются болезни, голод и беззаконие.

Вывести страну из валютного кризиса чрезвычайно сложно и дорого, для этого требуются крупные источники финансирования, которые могут располагаться как вне страны (иностранная финансовая помощь), так и внутри ее (доходы от экспорта, снижение расходной части бюджета, продажа собственности). Гораздо дешевле и эффективнее попытаться предотвратить валютно-финансовый кризис. Именно эта деятельность лежит в основе работы МВФ. Что касается Соединенных Штатов, то центральной линией политики этой страны является предотвращение валютно-финансовых кризисов в ключевых для нее странах путем мониторинга состояния их экономик, проводимого МВФ.

Страны, как и компании, имеют свои активы и обязательства. К активам относится все, чем владеют правительство и граждане страны, к обязательствам – то, что правительство и граждане должны иностранцам. Существует, однако, важное различие между балансом компании и балансом страны. В отличие от компаний страны не могут обанкротиться через юридическую процедуру в том случае, если их активы недостаточны для погашения их обязательств. Страна не может потерять суверенитет над своей территорией, несмотря на любые долги. Правительство идет или не идет на национальный дефолт, исходя не только из экономических, но и из политических соображений. По этой причине предсказать валютно-финансовый кризис и дефолт лишь на основании платежного баланса страны невозможно.

Вместе с тем уловить признаки приближающегося кризиса можно. Степень риска для финансового состояния страны частично определяется тем, как изменится соотношение активов и обязательств в балансе страны при изменении обменного курса валют. Другим фактором является изменение соотношения доходов и расходов страны при изменении курса обмена валют. Важно также, кто и кому должен. Долг может быть внутренним и внешним, суверенным и частным, долгосрочным или краткосрочным, деноминированным в местной валюте или в резервной валюте. Наиболее достоверным индикатором степени риска кризиса является соотношение имеющихся золотовалютных резервов к краткосрочному внешнему долгу. Если это соотношение меньше единицы, то страна находится в зоне риска[35].

Если в некой стране предотвратить валютно-финансовый кризис не удалось, политическое руководство США решает вопрос о необходимости предоставления этой стране американской и международной финансовой помощи.

С экономической точки зрения зарубежная финансовая помощь может быть эффективна лишь в некоторых случаях. Так, если кризисная ситуация вызвана хроническим дефицитом платежного баланса страны, то новые заимствования в долларах лишь увеличат объем задолженности и не решат проблему. Кредиторы будут понимать, что эти меры лишь отсрочат дефолт. Таким образом, кризис платежеспособности не может быть разрешен за счет зарубежной финансовой помощи.

Иностранная финансовая помощь может оказаться полезной в случае кризиса ликвидности, когда наступил срок оплаты долгов, а доходы еще не поступили. Вместе с тем следует признать, что грань между кризисом платежеспособности и кризисом ликвидности довольно размытая и нечеткая, так как в масштабах крупных экономик она часто определяется не экономическими, а политическими факторами, в частности доверием кредиторов к экономике и правительству страны. Кредиторы должны быть уверены, что правительство сумеет организовать дело так, что в будущем страна сможет генерировать достаточный поток твердой валюты, чтобы обслужить как накопившийся долг, так и долг, возникший в результате предоставления срочной финансовой помощи. Политически ситуация может выглядеть еще сложнее: руководство США часто на первый план выдвигает политические соображения и может настоять на предоставлении финансовой помощи важному в каких-то отношениях для них государству, даже если экономическая рациональность такого шага сомнительна.

3.2. Международные валютно-финансовые кризисы и интересы США

Крупные международные валютно-финансовые кризисы создают угрозу интересам национальной безопасности США и других экономически развитых стран через два механизма – экономический и политический. Экономический механизм состоит в том, что в результате финансово-экономического кризиса, вроде азиатского кризиса 1998 г., нарушается равномерное функционирование мировой финансовой системы и глобальной торговли, что наносит ущерб экономическим интересам США, а также создает угрозу безопасности и сохранности американских инвестиций за рубежом. Политическое влияние валютно-финансового кризиса на национальную безопасность США проявляется в росте антиамериканизма, усилении политической нестабильности в важных для США странах, смене правительств в некоторых государствах, снижении расходов на оборону и безопасность в странах-союзниках, в росте трансграничной преступности, возобновлении региональных конфликтов и усилении радикальных политических движений.

Последствия серии валютно-финансовых кризисов в Латинской Америке, Азии и России в середине и конце 1990-х годов дают богатый материал для анализа влияния международных финансовых кризисов на интересы национальной безопасности США и развитых стран Запада. Емкую оценку этого влияния можно найти в словах С. Рота, заместителя Государственного секретаря США, сказанных в 1998 г. по поводу политической ситуации в Юго-Восточной Азии: «Присутствие США в регионе в течение полувека создало твердый фундамент, на котором страны региона достигли небывалого экономического прогресса. Но так же как мир и стабильность содействовали экономическому развитию, успехи в экономике помогали поддержанию мира и стабильности. Эти два процесса неразрывно связаны. Поэтому-то в обстановке экономического кризиса, потрясшего регион, успехи, достигнутые в сфере безопасности, уже не могут быть гарантированы»[36].

Снижение расходов на оборону и национальную безопасность. Азиатский валютно-финансовый кризис существенно подорвал военные возможности ключевых американских союзников в Азии и создал определенный вакуум безопасности, который относительно усилил военные позиции КНР и Северной Кореи в регионе. Малайзия, Индонезия, Филиппины и Таиланд существенно снизили свои расходы на оборону после 1996 г. В 1999 г. их общие расходы на оборону составили лишь 76 % уровня 1996 г. Президент Филиппин Дж. Эстрада заявил, что страна больше не в состоянии модернизировать и реформировать свои вооруженные силы и ей придется полагаться в вопросах национальной обороны на США. Правительство Таиланда отменило закупку американских самолетов F-18 и «АВАКС», а когда Вашингтон выразил неудовольствие этим, предупредило министра обороны США, что те не могут больше автоматически рассчитывать на использование военно-морских баз и воздушного пространства Таиланда для обеспечения своего военного транзита в район Персидского залива[37].

Вместо несения регулярной службы вооруженные силы некоторых стран региона были направлены на решение непрофильных задач, возникших в результате кризиса. ВМС и ВВС Малайзии получили приказ повернуть вспять поток беженцев из Индонезии, наиболее пострадавшей от кризиса, а внутри самой Индонезии армию использовали для подавления гражданских беспорядков.

В более широком стратегическом аспекте картина в регионе также ухудшилась с точки зрения интересов США. В то время как большинство стран региона – союзников США ослабли, КНР продолжала энергично развивать свой флот и авиацию. Американские аналитики увидели в этом перспективу установления китайского военно-политического контроля над всем Южно-Китайским морем. В Северо- Восточной Азии финансовый кризис вызвал опасения возможности усиления напряженности между двумя Кореями. Испытание Северной Кореей баллистической ракеты в августе 1998 г., которая пролетела над Японией, было расценено в США как готовность КНДР воспользоваться экономическими трудностями и политической неопределенностью на юге полуострова, а общественный протест в Южной Корее против США и политики МВФ поставил под сомнение перспективы продолжения военного присутствия США на Корейском полуострове.

Схожая картина, хоть и в значительно меньшем масштабе, наблюдалась с состоянием обороны и национальной безопасности в странах Латинской Америки, пострадавших от кризиса в конце 1990-х годов. Аналитики следующим образом оценивали состояние системы национальной безопасности Аргентины, ухудшившейся в результате финансового кризиса: «Кризис имел серьезные последствия для национальной безопасности Аргентины и региона в целом.

Огромная нагрузка, выпавшая на аргентинскую полицию в связи с необходимостью подавлять гражданские беспорядки в крупных городах, подрывает ее способность бороться с другими внутренними угрозами национальной безопасности. Есть обоснованное подозрение, что террористические группы, связанные с «Хамас» и «Хезболла», усиливают свою деятельность в треугольнике, где сходятся границы Аргентины, Парагвая и Бразилии. Эти группы скорее всего взорвали израильское посольство в Буэнос-Айресе в 1990-х годах. Ослабленное военно-полицейское присутствие Аргентины в этом регионе во время политического хаоса предоставит этим группам новые возможности»[38].

Воздействие дефолта 1998 г. на состояние национальной безопасности России с точки зрения интересов США имело свои особенности и проявлялось в риске распространения радиоактивных материалов. Американские эксперты полагали, что в результате недофинансирования около 650 т обогащенного урана и плутония российского производства оказались плохо охраняемыми в 1998 г. Соединенные Штаты опасались, что часть этих материалов может быть расхищена и в итоге оказаться в руках международных террористов или «стран-изгоев», что создаст прямую угрозу национальной безопасности США и других стран[39].

Антиамериканизм. Условия предоставления финансовой помощи, предложенные МВФ странам Юго-Восточной Азии, были расценены существенной частью местной элиты как циничные попытки Вашингтона использовать финансовый кризис в интересах американских банков и компаний, стремящихся попасть на азиатские рынки.

Особенно сильные антиамериканские настроения были зафиксированы в Южной Корее, где размещались 36 тыс. американских солдат. Вашингтон поддержал предоставление 57 млрд долл, в качестве пакета срочной помощи МВФ для восстановления валютно-финансовой системы Южной Кореи, но многие корейцы отнеслись к этой мере отрицательно. Ведущие газеты страны писали о потере

Южной Кореей экономического суверенитета и обвиняли США в эгоизме: одним из основных условий предоставления помощи было требование поднять уровень размера участия иностранного капитала в структуре собственности корейских компаний до 50 %. Многие корейцы полагали, что для выхода из кризиса Южной Корее достаточно было занять у Японии 20 млрд долл, на двусторонней основе, но Вашингтон воспрепятствовал этой сделке и заставил правительство страны обратиться в МВФ. Детали переговоров с США остались скрыты от широкой общественности, но известно, что они проходили трудно. Правящая партия страны обвинила МВФ в том, что он ведет себя как экономический завоеватель, а оппозиционная партия «Национальный конгресс за новую политику» назвала день предоставления транша днем национального унижения.

Схожая картина наблюдалась во время и после валютно-финансового кризиса в Латинской Америке. Конец 1990-х годов был отмечен финансовыми кризисами в Аргентине и Бразилии. Темпы экономического роста упали с более чем 4 % в год в первой половине 1990-х до 2 % во второй половине 1990-х годов, а после 2000 г. имели отрицательные значения. В аналогичной ситуации с Мексикой в 1994 г. Вашингтон предоставил стране колоссальную финансовую помощь, но в ситуации с Аргентиной и Бразилией такой помощи не последовало. В 1994 г. Вашингтон рассматривал мексиканский кризис как политически гораздо более для себя опасный и именно поэтому выделил финансовую помощь. Аргентина и Бразилия восприняли отсутствие финансовой помощи из Вашингтона очень болезненно. Условия предоставления финансовой помощи по спасению национальной валюты, выдвинутые МВФ, были расценены как шантаж Вашингтона, направленный на продвижение интересов американских компаний в Аргентине и Бразилии. Например, требование отмены аргентинского законодательства по поддержке финансово неэффективных национальных компаний интерпретировалось в Буэнос-Айресе как механизм по захвату аргентинских средств массовой информации и крупных сельхозпредприятий американскими банками. Оппозиционные партии страны обвиняли США в попытке скупить всю страну по дешевке. Авторитет США существенно упал в глазах местного общественного мнения, а политические силы Аргентины и Бразилии, продвигавшие идеи открытой экономики и глобальной торговли, лишились массовой поддержки населения. В 2002 г. исследование, проведенное по Программе ООН по развитию, показало, что большинство латиноамериканцев предпочтут демократии авторитарное правление, если это поднимет уровень их жизни. В их сознании установилась устойчивая связь между либерализацией и демократизацией, с одной стороны, и обнищанием – с другой. Развитие таких общественных настроений угрожает политическим интересам США в Латинской Америке и приводит к власти популистские левые режимы вроде венесуэльского.

Преступность. Под влиянием финансового кризиса в странах Юго-Восточной Азии выросла трансграничная преступность, включая содействие нелегальной иммиграции, производство и торговлю наркотиками (Таиланд), а также морское пиратство (Таиланд и Филиппины). В Южно-Китайском море от рук пиратов стало погибать гораздо больше людей, а морские власти заявили о возможности крупной экологической катастрофы или террористического акта в случае, если не будет восстановлено в полном объеме патрулирование прибрежных вод ВМС стран региона[40].

В Латинской Америке важным последствием валютно-финансовых кризисов 1990-х годов стало создание и развитие подпольных сетей по отмыванию денег, полученных от продажи наркотиков. В ходе кризиса 1994 г. правительство Венесуэлы ввело ограничения на обмен иностранной валюты, с тем чтобы предотвратить или хотя бы ослабить бегство капитала из страны. Такие действия финансовых властей привели к побочному результату – созданию «черного рынка» обмена валюты. Колумбийские наркобароны немедленно воспользовались созданными структурами обмена колумбийских песо и венесуэльских боливаров на американские доллары.

Существенное влияние на рост организованной преступности оказал и финансовый кризис в России в августе 1998 г. Достаточно вспомнить, что именно к этому периоду относится скандал вокруг Бэнк оф Нью-Йорк, через который отмывались огромные суммы денег из России сомнительного происхождения.

Межэтнические конфликты. Финансовый кризис и вызванные им социальные и экономические неурядицы подпитали сепаратистские настроения в индонезийском штате Ачех, который является основным источником беженцев из Индонезии, а также послужили катализатором освободительного движения на Восточном Тиморе. Основной межэтнической проблемой, вызванной финансовым кризисом, стало обострение отношений между большинством населения Индонезии и Малайзии и этническими китайцами. Этнические китайцы составляют в этих странах всего 3–5 % населения, но контролируют более 75 % частного капитала стран. В лице китайцев, владельцев большой части бизнеса и торговли в Малайзии и Индонезии, местное население увидело виноватых в подорожании продовольствия и горючего, что привело к кровавым погромам.

Терроризм. Крупнейшая исламистская террористическая организация Юго-Восточной Азии «Джема Исламия» была создана гражданами Индонезии на территории Малайзии в 1995 г. Она получила существенную поддержку от «Аль Каиды» деньгами, экспертизой и оружием, и именно она стояла за взрывом на о. Бали в 2002 г., в результате которого погибло более 200 иностранных туристов. Эта организация умело воспользовалась недовольством населения и социально-политическим хаосом, возникшим в результате финансового кризиса, ее лидер Р. Исамуддин (Хамбали) приступил к созданию боевого крыла организации как раз в конце 1997 г.

Взаимосвязь ухудшения экономических условий и роста терроризма не является прямой и очевидной, но не вызывает сомнения, что экономический коллапс подрывает авторитет действующих элит и усиливает популярность радикальных политических альтернатив среди недовольных существующим положением вещей. В случае расцвета террористических организаций в ЮВА можно с уверенностью говорить о нескольких факторах, связавших наступивший экономический кризис с возросшей террористической активностью. Среди них нужно указать возросшую безработицу, рост недовольства и фундаменталистских настроений среди 300 млн мусульман региона, переток школьников из недофинансированных государственных школ в религиозные школы, широкий политический кризис в правительствах Индонезии, Малайзии и Филиппин, который создал в этих странах вакуум власти.

3.3. Механизм принятия решений о предоставлении финансовой помощи

Вопросы о предоставлении экономической помощи иностранным государствам в кризисных ситуациях (прямо или опосредованно, деньгами или гарантиями кредитов) решаются в США на основании политических и экономических соображений, которые часто требуют принятия противоположных решений. Решение принимается в ходе серьезной дискуссии, главными участниками которой являются Госдепартамент и Министерство финансов. Каждое ведомство защищает свои приоритеты – политические и финансовые, и в результате рождается некий компромисс, который в идеале решает поставленную внешнеполитическую проблему без особого ущерба для финансов и экономики США.

Любое решение, принятое лишь на основании внешнеполитических или внешнеэкономических приоритетов, будет страдать однобокостью. Перераспределение финансовых потоков, осуществляемое по соображениям лишь внешней политики и не обусловливающее принятия конкретных экономических мер правительством-реципиентом, как правило, не достигает поставленных политических целей. Исключительно экономические соображения также не позволяют принять взвешенное решение, так как представляют собой лишь оценку вероятности некоего финансового результата, который никак не увязан с внешнеполитическими приоритетами страны-донора.

Государственный департамент США может выступить с инициативой оказать финансовую помощь стране-союзнику, с тем чтобы не допустить в ней дестабилизации социально-экономической обстановки. Такой шаг не только призван помочь в решении основной задачи – поддержании стабильности, но и посылает ясный сигнал другим государствам, что США не бросают своего союзника и не позволят другим странам воспользоваться назревающей кризисной ситуацией в своих интересах. Такое решение выглядит политически совершенно оправданным, однако может оказаться неэффективном, если не будет включать ясные механизмы использования этих средств. Госдепартаменту следует знать, как наиболее эффективным образом использовать эти средства, какого рода инвестиции с наибольшей вероятностью послужат стабилизации ситуации в стране-реципиенте. Например, если для финансовой стабилизации в первую очередь необходимо изменить монетарную политику страны-реципиента, перераспределить расходную часть бюджета правительства, то американская помощь этой стране должна включать эти условия использования средств. В противном случае деньги могут быть расхищены или использованы не по назначению, например, для рекапитализации близких к правительству компаний, а тем самым цели, ради которых была предоставлена американская помощь, не будут достигнуты.

В то же время если, например, предоставление финансовой помощи в реалистическом для США объеме скорее всего не поможет стране-реципиенту избежать дефолта по внешнему долгу, то администрации Белого дома вряд ли стоит тратить средства на чисто символический жест.

Исключительно финансовые соображения также не могут считаться достаточными при принятии решения о выделении финансовой помощи той или иной стране. Чисто технически можно сделать прогноз, что существует лишь 50-процентная вероятность возврата страной-получателем предоставленных средств, но сделанный на его основе вывод о предоставлении или непредоставлении финансовой помощи может оказаться ошибочным, если не учитывать при этом особенности этой страны. Потребность в финансовой помощи может испытывать важнейший стратегический союзник США (предоставление пакета помощи Мексике в 1995 г.), потенциально ключевое государство в мировой политике и экономике (Россия в 1990-х годах) или государство, чье влияние на мировую политику и экономику незаметно. Должны учитываться также масштаб и характер возможных последствий кризиса и в том случае, если американская помощь не будет предоставлена.

Таким образом, при принятии решения о предоставлении финансовой помощи иностранному государству руководству страны приходится иметь дело с высокой степенью политической и финансовой неопределенности, т. е. идти на риски. В ходе дискуссий по вопросам о финансовой помощи в США сформировались некоторые принципы управления внешнеполитическими и финансовыми рисками, хотя эти принципы не отличаются высокой ясностью и строгостью. По словам Дж. Стейнберга, помощника советника по национальной безопасности в администрации Б. Клинтона, процесс согласования интересов Госдепартамента и Министерства финансов выглядел так: «Крайняя версия позиции, которую отстаивали представители офиса по национальной безопасности вроде меня, состояла в том, что стоит пробовать помочь, даже если мы были обречены на неудачу Это не то, что мы утверждали, это просто крайняя интерпретация нашей позиции. Крайней версией позиции Министерства финансов было даже не пытаться, если нет полной гарантии успеха. Совместно мы пришли к согласию, что не стоит пытаться что-либо делать, если это будет абсолютно бесполезно. Мы согласились в том, что необходимо видеть какую-то вероятность успеха, а Министерство финансов согласилось с тем, что это необязательно должна быть высокая вероятность»[41].

Подобные дискуссии неоднократно разгорались при обсуждении возможной реакции США на серию финансовых кризисов конца 1990-х годов, потрясших государства Латинской Америки, Юго-Восточной Азии и Россию.

Первая серьезная дискуссия о степени финансового риска, на который могут пойти США для минимизации крупных внешнеполитических рисков, состоялась в 1995 г. в отношении возможности предоставления кредита Мексике. В 1994 г. в Мексике разразился финансовый кризис, вызванный как трудностями в обслуживании накопленного внешнего долга и высокими расходами правительства в связи с предвыборной стадией политического бизнес-цикла, так и другими причинами, в частности введением в оборот правительственных долговых обязательств, индексируемых в долларах для финансирования дефицита платежного баланса. Это случилось всего через год после подписания соглашений о создании НАФТА, Североамериканской зоны свободной торговли, и Мексика рассматривалась как образец страны, осуществляющей либеральные экономические реформы, для других развивающихся стран. Разразившийся кризис грозил погрузить страну в экономический и социальный хаос, и США не могли допустить такого развития событий, так как это подорвало бы их политические позиции и в Латинской Америке, и в мире, а также стало бы концом НАФТА. Экономическая разруха в Мексике привела бы к всплеску нелегальной миграции в США и заставила бы инвесторов вывести капиталы из страны. Такое развитие событий не только создало бы серьезные практические проблемы для США, но и нанесло бы ощутимый удар по строительству нового экономического мирового порядка. Заместитель министра финансов Л. Саммерс считал предоставление финансовой помощи Мексике слишком рискованным с финансовой точки зрения, но политическое крыло администрации настояло на необходимости этого шага. США предоставили Мексике кредитную линию в 20 млрд долл., а общая сумма финансовой помощи Мексике с учетом средств, выделенных МВФ, составила 50 млрд долл. В результате этой помощи Мексика сумела стабилизировать песо, выбраться из кризиса, а экономические интеграционные процессы на Американском континенте продолжились.

В 1997 г. Госдепартамент, возглавляемый в то время М. Олбрайт, потратил много усилий на убеждение министра финансов Р. Рубина в необходимости оказать срочную финансовую помощь Южной Корее (Республике Корея). В 1996 г. дефицит платежного баланса Кореи вырос до 5 % в сравнении с 3 % ВВП в 1995 г, темпы роста экспорта снизились с 31 до 15 %, а внешний долг вырос с 78 млрд до 100 млрд долл. Эти процессы были вызваны удорожанием корейской валюты по отношению к японской йене, рецессией в Японии и Европе, падением мировых цен на компьютерное оборудование. Вкупе с высокими кредитными ставками и удорожанием стоимости рабочей силы эти факторы вскоре привели к снижению доходов крупнейших компаний, а затем и к серии их банкротств. К середине 1997 г. рыночные индексы страны упали в 2 раза, а национальная валюта подешевела на 75 %. Из страны уходил капитал, Южная Корея не могла обслуживать внешний долг. Соединенные Штаты Америки увидели в этом кризисе угрозу прежде всего своим геополитическим интересам: они опасались, что северокорейский режим может воспользоваться сложившейся ситуацией для политической и даже военной дестабилизации Южной Кореи. М. Олбрайт настаивала на необходимости предоставления срочной финансовой помощи правительству Кореи для финансовой стабилизации, Р. Рубин не был уверен в успехе планируемой интервенции и опасался, что в случае неудачи МВФ подорвет свою репутацию и финансовые рынки надолго потеряют уверенность в эффективности его кризисной политики. Р. Рубин вспоминал: «По понятным причинам мы в Министерстве финансов видели ситуацию по-другому Мадлен и ее советники были озабочены в основном нашими отношениями с ключевым военным союзником… Они полагали, что нестабильность в Южной Корее может спровоцировать реакцию Севера, где войска уже были приведены в состояние повышенной готовности… Я же полагал, что, в случае если не будет восстановлена экономическая стабильность, не будут решены и наши внешнеполитические задачи. В отсутствие готовности (правительства Кореи) проводить необходимые реформы обязательства МВФ и США по финансовой помощи могут лишь уменьшить вероятность того, что Южная Корея сумеет вернуться на правильный путь…»[42]

Еще более острые противоречия между внешнеполитическим и финансовым блоками американской администрации проявились в 1998 г. при обсуждении реакции США на возможность финансового кризиса в России. Российский кризис 1998 г. был вызван комплексом причин, как экономических, так и политических. В результате падения мировых цен на сырье страна лишилась большей части поступлений от экспорта энергоносителей и была вынуждена финансировать дефицит бюджета за счет выпуска долговых обязательств. Вместе с тем слабая политическая система не могла эффективно собирать налоги для пополнения федерального бюджета, а правительство и Центральный банк поддерживали завышенный курс рубля также по политическим причинам. Стала образовываться финансовая пирамида, когда долговые обязательства погашались за счет выпуска новых, причем цена привлеченных денег постоянно росла. Финансовая паника, вызванная азиатским финансовым кризисом, докатилась до России и заставила инвесторов выводить деньги с российского рынка за границу. В условиях завышенного курса рубля страна быстро исчерпала свои финансовые резервы и была вынуждена объявить дефолт по долгам и деноминировать рубль. На фоне развивающегося в России кризиса в американской администрации шла острая дискуссия о том, должны ли США попытаться спасти Россию от дефолта. В этой дискуссии столкнулись политические и финансовые императивы. Р. Рубин писал, что в ходе обсуждения российского вопроса особенно явным стал тот факт, что «люди из геополитической сферы не всегда соотносили свои предложения с экономическими расчетами, и наоборот. Даже после того как Дума проголосовала (против реформ, которые обусловливали предоставление финансового пакета МВФ), члены администрации Клинтона все еще пытались найти способ помочь России… На Министерство финансов оказывали существенное давление, с тем чтобы мы смягчили условия предоставления транша. Я признавал их аргумент, что нужно постараться выглядеть полезными, даже если дополнительная поддержка не принесет никакой пользы. В то же время я считал, что противоположные риски были сильнее. Я был настолько в этом уверен, что не возражал бы, если бы они захотели найти другого министра финансов, который использовал бы ESF[43] и надавил бы на МВФ»[44].

Как видно из предыдущей цитаты, противоречия при принятии решений о предоставлении финансовой помощи США зарубежным странам между «политиками» и «экономистами» в администрации США нередко принимают острую форму. Причиной таких противоречий являются не только разные, порой противоположные приоритеты двух сторон, но и борьба между различными ведомствами. Представленные в Совете национальной безопасности военно-политические ведомства – Госдепартамент, Пентагон, разведывательное сообщество – не готовы уступать финансово-экономическим ведомствам лидерство в выработке ключевых решений. «Политики» требуют от «экономистов» сотрудничества и понимания своей позиции, но отвергают попытки экономических ведомств формулировать политические решения.

Такого рода противоречия ярко проявились во время индонезийского финансового кризиса 1998 г. Министерство финансов США по ходу развития кризиса все меньше верило в способность и желание администрации президента Сухарто провести требуемые МВФ реформы и в конце концов пришло к выводу, что дальнейшая помощь этому режиму бессмысленна и лишь подрывает репутацию МВФ. В своих оценках политико-экономической ситуации в Индонезии министр финансов опирался не только на технический анализ, проведенный специалистами МВФ и министерства, но и на политическую экспертизу привлеченных им Г. Киссинджера, П. Вулфовица и Ли Куан Ю (бывшего премьер-министра Сингапура). Политическое крыло Совета национальной безопасности было возмущено тем, что Рубин вышел за сферу своей компетенции и утверждает, что экономические реформы в Индонезии невозможны без смены политического режима.

Несмотря на некоторые промахи и ошибки, сделанные обеими сторонами в той дискуссии, ее итоги позволили сформулировать основные правила принятия решений и помощи иностранному государству в случае валютно-финансового кризиса. Для принятия взвешенного и имеющего шансы на успех экономического решения необходима политическая экспертиза – в приведенном примере экспертиза роли Сухарто в политическом процессе в Индонезии. Прав был и Госдепартамент: ушел бы Сухарто с поста президента или нет, зависело не от его способности осуществить рекомендуемые МВФ реформы, а от других факторов. Политическое решение в таких случаях должно учитывать экономическую экспертизу, но не может приниматься исключительно на основании экономических соображений.

Серия валютно-финансовых кризисов конца 1990-х годов высветила целый ряд проблем, которые должны решаться руководством страны при принятии решения о финансовой интервенции с целью помощи зарубежному государству, находящемуся в кризисе.

В чем состоят национальные интересы государства в отношении данного кризиса? Где находится их фокус? Какие интересы государства в большей степени находятся под угрозой – экономические или политические? Будет ли отличаться внешнеполитическая линия государства в отношении данного кризиса, если она будет выработана на основании защиты национальных интересов безопасности, от линии, разработанной на основании защиты национальных экономических интересов в данном регионе? Если стратегии в этих случаях формулируются по-разному, можно ли их непротиворечиво объединить?

Руководству государства приходится решать очень сложные вопросы. В случае кризиса в Индонезии руководству США необходимо было выделить основную политическую проблему американской внешней политики (в данном случае характер режима Сухарто) и определить свою стратегию в его отношении – препятствовать ли смене режима, управлять сменой режима или подталкивать этот процесс. Нужно было также определить желаемые временные рамки политических изменений в Индонезии – в момент кризиса они могли быть нежелательны, так как усилили бы хаос в стране. Вместе с политической задачей решалась и экономическая. Было необходимо четко определить, в чем состояли экономические интересы США в отношении данного кризиса, в его предотвращении или в минимизации его воздействия на экономику США и мировую финансовую систему. Такого рода вопросы носят комплексный характер, и подход к их решению требует выработки ясной системы национальных приоритетов.

Опыт США также показывает, что адекватная стратегия в отношении подобных кризисных ситуаций может вырабатываться лишь на основании глубокой профессиональной политической и экономической экспертизы, но существующие структуры в администрации, как правило, не способны найти оптимальный баланс между ведомственными подходами. Решение по такого рода вопросам должен принимать лично руководитель государства.

3.4. Механизм взаимодействия США и МВФ

Соединенные Штаты являются главным инициатором создания МВФ и самым влиятельным его членом. Нередко критики деятельности МВФ называют этот фонд марионеткой США. Доля истины в таких утверждениях есть, так как США действительно в существенной мере определяют его политику.

Основой влияния США в МВФ является их высокая квота участия в капитале МВФ, что выражается в большой доле голосов при принятии решений. На сегодняшний день, после перераспределения квот в 2008 г., США сохранили свою квоту (16,73 %) и соответственно блокирующий пакет голосов. Это дает Вашингтону право вето при принятии любых решений в фонде, в том числе и кадровых, так как для принятия решений по стратегическим вопросам согласно Уставу фонда требуется 85 % голосов. Цель прошедшей недавно реформы состоит во введении более адекватной, чем раньше, привязки доли стран в капитале МВФ к их роли в мировой экономике. Новая система расчета квот учитывает ВВП страны (как по прямому счету, так и по паритету покупательной способности), степень открытости экономики, ее гибкость и накопленный страной объем золотовалютных резервов. От прошедшей реформы выиграли Китай, Бразилия, Индия, Южная Корея и увеличили свою квоту. Прежде доля России в уставном капитале МВФ составляла 2,79 %, после перераспределения она снизилась до 2,49 %. Квоты Великобритании и Франции снизились еще больше – до 4,51 %. Вместе с тем стоит заметить, что влияние США в МВФ основано не только на их высокой доле в акционерном капитале этой организации, но и на других факторах.

Очень важную роль играет политическая близость многих стран к Соединенным Штатам, что выражается в близости или совпадении позиций зарубежных государств с позицией США по основным вопросам международной жизни и мировой экономики. Ее можно выразить численно как отношение голосований в Генеральной Ассамблее ООН, где страна Б проголосовала так же, как страна^ (США), к общему числу принципиально важных голосований за взятый для исследования период. Данный критерий достаточно четко отражает политические позиции стран и работает по принципу «черного ящика». Нам необязательно знать, почему страна формулирует свою позицию именно так, а не иначе, но мы видим, насколько ее позиция близка к позиции объекта исследования (США). Дальнейшим развитием идеи политической близости является анализ степени готовности страны Б пойти на политические уступки стране А по ключевым политическим вопросам (происходит то, что называется односторонней динамикой политической близости). С. Тейкер (1999) назвал этот фактор Political Movement[45]. Другие авторы, Т. Андерсен, T. Харр и Б. Тарп[46], убедительно показали степень политического влияния США на большое количество стран. Их исследование облегчалось тем, что США публично определяют, какие внешнеполитические вопросы для них важны, и ведут статистику того, как по этим вопросам голосовали другие страны. Эта информация содержится в ежегодном докладе Госдепартамента конгрессу «Report to Congress on Voting Practices in the United Nations».

Еще один инструмент обеспечения влияния США в МВФ – экономическая близость стран – отношение объема двусторонней торговли и прямых инвестиций страны Б со страной А к собственному ВВП[47]. Из такого критерия довольно хорошо видно, кто на кого влияет. Правда, абсолютизировать его тоже не стоит, потому что в смысле стратегической значимости потоки взаимной торговли и инвестиций могут быть асимметричными, т. е. страна может покупать много, но не очень важного, а продавать мало (в объеме ВВП партнера), но очень важного (технологии, оружие). В настоящее время разработкой данной темы занимается Ф. Алескеров, предварительные результаты его исследований опубликованы в ГУ ВШЭ[48].

Влияние США в МВФ подкрепляется еще рядом факторов: количеством сотрудников страны в аппарате МВФ (большинство сотрудников МВФ – американцы), привязкой валют политически слабых стран к американскому доллару, идеологической близостью к США[49], соображениями национальной безопасности. Некоторую не совсем очевидную роль играет и региональная близость некоторых стран к США.

Наиболее мощный финансовый рычаг политического влияния, находящийся в руках Соединенных Штатов Америки, Европейского союза и Японии, – это использование их национальных валют в качестве международного платежного средства и средства накопления, т. е. в качестве международных резервных валют. Именно этот факт позволяет США, например, использовать многочисленные финансовые инструменты внешней политики в своих интересах. Страна, не обладающая международно признанной резервной валютой в качестве национальной, таких рычагов во многом лишена, так как вынуждена пользоваться валютой другой страны и, следовательно, координировать с ней свои действия. Из этого правила есть одно исключение – использование резервной валюты против страны-эмитента, оно будет рассмотрено ниже.

4.1. Историческая справка

Наблюдаемая ныне ситуация с существованием нескольких мировых резервных валют существовала в мире далеко не всегда. В конце XIX – начале XX в. финансовая интеграция мира основывалась на золоте. Предложение золота на мировом рынке определялось соотношением немонетарного спроса на него и мощностей золотодобывающей промышленности. Золото пользовалось полным всеобщим доверием как валюта, а его предложение, в отличие от сегодняшнего дня, определялось не политикой правительств и монетарных властей, а предсказуемым уровнем его мирового производства. Благодаря золоту уровень финансовой глобализации в начале XX в.

Конец ознакомительного фрагмента.