Глава 1. Повышение эффективности лесного хозяйства – требование времени
1.1. Роль лесного хозяйства в экономике региона
Лесное хозяйство – это вид экономической деятельности, в состав которого включается охрана и защита лесов, их рациональное использование и воспроизводство с учетом целевого назначения.
Каждое из входящих в это предварительное определение понятий отражает, в свою очередь, конкретный раздел общей деятельности. Так, например, к охране лесов относят меры по предупреждению лесных пожаров и борьбе с ними. Сюда же относится охрана лесов от всякого рода нарушений (самовольные порубки, нарушение правил эксплуатации лесов и т. п.).
Защита лесов предполагает предупредительные и активные меры борьбы с вредителями и болезнями лесов, меры предотвращения и локализации разного рода техногенных и радиоактивных загрязнений лесных территорий, а также реабилитацию последних. Защита лесов включает и сохранение биоразнообразия, особенно редких и исчезающих видов флоры и фауны, входящих в состав лесных формаций.
Раздел, связанный с использованием лесов, включает все виды пользования теми или иными ресурсами и услугами леса, в том числе и различные виды рубок леса, осуществляемых как в процессе лесоэксплуатации (главные рубки), так и в порядке ухода за лесом. С этим разделом связана деятельность лесной промышленности и ряда отраслей по обработке и переработке древесины.
Понятие «воспроизводство лесов», используемое в Лесном кодексе РФ (см. главу 4 Лесного кодекса), включает лесовосстановительные мероприятия и повышение продуктивности лесов путем улучшения породного состава, гидролесомелиорации, ухода за лесом, создания семенной базы на селекционно-генетической основе и др.
Однако особенности лесного хозяйства обусловлены не перечисленными мероприятиями, а характером самого объекта его деятельности – лесов.
В тех местах, где нет лесов, их приходится создавать заново. Требуются очень длительные сроки, чтобы их вырастить и сформировать для целей, для которых они предназначены. Главной особенностью лесного хозяйства является чрезвычайно длительный период выращивания лесов, на порядок превосходящий циклы воспроизводства даже в таких отраслях сельского хозяйства, как животноводство, садоводство. Для условий умеренной зоны выращивание наиболее ценных хвойных и твердолиственных пород для получения пиловочника и фанерного кряжа достигает 100 и более лет (для высокоствольных дубрав Западной Европы – до 240 лет и более). В экономическом отношении эта особенность накладывает «доминирующий отпечаток» на все лесное хозяйство и, образно выражаясь, является его «ахиллесовой пятой», поскольку прежде всего ограничивает приток инвестиций в данную отрасль по сравнению с другими отраслями, в которых сроки окупаемости инвестиций не столь длительны.
Эта особенность, в свою очередь, требует соразмерения объема пользования лесами с учетом сроков их выращивания, что и составляет смысл главного требования к организации и ведению лесного хозяйства – непрерывного, неистощительного пользования лесом (ННПЛ), ранее называвшегося принципом постоянства пользования лесом (ППЛ). Это требование, вошедшее в лесное законодательство, не просто декларируется. Оно должно отражаться на всей экономической организации лесопользования и лесного хозяйства, на процедуре подготовки, принятия и реализации наиболее важных для лесного хозяйства решений. Без выполнения на практике этого руководящего принципа, как отмечал проф. Орлов М. М., «не может быть никакого лесного хозяйства, как деятельности планомерной и целесообразной»[1].
Неистощительное пользование лесом выступает необходимым элементом лесного хозяйства, представляя органическое сочетание земли с произрастающими на ней насаждениями. Затраты на ежегодно повторяющуюся систему лесохозяйственных мероприятий (СЛХМ) являются текущими и относятся к себестоимости воспроизводства. Теория определения стоимости воспроизводства лесных ресурсов и ее основы – себестоимости – получила развитие в трудах Ахмадеевой М. М., Васильева П. В., Воронкова П. Т., Джиковича В. Л., Моисеева Н. А., Кожухова Н. И., Орлова М. М., Петрова А. П. и др. Основными достижениями в области определения стоимости воспроизводства лесных ресурсов можно считать:
1) признание лесного хозяйства отраслью материального производства, а лесных ресурсов – его продукцией (Васильев П. В., например, отмечал, что искусственное выращивание леса экономически ничем не отличается от производства зерна, выращивания скота и вообще всякого другого сельскохозяйственного производства);
2) принятие необходимости определения стоимости ресурсов по затратам на их воспроизводство с учетом главной особенности лесного хозяйства – длительности лесовыращивания;
3) адаптацию единых для народного хозяйства подходов к определению стоимости и себестоимости древесных ресурсов.
Моисеев Н. А. выделяет два типа воспроизводства: расширенное и простое. Расширенное воспроизводство представляет собой повышение продуктивности лесов на определенных этапах процесса воспроизводства ННПЛ в начале его (создание лесов на новых площадях) или внутри (мероприятия по интенсификации лесного хозяйства). Простое воспроизводство предполагает осуществление лесохозяйственных мероприятий в коренных лесах, то есть на естественно созданных и продуцирующих лесных землях без создания новых участков.
Поскольку принцип ННПЛ является главным, руководящим условием организации лесопользования и лесного хозяйства, то, конечно, он должен непосредственно отразиться на содержании и самом характере экономики данной отрасли, и прежде всего на способах использования того экономического инструментария, который разработан экономической теорией.
Наряду с отмеченной главной особенностью лесного хозяйства имеют место и другие особенности, которые обычно упоминаются при характеристике лесов как объектов деятельности. Далеко не все из них являются исключительной принадлежностью только данной отрасли, тем не менее они заслуживают внимания, поскольку делают более полным общее представление об изучаемом предмете. К таким особенностям в первую очередь относится многоцелевое назначение лесов, а соответственно, и лесного хозяйства.
Ассортимент ресурсов и услуг леса, на которые предъявляется спрос, весьма разнообразен и непрерывно расширяется. О многоцелевом назначении лесов было известно давно, однако масштабы разнообразных потребностей в периоды индустриализации и постиндустриализации в стране резко возрастают. Становится неотложной необходимость организации многоцелевого использования лесов и ведения лесного хозяйства на практике, и в первую очередь на малолесных, густонаселенных и тем более на урбанизированных территориях, особенно вокруг крупных мегаполисов. За каждым из ресурсов и услуг леса стоит свой круг потребителей, а за отдельными из них – и целое общество. Одно из принципиальных положений экономики и организации многоцелевого лесопользования заключается в том, что ресурсы и услуги в виде целей, поставленных перед лесным хозяйством, в тех или иных лесных массивах, тесно взаимосвязаны между собою как система целей, соподчиненных в определенных приоритетах. Связанность целей между собой означает, что ни один из ресурсов нельзя использовать (извлекать) из леса без учета влияния на другие ресурсы и полезности леса. Например, выбирая способ рубки леса для заготовки древесины, с самого начала следует учитывать комплекс факторов, связанных с защитой почв от эрозии (особенно в горах), с влиянием на водный режим, на охрану фауны, рекреацию и т. п.
Такой учет целей в процессе подготовки хозяйственных решений ставит перед наукой и практикой задачу организации многоресурсного лесоуправления, которая является также одной из сложных проблем экономики лесного хозяйства. Все ресурсы и услуги леса, как и сами леса, теоретически возобновимы, но на практике это возможно лишь при условии учета всех требований по сохранению лесорастительной среды.
В процессе многоцелевого или многоресурсного лесоуправления совмещаются две задачи, которые со все большей остротой встают перед человечеством в целом. С одной стороны, это задача расширения базы ресурсного обеспечения производства необходимых продуктов и благ; с другой стороны, задача обеспечения охраны окружающей среды, улучшения среды обитания людей, а также фауны и флоры, чтобы посредством этого устранить угрозу экологического кризиса и повысить качество жизни на планете Земля.
Таким образом, рациональная экономика лесного хозяйства в современных условиях – это экономика неистощительного пользования лесом и многоцелевого ведения лесного хозяйства.
В общем процессе воспроизводства лесных ресурсов тесно переплетаются процессы труда и биологические процессы роста и развития формирующих леса древесных пород, при этом первые занимают весьма небольшую долю в общем цикле. Однако это не умаляет усилий человека с помощью тех или иных средств труда направлять и контролировать общий процесс воспроизводства для достижения поставленных целей.
Вместе с тем для многих мероприятий, проводимых в лесном хозяйстве, характерна сезонность. Так, например, лесокультурные работы и уход за формирующимися молодняками, мероприятия по выращиванию посадочного материала проводятся в вегетационный период, причем в наиболее благоприятное время. Сезонность этих работ должна учитываться при комбинировании их с другими видами работ, с тем чтобы обеспечить наиболее полную и равномерную занятость рабочей силы и служебного персонала в течение года.
Известно, что земля для всех видов растениеводства служит не только как средство, но и как место (пространство) производства. Но лесное хозяйство по сравнению с сельскохозяйственным производством связано со значительно большими площадями земель в своих первичных (местных) хозяйственных единицах. Это тоже вносит свою специфику в производство и отражается на его экономических показателях, особенно на величине и удельном весе транспортных расходов.
Характер лесного хозяйства в сильной степени зависит от комплекса местных условий, влияющих на географию леса, а также на системы лесохозяйственных мероприятий. Эта особенность находит отражение и в лесоводственной, и экономической литературе как в нашей стране, так и за рубежом.
Профессор Морозов Г. Ф., создатель учения о лесе, подчеркивал, что лес – явление географическое и что всеобщих рецептов по ведению лесного хозяйства не может быть. Тот же смысл передает старое германское выражение «суровый закон местных условий». Для учета указанной особенности научные учреждения России предлагают разрабатывать и использовать на практике региональные системы ведения лесного хозяйства на зонально-типологической основе.
1.2. Управление лесным хозяйством на современном этапе развития
В системе управления лесным хозяйством одно из важнейших мест принадлежит лесному законодательству. Лесное законодательство Российской Федерации состоит из Лесного кодекса, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации (ст. 2 Лесного кодекса). Участниками лесных отношений являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, граждане и юридические лица (ст. 4 Лесного кодекса). Лесной кодекс закрепил право государственной (федеральной) собственности на лесные участки в составе земель лесного фонда. Формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяются в соответствии с земельным законодательством.
Основы лесного законодательства заложены в первых декретах Советской власти – «О земле» и «О лесах». В этих документах все леса были провозглашены общенародным достоянием, государственной собственностью. В 1923 г. утвержден первый в стране Лесной кодекс, в котором была определена единая узаконенная система организации и ведения лесного хозяйства на территории всей страны. Тем самым государственное регулирование лесных отношений получило надлежащую правовую основу, обеспечивающую рациональное использование лесов, их охрану и воспроизводство.
В доперестроечный период в условиях централизованно планировавшейся экономики функции управления лесами и лесным хозяйством осуществлялись на федеральном уровне в Государственном комитете СССР по лесу (Госкомлес СССР), на уровне РСФСР – в Министерстве лесного хозяйства РСФСР. Этим органам подчинялись областные (краевые) управления лесным хозяйством, а на местном (районном) уровне – лесхозы. Последние совмещали управление лесами, ведение лесного хозяйства, а в малолесных и среднелесистых районах – всевозможные виды лесопользования, включая главное, промежуточное и побочное. В многолесных же районах на лесхозы была возложена и функция государственного контроля за предприятиями (леспромхозами) Министерства лесной промышленности СССР.
В 1991 г., в связи с распадом СССР, были упразднены союзные комитеты и министерства, но сохранено Министерство лесного хозяйства РСФСР со всеми подчиненными ему по вертикали органами без изменения их структуры и функций. Под руководством министерства была разработана концепция управления лесами в условиях перехода к рыночной экономике, в основу которой были заложены две модели развития. По одной из них, функции лесхозов сводились к управлению лесами с передачей их в аренду за плату и к контролю за исполнением арендаторами лесохозяйственных мероприятий по арендному договору. Эта модель предлагалась для многолесных районов, где в качестве лесопользователей выступали леспромхозы бывшего Минлеспрома СССР и другие хозяйствующие субъекты. Для малолесных и среднелесистых районов, в которых отсутствовали названные выше лесопользователи, за лесхозами сохранялось право на совмещение функций управления лесами и ведения хозяйства в них, а также на проведение рубок промежуточного пользования. Главное же пользование в этих районах, как предполагалось, должны были производить краткосрочные пользователи через лесные торги (аукционы).
Финансирование лесохозяйственных мероприятий планировалось осуществлять в счет платы за проданный на корню лес и/или за переданные в аренду лесные участки.
Размер платы за используемые ресурсы леса и ее распределение между бюджетами регламентировались вначале Основами лесного законодательства РСФСР (1993), а затем – Лесным кодексом РФ (1997). Незначительные отчисления лесхозам платы за пользование ресурсами леса не смогли обеспечить финансирования даже половины самых необходимых мероприятий. Поэтому даже для содержания своего аппарата лесхозы вынуждены были «зарабатывать» себе средства за счет заготовок древесины под видом промежуточного пользования, которые превратились в рубки «дохода». Доля этих собственных средств в общем объеме финансирования в целом по России превышала половину, а по многим субъектам РФ достигала 70–90 %.
Таким образом, из-за недостатка и постоянного снижения бюджетного финансирования лесхозы вынуждены были совмещать все виды деятельности, как и в доперестроечный период, что, по существу, заблокировало рыночные реформы в лесопользовании и в лесном хозяйстве.
За последнее десятилетие Правительство РФ приняло ряд постановлений о реорганизации управления лесным хозяйством, в ходе которой каждый раз снижался статус государственного органа управления лесами. Первоначально МЛХ РСФСР было преобразовано в Государственный комитет по лесному хозяйству с подчинением его Министерству экологии РСФСР, но с сохранением автономии в его составе и самостоятельности в принятии решений. Затем данный государственный орган управления был выведен из этого министерства и преобразован в Федеральную лесную службу РФ. В мае 1999 года Указом Президента России этот орган был упразднен, а его функции переданы Министерству природных ресурсов РФ (МПР РФ), в составе которого создан Департамент лесного фонда и воспроизводства лесов. При этом вопросы экономики и финансирования лесного хозяйства решались другими департаментами, не несущими прямой ответственности за управление лесами.
Для снятия недовольства со стороны общественности и региональных органов исполнительной власти состоянием управления лесами в стране Правительство РФ создало в рамках МПР РФ, вместо вышеназванного департамента, Государственную лесную службу МПР РФ, которую возглавил первый заместитель министра. Он имел право в рамках своей компетенции принимать все необходимые решения по управлению лесами. При этом Приказом МПР РФ от 10 июня 2002 г. № 353 было утверждено Положение о Государственной лесной службе МПР РФ (опубликовано в приложении к «Российской лесной газете». – 2002. – № 1).
Однако и эта служба просуществовала недолго. Во исполнение Указа Президента РФ «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах» она была преобразована в Федеральное агентство лесного хозяйства (ФАЛХ), вошедшее в состав МПР РФ, и утратила функции государственного контроля и службы лесной охраны, которые были переданы Надзорной службе, подразделению МПР РФ. Положение о ФАЛХ было утверждено Постановлением Правительства РФ от 16 июня 2004 г. № 283.
Что же касается лесхозов (в количестве 2030), то их структура, функции и состояние финансирования остались практически без изменений. Вдобавок их положение все больше усугублялось в связи с сокращением бюджетного финансирования и приравниванием к нему внебюджетного фонда, который формировался за счет собственных средств, а его использование должно было контролироваться казначейством, что лишало лесхозы права на «маневр» и не заинтересовывало их в «зарабатывании» этих средств.
Но и на этом административные реформы в управлении лесами не закончились. С 1 января 2007 г. вступил в силу новый Лесной кодекс Российской Федерации, определен переходный период сроком на два года для передачи полномочий в области лесных отношений и лесохозяйственных организаций органам государственной власти субъектов Федерации и почти полностью обновлены нормативно-правовые акты лесного хозяйства.
Главными документами в сфере обеспечения контроля за соблюдением лесного законодательства на территории Вологодской области являются:
• Лесной кодекс Российской Федерации;
• Постановление Правительства РФ от 22 июня 2007 г. № 394 «Об утверждении Положения об осуществлении государственного лесного контроля и надзора»;
Постановление Правительства Вологодской области от 12 февраля 2007 г. № 202 «Об утверждении перечня должностных лиц, осуществляющих государственный лесной контроль и надзор на территории области».
Методическое руководство по вопросам обеспечения государственного лесного контроля и надзора осуществляется Правительством Российской Федерации в лице Федерального агентства лесного хозяйства (Рослесхоз) и Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) (рис. 1).
Управление лесами, госконтроль и надзор осуществляются Департаментом лесного комплекса Вологодской области, а контроль за выполнением переданных полномочий – Департаментом лесного хозяйства Северо-Западного территориального округа (рис. 2).
Рис. 1. Структура управления лесами и обеспечения контроля за соблюдением лесного законодательства на федеральном уровне
В качестве основных территориальных единиц управления лесами определяются лесничества и лесопарки. На территории Вологодской области создано 26 лесничеств, в состав которых входит 266 участковых лесничеств, руководит лесничествами Департамент лесного комплекса области (табл. 1).
В компетенцию лесничеств входят организация и проведение торгов на конкурсной основе, осуществление государственного контроля, сбор данных для государственного лесного реестра, ведение отраслевой статистической отчетности, а также обеспечение реализации лесохозяйственного регламента. Выполнение лесохозяйственных работ ведут государственные учреждения – лесхозы, Вологодское управление сельскими лесами, на лесных участках, переданных в аренду, – арендаторы.
Рис. 2. Структура управления лесами и обеспечения контроля за соблюдением лесного законодательства на региональном уровне
Таблица 1. Местонахождение лесничеств, их площадь и лесистость территории
В границах вновь образованных государственных лесничеств осуществление управленческих и административных функций возложено на районные отделы – государственные лесничества (рис. 3).
Рис. 3. Структура управления лесами и обеспечения контроля за соблюдением лесного законодательства в лесничестве
В настоящее время еще рано подводить итоги реформирования лесного законодательства. Однако сами по себе реформы административного характера положение дел на практике не изменят, если не будут предварительно кардинально изменены экономические отношения между основными субъектами, связанными с лесом.