Вопрос 2. Нормативные акты, их виды. Правила написания текста нормативного документа
Понятие нормативных актов. Понятие нормативно-правового акта достаточно широко освещается в рамках курса «Теория государства и права». В данном же учебном пособии подробное классификационное рассмотрение понятия «нормативный акт» исходит из необходимости рассмотрения его структуры и правил непосредственного составления текста этого юридического документа.
Вообще, согласно теории государства и права, нормативный акт – это односторонний властный юридический документ, принятый в результате правотворческого процесса, адресованный неопределенному кругу лиц, содержащий типичные нормативные предписания, рассчитанный на неоднократное применение, регулирующий типовые (повторяющиеся) общественные отношения и обеспечиваемый мерами государственного принуждения.
Таким образом, можно выделить следующие важные признаки нормативных актов, позволяющие отграничивать их от иных формально схожих, но не правовых актов:
– нормативные акты исходят от имени властных структур – органов государственной власти (органов Российской Федерации и органов субъектов Российской Федерации), а также органов местного самоуправления. Иными словами, нормативные акты являются выражением сбалансированной государственной воли. В исключительных случаях нормативные акты являются проявлением прямого народного волеизъявления, т. е. такие нормативные акты становятся результатом проведения всенародного голосования в форме референдума.
Пример:
Действующая в настоящее время Конституция Российской Федерации (Основной закон) была принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Приоритетное значение Конституции Российской Федерации также состоит в том, что она составляет нормативную базу всего остального законодательства;
– нормативные акты – это прежде всего результат правотворческой деятельности уполномоченных государственных органов и органов местного самоуправления;
– нормативные акты не имеют конкретного адресата, получателя и распространяются абсолютно на все население Российской Федерации, либо только на жителей конкретного субъекта Российской Федерации либо на жителей одного образования муниципального;
– основное содержание нормативных актов составляют типичные нормативные предписания, которые обладают обязательной для исполнения юридической силой. Отдельные нормативные предписания являются правовыми нормами;
– нормативные акты носят многократный, бессрочный характер, т. е. они продолжают действовать после их первого и последующих применений к конкретным правоотношениям;
– значение нормативного акта состоит в его способности централизованно урегулировать наиболее часто складывающиеся общественные отношения, приобретающие впоследствии правовой характер. При этом такие отношения становятся законодательно установленными;
– реализация нормативных предписаний, содержащихся в нормативно-правовом акте, обеспечивается мерами государственного воздействия на участников правоотношений, в том числе и мерами принуждения.
В конечном итоге нормативный акт можно определить как изданный в особом порядке официальный акт-документ компетентного правотворческого органа, содержащий нормы права. Вообще, нормативно-правовые акты являются основной и наиболее совершенной формой современного российского права, а поэтому и правилам их написания отводится наиболее важное внимание. Возрастание количества нормативно-правовых актов прежде всего связано с повышением роли государства как носителя суверенитета в урегулировании общественно значимых отношений, о которых говорилось ранее.
Все нормативно-правовые акты принимаются и исполняются в строго регламентированном процессуальном и процедурном порядке. Кроме того, нормативные акты имеют строго определенную документально-письменную форму (например, закон, указ, постановление и др.). Документально-письменная форма нормативно-правовых актов позволяет непосредственно и оперативно знакомить с содержанием текста нормативного документа население. Помимо этого, документально-письменная форма нормативных актов подразумевает наличие определенных реквизитов и использование установленных символов. Содержание нормативных документов должно быть структуировано и излагаться на государственном языке Российской Федерации с использованием специальной, а также общепризнанной терминологии.
Виды нормативных актов. Все нормативно-правовые акты, действующие на территории Российской Федерации, образуют единую систему, которая функционирует на основе принципов согласованности, взаимодействия, иерархичности, специализации, дифференциации по отраслям и институтам. Многообразие нормативно-правовых актов, существующих в правовой системе Российской Федерации, обусловлено федеративным устройством российского государства, множеством правотворческих органов, обладающих правом принятия и издания нормативно-правовых актов, разнообразием регулируемых общественных отношений, а также иными обстоятельствами, положенными в основу классификации нормативно-правовых актов.
Классификация нормативно-правовых актов проводится по следующим критериям.
1. В зависимости от уровня принятия и сферы действия:
а) Общефедеральные нормативные акты – принимаются органами государственной власти Российской Федерации и распространяются на всю территорию Российской Федерации. Общефедеральные нормативно-правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации;
б) Региональные нормативные акты – принимаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации и распространяются только на территорию данного конкретного субъекта Российской Федерации. При этом нормативно-правовые акты не должны противоречить общефедеральным нормативно-правовым актам, принимаемым органами государственной власти Российской Федерации. В противном случае такие региональные нормативные акты признаются недействительными в части, противоречащей федеральному законодательству;
в) Муниципальные нормативные акты – принимаются органами местного самоуправления и распространяются только на территорию данного конкретного муниципального образования. Нормативно-правовые акты органов местного самоуправления не должны противоречить не только общефедеральным нормативным актам, но также и региональному законодательству. В противном случае нормативно-правовые акты в части, противоречащей федеральному либо региональному законодательству, признаются недействительными.
2. В зависимости от характера волеизъявления:
а) Акты, исходящие от государственно-властных структур – органов государственной власти и органов местного самоуправления и являющиеся результатом правотворческого процесса;
б) Акты, являющиеся выражением прямого народного волеизъявления и результатом проведения общенародного голосования – референдума.
3. В зависимости от юридической силы:
1) Законодательные акты. Это нормативно-правовые акты, обладающие высшей юридической силой, принимаемые и подлежащие опубликованию в особом порядке. Все законодательные акты принимаются органами представительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации либо муниципального образования. Как правило, законодательные акты регулируют наиболее важные жизненные вопросы. Наиболее важными среди всех законодательных актов являются законы.
Закон – это принятый в особом порядке акт законодательного органа власти, обладающий высшей юридической силой и направленный на регулирование наиболее важных общественных отношений;
2) федеральные конституционные законы – это такие законодательные акты, которые закрепляют основу общественного и государственного строя, а также служат юридической базой для текущего федерального, регионального и муниципального законодательства. Федеральные конституционные законы могут приниматься только в тех случаях, когда на необходимость их принятия прямо указано в статьях Конституции Российской Федерации.
Пример:
Перечень конституционных законов исчерпывающе определен Конституцией Российской Федерации. Это законы: о порядке деятельности Правительства Российской Федерации – ФКЗ N-2 «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г.; о судебной системе Российской Федерации – ФКЗ N-1 «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 г.; об уполномоченном представителе Президента Российской Федерации в 7 федеральных округах – ФКЗ N-1 «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 26 февраля 1997 г.; о Конституционном Суде Российской Федерации – ФКЗ N-1 «О Конституционном суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 г. и др. Всего федеральных конституционных законов 14;
3) федеральные законы, законы Российской Федерации, в том числе кодифицированные нормативные акты – это группа нормативно-правовых актов, составляющих центральное звено во всей законодательной базе Российской Федерации. Такие нормативные акты носят название «текущие (обыкновенные) законы», то есть такие законы, на обязательное принятие которых не указано в Конституции Российской Федерации. Текущие законы принимаются на основе и во исполнение федеральных конституционных законодательных актов и регулируют различные стороны социально-политической, экономической и культурной жизни общества.
Пример:
На территории Российской Федерации существует множество нормативных актов, их которых около 10 тыс. являются федеральными законами и законами Российской Федерации либо законами РСФСР, действующими до их непосредственной отмены. Среди них такие нормативные акты, как ФЗ N 395-1 «О банках и банковской деятельности» от 2 декабря 1990 г.; Закон РФ N-4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» от 1 апреля 1993 г.; Закон РСФСР N 1807-1 «О языках народов Российской Федерации» от 25 октября 1991 г. и др. Из 10 тыс. текущих нормативных актов определенное количество отведено кодифицированным нормативным актам либо Кодексам, принятым, принимаемым или же разрабатываемым по всем отраслям и некоторым подотраслям права Российской Федерации. Наиболее главенствующее место занимают: Гражданский Кодекс Российской Федерации от 22 декабря 1995 г., Уголовный Кодекс Российской Федерации от 5 июня 1996 г., Трудовой Кодекса Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. и др.;
4) Конституции (уставы) субъектов Российской Федерации – это нормативно-правовые акты, которые составляют основу законодательной системы субъекта Российской Федерации и обладают высшей юридической силой по отношению ко всем остальным нормативным актам, действующим на территории субъекта Российской Федерации. Конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, как правило, принимаются во исполнение Конституции Российской Федерации с учетом специфических черт конкретного региона. Поэтому к содержанию и разработке текста Конституций (уставов) Российской Федерации предъявляются особые дополнительные требования. Так, например, при утверждении текста Конституции (устава) Российской Федерации необходимо учитывать нормы Конституции Российской Федерации, а также решения Конституционного суда Российской Федерации.
Пример:
Как правило, принятие Конституции более характерно для республик, входящих в состав Российской Федерации, а принятие Устава – для иных субъектов Российской Федерации. Однако это вовсе не означает, что каждый субъект Российской Федерации имеет собственную Конституцию либо Устав. Однако большинство субъектов Российской Федерации воспользовались своим правом. Так, например, государственной властью Башкортостана принята Конституция, на территории Саратовской области действует Устав Саратовской области;
5) законы субъектов Российской Федерации, в том числе кодифицированные нормативно-правовые акты – это текущее законодательство субъекта Российской Федерации, которое регулирует основные вопросы, отнесенные к ведению субъектов Российской Федерации либо к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Как правило, на уровне регионов принимаются такие законы, которые имеют существенное значение именно для данного конкретного субъекта Российской Федерации. Помимо этого почти в четвертой части субъектов Российской Федерации приняты так называемые «законы о законах», – это особого рода нормативные документы субъектов Российской Федерации, которые регулируют систему нормативно-правовых актов, систему законодательной власти, избирательный процесс на территории конкретного субъекта Российской Федерации.
Кроме того, в некоторых субъектах Российской Федерации действуют конституционные законы этих субъектов. Особое значение среди текущего законодательства субъекта Российской Федерации занимают региональные кодифицированные нормативные акты.
Пример:
На территории Саратовской области действует Закон «О земле» от 12 ноября 1997 г., который составлен в соответствии со ст. 36 Конституции Российской Федерации и конкретизирует положения Земельного Кодекса Российской Федерации; Закон «О местном самоуправлении в Саратовской области» от 21 ноября 1996 г.; Закон «О Правительстве Саратовской области» от 10 сентября 1996 г. и др. К числу «законов и законах» субъектов Российской Федерации относятся: действующий на территории Республики Адыгея – Закон «О нормативных и иных правовых актах» от 9 октября 1998 г., на территории Краснодарского края – Закон «О правотворчестве и нормативно-правовых актах Краснодарского края» от 6 июня 1995 г., на территории Свердловской области «О правовых актах в Свердловской области» от 10 марта 1999 г. и др.
Большое число региональных конституционных законов характерно для такого субъекта Российской Федерации, как Республика Мордовия. На территории многих субъектов российской Федерации были приняты свои кодифицированные акты в различных отраслях права – например, градостроительные кодексы существуют в Республике Башкортостан, в Ханты-Мансийском автономном округе, а также в Ленинградской и Мурманской областях.
6) уставы муниципальных образований – это основные нормативно-правовые документы множества муниципальных образований, существующих на территории Российской Федерации. Устав разрабатывается для каждого муниципального образования самостоятельно, в соответствии с федеральными конституционными положениями, законодательством субъектов Российской Федерации, а также с учетом специфических черт, характерных для данного муниципального образования.
Согласно ст. 8 Федерального Закона N-154 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г., в уставе муниципального образования в обязательном порядке должны быть указаны: границы и состав территории муниципального образования; вопросы местного значения; формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения и др.
Пример:
Гражданами, проживающими на территории города Саратова, был утвержден «Устав города Саратова» от 22 декабря 1996 г.; на территории Энгельсского района, находящегося в составе Саратовской области, действует Устав Энгельсского муниципального образования, принятый 11 сентября 2000 г. В ст. 3 указанного устава приведен широкий перечень вопросов местного значения, в ст. 4 – общие принципы организации местного самоуправления и т. д.
7) нормативно-правовые акты представительных органов власти местного самоуправления – это различные решения, положения, регулирующие те или иные конкретные вопросы местного значения. При этом следует отметить, что представительные органы власти муниципального образования не наделены правом принимать законы, но принимаемые ими нормативно-правовые акты все же носят законодательный характер.
Пример:
На территории города Саратова действует Положение «О Саратовской Городской Думе» от 29 апреля 1997 г., принятое в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Законом Саратовской области «О местном самоуправлении в Саратовской области» и Уставом города Саратова.
В некоторых муниципальных образованиях запрет, о котором ранее было сказано, нарушается, и органами местного самоуправления принимаются различные законы (г. Чита);
8) подзаконные нормативно-правовые документы:
– нормативные указы Президента Российской Федерации, главы субъекта Российской Федерации – это нормативно-правовые документы, изданные от имени главы государственной власти на территории Российской Федерации либо на территории ее субъекта. Нормативно-правовые указы Президента Российской Федерации либо главы субъекта Российской Федерации принимаются только лишь по тем вопросам, которые отведены Конституцией Российской Федерации, а также конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации к их ведению.
Нормативные указы носят общеобязательный характер, то есть устанавливают конкретную норму права. Как правило, нормативные указы утверждаются в случае необходимости уточнения конкретной нормы права, заполнения пробела в законодательстве либо временного, частичного изменения правил действующего законодательства, особенно в политической сфере жизни общества. Иногда издание нормативных указов Президента Российской Федерации либо главы ее субъекта сопровождается принятием положений о структуре, системе, основных принципах деятельности государственных органов власти.
Пример:
Существует множество различных нормативных указов Президента Российской Федерации. Среди них Указ Президента N-763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» от 23 мая 1996 г.; Указ Президента N-1176 «О системе федеральных органов исполнительной власти» от 14 августа 1996 г. и др.;
– постановления Правительства Российской Федерации, Правительства субъекта Российской Федерации – это нормативные документы, исходящие от главы исполнительных органов власти Российской Федерации либо ее субъекта. Данные подзаконные документы принимаются по вопросам, отнесенным к собственной компетенции органов исполнительной государственной власти, и по своему содержанию носят многообразный характер, либо же они принимаются в целях уточнения существующих законодательных актов.
Кроме того, Правительству – главе исполнительной власти на территории Российской Федерации либо ее конкретного субъекта – предоставлено право принимать нормативные акты, носящие целевой программный характер (утверждение годового бюджета, плана развития народного хозяйства и т. д.).
Пример:
Одним из примеров подзаконного нормативного акта Правительства Российской Федерации является Постановление N-1009 «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» от 13 августа 1997 г., в котором раскрывается конституционной принцип законотворческого процесса Российской Федерации – обязательность опубликования всех законодательных и подзаконных нормативных документов;
– ведомственные нормативные акты органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации – это различного рода нормативные приказы и инструкции, принимаемые министерствами, государственными комитетами российской Федерации и ее субъектов, федеральными ведомствами, территориальными органами государственной власти Российской Федерации.
– нормативно-правовые акты исполнительных органов местного самоуправления – это нормативные документы, посвященные вопросам местного значения, не урегулированным в актах представительных органов местного самоуправления. Как правило, на территории одного муниципального образования действует множество различных нормативных актов местных исполнительных органов, многие их которых являются прямым продолжением законодательства субъекта Российской Федерации либо федеральных законов.
Правила написания текста нормативного документа. Поскольку наиболее массовым примером юридических документов нормативного характера являются именно нормативно-правовые акты (законодательные и подзаконные), их правильному написанию уделяется достаточно широкое внимание учеными-правоведами. Некоторые из разработанных и применяемых на практике правил выведены исходя из следующих объективных факторов, которые к тому же одновременно являются аксиомами правильного составления текста нормативно-правовых документов:
1. Издание нормативно-правового акта преследует определенную цель. Прежде чем приступить к составлению какого-либо нормативного акта лицо, обладающее правом законодательной инициативы, должно определить перед собой конкретную цель, которую предполагается достигнуть путем реализации изданного нормативно-правового акта на практике. Общей же целью всех нормативно-правовых актов является урегулирование сложившихся в обществе отношений путем установлению правовых предписаний.
Как правило, непосредственная цель нормативного документа прямо указана в его непосредственном тексте. Однако иногда такая цель просто подразумевается исходя из названия нормативно-правового акта.
Пример:
Указ Президента Российской Федерации N-480 «О дополнительных мерах по наделению граждан земельными участками» от 23 апреля 1993 г. начинается следующими словами: «В целях совершенствования системы наделения граждан земельными участками постановляю…». Федеральный Закон N-101 «О разграничении государственной собственности на землю» от 17 июля 2001 г. в предисловии устанавливает, что «настоящий Федеральный закон определяет правовые основы разграничения государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации (федеральную собственность), собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образования (муниципальную собственность)».
2. Определение сферы действия нормативно-правового акта (данное правило будет рассмотрено на примере Федерального Закона Российской Федерации N-101 «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» от 24 июля 2002 г.). Составными элементами понятия «сфера действия нормативного акта» являются:
а) Круг общественных отношений – это предмет правового регулирования нормативного акта:
Пример:
В п. 1 ст. 1 указанного выше Закона говорится, что он «регулирует отношения, связанные с владением, пользованием, распоряжением земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения».
Кроме того, определение предмета регулирования может производиться методом исключения из круга общественных отношений отдельных видов отношений.
Пример:
В подп. 2 п. 1 ст. 1 Закона указано, что его действие «не распространяется на земельные участки, предоставленные из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для ведения индивидуального жилищного, гаражного строительства…».
В современно законодательном процессе наметились две противоречивые тенденции. С одной стороны, происходит детализация правового поля, то есть нормативные акты принимаются по очень мелким вопросам, что облегчает их принятие. С другой же стороны, укрупняется массив общественных отношений, подлежащих регулированию в рамках одного нормативно-правового акта. Последний подход с точки зрения правоприменителя более рационален, так как наплыв большого количества «мелких» нормативных актов затрудняет реализацию их на практике, создает возможности для появления пробелов в законодательстве и т. д.
б) Субъекты регулируемых общественных отношений – это лица, на которых распространяется действие нормативного акта:
Пример:
В п. 1 ст. 2 закона говорится, что «участниками отношений, регулируемых настоящим Федеральным законом, являются граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования». 1Права иностранных граждан и лиц без гражданства, иностранных юридические лиц, как правило, оговариваются особо (п. 2 ст. 12, ст. 3 закона).
в) Время действия нормативного акта – как правило, не устанавливается и подразумевается его бессрочное действие. Исключением является издание временных законов в период военного положения или чрезвычайной ситуации. Кроме того, в нормативно-правовом акте иногда прямо указывается время вступления его в юридическую силу.
Пример:
Согласно ст. 19 закона он вступает в силу через шесть месяцев со дня его официального опубликования.
г) Территория действия нормативного акта – это то пространство, на которое распространяются правила и предписания нормативного акта. Как правило, федеральные нормативные акты распространяют свое действие на всю территорию Российской Федерации, акты субъектов Российской Федерации – на территорию одного субъекта, акты местных органов – на территорию одного муниципального образования. Однако в тексте нормативного документа может содержаться формулировка «с учетом особенностей», – это означает, что применение нормативного акта должно осуществляться исходя из конкретных особенностей, имеющихся на отдельно взятом пространстве.
3. Установление принципов правового регулирования данного нормативного акта. Практически любой нормативно-правовой акт законодательного характера в своем непосредственном тексте содержит указание на ряд принципов, обязательных к соблюдению при применении норм данного акта. Это существенно облегчает понимание цели издания нормативного акта.
Принципы могут быть конституционными, отраслевыми либо специальными. Как правило, любой специальный принцип исходит из смысла отраслевого, а отраслевой – из смысла конституционного принципа. Кроме того, принципы могут быть прямыми, то есть непосредственно применяемыми, либо косвенными – предполагаемыми.
Пример:
Статья 1 ЗК РФ от 25 1 октября 2001 г. начинается словами «настоящий Кодекс и изданные в соответствии с ним иные акты земельного законодательства основываются на следующих принципах…».
Далее по тексту идет перечисление 11 принципов.
4. Определение правовой основы действия нормативно-правового акта во времени, в пространстве и по кругу лиц. В непосредственном тексте нормативного акта должно содержаться указание на те источники права, которые были использованы, уточнены либо детализированы в рамках данного нормативно-правового акта.
Как правило, федеральные нормативные акты издаются в соответствии с Конституцией Российской Федерации и иным федеральным законодательством; региональные нормативные акты – в соответствии с Конституцией Российской Федерацией, федеральным законодательством, Конституцией (Уставом) субъекта Российской Федерации, а также иным региональным законодательством; муниципальные нормативные акты – в соответствии с Конституцией Российской Федерацией, федеральным законодательством, Конституцией (Уставом) субъекта Российской Федерации, региональным законодательством, Уставом муниципального образования, а также иным законодательством, изданным органами местного самоуправления.
Пример:
Закон Саратовской области «О местном самоуправлении в Саратовской области» содержит предисловие, согласно которому он действует «в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным Законом „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“».
5. Определение основных понятий, используемых в рамках нормативного акта. Это характерно для большинства федеральных источников, которые содержат большое количество специальных терминов, получающих далее по тексту нормативного акта подробное описание. Установление понятийного аппарата позволяет легко и более эффективно ориентироваться в нормативном акте, оперативно применять конкретную правовую норму на практике.
Пример:
В ст. 1 Федерального Закона «О банках и банковской деятельности» содержится большое определений правовых понятий и категорий, используемых далее по тексту юридического документа, – кредитная организация, банк, небанковская кредитная организация, иностранный банк.
6. Разграничение предметов ведения между различными уровнями власти – федеральный, региональный, муниципальный и разграничение полномочий между различными органами власти – законодательными, исполнительными, судебными, иными органами власти. Иными словами в нормативно-правовом акте не допустимо смешение предметов ведения различных уровней власти либо посягательство одного на другой, а также не допустимо вмешательство одного органа власти в деятельность другого органа, не находящегося в его подведомственности. Данное правило соединяет в себе два отдельных принципа правового регулирования.
Принцип разграничения предметов ведения между Российской Федерацией, ее субъектами, а также муниципальными образования достаточно подробно прописан в Конституции Российской Федерации (Гл. 3 – ст. 71, 72, 73, Гл. 8 Конституции Российской Федерации). Кроме того, при принятии региональных и местных нормативных актов следует отражать особенности организации власти на территории конкретного субъекта либо муниципального образования, особенности социального, экономического, политического и культурного развития общества. Кроме того, при принятии региональных и местных нормативных актов зачастую необходимо восполнять пробелы, существующие на федеральном уровне законодательства, но в рамках собственной компетенции.
Принцип разделения властей также прописан в Конституции Российской Федерации (Гл. 1 ст. 11, Гл. 8). Кроме того, данный принцип находит отражение в Федеральных Законах «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в Указе Президента «О системе федеральных органов исполнительной власти», а также в ряде ведомственных нормативных актов.
Конец ознакомительного фрагмента.