Бюрократия. Коллективный портрет
В этом кратком очерке нельзя осветить все стороны жизни российской бюрократии рубежа XIX – начала XX в. Об этом много написано и отечественными, и зарубежными исследователями. Однако несмотря на все это, в общественном сознании продолжают бытовать мифы, уже давно опровергнутые в науке. Так, до сих пор господствуют представления, что Российская империя страдала от многочисленности чиновников, которые будто бы паразитировали на всем прочем населении страны. Такая позиция вполне понятна: и в XIX столетии некоторые видные сановники были уверены в избыточности имевшихся в стране управленцев. Сам Николай I утверждал, что в России чиновников «более, чем требуется для успеха службы»[7].
В действительности это было не так. Россия скорее страдала от дефицита квалифицированных бюрократов. С формальной точки зрения, численность чиновничества на протяжении XIX в. неуклонно росла. В 1763 г. было 5614 чиновников, в 1847 г. – 96 500, в 1857 г. – 122 300, в 1897 г. – 145 200, в 1905 г. – 181 500[8]. При этом очевидно, что абсолютные показатели не позволяют в полной мере оценить ситуацию, учитывая довольно быстрый рост численности подданных российского императора. Удельный вес бюрократии среди всего населения страны не был велик. По подсчетам современных исследователей С. Величенко и Б. Миронова, в 1847 г. 1,42 чиновника приходилось на 1000 подданных Российской империи, в 1857 г. – 1,66 чиновника, в 1897 г. – 1,15, в 1915 г. – 1,3. Однако сами по себе цифры немногое говорят. Они интересны в контексте или в сравнении. Так, в начале XX в. во Франции 7,3 чиновника приходилось на 1000 человек населения страны, в Великобритании этот показатель равнялся 8,2, в Германии – 6,13, в Австро-Венгрии – 5,05. Российская бюрократия уступала в численности европейской, если при анализе количественных параметров исходить из валового национального продукта (ВНП). В начале XX в. во Франции приходилось 8300 чиновников на 1 млрд долларов ВНП, в Великобритании – 6300 чиновников, в Германии – 6400, в Австро-Венгрии – 6300, в России же – 3600. Иными словами, удельный вес бюрократии в России заметно уступал тому, что имело место в ведущих европейских державах. Это было хорошо известно и в конце XIX – начале XX в., что позволило Д. И. Менделееву говорить о «недоуправляемости» империи.
Конечно, любая статистика «обманывает». Чиновничество в России было распределено неравномерно. Как это ни удивительно, больше всего чиновников на душу населения приходилось в Костромской и Вятской губерниях. Видимо, это было связано с необходимостью следить за ссыльнопоселенцами, которых в этих краях было немало. Напротив, меньше всего – в Самаркандской области. Этот показатель в украинских и польских городах уступал тому, что имел место в Центральной России и Закавказье. И наконец, абсолютное большинство чиновников (около 90 %) проживало в городах в стране, где 83 % населения составляли крестьяне. Естественно, максимальная концентрация бюрократии была в столицах, в особенности в Санкт-Петербурге. Такая диспропорция скорее подтверждает точку зрения Менделеева. У раздутого центрального аппарата было явно недостаточно рычагов влияния на положение вещей в провинции.
Ситуация осложнялась еще и тем, что за вторую половину XIX в. Россия сильно и довольно быстро изменилась. В ней усложнились средства коммуникации, появились новые пути передачи информации, сложились новые социальные группы. В начале XX в. подданные российского императора посылали почтовых сообщений в 15 раз больше, чем в 1860-е гг., а число казенных телеграфных сообщений возросло в 54 раза. С одной стороны, это создавало новые механизмы управления страной, с другой – ставило перед властями принципиально новые задачи, с которыми она далеко не всегда справлялась. Неслучайно, что за это же время число дел, поступивших, например, в Министерство юстиции, выросло более чем в 6 раз, что создавало невыносимые трудности российской бюрократии. По мнению современного исследователя Д. Орловского, они были практически неразрешимы. Стремительный рост бумагооборота делал невозможным какой-либо контроль над ним. В итоге форма с неизбежностью подменяла собой содержание.
Сложно что-то понять в российском чиновничестве, если упускать из виду такое краеугольное понятие, как «чин». Как верно заметил Ю. М. Лотман, его трудно перевести с русского языка. Вместе с тем именно из него «вырастает» чиновничество, чинопроизводство, чинопочитание…
Системе чинов Россия была обязана Петру I и его Табелю о рангах 1722 г. Всего было 14 чинов, выстроенных в строго иерархическом порядке[9]. Табель о рангах учитывал воинские (сухопутные, гвардейские, морские, артиллерийские), статские (гражданские) и придворные чины. В XIX в. высший, 1-й, чин среди статских – канцлер, или действительный тайный советник 1-го класса. 2-й чин – действительный тайный советник, 3-й чин – тайный советник. 5-й чин – действительный статский советник. 6-й чин – статский советник и т. д. Наконец, низший, 14-й, – коллежский регистратор. В XIX столетии чины – это не должности, а место человека на бюрократической лестнице. Первоначально уже 14-й чин по статской службе давал личное, а 8-й – потомственное дворянство. Столь легкий путь в благородное сословие возмущал его представителей.
В царствование Николая I правительство пошло на уступки, и класс, дававший потомственное дворянство, был повышен до 5-го. 9-й чин давал личное дворянство, а 14-й – личное почетное гражданство. Ситуация вновь изменилась в 1856 г. Теперь на потомственное дворянство могли претендовать лица, получившие 4-й чин по гражданской службе. В 1898 г. законодательство вновь изменилось. С этого года 4-й чин можно было получить, лишь пробыв 5 лет в 5-м.
Классный чин многое значил в повседневной жизни бюрократии. Он определял, где государственный служащий и члены его семьи сидели на парадном обеде, какими по счету выходили их жены и дочери на балу, как обращались к чиновнику. К тем, у кого был 1-й или 2-й чин, требовалось обращаться «ваше высокопревосходительство», у кого 3-й и 4-й чин – «ваше превосходительство», обладателям 5-го чина – «ваше высокородие», 6–8-го чина – «ваше высокоблагородие», 9–14-го чина – «ваше благородие». Правда, эти обращения никак не были зафиксированы в законодательстве. В сущности, это норма прецедентного права, которая к тому же к началу XX в. перестала соблюдаться. Даже в официальных документах возникала путаница. Иногда эти обращения использовались по отношению к лицам, вовсе не состоявшим на государственной службе.
Четырнадцать ступеней Табели о рангах
Тем не менее чин оставался личным достоянием государственного служащего. Чиновник мог быть лишен должности простым приказом начальства. Чина же его могли лишить только по решению суда. Французский аристократ А. де Кюстин, оставивший знаменитые (и весьма спорные) записки о России эпохи Николая I, назвал чины «гальванизмом, придающим видимость жизни телам и душам. Это единственная страсть, заменяющая все людские страсти. Чин – это нация, сформированная в полки и батальоны, военный режим, применимый к обществу в целом, и даже к сословиям, не имеющим ничего общего с военным делом». Периодически в правительственных кругах ставился вопрос об упразднении чинов как явного анахронизма, отжившего наследия XVIII столетия. Однако бюрократия в большинстве своем отказывалась это признавать и продолжала держаться за Табель о рангах.
Россия второй половины XIX – начала XX в. – бюрократическая империя. В сущности, именно бюрократия – правящая корпорация в стране, так или иначе защищавшая свои интересы, чьи взгляды, вкусы и предпочтения тем или иным образом отражались на законодательных решениях.
Численность высшей бюрократии неуклонно росла. Так, в 1889 г. было 69 действительных тайных советников, в 1895 г. – 80, в 1906 г. – 104. В 1887 г. было 520 тайных советников, в 1906 г. – 620. В 1887 г. было 2283 действительных статских советника, в 1896 г. – 2545, в 1906 г. – 3632, в 1910 г. – 3840. С формальной точки зрения, вся высшая бюрократия принадлежала к дворянству. Более того, даже к февралю 1917 г. 73 % высокопоставленных чиновников принадлежали к дворянству не в первом поколении. Вместе с тем многие видные государственные служащие не могли похвастаться разветвленным генеалогическим древом. В 1880-е гг. шутили, что бразды правления оказались у поповичей (имелись в виду К. П. Победоносцев, М. Н. Островский и И. А. Вышнеградский): именно они как будто бы проводили в России «дворянский» курс.
Социальные реалии всегда оказываются сложнее, чем это на первый взгляд может показаться. Если взять общую численность российской бюрократии, то к концу XIX в. лишь 26 % принадлежали к потомственному дворянству. Однако даже принадлежность к благородному сословию зачастую не определяла жизненный уклад, приоритеты, мировоззренческие ценности государственного служащего. В этом отношении очень показательно резкое сокращение удельного веса поместных дворян (и шире: лиц с недвижимым имуществом) среди высокопоставленного чиновничества. В 1853 г. таковых было около 81 %, а в 1917 г. – 38,4 %. В 1853 г. процент членов Государственного совета, обладавших земельной собственностью, равнялся 92,7, а в 1903 – 56,8. В 1853 богатые помещики составляли 68,8 % Государственного совета, а в 1903 г. – 21,6. Аналогичная ситуация имела место и в Комитете министров. Иными словами, к концу XIX в. большинство высокопоставленных чиновников не обладало существенными земельными угодьями, а следовательно, большую часть своих доходов они получали от службы. Еще в 1861 г. П. А. Валуев писал о «классе пролетариев» среди «чиновного сословия». Спустя два десятилетия государственный секретарь А. А. Половцов с нескрываемым презрением говорил о «канцелярских пролетариях». О «беспочвенности» российского чиновничества впоследствии говорили в консервативных кружках и на дворянских собраниях.
На протяжении XIX столетия жалованье чиновничества постепенно повышалось. В первой половине XIX в. расходы на содержание государственного аппарата были на удивление малы. Например, по Министерству юстиции они приблизительно в два раза уступали французским, в три раза прусским и в четыре раза австрийским. По Министерству внутренних дел они были более чем в два раза меньше австрийских, приблизительно в четыре раза меньше французских и в пять раз меньше прусских. Все это, естественно, сказывалось на социальном положении бюрократии, в особенности среднего и нижнего звена. Чиновники с семьями нередко должны были жить на 5–10 руб. в месяц, что было явно недостаточно. Скудность жизни, практически нищета большинства государственных служащих стала важнейшим фактором, провоцировавшим коррупцию в России. В правительстве знали об этой проблеме и принимали определенные меры в этом направлении. В 1860–1870-е гг. жалованье чиновничества выросло в среднем в 1,5–2 раза.
Жалованье выросло и у высшей бюрократии, которая и прежде не бедствовала. Многие (хотя, как было уже сказано, далеко не все) ее представители были богатыми землевладельцами. Некоторые из них воспользовались благоприятными условиями 1860–1870-х гг. и занялись предпринимательством. Их коммерческие интересы напрямую отражались на государственной деятельности. Так, князь Александр Оболенский не скрывал своих связей со стекольными заводами и страховыми обществами. Этим была обусловлена его позиция на заседаниях Государственного совета. Другой член высокого собрания князь Л. Д. Вяземский не стеснялся напоминать, что его семья обладала майоратом, на территории которого располагались заводы – и это так или иначе определяло его взгляды. Свои коммерческие интересы были у председателя Департамента государственной экономии (1884–1892), а в прошлом министра финансов (1880–1881) А. А. Абазы. Наконец, С. Ю. Витте был тесно связан с предпринимателями Одессы и Киева (правда, из этого отнюдь не следует, что сам министр занимался коммерцией). Как раз при помощи финансиста из Одессы А. А. Рафаловича ему удалось раскрыть биржевую игру Абазы, который пользовался своим служебным положением. Это привело к смене председателя Департамента экономии, чего Витте и добивался.
Нередко случалось, что чиновники участвовали в коммерческих предприятиях, входили в число их учредителей. В общее дело они вкладывались не деньгами, а своим влиянием, административными возможностями. По сведениям министра путей сообщения, в начале 1880-х гг. 221 чиновник находился на частной службе в обществах железных дорог, 65 из них занимали в этих компаниях высокие должности. Возмутительность этого факта никем не ставилась под сомнение. В итоге в 1884 г. было запрещено «совмещение государственной службы с участием в торговых и промышленных товариществах»[10]. Теперь предпринимательством занялись не сами чиновники, а их жены. П. А. Зайончковский в качестве примера приводит бывшего государственного секретаря А. А. Половцова. В 1895 г. им было создано Богословское акционерное общество, главным акционером которого стала его супруга.
Это сравнительно незначительное нарушение по сравнению с тем, что делалось вокруг. Масштабные злоупотребления при распределении концессий на строительство железных дорог не были секретом. В них были вовлечены высшие сановники империи. В 1871 г. один из руководителей Министерства путей сообщения А. И. Дельвиг записал: «До настоящего года я полагал, что в России есть по крайней мере одна личность, которая по своему положению не может быть взяточником, и грустно разочаровался». Дельвиг, конечно, имел в виду Александра II, активно вмешивавшегося в дело распределения подрядов на железнодорожное строительство. В данном вопросе от него не отставали и собственные братья и делали это отнюдь не бескорыстно.
Впрочем, в среде высшей бюрократии случалось и откровенное взяточничество. Например, в нем подозревался министр путей сообщения А. К. Кривошеин, что в 1894 г. стоило ему должности. Этот скандал вполне закономерен. Коррупция того времени на высших этажах власти в значительной мере была локализована в путейском ведомстве. Не случайно С. Ю. Витте, возглавив Министерство путей сообщения, получил указание императора «очистить Авгиевы конюшни». Как писал весьма информированный журналист И. И. Колышко, «концессионная система постройки русских железных дорог создала очаги такого финансового могущества, с которыми могли спорить только прежние очаги откупов… Это право в гораздо большей степени, чем прежнее право водочных откупов, составляло могучую привилегию немногих лиц и групп». Как это ни парадоксально, именно в этой связи можно хотя бы отчасти поверить мемуаристам, упорно доказывавшим скептически настроенным читателям, что российское чиновничество в значительной своей части не было коррумпированным. Действительно, в большинстве случаев оно было слишком далеко от «очагов финансового могущества».
Бюрократия менялась на протяжении XIX столетия, в значительной мере совершенствовалась. Пожалуй, наиболее значимо то, что на полную мощность работала «фабрика» по воспроизводству бюрократии. Это система высшего образования, которая специально создавалась в России для подготовки квалифицированных государственных служащих. Прежде всего, она включала в себя немногочисленные университеты (в первую очередь их юридические факультеты), а также элитарные учебные заведения – лицеи, в том числе Александровский (в прошлом Царскосельский) лицей и, конечно же, Училище правоведения. Причем выпускники того или иного учебного заведения чувствовали свою солидарность, поддерживали друг друга, практически формировали корпорацию внутри большой корпорации.
Число образованных лиц среди представителей бюрократии постоянно увеличивалось. К 1880 г. среди чиновничества лица с высшим образованием составили более 28 %, в 1897 г. – около 40 %. Если же учитывать только центральные учреждения, то в 1880 г. этот показатель равнялся 42,4 %, а в 1897 г. – 48,5 %. Более половины всех молодых людей, получивших высшее образование, пошли на государственную службу. Эти цифры будут существенно выше, если учитывать только представителей высшей бюрократии. По подсчетам Б. Б. Дубенцова и С. В. Куликова, среди этой группы чиновничества лица с высшим образованием на 1853 г. составляли 34 %, в 1879 г. – 72 %, в 1897 г. – около 84 %, в 1903 г. – около 82 %, в 1914 г. – около 90 %. Этот высокий процент, помимо всего прочего, свидетельствует о широком распространении юридического образования (наиболее популярного в ряду прочих специальностей высшей школы Российской империи) среди высокопоставленных бюрократов. Одновременно с тем сократился удельный вес военных. В 1853 г. они составляли 35,5 % высшего чиновничества, а в 1917 г. – 16,4 %.
Государственная служба мобилизовывала значительную часть лучших выпускников высших учебных заведений. О ее популярности свидетельствует хотя бы тот факт, что тысячи молодых людей служили в различных ведомствах сверх штата, то есть не получая жалованья. Им оставалось надеяться, что в скором времени откроется долгожданная вакансия. Едва ли должно удивлять, что по прошествии десятилетий бывшие чиновники любили подчеркивать высочайший интеллектуальный и культурный уровень той среды, к которой они принадлежали. Как вспоминал опытный бюрократ и наблюдательный мемуарист В. Б. Лопухин, «уже такова была традиция той удивительной страны, которая называлась Россией, что помещичьи дети готовились родителями не к работе на земле, которая кормила дворянство, не к общественной деятельности на местах, а непременно к государственной службе. Окончил юноша гимназию или кадетский корпус, прошел университет или военное училище, и вот он чиновник или офицер и ушел и от земли, и от земства. И это была лучшая молодежь помещичьего класса. Не одолел другой молодой человек латинских исключений и греческих предлогов либо квадратного уравнения и подобия треугольников, сорвался с традиционного пути, не нашел себе иного применения, ибо либо он малодушный и слабый, либо вовсе дефективный, и начинается мука с его „устройством“. Год, другой живет просто недорослем… При первой возможности поступает в полк вольноопределяющимся. Посылается в какое-нибудь второразрядное юнкерское училище и возвращается оттуда по прошествии некоторого времени с угольным галуном на рукаве шинели… Он почти офицер, но прежде всего лодырь, ломающийся перед уездными барышнями. На этом кончается его военная карьера… И снова на шее родителей. Вздыхает, мучается папаша. „Поддержимте такого-то, господа, – заявляет в кругу земских гласных какой-нибудь сердобольный сосед-помещик, проведемте его сынка в управу“. Сказано – сделано. Преуспевший юноша сидит помощником столоначальника в казенной палате, в департаменте в Петербурге, или он, глядишь, гвардейский подпоручик или корнет и тянется к военной академии. Он в управу не пойдет. И худший отпрыск помещичьего класса, неудачник, лодырь проникнет в земство».
Конец ознакомительного фрагмента.