Глава 1
Современная экологическая политика в Российской Федерации
1.1. Природоохранное законодательство Российской Федерации в период становления новой государственности
Для осуществления любого вида деятельности в современном государственном образовании ведущей предпосылкой является т. н. «правовая среда», под которой подразумевается система действующих правовых документов нормативного и ненормативного характера, сложившиеся порядок и правила их применения, а также правоприменительная практика. Не является исключением и природоохранная деятельность, скорее, эта деятельность требует для своего успешного развития более сбалансированной законодательной базы, нежели сферы хозяйственной деятельности.
Первым законодательным актом в природоохранной сфере, действовавшим на территории Российской Федерации после предательского разрушения Союза ССР в конце 1991 года, был закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 19.12.1991 № 2060-1. Основными принципами, которыми предписывалось руководствоваться при осуществлении хозяйственной, управленческой и иной деятельности, оказывающей отрицательное воздействие на состояние окружающей природной среды, всем государственным органам, предприятиям, учреждениям, организациям, гражданам Российской Федерации, иностранным юридическим лицам и гражданам, а также лицам без гражданства, были продекларированы следующие:
♦ приоритет охраны жизни и здоровья человека, обеспечения благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения;
♦ научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов общества, обеспечивающих реальные гарантии прав человека на здоровую и благоприятную для жизни окружающую природную среду;
♦ рациональное использование природных ресурсов с учётом законов природы, потенциальных возможностей окружающей природной среды, необходимости воспроизводства природных ресурсов и недопущения необратимых последствий для окружающей природной среды и здоровья человека;
♦ соблюдение требований природоохранительного законодательства, неотвратимостью наступления ответственности за их нарушения;
♦ гласность в работе и тесная связь с общественными организациями и населением в решении природоохранительных задач;
♦ международное сотрудничество в охране окружающей природной среды.
Структура данного закона стала базовой и сохранилась в последующих документах такого рода – разумеется, с учётом поправок и дополнений.
Для нашего исследования важно, что в данном законе (статья 7) впервые была предусмотрена необходимость организации мониторинга окружающей природной среды, создания и обеспечения работы государственной службы наблюдения за состоянием окружающей природной среды. В развитие указанного положения постановлением Совета Министров – Правительства Российской Федерации от 24.12.1993 № 1229 «О создании Единой государственной системы экологического мониторинга» был установлен порядок осуществления экологического мониторинга в Российской Федерации.
В статье 42 Конституции Российской Федерации (1993) провозглашается, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Одновременно, согласно статье 58, каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.
Так как в первые годы существования Российской Федерации большое внимание придавалось соответствию российской нормативно-правовой базы во всех отраслях права международной практике, то в целях определения государственной стратегии действий Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития, руководствуясь документами Конференции ООН по окружающей среде и развитию, состоявшейся в Рио-де-Жанейро (1992), Президентом Российской Федерации был издан Указ от 4.02.1994 № 236 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития». Этот декларативный документ ныне имеет лишь историческое значение, как определявший один из путей вхождения Российской Федерации в мировое сообщество. Предусматривалось решение экологических проблем, объединённых в четыре группы:
1. Обеспечение экологически безопасного устойчивого развития в условиях рыночных отношений;
2. Охрана среды обитания человека;
3. Оздоровление (восстановление) нарушенных экосистем в экологически неблагополучных регионах России;
4. Участие в решении глобальных экологических проблем.
К сожалению, большинство задач, направленных на решение вышеуказанных проблем, на сегодняшний день остаётся нереализованными (Бринчук М.М., 2008).
1.2. Современное природоохранное законодательство и природоохранная политика в Российской Федерации
На смену закону РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 19.12.1991 № 2060-1 был принят федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», действующий с многочисленными поправками и ныне. Из названия законодательного акта ясно, что сфера правового регулирования стала шире – это не только природная среда, но вся окружающая среда, включая техно- и антропогенно-преобразованную.
Объектами охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности прописаны:
♦ земли, недра, почвы;
♦ поверхностные и подземные воды;
♦ леса и иная растительность, животные и другие организмы и их генетический фонд;
♦ атмосферный воздух, озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство.
Установлено, что в первоочередном порядке охране подлежат естественные экологические системы, природные ландшафты и природные комплексы, не подвергшиеся антропогенному воздействию.
В данном законе организации государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды) посвящена уже самостоятельная глава Х, включающая статьи 63, 63.1 и 63.2. Мониторинг впервые приобретает статус государственного мероприятия. Государственный экологический мониторинг (государственный мониторинг окружающей среды) осуществляется в рамках соответствующей единой системы федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с их компетенцией, установленной законодательством Российской Федерации, посредством создания и обеспечения функционирования наблюдательных сетей и информационных ресурсов в рамках подсистем единой системы государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды), а также создания и эксплуатации уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти государственного фонда данных.
Во исполнение указанных статей федерального закона постановлением Правительства Российской Федерации от 09.08.2013 № 681 утверждено положение о государственном экологическом мониторинге (государственном мониторинге окружающей среды). Одной из составных частей экологического мониторинга прописан мониторинг земель. Также создан государственный фонд данных государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды).
В развитие федерального закона «Об охране окружающей среды» Правительство Российской Федерации распоряжением от 31.08.2002 № 1225-р одобрило Экологическую доктрину Российской Федерации, разработанную МПР России с участием органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных экологических организаций, деловых и научных кругов.
Стратегической целью государственной политики в области экологии, в соответствии с Экологической доктриной, является сохранение природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечения экологической безопасности страны. Для достижения стратегической цели необходимы:
♦ сохранение и восстановление природных систем, их биологического разнообразия и способности к саморегуляции как необходимого условия существования человеческого общества;
♦ обеспечение рационального природопользования и равноправного доступа к природным ресурсам ныне живущих и будущих поколений людей;
♦ обеспечение благоприятного состояния окружающей среды как необходимого условия улучшения качества жизни и здоровья населения.
Документом предусмотрено, что одним из инструментов реализации Экологической доктрины служит экологический мониторинг, для осуществления которого выполняются следующие мероприятия:
♦ развитие единой государственной системы экологического мониторинга на всей территории страны, включая мониторинг биотических и абиотических компонентов природной среды;
♦ совершенствование нормативной базы, регламентирующей взаимодействие федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный экологический мониторинг, включая формирование фонда информационных ресурсов;
♦ совершенствование системы показателей, создание методологии экологического мониторинга, а также техническое и материальное обеспечение системы экологического мониторинга;
♦ совершенствование системы учёта и контроля ядерных материалов, радиоактивных веществ и отходов;
♦ проведение работ по выявлению зон экологического бедствия;
♦ выявление и обозначение на местности всех территорий, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению в опасных для окружающей среды и населения масштабах;
♦ инвентаризация экологически опасных производств, сооружений и захоронений отходов; оценка риска возникновения чрезвычайных экологических ситуаций и путей их предотвращения;
♦ формирование и ведение кадастров экологически опасных объектов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях;
♦ инвентаризация территории для выявления и специальной охраны земель, выполняющих особо важные средообразующие функции и обладающих особым рекреационно-оздоровительным значением;
♦ формирование системы государственных кадастров природных ресурсов, особо охраняемых природных территорий и территорий традиционного природопользования;
♦ обеспечение открытости информации о состоянии окружающей среды и возможных экологических угрозах; бесплатный доступ граждан к информации в сфере экологии, жизненно важной для их безопасности;
♦ информационное обеспечение учёта результатов государственной экологической экспертизы всех проектов, программ и объектов, подлежащих обязательной экологической экспертизе.
Новые реалии современного мира побудили Президента Российской Федерации 30.04.2012 утвердить Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года. Распоряжением Правительства РФ от 18.12.2012 № 2423-р утверждён план действий по реализации Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года.
Стратегической целью государственной политики в области экологического развития является решение социально-экономических задач, обеспечивающих экологически ориентированный рост экономики, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов для удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, реализации права каждого человека на благоприятную окружающую среду, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.
Достижение стратегической цели обеспечивается решением следующих основных задач:
♦ формирование эффективной системы управления в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, предусматривающей взаимодействие и координацию деятельности органов государственной власти;
♦ совершенствование нормативно-правового обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности;
♦ обеспечение экологически ориентированного роста экономики и внедрения экологически эффективных инновационных технологий;
♦ предотвращение и снижение текущего негативного воздействия на окружающую среду;
♦ восстановление нарушенных естественных экологических систем;
♦ обеспечение экологически безопасного обращения с отходами;
♦ сохранение природной среды, в том числе естественных экологических систем, объектов животного и растительного мира;
♦ развитие экономического регулирования и рыночных инструментов охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;
♦ совершенствование системы государственного экологического мониторинга (мониторинга окружающей среды) и прогнозирования чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также изменений климата;
♦ научное и информационно-аналитическое обеспечение охраны окружающей среды и экологической безопасности;
♦ формирование экологической культуры, развитие экологического образования и воспитания;
♦ обеспечение эффективного участия граждан, общественных объединений, некоммерческих организаций и бизнес-сообщества в решении вопросов, связанных с охраной окружающей среды и обеспечением экологической безопасности;
♦ развитие международного сотрудничества в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.
Описаны в документе и механизмы реализации государственной политики в области экологического развития, при помощи которых должны быть решены задачи. По мнению И.Апарышева (2012), особое значение необходимо уделить механизмам, решающим задачи предотвращения и снижения текущего негативного воздействия на окружающую среду, восстановления нарушенных естественных экологических систем, обеспечения экологически безопасного обращения с отходами и охранения природной среды, в том числе естественных экологических систем, объектов животного и растительного мира.
Несмотря на противодействие бизнеса, будущее планеты, считает И.Апарышев, за «зелеными» технологиями. Россия активно вступает в международное сообщество, где приоритетом избран путь защиты, а не уничтожения природы. Глобализация заставляет многие страны, не исключая РФ, пересматривать существующий путь в экономике и политике. Даже сейчас можно говорить о сдвиге в лучшую сторону состояния экологии в нашей стране, хотя из-за отсутствия благоприятного инвестиционного климата «зеленые проекты» ещё с трудом пробиваются через тернии «сырьевых игл».