Глава 2
Городские земли как объект мониторинга и мониторингового картографирования
2.1. Понятия «территория» и «земля» и их составляющие
Понятие «территория» широко применяется в различных сферах жизни – от бытовых отношений до международного права, но в любом
случае подразумевается некая ограниченная поверхность.
Территория (от лат. terra – земля, страна) – часть земной поверхности в естественных, государственных, административных или условных границах.
Близким к понятию «территории» является понятие «земли», но, в отличие от территории, не являющейся самостоятельным природным объектом, земля таковым объектом является. Понятие «земля» в русском языке – одно из наиболее содержательных (это, в последовательности расширения объема понятия: почва; территория под юрисдикцией определенного субъекта права; суша как противоположность водным поверхностям; планета в целом). Яркое и всеохватывающее определение термину «земля» принадлежит Д.И.Менделееву: «вся совокупность природных условий, среди которых может развиваться самая жизнь людей и вся их промышленность». Официальное определение этому понятию дано в государственном стандарте (Земли…, 1992):
Земля — важнейшая часть окружающей природной среды, характеризующаяся пространством, рельефом, климатом, почвами, растительностью, недрами, водами, являющаяся местом расселения, главным средством производства в сельском и лесном хозяйстве, а также пространственным базисом для размещения объектов материальной культуры, включая предприятия и организации всех отраслей народного хозяйства.
Земля как компонент окружающей природной среды расположена в верхней части земной коры. В последнем определении земля рассматривается, в основном, как природный ресурс. Главная характеристика этого ресурса – пространство, территория, на которой человечество существует, развивается, и которую оно осваивает в своих целях. Именно пространство, по мнению философов и геополитиков, управляет человеческой историей. Борьба за земли, освоение новых и преобразование освоенных земель – важные движущие силы развития человечества, о чем свидетельствует история стран и государств, великих географических открытий, русского землепроходчества, а также история градостроительства. Земли, земельный фонд стран и государств – важнейшее достояние народов и наций, материально-пространственный базис государственного строительства.
Однако понятие «земли» многопланово, что нашло отражение в современном земельном законодательстве. Значение земли как основы жизни и деятельности человека базируется на триедином представлении о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы; природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации; одновременно и как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю (Земельный…, 2001).
Земля как объект общественных отношений имеет принципиальные отличия от иных имущественных объектов, обладая уникальными свойствами нерукотворности и неуничтожимости в пространстве и времени. В рамках любой конкретной формы землепользования земля как природный объект в любом случае остается принадлежностью государства, делегирующего отдельным юридическим и физическим лицам лишь права на землю, включая право собственности. В силу изложенного, полагаем правомочным приоритетное трактование земли, в частности, при землеустройстве, ведении земельного и природноресурсных кадастров, экологического мониторинга и мониторинга земель, как природного объекта и ресурса.
Неотъемлемым компонентом земли является почва – самостоятельное естественно-историческое органо-минеральное тело природы, обладающее плодородием, располагающееся в верхней части земной коры и возникающее в результате воздействия организмов и вод на поверхностные горизонты горных пород в различных условиях климата и рельефа, а в городской среде – под значительным влиянием антропогенной деятельности. В условиях нарушения почвенного покрова верхнюю часть земной коры представляют грунты как обобщенное наименование всех видов горных пород, лежащих непосредственно под почвенной толщей или являющихся объектом инженерно-строительной деятельности человека.
В мировой терминологии понятию «земля» соответствует по совокупности природно-экологических функций английская вокабула[1] «the Earth», французская «la terre» и немецкая «die Erde», а по совокупности социально-экономических функций – английская вокабула «the Land», французская «le terrain» и немецкая «das Land». Для почвы как самостоятельного естественно-исторического тела применяются соответственно термины «the Soil», «le sol» и «der Boden».
Объектом оценки состояния и мониторинга земель являются все земли государства, в совокупности образующие земельный фонд. Он подразделяется на земли различных категорий, выделяемых по основному целевому назначению. Целевое назначение земель – законодательно установленные порядок, условия, предел эксплуатации (использования) земель для конкретных целей в соответствии с категорией земель. Под правовым режимом понимается установленная законом система общественных отношений по использованию земель, совокупность правил их использования, охраны, учёта и мониторинга. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий (Земельный…, 2001). Принадлежность земель к конкретной категории жестко определяет возможности их хозяйственного использования, которое должно соответствовать установленному целевому назначению.
Земельным кодексом РФ (2001) установлено 7 категорий земель:
♦ земли сельскохозяйственного назначения;
♦ земли населенных пунктов (городов, поселков и сельских населенных пунктов);
♦ земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;
♦ земли особо охраняемых территорий и объектов;
♦ земли лесного фонда;
♦ земли водного фонда;
♦ земли запаса.
Более узкое понятие, чем земельный фонд – это земельные ресурсы как земли, используемые или могущие использоваться в различных отраслях хозяйства. Земельные угодья систематически используются или пригодны к использованию для конкретных хозяйственных целей и отличаются по природно-историческим признакам.
В системе Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) применялась подробная классификация земель по виду их использования («Сборник.», 2011). 1 сентября 2014 года утверждён новый классификатор видов разрешённого использования земель (табл. 1; в соответствии с приказом МЭР России «Об утверждении классификатора…»).
Таблица 1
Классификатор видов разрешённого использования земельных участков
Земельные ресурсы Российской Федерации охарактеризованы достаточно детально (Мельников А.В. и др., 2002; Лойко П.Ф., 2000; О состоянии 2012).
2.2. Формирование городской среды и градостроительная деятельность
В научной литературе существуют различные определения для городов, сводящиеся к следующему:
Город – населенный пункт, характеризующийся, как правило, значительной численностью населения (обычно более 12 тыс. жителей), занятого вне сельскохозяйственного производства (не менее 85 % жит.).
К началу 2000-х годов в городах сконцентрировалось до половины населения мира, значительная часть которого проживала в 70 городах с населением выше 3 млн чел. (Cities., 2001). По данным ученых университетов Северной Каролины и Джорджии (США), численность населения городов (3 304.0 млн чел.) превысила численность сельского населения (3 303.9 млн чел.) 23 мая 2007 г. К 2015 г. ожидалось, что в городах будет проживать 52–53 % мирового населения.
В России доля городского населения выше среднемировой (75 %). Оно размещается, по данным Госкомстата России, в почти 1100 российских городах, из которых свыше 15 имеет население более 1 млн жителей, количество же поселков городского типа несколько превышает 2000.
Города делятся на категории в зависимости от их общественной значимости (субъекты Федерации Москва и Санкт-Петербург; федерального подчинения; республиканского, краевого, областного подчинения; районного подчинения) и количества жителей. В зависимости от численности населения выделяются сверхкрупные города (>3 млн жит.), крупнейшие (1–3 млн жит.), крупные (250 тыс.-1 млн), большие (100–250 тыс.), средние (50-100 тыс.), малые и поселки городского типа (<50 тыс.) (Градостроительство…, 1991). Для крупнейших и сверхкрупных городов применяются также термины мегаполис и мегалополис. В современное законодательство о местном самоуправлении введены правовые понятия городского поселения и городского округа как видов муниципальных образований. Городские муниципальные образования могут включать в свой состав отдельные населенные пункты (Градостроительный., 2004).
Характерным признаком современного города является компактная регулярная застройка промышленными и гражданскими зданиями и сооружениями из прочных материалов с тенденцией к росту её этажности.
Суммарное население и территория городов постоянно возрастают. Причины роста городов коренятся в экономике. Способ производства в городских условиях обеспечивает минимум затрат на получение единицы продукции. Энергетические и экономические затраты на жизнеобеспечение одного жителя в городе существенно ниже, чем в сельских населенных пунктах и уменьшаются с ростом размера города. Основным градообразующим фактором является промышленность, но с течением времени возрастает роль торговли, науки, административных функций.
Развитие городских территорий осуществляется в форме градостроительной деятельности, включающей 6 стадий (Градостроительный., 2004).
В результате градостроительной деятельности решаются такие задачи, как:
1. Комплексная территориальная организация производства и расселения населения;
2. Планомерное преобразование сложившейся городской застройки в упорядоченную систему расселения;
3. Развитие транспортных систем и улично-дорожной сети;
4. Повышение уровня благоустройства и озеленения территории, развитие инженерных коммуникаций и объектов;
5. Использование и обогащение природных ландшафтов;
6. Совершенствование архитектурно-художественного облика существующей и перспективной застройки.
Территория города подразделяется на однородные по каким-либо признакам выделы (зоны) в результате административно-территориального и кадастрового деления, территориального планирования и градостроительного зонирования.
Административно-территориальное деление городов проводится в целях организации системы управления и предусматривает разграничение городской территории на районы (административные округа) со своими административными органами.
Основным инструментом регулирования землепользования в процессе градостроительства является зонирование (правовое, градостроительное, территориально-экономическое). Под зонированием подразумевается как сам процесс выделения зон по определенному принципу в составе территории города, так и результат этого процесса в виде границ зон, отображенных в форме текстового описания или картографическим способом.
В условиях развитого рынка большое значение получает правовое зонирование, т. е. подразделение городской территории на зоны с различным правовым режимом использования земель и определенными для всех находящихся в них участков правилами использования и строительного изменения недвижимости. К основным правилам относятся виды разрешенного использования объектов недвижимости, предельные показатели площади и линейных размеров земельных участков, предельные параметры разрешенного строительства (высота и этажность построек, плотность и интенсивность застройки участка и т. п.). Механизм зонирования направлен на уменьшение вероятности конфликта между различными видами городской деятельности. В рыночной экономике зонирование земель – устойчивая форма контроля за использованием территории, средство политической власти. Зональные установления могут изменять стоимость земли, как, например, в США, в 2-10 раз.
В российских условиях переходного к рынку периода аналогом правового зонирования является территориальное планирование и градостроительное зонирование (Градостроительный…, 2004). Основным документом территориального планирования городского населенного пункта является генеральный план городского округа. В процессе территориального планирования городской территории устанавливаются зоны с различным статусом. Функциональные зоны – это зоны с определенным функциональным назначением (процесс их установления ранее обозначался термином «функциональное зонирование», ныне считающимся устаревшим). К зонам с особыми условиями использования территорий относятся охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия и памятников истории и культуры, водоохранные зоны, зоны охраны источников питьевого водоснабжения, а также зоны охраняемых объектов.
Градостроительное зонирование осуществляется в целях определения территориальных зон, в границах которых правилами землепользования и застройки устанавливаются единые градостроительные регламенты. Последние включают: виды разрешенного использования земельных участков и всего, что находится над и под их поверхностью и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства; предельные размеры земельных участков; предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства; а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства на этих участках.
Примеры и характеристика функциональных и территориальных зон приведены в разделе 2.4.
Градостроительное зонирование в Москве законодательно (1998) включает, в качестве составных частей, установление обязательных требований к функциональному использованию (функциональному назначению), застройке (строительному назначению), ландшафтной организации (ландшафтному назначению) планировочных районов, кварталов, участков территории города.
Функциональное использование (назначение) городских территорий – наиболее общая форма учёта разнообразных требований к рациональному землепользованию, характеризующаяся разрешенным использованием земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости. При этом учитывается комплекс нормативных параметров (целевое назначение участка и его предельные размеры, условия сохранения историко-культурной ценности и своеобразия городской среды, природоохранные и санитарногигиенические требования и требования к повышению эффективности использования земель, и т. п.). Фактическое осуществление на территории города тех или иных видов деятельности в соответствии с функциональным назначением отражается на схемах и планах существующего функционального использования территории; рекомендуемые обязательные требования и ограничения функционального использования территории отражаются в виде документов перспективного функционального назначения территории.
Строительное и ландшафтное назначение определяют более конкретные возможности строительства и охраны земель на территории города. Строительное назначение устанавливает тип застройки, характеризуемый показателями плотности застройки и высоты зданий и сооружений в пределах указанной территории. Ландшафтное назначение устанавливает тип организации поверхности земли, характеризуемый соотношением площадей застроенной поверхности, поверхности с растительным покровом, незастроенной поверхности с искусственным покрытием в пределах указанной территории.
Кадастровое деление территории городов ведется в целях структурирования земельно-имущественного комплекса города и однозначной идентификации объектов недвижимости на его территории при регистрации прав и управлении территорией. Территория городов соответствует уровню кадастровых округов (в случае городов Москвы и Санкт-Петербурга – субъектов Федерации) или кадастровых районов. Внутри города выделяют кадастровые районы, кадастровые кварталы и земельные участки (Порядок…, 2011).
Различные виды деления и зонирования городской территории – процессы непрерывные, непрекращающиеся во времени. Изменения в состоянии городской среды приводят к необходимости периодического обновления результатов того или иного вида зонирования. Исходя из этого, необходимо осуществлять мониторинг процесса зонирования городской территории, включающий пять стадий:
1. Ведение эталона описания границ тех или иных зон;
2. Установление регламентов внесения изменений в эталоны;
3. Установление изменений в описании границ;
4. Внесение изменений в описании границ в эталоны;
5. Распространение рабочих копий обновленных эталонов с внесенными изменениями.
2.3. Основные функции городских земель
В процессе длительной мировой истории городской цивилизации сложилась особая группа земель населенных пунктов – городские земли, формирующиеся под воздействием всего многообразия факторов городской среды. Как один из итогов тысячелетнего существования и развития городских поселений в России, здесь также, в русле общемировой тенденции, выделяется группа городских земель в составе категории земель населенных пунктов.
Количественно соотношение земель в пределах территории населённых пунктов в Российской Федерации характеризуется данными Росреестра. Из них следует, что земли населённых пунктов – это не только и не столько застроенные земли, сколько сложный многокомпонентный конгломерат различных угодий.
К категории земель населённых пунктов относятся земли городских населенных пунктов (8,04 млн га – 41 % от общей площади категории) и земли сельских населённых пунктов (11,65 млн га – 59 % от общей площади категории). Такое соотношение вызвано включением в границы сельских населенных пунктов больших площадей не застраиваемых земель, используемых в основном для сельскохозяйственных целей. По этой же причине в составе земель населённых пунктов в целом преобладают, как это ни парадоксально, сельскохозяйственные угодья (около половины общей площади, что сравнимо с долей сельхозугодий в составе категории земель сельскохозяйственного назначения!; в том числе в составе земель городских населённых пунктов – 26 %, сельских населённых пунктов – 62 %), а земли под застройкой занимают, с большим отрывом, лишь второе место (около 18 %; в том числе в составе земель городских населённых пунктов -25 %, сельских населённых пунктов – 13 %).
Земли под застройкой в значительных количествах наличествуют, кроме земель населённых пунктов, также в категориях земель сельскохозяйственного назначения и промышленности, энергетики, транспорта и иного производственного назначения (это, в основном, застройка нежилого назначения).
Определённое место в составе земель населённых пунктов занимают лесные земли и земли под дорогами (по 10 %), наличие прочих угодий не столь значительно.
В соответствии с действующим земельным законодательством, в правовом отношении под городскими землями (землями городов) следует понимать часть земель, отнесенных к категории земель населенных пунктов и находящихся в пределах границ городских округов. Таким образом, объектом оценки состояния, мониторинга и охраны городских земель являются все земли, расположенные в границах города и составляющие городской земельный фонд. Городские земли, как и земли в широком смысле понятия, следует рассматривать, в соответствии с современными представлениями, как основу жизни и деятельности населения города с трех позиций:
♦ как природный (природно-антропогенный) объект, важнейший компонент окружающей среды;
♦ как природный (природно-антропогенный) ресурс, используемый для размещения населения и осуществления его хозяйственной и иной деятельности;
♦ как объект земельно-имущественных отношений, компонент недвижимого имущества, являющийся объектом имущественного (вещного) права.
С позиций землеведения справедливо следующее определение:
Городские земли – важнейшая часть городской среды, верхняя часть земной коры, характеризующаяся пространством и рядом других важных компонентов (рельефом, климатом, почвами, растительностью, недрами, водами, строениями, сооружениями и коммуникациями), отграниченная от прочих земель и являющаяся базисом для проживания, труда и отдыха населения и для размещения и функционирования производственных и иных предприятий, организаций и учреждений.
В городе земля богата «улучшениями», т. е. разнообразными дополнительными объектами градостроительства, располагаемыми на земле и тесно с ней связанными. В силу этого, в терминологии современного российского законодательства об окружающей среде, городские земли, учитывая степень их изменённости в результате хозяйственной и иной деятельности человека и высокое рекреационное и защитное значение, следует относить к классическим природно-антропогенным объектам.
Существенно, что в условиях города земля как природный ресурс является не столько средством производства, сколько пространственно-операционным базисом для проживания населения и размещения разнообразных городских объектов (жилого, промышленного, культурно-бытового и иного назначения) с вытекающими из этого последствиями. Городская земля как ресурс терминологически близка к понятию «территории», однако обладает признаками трехмерного природного тела. Объективные условия городской среды приводят к тому, что земли городов приобретают специфические особенности по сравнению с землями в широком смысле. К главным особенностям относятся следующие:
♦ многообразие целей использования (полифункциональность);
♦ малый размер городских землепользований (от гектаров до отдельных квадратных метров);
♦ высокая пространственная концентрация объектов недвижимости (материальных «улучшений») на единицу площади земель;
♦ повышенное значение подземного пространства, его высокая наполненность строительными сооружениями и инженерно-техническими коммуникациями;
♦ высокая степень техногенного, антропогенного воздействия на земли всех видов функционального назначения;
♦ высокая степень запечатанности естественной поверхности земель большинства видов функционального назначения;
♦ весьма жесткая функциональная взаимозависимость состояния земельных участков друг от друга.
Как следствие, в условиях города более высоки требования к точности определения границ и площадей земельных участков и их идентификации на местности.
Особенности городских земель как базового элемента недвижимости и объекта земельно-имущественных отношений являются самостоятельным вопросом, детально исследованным в специальной литературе (Печенев А.Н. и др., 2003; Прорвич В.А. и др., 2004; Ромм А.П., 2002; Севостьянов А.В., 2003; Фридман Дж., Ордуэй Н., 1995; Харрисон Г.С., 1994), и в настоящей работе подробно не рассматриваются. Однако необходимо особо отметить, что права землепользователей, вынужденных действовать в жестких условиях городской среды, объективно ограничиваются, так как их воля и намерения не должны противостоять местным, общегородским, региональным и государственным интересам. Поэтому, в отличие от сельской местности, вопрос о частной собственности на землю не является ключевым для решения городских проблем. В городе чрезвычайно сложно обеспечить права граждан-собственников по пользованию, владению и распоряжению принадлежащими им земельными участками. Наиболее оптимальной формой пользования городскими землями представляется аренда.
Функции земель в городе проистекают из функций самого города как сложного социально-экономического явления. Понятие городских функций как различных видов деятельности на городской территории восходит к трудам классиков градостроительства Ле Корбюзье, Н.А.Милютина, Н.А.Ладовского, Ж.Боже-Гарнье и Ж.Шабо, а в настоящее время развивается А.П.Роммом. К основным функциям городских земель относятся следующие. Во-первых, земля в городе должна обеспечивать расселение людей (их проживание, труд и отдых); во-вторых, на землях города должны быть размещены производственные и иные городские объекты; в-третьих, городские земли должны обеспечивать устойчиво благоприятное состояние среды, окружающей человека; и, в-четвертых, они должны обеспечивать перемещение ресурсов внутри города и между городами.
Функциональные особенности городских земель отражаются в их архитектурно-градостроительных классификациях, пример одной из которых приведен в следующем параграфе.
Внешняя граница земель города отделяет их от земель других категорий. Она устанавливается и изменяется органами, утверждающими генеральные планы, проекты планировки и застройки городов, и является административной границей города. Так, граница города Москвы определена на основании постановления Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации от 27.12.2011 № 560-СФ «Об утверждении изменения границы между субъектами Российской Федерации городом федерального значения Москвой и Московской областью».
Граница города не обладает свойством непрерывности. Кроме земель, расположенных внутри основного массива территории, к городским землям в ряде случаев относятся и чересполосно расположенные земли – земли относительно небольших массивов-«эксклавов» городской территории, окруженных землями других категорий.
Земли за пределами границы города служат резервом для расширения территории города, а также выполняют защитную и санитарно-гигиеническую роль, часто используясь и как место отдыха населения. Эти территории могут выделяться в пригородную и зеленую зоны города, подлежащие особой охране.
2.4. Классификация городских земель
В рамках системного подхода, городские земли – это динамическая подсистема сложной природно-техногенной геосистемы «город». Подсистема включает и взаимодействует с множеством взаимосвязанных элементов (почвы, горные породы, водные объекты и др.), изменение свойств которых вызывает изменение состояния взаимодействующих с землями техногенных и природных подсистем. В свою очередь, эти подсистемы оказывают ответное воздействие на городские земли, что влечет изменение количественных и качественных характеристик земель.
При различных видах анализа состояния земель и для удобства управления земельными ресурсами в городе их классифицируют в соответствии с разнообразными критериями. Главным признаком при классификации земель служит их целевое назначение и характер использования. Предложена мультикритериальная схема классификации городских земель (Гладкий В.И., Спиридонов В.А., 1992), разработан ряд их классификаций в соответствии с задачами государственных служб, осуществляющих государственное регулирование землепользования. Основных служб, регулирующих землепользование в городе или контролирующих в той или иной степени отдельные аспекты их состояния, четыре: градостроительная, земельная, природоохранная, санитарно-эпидемиологическая. Конкретные органы, выполняющие функции перечисленных служб, могут носить на различных этапах разные наименования.
Архитектурно-градостроительные классификации городских земель основаны на делении территории города в соответствии с его функциональной организацией. Землеустроительные (земельно-учётные и земельно-оценочные) классификации устанавливают выделы, соответствующие основным видам целевого назначения и конкретной цели использования. Природоохранные классификации отражают средозащитные и средоформирующие свойства земель. В санитарно-эпидемиологических классификациях должны учитываться гигиенические требования к состоянию земель.
Примером архитектурно-градостроительной классификации земель города служит их деление согласно СНиПу (Градостроительство…, 1991). В соответствии с этим документом, в городе выделяются территории (в узком смысле слова) в соответствии с функциональной организацией города и, в пределах указанных территорий, зоны различного функционального назначения (табл. 2).
Таблица 2
Функциональная организация территории города
На основании принципов подразделения земель, изложенных в Земельном кодексе РСФСР (1991), был создан ряд региональных землеустроительных классификаций городских земель. Пример такой классификации приведен в табл. 3 (по «Классификатору…», 1996).
В целях государственной кадастровой оценки выделяется 17 видов разрешенного использования земельных участков в составе земель населенных пунктов, различающихся по относительному значению для них ценообразующих факторов и предназначенных для размещения различных объектов (Методические., 2007).
В настоящее время действует единая в правовом отношении схема деления городских земель. Согласно Земельному кодексу РФ (2001) и Градостроительному кодексу РФ (2004), к землям населенных пунктов, в зависимости от градостроительных регламентов, относятся земельные участки, входящие в следующие территориальные зоны, перечень и характеристика которых представлена в табл. 4.
Конец ознакомительного фрагмента.