Функции местного самоуправления: институционально-правовое исследование. ГЛАВА 1. ФУНКЦИОНАЛЬНЫЙ АНАЛИЗ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК КОНСТИТУЦИОННОГО ИНСТИТУТА (В. В. Гулина, 2015)

1.1. Местное самоуправление: сущность и функциональное назначение

Уровень развития современного государства определяется, в том числе и тем, насколько рациональной и эффективной является организация местной власти. В связи с этим вопрос о функциональном назначении местного самоуправления имеет не только теоретическое, но и практическое значение. Во-первых, функциональный анализ, являясь одним из основных методов научного исследования общественно-социальных явлений, позволяет выявить сущность местного самоуправления, тем самым определить его роль относительно потребностей социальной системы. Во-вторых, он позволяет взглянуть на местное самоуправление не только со стороны его формы, но и рассмотреть его содержание, то есть деятельность, функционирование элементов и системы в целом. Поэтому в комплексной разработке теории местного самоуправления функциональный аспект занимает важное место, а определение функций местного самоуправления, по мнению И.И. Овчинникова, является главным в законодательном регулировании[1].

Наличие большого количества исследовательских работ по местному самоуправлению не позволяет однозначно определить функциональное назначение института местного самоуправления в обществе и системе публичного властвования. В связи с этим в правовой науке отсутствуют понятие, классификация, содержание функций местного самоуправления как конституционного института. И, как правило, не разграничиваются функции местного самоуправления как системы (конституционного института) и функции ее элементов (например, органов местного самоуправления), а разнообразие содержательных моментов в определениях функций местного самоуправления, представленных в научной и учебной литературе, послужило поводом к комплексному исследованию данного вопроса.

В законах некоторых субъектов Российской Федерации (далее субъекты РФ) о местном самоуправлении и в уставах муниципальных образований закрепляются или были закреплены лишь отдельные функции органов местного самоуправления, а не функции системы местного самоуправления в целом. Так, например, статья 14 Устава Тулы от 17 августа 2005 года № 70/1361 названа «функции местного самоуправления в реализации прав и свобод граждан», в которой указано, что:

1) приоритетными направлениями деятельности органов местного самоуправления в муниципальном образовании являются решение вопросов местного значения, создание для жителей города благоприятной среды обитания, охрана их здоровья, обеспечение широкого доступа к образованию и культуре, личная безопасность;

2) обеспечение в муниципальном образовании реализации закрепленных в Конституции РФ прав и свобод граждан принадлежит к числу основных функций органов местного самоуправления муниципального образования;

3) органы местного самоуправления муниципального образования регулярно информируют население о наиболее существенных вопросах развития муниципального образования и отдельных его территорий, о работе городского транспорта, жилищном строительстве, состоянии охраны общественного порядка, развитии сети социально-культурных и других учреждений и служб, предоставляющих различные услуги населению. В этих целях используются средства массовой информации;

4) в каждом органе местного самоуправления муниципального образования и органах администрации города организуется прием жителей по вопросам, отнесенным к компетенции этих органов, своевременное рассмотрение и разрешение всех поступающих обращений граждан;

5) граждане имеют право обжаловать, в том числе в суд, решения органов и должностных лиц местного самоуправления, если эти решения противоречат законодательству, нарушают права и законные интересы граждан[2].

В данном уставе, по сути, идет перечисление функций органов местного самоуправления. Кроме того, анализ нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере местного самоуправления, показал, что многие из них содержат такие понятия, как «задача», «предметы ведения», «полномочия», «компетенция», «функция», не разграничивая их смыслового содержания. Некоторые нормативные акты вообще не упоминают о каких-либо функциях. Даже Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года[3] (далее Федеральный закон № 131) закрепляет только вопросы местного значения более чем в 30 пунктах и полномочия органов местного самоуправления. Указанные обстоятельства обусловливают актуальность и необходимость исследования данного вопроса.

Любое явление общественной действительности можно рассматривать с нескольких позиций, поскольку они характеризуют различные содержательные аспекты этого явления. Поэтому многостороннее изучение явления позволяет глубже раскрыть его содержание и тем самым более емко сформулировать определение понятия.

Многоаспектность проблематики местного самоуправления позволяет исследователям рассматривать его как: одну из основ конституционного строя, право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения[4], институт гражданского общества[5] (общественный институт), разновидность управления (наряду с управлением государственным) и т. д.

Нормативные правовые акты также по-разному определяют местное самоуправление. Так, например, Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 года определяет местное самоуправление как право и реальная возможность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения[6]. Закон СССР от 9 апреля 1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» определял местное самоуправление как самоорганизацию граждан[7], а закон «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 года № 1550-1 – как систему организации деятельности граждан[8]. Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 154) характеризовал местное самоуправление как деятельность граждан[9]. И, наконец, Федеральный закон от 6 ноября 2003 года № 131-ФЗ поставил точку в данном вопросе, определив местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти[10].

Кроме того, местное самоуправление представляет из себя правовой институт конституционного права, состоящий из совокупности норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации и функционирования нижнего уровня публичного властвования. Вместе с тем местное самоуправление как целостная система является конституционным институтом, входящим в структуру государства.

Безусловно, такое разнообразие содержательных аспектов местного самоуправления ставит перед исследователями задачу нахождения наиболее значимых характеристик и критериев. Анализ всех аспектов позволяет сделать вывод о том, что одни содержательные характеристики отражают сущность местного самоуправлении, другие же аспекты, возникнув в процессе развития и функционирования местного самоуправления, лишь обогащают его содержание.

Сущностные характеристики обусловлены первопричиной возникновения местного самоуправления в объективной действительности. Так, по справедливому замечанию российского ученого А.И. Ковлера, «исследование происхождения и сущности любого социального явления должно начинаться с анализа той фазы этого явления, на которой оно возникает и проявляет свои потенциальные возможности»[11]. А понимание сущности местного самоуправления является необходимым элементом в определении его роли в сложно организованной структуре общества.

Специальные исследования показывают, что самоуправление всегда в той или иной форме сопутствовало существованию и функционированию человеческой цивилизации. Община (родовая, затем соседская) – яркий пример самоуправления в догосударственный период. Анализ родоплеменной организации многих европейских народов позволяет сделать вывод о том, что местная (общинная) власть является первой формой управления как в рамках определенной локальной общности, так и в человеческом обществе в целом[12].

Безусловно, самоорганизация людей в общине регламентировалась общинными правилами, их деятельность определялась общими целями, связанными с удовлетворением тех или иных основных жизненных потребностей (жилище, пища, безопасность, воспитание детей). Возникновение и необходимость удовлетворения тех или иных потребностей является причиной зарождения общественных институтов, поскольку качественное удовлетворение потребностей требует совместных организованных действий, а также условий, обеспечивающих это удовлетворение.

Таким образом, деятельность населения (самоорганизация населения) с целью самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения являются сущностной характеристикой местного самоуправления.

Поскольку ко времени образования Древнерусского государства господствующей формой общественной организации славян была соседская община, характеризующаяся самоуправленческими началами, стоит предположить, что община представляет собой древнейший общественный институт самоуправления. С появлением государства роль территориальных коллективов в социальной системе стала меняться. Если до момента зарождения государства все функции жизнедеятельности социума обеспечивались внутренними возможностями территориальных коллективов, то с образованием государства на плечи местным сообществам были переложены некоторые функции государства (например, фискальная функция). Длившийся несколько веков процесс формирования в России феодальных, а затем капиталистических отношений отразился на местном самоуправлении, которое носило преимущественно сословный характер (органы дворянского и крестьянского самоуправления). Это прослеживается уже с периода «кормлений», правления воевод, екатерининского городского самоуправления. При этом территориальный коллектив, будучи частью общества как социальной системы и носителем его интересов, при взаимодействии с государством вынуждено частично представлять интересы государства. Одновременное функционирование с государством ограничивало самостоятельность территориальных коллективов, поэтому у местного самоуправления возникает необходимость в защите своей самостоятельности от произвола государственных органов. В процессе таких отношений зарождаются отношения децентрализации.

Однако по свидетельствам историков, самоуправление на уровне крестьянской общины сохранилось в России на всем протяжении ее истории. В процессе своего развития, соседская община, берущая свое начало от родовой общины, трансформируется в «общину как орган местного самоуправления» (посадская, сельская община имела свои органы управления: сход, старосту – исполнительный орган). В дальнейшем институт местного самоуправления был закреплен правовыми нормами и преобразовался в общественно-правовой институт. Представляется, что это относится к периоду земской и городской реформ Александра II.

В свете таких выводов разрешается спорность вопроса о времени зарождения российского самоуправления. Ряд авторов относит зарождение общинного самоуправления в России ко времени становления и развития общинного строя у славян в догосударственный период, объединения производственных общин в союзы общин, которые характеризовались коллективной собственностью на средства производства, жилище и добываемую пищу[13]. Другие авторы, в частности В.В. Еремян, М.В. Федоров, ведут отсчет российского городского самоуправления от широко распространенной в ранней Руси (Х-XI в.в.) традиции решать на вече (от старославянского «веет» – совет) всеми свободными жителями города важнейшие вопросы общественной жизни вплоть до приглашения или изгнания князя[14]. Третья группа ученых связывает начальный этап зарождения российского самоуправления с первой земской реформой Ивана IV в середине XVI века[15], а, в частности, Н.А. Игнатюк считает, что важнейший этап реформирования местного самоуправления связан с деятельностью Александра II[16].

Термин «конституционный институт» часто используется в научной и учебной литературе, но, как правило, отсутствует его определение. Юридические энциклопедии и словари содержат определения «институт», «правовой институт», «политический институт». Учебники по теории государства и права содержат определение «правовой институт».

В специальной литературе институт (от лат. Institutum – установление, учреждение) определяют как государственно-правовое или общественно-политическое явление и совокупность обращенных к ним правовых норм, а также связанных с последними иных социальных норм[17]. Под социальным институтом понимается исторически сложившиеся устойчивые формы организации совместной деятельности и отношений людей, выполняющих общественно-значимые функции[18]. Под политическим институтом понимается устойчивый вид социального взаимодействия, регулирующий определенный сегмент отношений политической власти в обществе, устойчивость которого достигается за счет норм, регламентирующих характер взаимодействия, включающих в себя санкции, препятствующие отклонению от нормативных моделей поведения, а также «опривычивания» людьми сложившегося институционального порядка[19].

Как было указано выше, предпосылкой появления общественных институтов является возникновение тех или иных потребностей, удовлетворение которых требует совместных организованных действий, а также условий, обеспечивающих это удовлетворение. Каждый общественный институт выполняет свою, характерную для него, социальную функцию. Одна из получивших признание классификация потребностей принадлежит А. Маслоу, известному американскому психологу, который разделил потребности на базисные и производные (потребность в справедливости, порядке и т. п.; они ценностно равны, то есть не подвержены иерархии). Базисные потребности, напротив, располагаются, по убеждению А. Маслоу, в соответствии с определенной иерархией: 1) физиологические (потребности в пище, жилище, продолжении рода); 2) экзистенциальные (безопасность существования, комфорт, постоянство условий жизни); 3) социальные (принадлежность к коллективу, участие в совместной деятельности); 4) потребности престижа (служебный рост, признание, уважение); 5) духовные (познание, самореализация)[20]. Так, например, потребность в добывании средств существования и распределения ценностей обеспечивается экономическими институтами.

Кроме того, необходимым элементом институционализации является формирование ценностных ориентаций и ожиданий индивидами. Один из создателей теории институционализма французский правовед М. Ориу (1856–1929) полагал, что институт – это определенная идея, осуществляемая в конкретной среде. Любой политический институт состоит из структуры (организации) и коллективных представлений, которые обслуживают эту структуру[21]. Очевидно, что простое или формальное установление принципиальной возможности, например выборов органов власти, еще не означает установление полноценного института выборов как формы народовластия. Поэтому, чтобы любой институт выполнял свое предназначение, он должен прижиться, укорениться в обществе, в сознании людей, стать источником ценностных ориентаций и ожиданий населения.

И последним важнейшим элементом институционализации является материально-организационное оформление общественного института. Внешне общественный институт представляет собой совокупность организационных структур (лиц, учреждений и т. п.), снабженных определенными материальными средствами. Интеграция в институте сопровождается упорядочиванием системы взаимодействий данных организационных структур[22].

Таким образом, процесс институционализации условно состоит из следующих стадий: 1) формирование общих идей, целей, мотиваций и ценностных ориентаций в связи с необходимостью удовлетворения каких-либо потребностей; 2) определение, закрепление и усвоение норм, регулирующих соответствующие общественные отношения; 3) организационное и материальное оформление общественного института.

Далее, можно перечислить существенные признаки общественных институтов: 1) наличие общественно значимых общих потребностей и целей; 2) наличие норм, определяющих поведение субъектов в обществе (в том числе правовых норм; институт в этом случае будет носить характер правового); 3) наличие устойчивых, объективно обусловленных социальных взаимодействий; 4) наличие адаптированной организационной структуры; 5) наличие факторов (ресурсов), обеспечивающих стабильность и эффективность института.

Так, местное самоуправление как конституционный институт – система взаимодействий субъектов муниципальных отношений, складывающихся на нижнем уровне публичного властвования, осуществляемых посредством нормативного правового регулирования с помощью организационных, материальных, информационных и иных ресурсов, обеспечивающих стабильность и устойчивость данных взаимодействий.

Основная цель местного самоуправления как конституционного института связана с объединением населения для реализации права самостоятельно, под свою ответственность принимать решения, связанные с удовлетворением основных жизненных потребностей (право на самоуправление), так как низовая самоуправленческая структура в наибольшей степени способна отражать интересы данного населения. Закрепленное Конституцией РФ право населения самостоятельно решать вопросы местного значения необходимо предполагает наличие высокого уровня муниципальной демократии. В ст. 3 Конституции РФ на первое место вынесена возможность осуществления власти непосредственно народом, а уже затем через органы государственной власти и местного самоуправления. Поэтому когда говорим о самоуправлении, то главным должны считать не только участие в выборах с целью формирования органов местного самоуправления, но и содействие органам местного самоуправления в принятии решений, непосредственное участие в деятельности по осуществлению вопросов местного значения посредством активизации инициативы граждан, повышения самостоятельности трудовых коллективов, а также контроле за их исполнением.

О существовании самостоятельного комплексного права на осуществление местного самоуправления пишут Н.С. Бондарь, А.Р. Еремин, Е.С. Шугрина, ссылаясь на то, что реализация субъективных конституционных прав теснейшим образом связана как с правом на местное самоуправление, так и с правом на его осуществление[23]. Концепция муниципальных прав и свобод впервые была разработана Н.С. Бондарем. Он относит к муниципальным правам такие, «которые обеспечивают реальные возможности каждому члену местного сообщества участвовать в решении всех вопросов местного значения, в управлении муниципальной собственностью, пользоваться материальными и духовными благами, распределяемыми по территориальному принципу, беспрепятственно осуществлять личную свободу на основе безопасности и неприкосновенности человека в местном сообществе»[24]. Н.С. Бондарь отмечает, что в своей совокупности муниципальные (территориальные) права составляют самоуправленческий статус личности. Поэтому «необходимость развития местного самоуправления оправдана исключительно в той мере, в какой она позволяет выстроить эффективную систему управления городом, районом, которая содействовала бы созданию условий, обеспечивающих достойную жизнь каждого человека»[25]. А одной из задач современной науки конституционного и муниципального права является объективная оценка потенциальных и реальных возможностей института местного самоуправления в реализации права населения на самоуправление и прогноз наиболее эффективного направления его функционирования и развития.

Такое предназначение института местного самоуправления обусловлено его социальной сущностью. Например, сущность государства имеет противоречивый характер, поскольку объективная оценка социального содержания функций государства заключается в том, что они носят одновременно и сугубо классовый, и общесоциальный характер, обслуживают интересы власть имущих и всего общества[26]. По справедливому замечанию М.Н. Марченко, «государство и право выступают не как некие безликие в социально-классовом отношении явления, а как вполне определенные, выражающие прежде всего волю и интересы господствующих кругов, ибо, как известно, внеклассовых, надклассовых или классово-нейтральных, «чистых» в социальном отношении государственно-правовых явлений, институтов и быть не может»[27]. Поэтому в связке «государство – общество» существуют противоречия, диалектическое разрешение которых возможно благодаря воплощению идеи местного самоуправления в реальность. Не случайно указывается, что местному самоуправлению принадлежит важная роль в соединении в единое целое интересов государства, общества и личности, поскольку главный смысл местного самоуправления состоит в том, чтобы на уровне каждой отдельно взятой личности осуществлять гармонизацию прав и свобод человека и гражданина с интересами государства и общества[28].

Во-вторых, социальный аспект местного самоуправления определяется понятием «самоуправление», которое представляет собой форму самоорганизации, определяется принципами и нормами, принятыми самим сообществом. При данной форме самоорганизации субъект власти совпадает с объектом, в связи с этим управление сориентировано на самого субъекта. Суть самоуправления – осознанная необходимость, реализованная в конкретных целенаправленных действиях. Населением муниципального образования должно быть осознано наличие общих потребностей и интересов, удовлетворение которых может осуществляться исключительно местным самоуправлением. Поэтому критерием эффективности и целесообразности складывающихся форм осуществления власти на местах является самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

В советский период почти все вопросы решались государством (органами государственной власти), поэтому сложившиеся социальные установки у подавляющей части населения до сих пор являются препятствием для реализации реформы местного самоуправления. Основная причина неэффективности демократических процессов в муниципальных образованиях связана с низкой политической активностью населения. Согласно результатам исследования «Муниципальная Россия», проведенного по заказу Единого общероссийского объединения муниципальных образований (ЕООМО) в 2008 году, одной из самых серьезных проблем в реализации муниципальной реформы руководители местного самоуправления называли пассивное участие населения в решении вопросов местного значения. Эта проблема волнует почти половину опрошенных[29]. Результаты статистических исследований, проводимых в 2009–2012 годах, не отличаются от результатов предыдущих исследований. Действительно серьезной проблемой является удержание активных граждан на орбите общественной и политической деятельности, формирование у населения осознания общности потребностей и целей. Одним из путей решения этой проблемы является, например, создание органов территориального общественного самоуправления (далее – ТОС). Необходимо понимать и внедрять в сознание людей, что ТОС является базовым первичным звеном народовластия.

Поэтому, как справедливо указывается в научной литературе, сохранение традиционного образа мыслей у населения, в том числе и у региональных и муниципальных руководителей, привело к тому, что европейская по форме модель местного самоуправления на российской почве дала совсем иной результат.

Формирование и осознание общих ценностных ожиданий у субъектов муниципальных отношений происходит благодаря их сплочению. Это реализация так называемой интегративной функции, которая присуща всем институтам и благодаря которой происходит их устойчивое и стабильное функционирование и развитие. Интеграция предполагает создание эффективной модели взаимодействия между жителями муниципального образования и органами местного самоуправления, которая способна ликвидировать отчуждение местной власти от населения. Интеграция населения муниципальных образований и иных субъектов муниципальных отношений имеет как внешние (организационное единство структурообразующих элементов системы местного самоуправления), так и внутренние факторы своего проявления (осознание общих потребностей и целей)[30].

Как было указано выше, наличие и осознание населением муниципального образования общих потребностей является предпосылкой институционализации. Понятие «основные жизненные потребности населения» не раскрыто законодательно, однако, бесспорно, реализация их происходит благодаря деятельности органов местного самоуправления и предприятий, организаций и учреждений различных форм собственности, находящихся на территории муниципального образования. В п. 4 ст. 37 Федерального закона № 154 было определено, что «органы местного самоуправления обеспечивают удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов, выполнение которых гарантируется государством путем закрепления в доходы местных бюджетов федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов РФ»[31].

В настоящее время в Федеральном законе № 131 имеется лишь норма, предоставляющая право органам территориального общественного самоуправления осуществлять хозяйственную деятельность по благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между органами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета (п. 8 ст. 27).

Реализация права населения на самостоятельное, под свою ответственность решение вопросов местного значения требует наличия соответствующих установок и мотиваций у жителей муниципального образования. Институт местного самоуправления обладает определенным механизмом, позволяющим жителям сформировать подобные мотивации (многообразие форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении; возможность самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления; возможность владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью; возможность самообложения граждан для решения вопросов местного значения и т. д.).

Законодательством предусмотрено определенное количество форм взаимодействий населения и органов местного самоуправления, однако содержательное наполнение указанных форм является актуальной проблемой, на которую повсеместно указывают представители науки. В частности, В.В. Комарова замечает, что «нет механизма учета мнения, то есть не развиты формы воздействия населения на процесс принятия решений, а тем более формы контроля»[32].

Таким образом, развитие форм взаимодействия непосредственной и представительной демократии, поиск оптимальной модели взаимодействия является одной из первоочередных задач в сфере местного самоуправления и перспективным направлением научных исследований. По мнению А. С. Автономова, «конкретные институты самоуправления совпадают с институтами демократии, так как демократия как способ осуществления политической власти реализуется, в частности, через систему самоуправления, и демократичность политического режима во многом определяется широтой и глубиной внедрения в практику начал самоуправления»[33].

Представляется, что принципами взаимодействий органов местного самоуправления и жителей муниципального образования должны являться: общие принципы (законности, демократизма, гласности и т. д.) и специальные: 1) целенаправленность взаимодействия (осознание обеими сторонами смысла и цели взаимодействий); 2) единство (баланс) интересов и целей у субъектов муниципальных отношений; 3) баланс взаимных усилий; 4) принцип взаимной ответственности и контроля; 5) принцип субсидиарности (например, наделение органов территориального общественного самоуправления отдельными полномочиями органов местного самоуправления в случае, если их реализация будет более эффективной на уровне территориального общественного самоуправления).

Демократию определяют через понятие «демократизация». Процесс демократизации характеризуется появлением и укоренением системы демократических институтов, практик и ценностей в процессе взаимодействия субъектов муниципальных отношений. Успешность демократизации зависит от осознанного выбора политическими силами демократических институтов и процедур, а также от усвоения гражданами демократических норм и ценностей. При этом закрепление демократических процедур представляется не как самоцель, а лишь как средство для вовлечения населения в решение местных вопросов с целью удовлетворения основных жизненных потребностей (функция демократизации).

Очевидно, что эффективность процесса демократизации политических отношений, в том числе на местном уровне, осложняется тем, что наше государство не имеет концепции развития демократии[34]. Так, по мнению В.В. Комаровой, «оптимальной моделью для современной России является модель «демократии участия», предоставляющая возможности для активного участия граждан в процессах управления»[35]. Субъектом народовластия на местном уровне является население муниципального образования. Н.С. Бондарь полагает, что «положение человека, как прямого непосредственного субъекта местного самоуправления, невозможно раскрыть сквозь призму формально-юридической категории муниципального образования. Этим целям больше соответствует понятие местного сообщества»[36]. По мнению И.В. Выдрина, «местное сообщество – складывающаяся в результате взаимодействия людей в рамках территориальных единиц социальная общность, характеризующаяся добровольной самоорганизацией, само-управляемостью, способностью непосредственно осуществлять присущие ей социальные функции»[37].

Для понимания сущности демократии, а также процесса демократизации представляется актуальной проблема взаимоотношений «большинства» и «меньшинства» народа[38]. Данное положение нашло отражение в учении марксизма о взаимосвязанности таких общественных явлений, как «демократия» и «диктатура». По мнению классиков марксизма, диктатура и демократия существуют в обществе всегда (в большей или меньшей степени) и такая взаимосвязь проявляется в следующем: чем выше уровень диктатуры большинства, тем выше уровень демократии, и наоборот[39]. Гарантиями, объединяющими и «большинство» и «меньшинство» в ходе принятия решений посредством демократического процесса, являются признание и теми и другими таких правовых, политических и нравственных ценностей демократии, как свобода и права личности, равенство индивидов[40]. Пределы свободы и равенства в науке связывают с объективными закономерностями развития общества, с уровнем производительных сил. Так, Гегель видел несправедливость платоновского государства в том, что там отдельное лицо лишено права на частную собственность. По его мнению, «те, кто выступают за некий насильственно навязываемый братский союз людей с общностью имущества и изгнанием частной собственности, не понимают природы свободы духа и права». Он подчеркивал, что «с точки зрения свободы собственность как первое наличное бытие последней есть сама по себе существенная цель»[41].

Представители либеральной теории демократии (А. Смит, Дж. Ст. Милль, Б. Констан, Дж. Локк) и русские философы (И.А. Ильин и др.) также связывали свободу личности с частной собственностью, со свободой предпринимательской деятельности. Классики марксизма подходили к оценке свободы личности, ее прав и обязанностей как к результату исторического развития, то есть связывали природу этих явлений с экономическими отношениями, классовой структурой общества, организацией власти господствующих классов. Так, например, капитализм в силу своей эксплуататорской природы характеризуется свободой личности, главным образом капиталистов, положение же трудящихся определяется их экономической зависимостью от собственников средств производства[42].

Значение уровня экономических отношений в решении проблемы обеспечения свободы и равенства показывают и современные ученые. Так, В.С. Нерсесянц пишет, что «сама возможность наличия начал свободы, права, равенства людей в сфере экономической жизни общества с необходимостью связана с признанием правоспособности индивида в отношениях собственности, то есть признания за индивидом способности быть субъектом права собственности на средства производства»[43]. «Где полностью отрицается право индивидуальной собственности на средства производства, там не только нет, но и в принципе невозможны свобода и право»[44].

Таким образом, гарантией и очевидной предпосылкой муниципальной демократии является экономическая самоорганизация населения, обеспечивающаяся путем осознания каждым членом местного сообщества своей причастности к муниципальной собственности, установления одинакового отношения всех граждан к собственности (средствам производства). Конституционная норма о том, что население муниципального образования самостоятельно владеет, пользуется и распоряжается муниципальной собственностью не в полной мере реализуется на практике. Формы владения и пользования муниципальным имуществом закреплены законодательно, а формы распоряжения, к сожалению, не получили пока должного закрепления ни в праве, ни в социальной практике. Поэтому одна из важных содержательных сторон института местного самоуправления, связанная с обеспечением интересов населения муниципального образования, может быть отнесена к отношениям, складывающимся в процессе управления местной экономикой. «В связи с этим необходимо по-иному оценить и обеспечить развитие отношений собственности, дающих основу для развития демократии на муниципальном уровне, определить наиболее оптимальное сочетание частных и общественных начал»[45].

Таким образом, эффективность реализации права населения на самоуправление зависит от инициативности самого населения, его самостоятельности под свою ответственность решать вопросы местного значения. В то же время эффективность решения вопросов местного значения напрямую зависит от экономической составляющей как самого населения, так и муниципального образования в целом. В связи с тем, что местное самоуправление является наиболее благоприятной сферой для повышения активности и инициативы граждан, можно рассчитывать на развитие предпринимательства, появление новых производств на территории муниципального образования. Поэтому достижение экономической свободы и независимости граждан является гарантией и очевидной предпосылкой муниципальной демократии. Таким образом, социально-экономическая функция и функция демократизации взаимообусловлены.

Взаимообусловленность местного самоуправления и демократии подтверждено историческим опытом и нашло отражение в работах ученых различных эпох (начиная от Аристотеля, Ж.Ж. Руссо и заканчивая учеными современного периода). Так, например, по мнению французского исследователя Жоржа Веделя, «демократизм гораздо более реален в местных масштабах, нежели в общенациональном, так как управление делами передается непосредственно в руки заинтересованных лиц. Децентрализованное управление, если только для этого обеспечены необходимые средства и условия, является гораздо менее тяжеловесным и гораздо более практичным, чем централизованное управление»[46]. Такую передачу управления Ж. Ведель обозначил понятием «децентрализация», под которой он понимал «передачу властных полномочий не государственным служащим и органам, представляющим центральную власть, а иным органам, не находящимся в иерархическом подчинении последней, большей частью – избираемым населением»[47].

Наличие в государстве процессов децентрализации объясняется необходимостью дифференциации (разделение, отделение) институтов, что создает необходимые условия для полного и эффективного удовлетворения потребностей за счет более специализированной предметной области отношений, специализации принципов регулирования этих отношений, более точной регламентации прав и обязанностей, учитывающей специфику данного вида деятельности[48]. Дифференциация институтов является одним из важнейших признаков эволюционного развития общества, поскольку в рамках уже сложившихся институтов не всегда удается качественно удовлетворять какие-либо потребности населения. Так когда-то появилось государство, а затем на определенном этапе общественного развития от него отделяется институт местного самоуправления. Все это в конечном итоге обеспечивает более эффективное осуществление тех или иных функций. Этим и достигается эволюционный развивающий эффект. Децентрализация позволяет не только расширять демократическую основу муниципальной власти, но и помогает регулировать экономические процессы, происходящие на территории муниципального образования, предоставляя населению возможность проявлять свою инициативу и самостоятельность. Необходимость децентрализации продиктована назревшим противоречием, содержащимся в природе государственной власти. Следствием разрешения этого противоречия является децентрализация государственной власти, то есть передача некоторых функций государства местному сообществу. Децентрализация и демократизация находятся в причинно-следственной связи, а именно: децентрализация является предпосылкой демократизации, следовательно, демократизация – это следствие децентрализации. Таким образом, данные функции взаимообусловлены.

Местное самоуправление, являясь формой народовластия, «включено» в институциональную структуру государственности, что находит отражение в конституционных нормах. По справедливому заключению Н.С. Бондаря, «конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления есть безусловное требование децентрализации публичной власти, связанное с приближением последней к населению, созданием условий для наиболее полного и оперативного выявления и удовлетворения потребностей населения»[49].

Вхождение местного самоуправления в институциональную структуру государства предполагает, что процесс децентрализации должен быть основан на взаимном балансе полномочий государства и местного самоуправления.

Местное самоуправление функционирует и развивается в диалектическом единстве и противоречии с государством. При этом государственная власть не вправе необоснованно вмешиваться в сферу жизнедеятельности местного сообщества, которое в свою очередь не может произвольно отчуждать себя от государства и его интересов. В идеале государство и местное самоуправление должны не противостоять друг другу, а эффективно взаимодействовать[50]. Абсолютное же отделение местного самоуправления от государства означает дискредитировать саму идею развития этого института. Только оптимальное взаимодействие органов государства и местного самоуправления позволит местному самоуправлению развиваться на практике, реально обеспечивая нормальные условия жизнедеятельности населения конкретного муниципалитета[51].

Однако на современном этапе реформирования местного самоуправления наблюдается искажение такого баланса, которое заключается в перенесении тяжести принятия решений на муниципальный уровень при отсутствии соответствующих ресурсов и возложение ответственности за последствия этих решений на самих жителей. По мнению Н.Л. Пешина, «мы наблюдаем на местном уровне не «прорастание» местного самоуправления «снизу» со своей спецификой, которая объективируется в федеральных правовых актах, а, наоборот, принятие государственных установлений, которые «искусственно» формируют сущность местного самоуправления»[52]. К сожалению, реформа местного самоуправления формировала систему местной власти в России с «чистого листа», отрицалась возможность использования позитивного опыта местных Советов.

Закрепленные Федеральным законом № 131 полномочия местного самоуправления (реформирование ЖКХ, социальная сфера, управление муниципальной собственностью, транспорт, разработка генеральных планов, планов развития территорий и др.) требуют серьезных финансовых затрат, которых нет порой не только у малых сельских поселений, но и городских округов и муниципальных районов. Для обеспечения необходимой самостоятельности органов местной власти важное значение имеет доля местных бюджетов в консолидированном бюджете страны. Практика развитых стран показывает, что она должна быть не ниже 20 %.

Отделение местного самоуправления от государства привело к тому, что у муниципальных образований имеется очень слабое хозяйство, а доля собственных доходов в местных бюджетах составляет в среднем 12 %, в сельских поселениях 5–7%[53]. Поэтому муниципальные образования зависят от финансовой поддержки субъектов РФ. Мониторинг, проведенный в 2010 году Министерством финансов РФ, показал, что уровнем самостоятельности, соответствующим общемировым стандартам, в России обладают лишь 2 % муниципальных образований. К аналогичному выводу пришли и эксперты Счетной палаты РФ. Таким образом, перенос на муниципальный уровень решений социальных вопросов, фактический отказ государства от их реализации, экономическая несостоятельность местных властей привели к кризисному положению населения в большинстве муниципальных образований.

В связи с этим в настоящее время нет оснований для противопоставления местного самоуправления государству, поскольку в переходный период местное самоуправление должно функционировать и развиваться посредством государственной власти, так как любые преобразования общества невозможны без ее институтов[54]. Поэтому местное самоуправление неизбежно должно находиться в организационной и функциональной взаимосвязи (но не в зависимости) с властью государственной. Такая взаимосвязь проявляется в наличии, в частности, вопросов совместного ведения, так как иногда затруднительно четко выделить собственно местные дела и дела государственные[55] (например, планировка и застройка населенных пунктов, ведение воинского учета, участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения, организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, противодействие терроризму, экстремизму и коррупции и др.). Тот факт, что многие вопросы, связанные с реализацией публичных функций государства, особенно в социальной сфере, имеют как местное, так и общегосударственное значение, а потому должны решаться совместно государственными органами и органами местного самоуправления, неоднократно получал подтверждение в решениях Конституционного суда РФ[56].

Итак, сущность института местного самоуправления связана с объединением населения для реализации права населения на самостоятельное, под свою ответственность решение вопросов местного значения (функция демократизации). Уровень муниципальной демократии зависит от осознания населением необходимости объединяться для решения вопросов местного значения и экономической самостоятельности, причастности к муниципальной собственности. Кроме того, эффективное решение вопросов местного значения зависит от материально-финансовой самостоятельности муниципального образования (социально-экономическая функция). Процесс демократизации, характеризующийся максимальной приближенностью к объектам управления, требует децентрализации муниципальной власти от власти государственной (функция децентрализации).

1.2. Понятие и классификация функций местного самоуправления

В рамках конституционного и муниципального права проблема функций местного самоуправления исследована в ряде монографических работ, освещалась в учебных и практических изданиях[57], но в значительной их части вопросы функционирования системы местного самоуправления затрагивались попутно при освещении других проблем, являвшихся основным предметом исследования. Весьма распространенным было понимание функций Советов как основных сторон их социально-исторического значения, главных направлений их деятельности по осуществлению принадлежащей народу государственной власти[58].

В последние годы появились некоторые научные работы, посвященные функциям местного самоуправления. В них представлены многочисленные трактовки понятия «функция местного самоуправления», различия которых обусловлены отсутствием в законодательстве легального определения данного понятия и фрагментарностью правовой базы. Однако понятие «функции института местного самоуправления» не получило еще завершенного оформления и требует углубленной научной проработки.

Взяв на вооружение высказывание Аристотеля, что «дефиниция может быть ценной или малоценной, но никогда – ложной или истинной»[59], полезно исследовать каждое определение функций местного самоуправления, представленные в научной и учебной литературе.

В юриспруденции термин «функция» означает деятельность того или иного института, направление деятельности, направление правового воздействия на общественные отношения, выражающих роль в организации (упорядочении) общественных отношений[60]. Анализ научной литературы по данной проблеме свидетельствует о том, что каждый исследователь акцентирует внимание на различных аспектах содержания понятия «функция». Для уяснения понятия функции местного самоуправления необходимо определить, что же представляет собой эта сложная научная категория – «функция». Категории помогают раскрыть объективные законы существования и развития стоящих за ними явлений, а также создают систему понятий, без которых не может существовать любая наука.

Термин «функция» происходит от латинского «function» – исполнение, осуществление; введен в научный оборот Г.В. Лейбницем на рубеже XVII–XVIII веков. Первоначально он употреблялся, прежде всего, в математике и выражал зависимость одной переменной величины от другой. Трудно точно определить когда произошла социологизация и юридизация данного понятия, но о функциях в социологическом аспекте уже в середине XIX в. упоминают А.Г. Еллинек, О. Конт, К. Маркс, Г. Спенсер. В социологии этот термин служит для обозначения той роли, которую выполняет определенный социальный институт по отношению к целому[61].

Для начала рассмотрим определения понятия «функция», представленные в философской литературе, так как философские понятия имеют неоспоримые преимущества перед частно-научными, поскольку играют главным образом методологическую роль. По мнению М.С. Строговича, именно в слабом философском обосновании коренятся многие недостатки юридических исследований[62]. Цель философского подхода – выявление сущности, наиболее важных закономерностей, лежащих в основе функционирования и развития любого объекта познания. Все это помогает разработать общенаучные понятия и термины.

В истории философии понятие «функция» не разрабатывалось специально как философская категория, но оно широко применялось. Смысловое содержание его варьировалось в пределах следующего содержания: войство, деятельность, работа. Как философская категория «функция» впервые была рассмотрена в марксистской теории, получившей название «материалистическая диалектика». Понятийный ряд достаточно широк:

• внешнее проявление свойств какого-либо объекта в данной системе отношений[63];

• деятельность, роль объекта в рамках некоторой системы, вид связи между объектами, когда изменение одного из них влечет изменение другого[64];

• форма воздействия предмета (явления) на другие предметы (явления)[65];

• отношение элемента к целому, которое делает действие элемента с точки зрения «интересов» данной системы целесообразным и, таким образом, служит обеспечению сохранения целого[66];

• избирательное, направленное на целостность, взаимодействие элементов системы в целом с внешней средой, выражающее ее внутреннюю целостную специфическую природу в отношении к внешней среде[67] и др.

Кроме того, более точное понимание категории «функция» требует уяснения специфики ее соотношения с такими понятиями, как «цель», «задача»[68], «деятельность». Уяснение данных соотношений необходимо, поскольку понятия «цели», «задачи», «функции», часто подменяя друг друга, встречаются в нормативных правовых актах, в научной и учебной литературе.

По мнению ученых, зависимость функций от целей (задач) проявляется, во-первых, в том, что цели (задачи) непосредственно обусловливают само существование функций; во-вторых, определяют их содержание и самым существенным образом влияют на формы и методы их реализации, предопределяют конкретные направления правового воздействия, то есть цель (задачи) первичны по отношению к функциям[69]. По мнению других ученых, цели (задачи) вторичны по отношению к функциям, то есть функции определяют цели и задачи. Нельзя поставить перед явлением какие-либо задачи, не зная его функций (А.И. Абрамов[70], Б.Т. Разгильдиев[71] и др.).

На наш взгляд, обе точки зрения являются обоснованными, так как такие соотношения можно рассматривать с различных аспектов. Так, например, если рассматривать институт местного самоуправления как элемент структуры государства, то в этом случае цель первична (объективна) по отношению к функциям местного самоуправления, так как условия функционирования института местного самоуправления определяются условиями жизни общества и государства. Если же рассматривать местное самоуправление как целостную систему, то в этом случае цель вторична (субъективна) по отношению к функциям института, так как она изначально будет определяться возможностями института и реализовываться через деятельность субъектов местного самоуправления. Кроме того, цель и задачи – категории по большей мере субъективные, поскольку любая деятельность перед началом осуществления требует постановки целей и задач.

Таким образом, цели (задачи) общества и государства определяют функции местного самоуправления как конституционного института, которые в свою очередь определяют цели (задачи) самого института и функции его органов.

Таким образом, сначала формируется система местного самоуправления в связи с общественно-объективными целями, а затем уже субъекты муниципальных отношений определяют и конкретизируют цели и задачи, которые реализуются в практической деятельности. Так, например, цели и задачи, закрепленные в Указе Президента РФ «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации», конкретизируются в программах социально-экономического развития муниципальных образований. В процессе функционирования происходит постоянное взаимодействие целей, задач и функций местного самоуправления, корректировка их взаимного содержания. Подобное непрерывное взаимодействие обусловлено теснейшей взаимосвязью указанных явлений и, в конечном итоге, их единством, ибо одно немыслимо без другого.

Таким образом, именно в контексте соотношения объективного и субъективного начал лежит одно из оснований отличий понятия «функция» от понятия «деятельность». Так, любое явление социальной действительности, в том числе и местное самоуправление, возникает при условии наличия соответствующих предпосылок и объективной необходимости, а реализация этих объективных целей возможна только через деятельность соответствующих субъектов. Однако если цель местного самоуправления как целостной системы имеет объективный аспект, то субъекты системы действуют в соответствии с субъективными установками. Деятельность является связующим звеном, благодаря которому цель из категории объективной превращается в реальность, в конкретный результат правового воздействия.

Таким образом, функции объективны и закономерны в социальной действительности, но понимание их, формулировка, классификация, а тем более реализация – это субъективный компонент. Осознавая объективную закономерность функций, их возводят в закон[72]. Задача исследователя состоит в том, чтобы полнее выявить объективные компоненты содержания функций института местного самоуправления и таким образом уменьшить субъективную составляющую при определении уже компетенции субъектов местного самоуправления.

При исследовании вопросов, связанных с рассматриваемой нами проблематикой, Э. Дюркгейм и Р. Мэртон указывали, что о функциях того или иного института судят не по тому, какие цели преследуются при его функционировании, а по тому, какие последствия, реальную пользу эти взаимодействия имеют для общества, поскольку не всегда практическая деятельность (реализация функций того или иного института) может отражать реальное предназначение института в обществе[73]. В связи с этим полагаем необходимым остановиться на одном моменте, который при всей своей, казалось бы, незначительности вызывает немало споров в научных кругах. Речь идет о том, что под функцией любого института нужно понимать только позитивное, прогрессивное юридическое воздействие, негативные же воздействия и их результаты необходимо рассматривать как дисфункции[74], под которыми понимается нарушение нормального взаимодействия с обществом (сообществом). В условиях интенсивного протекания общественных процессов, ускорения темпов социальных перемен может возникнуть ситуация, когда изменившиеся общественные потребности не находят адекватного отражения в функциях и структуре соответствующих институтов. В результате в их деятельности может возникнуть дисфункция. С содержательной точки зрения, дисфункция выражается в неясности целей института, в неопределенности его функций, в падении его социального престижа и авторитета, вырождении его отдельных функций в символическую деятельность, не направленную на достижение рациональной цели.

Одним из явных выражений дисфункции института местного самоуправления является, в частности, персонализация деятельности его органов, которая означает, что он перестал функционировать в соответствии с объективными потребностями и объективно установленными целями, меняя свои функции в зависимости от интересов отдельных органов и должностных лиц.

Однако наряду с преднамеренными, ожидаемыми результатами, ради которых местное самоуправление как система функционирует, существуют такие последствия, которые не ожидаются, до поры до времени даже не осознаются, но их значения нельзя не учитывать. Это так называемые латентные функции (косвенные, побочные), которые существуют наряду с явными (преднамеренными) функциями[75]. Анализ латентных функций позволяет получить полную картину взаимозависимости, взаимоувязанности различных институтов, их способности выполнять неожиданную для общества в целом и для других институтов роль. Данная проблематика нуждается в дальнейших исследованиях, поскольку любой институт полифункционален (имеет много последствий), совмещая явные и латентные функции, функции и дисфункции, то для того чтобы адекватно оценить функцию института, необходимо проанализировать так называемый агрегированный результат его деятельности.

Анализ методологических основ категории функция позволит выделить главные характеристики данной категории.

1. Функции того или иного института всегда отражают сущность данного института, качественной характеристикой которой является назначение его в обществе. Применительно к местному самоуправлению – это объединение населения для реализации права самостоятельно, под свою ответственность принимать решения, связанные с удовлетворением основных жизненных потребностей и повышением уровня жизни за счет комплексного социально-экономического развития муниципальных образований. Данное назначение института местного самоуправления обусловливается его социальной сущностью, то есть полностью должно быть ориентировано на жителей муниципального образования.

2. Сущность функции как научной категории заключается в том, что она всегда отражает взаимосвязи и взаимодействия одного явления с другим. Институт не сможет реализовать своего назначения, не находясь во взаимосвязи с другими институтами. Свое назначение институт местного самоуправления реализует посредством различных взаимодействий составляющих его элементов, в которых проявляется его социальная сущность (взаимодействие представительной и непосредственной форм демократии с целью установления тесной связи органов местного самоуправления с населением муниципального образования; взаимодействие органов местного самоуправления, населения и всех хозяйствующих субъектов, расположенных на территории муниципального образования, с целью более качественного удовлетворения основных жизненных потребностей населения и т. д.). А взаимодействие элементов систем могут быть представлены, например, взаимодействием органов местного самоуправления и органов государственной власти, взаимодействием органов государственной власти и местного сообщества для обеспечения более эффективного управления и т. д.

При взаимодействии элементов системы между собой, а также этой системы с другими системами происходят определенные воздействия, которые приводят к соответствующим изменениям во взаимодействующих субъектах, а следовательно, и в самой системе. Функции института местного самоуправления характеризуют его способность оказывать воздействие в определенных направлениях на жизнедеятельность не только муниципальных образований, но и всего общества в целом, вызывать в них те или иные преобразования в соответствии с поставленной целью. По мере накопления изменений начинают изменяться функции отдельных элементов системы и самой системы, что приводит к переходу системы на новую ступень развития[76]. Любые изменения в структуре института приводят к изменению прав и обязанностей субъектов данного и смежного с ним институтов. Причем данные изменения необходимо проводить синхронно, чтобы не возникло разрыва во взаимодействии и развитии институтов, что может привести к их распаду.

Поскольку смысл и значение явлений раскрывается лишь в их взаимодействии с другими явлениями, то выявление закономерностей взаимодействия (форм и методов), то есть механизма функционирования и развития, – одна из первостепенных задач научного познания. Поиск оптимальных вариантов таких взаимодействий обеспечит устойчивость существования института местного самоуправления.

3. Функции объективны по происхождению, но субъективны по формулировке, классификации и реализации.

4. Функции устойчивы, но и изменчивы при развитии системы и переходе системы на иную ступень развития. Поэтому можно говорить об эволюции (постепенном, медленном изменении, развитии) и революции (резком, скачкообразном изменении функций, связанном с коренными преобразованиями структуры и содержания) функций.

5. Как направления деятельности функции никогда не отождествляются с самой деятельностью; функции лишь детерминируют деятельность субъектов. Значение функций заключается не столько в описании действий субъекта, сколько в выявлении и отражении взаимозависимостей между элементами системы.

6. Под функцией любого института нужно понимать только позитивное, прогрессивное юридическое воздействие, негативные же воздействия и их результаты необходимо рассматривать как дисфункции.

7. Функции отражают взаимодействия элементов системы местного самоуправления между собой в рамках сложившейся структуры и взаимодействие системы с другими системами. В связи с этим, несмотря на то что функции имеют комплексный, синтезирующий характер, не следует отождествлять функции местного самоуправления как конституционного института и функции органов местного самоуправления. Поэтому функции института местного самоуправления предопределяют содержание и виды функций отдельных его структурных элементов (например, органов), а те, в свою очередь, определяют компетенцию органов местного самоуправления, которая должна наиболее полно отвечать социальному назначению и публично-властной природе института местного самоуправления.

Рассмотрим определения функций местного самоуправления, представленные в специальной юридической литературе. Так, сущностный аспект отражен в определении, предложенном О.Е. Кутафиным и В.И. Фадеевым. Они под функциями местного самоуправления понимают «основные направления муниципальной деятельности, которые обусловлены природой местного самоуправления, его местом в системе народовластия, задачами и целями, к достижению которых направлена муниципальная деятельность»[77]. В целом определение заслуживает внимания, однако упор сделан в основном на «деятельность», что должно по сути отражать определение функций органов местного самоуправления. Кроме того, в определении отсутствует расшифровка цели. Вместе с тем наличие в дефиниции такого признака, как «обусловленность природой местного самоуправления, его местом в системе народовластия» отражает сущностный аспект местного самоуправления как конституционного института.

На цель местного самоуправления указывают А.П. Алексеев и А.П. Анисимов, которые под функциями местного самоуправления понимают «закрепленные в компетенции субъектов местного самоуправления возможности и обязанности осуществлять деятельность по созданию условий, необходимых для нормального существования человека в муниципальном образовании»[78]. В определении нет указания на субъектов осуществления деятельности, не указаны формы реализации деятельности, однако представлена содержательная характеристика компетенции субъектов местного самоуправления – «возможности и обязанности». В целом эта дефиниция также отражает определение функций органов местного самоуправления. А, например, М.П. Гавришин определил рамки целей и задач, понимая под функциями местного самоуправления «(основные) направления деятельности, выражающие его сущность, социальное назначение, цели и задачи в „„2 условиях конкретной природной и социальной среды»[79].

Указание на субъектов и формы реализации муниципальной власти содержится в определении, данном О.А. Давыденко, а именно: «функциями местного самоуправления являются основные направления деятельности муниципальных органов с использованием форм прямой демократии и при непосредственном участии жителей»[80].

На том основании, что функции – объективны, исходит С.В. Корсакова, определяя функции местного самоуправления как «объективно обусловленные и закрепленные в нормативных актах основные направления деятельности местного самоуправления, осуществляемые в жизненно важных сферах общественных отношений и выражающие его сущность и реальную роль, которую оно играет в решении основных вопросов общественного развития и в удовлетворении разнообразных интересов населения той или иной территории»[81]. С.В. Корсакова правильно указывает на «жизненно важные сферы общественных отношений, в которых решаются основные вопросы общественного развития». Однако не вполне обосновано указание на «удовлетворение разнообразных интересов населения той или иной территории». Безусловно, интересы населения могут быть разнообразны, однако органы муниципальной власти должны быть нацелены на решение лишь общезначимых вопросов (жилищная сфера, благоустройство и планировка территории, производство, транспорт, образование и др.). На наш взгляд, функции местного самоуправления должны быть закреплены именно в законе и указание С. В. Корсаковой на нормативные акты, в которых должны быть закреплены функции, не совсем точно.

Обратимся еще к одному определению, представленному А. С. Пивоваровым, который под функциями местного самоуправления понимает «ведущие направления работы местной власти по удовлетворению потребностей сообщества, которые активно возникают в процессе муниципальной деятельности и связаны с достижением определенных задач и целей»[82]. Не вполне ясен ход мыслей автора относительно «потребностей сообщества, которые активно возникают в процессе муниципальной деятельности». Возникает вопрос: эти потребности возникают лишь в процессе муниципальной деятельности, а при планировании этой деятельности потребностей не было или были другие потребности?

Анализ определений показал, что многие определения неясны, требуют дополнительного комментария, составлены с ошибками узкой или широкой трактовки. При этом, как правило, речь идет о функциях органов местного самоуправления, а понятия функций института и функций органов не разграничиваются. О необходимости разграничивать функции местного самоуправления как конституционного института от функций его органов и должностных лиц, предназначенных для осуществления функций местного самоуправления, обращают внимание лишь незначительное количество ученых[83].

Такое разграничение носит, конечно, условный характер, поскольку эти функции тесно взаимосвязаны: функции системы проявляются не иначе, как через функции ее органов. А функции органов местного самоуправления, в свою очередь, должны соответствовать основным целевым функциям всей системы местного самоуправления, так как части (элементы) выражают специфику целого, являются носителями ее свойств. Вместе с тем функции последних, хотя и имеют в большинстве своем немалую значимость для жизни общества, обладают, по сравнению с функциями системы местного самоуправления, относительно узким, локальным характером.

Но в то же время эти понятия не тождественны, так как невозможно определить функции института местного самоуправления как суммарное осуществление функций его органов. В связи с тем, что целое обладает иным качеством, нежели сумма его частей и не позволит понять специфику данного объекта познания, так как при этом из поля зрения исчезает как раз то, что составляет его существенную характеристику и теснейшим образом связано со способом взаимосвязи частей[84]. (Говоря языком социологии, на базе соединения различных элементов организации в целое создается так называемый организационный, или кооперативный, эффект)[85].Функции института всегда первичны по отношению к компетенции его органов, ими же и определяются, являясь правовым выражением функции института и средством их осуществления. Этот вопрос очень важный, так как в юридической литературе достаточно часто понятие «функции местного самоуправления» отождествляется с понятиями «цель», «задача», «компетенция», «предметы ведения», «полномочия местного самоуправления», «полномочия органов местного самоуправления». Не случайно французский специалист в теории управления Б. Гурней отмечал, что в системе научных понятий термин «задача» является синонимом термина «функция»[86]. Однако, по мнению И.И. Овчинникова, отождествлять функции с компетенцией и полномочиями недопустимо.

Функции института должны быть более стабильны, чем компетенция органов, так как отражают исторически обусловленную природу местного самоуправления. Компетенция органов и должностных лиц муниципальных образований, и особенно отдельные полномочия, подвержены более частым изменениям в связи с изменением социальных, экономических и политических условий в обществе[87]. Стабильность (устойчивость) функций обусловлена необходимостью сохранения целостности системы, иначе система не сможет функционировать, поэтому устойчивость, безусловно, превалирует над тягой к изменениям. Но вместе с тем устойчивость функций ограничена лишь временными рамками (пусть даже достаточно продолжительными), так как при развитии системы местного самоуправления функции могут видоизменяться. Таким образом, выявление состава основополагающих функций местного самоуправления как конституционного института служит концептуальной основой для определения функций органов местной власти и, в свою очередь, для определения их компетенции.

Рассмотренные нами выше определения функций местного самоуправления не исчерпывает собой всей полноты содержания данного понятия, особенно применительно к понятию «функции местного самоуправления как конституционного института». Поэтому накопленный в правовой науке опыт относительно определения понятия «функции» может быть использован как один из источников для формулирования понятия функций местного самоуправления.

Так, в специальной литературе широко рассматривалась проблема определения функций государства, при этом также широко допускалось отождествление функций государства с деятельностью его органов. Так, например, В.М. Корельский под функциями государства понимает «основные направления его деятельности, выражающие сущность и социальное назначение, цели и задачи государства по управлению обществом в присущих ему формах и присущими ему методами»[88]. Д.В. Пожарский определяет функции государства как «основные, нормативно регламентированные и организационно обеспеченные направления фактической деятельности государства, обусловленные главными, объективно необходимыми целями и задачами, выражающие его сущность и социальное назначение»[89]. Данные определения также не содержат такого существенного признака понятия «функции», как «взаимодействие», «взаимозависимость». С этой точки зрения интересно определение, предложенное Л. А.

Морозовой, которая трактует функции государства как «особый механизм государственного воздействия на состояние и динамику общественных отношений и процессов, определяющий главные направления и содержание его деятельности по управлению обществом»[90].

С учетом проведенного исследования, можно предложить следующие определения функций местного самоуправления.

Функции местного самоуправления (как конституционного института) – система взаимодействий субъектов муниципальных отношений, складывающихся на нижнем уровне публичного властвования, законодательно закрепленных, материально и организационно обеспеченных, вызывающих те или иные преобразования в жизнедеятельности муниципального образования и всего общества в целом с целью удовлетворения основных жизненных потребностей населения муниципального образования и улучшения условий его проживания.

Функции органов местного самоуправления – система взаимодействий органов местного самоуправления с иными субъектами муниципальных отношений, складывающихся на нижнем уровне публичного властвования, законодательно закрепленных, материально и организационно обеспеченных, реализуемых в целях удовлетворения основных жизненных потребностей населения муниципального образования.

На основании вышеизложенного полагаем, что данные определения функций местного самоуправления являются наиболее полными, поскольку воплощают в себе все философские характеристики категории «функция» и включают те аспекты, которые позволяют отграничить это понятие от иных смежных понятий. В частности, в нем акцентируется внимание на взаимосвязи системы местного самоуправления и ее элементов с другими системами и конкретно сформулирована цель.

Проблема понятия функций местного самоуправления не исчерпывает всего перечня как теоретических, так и практических вопросов. Необходимо определиться далее с классификацией и содержанием функций.

Классификации имеют как теоретическое (приведение знаний в систему), так и немаловажное практическое значение. Раскрытие иерархии функций института местного самоуправления является необходимым элементом в определении структурной организации и компетенции органов местного самоуправления, характера взаимодействия элементов системы местного самоуправления между собой и самой системы с другими институтами.

В представленных в научной литературе классификациях выбирается, как правило, только один классификационный критерий (например, классификация состоит лишь из функций управления) либо классификации формулируются на основе разнородных критериев, при этом сами критерии не указываются (то есть нарушается принцип одного основания), а также не проводится разграничений функций системы местного самоуправления и функций органов местного самоуправления. Даже в учебной литературе по муниципальному праву, ввиду недостаточной определенности основополагающих положений данной проблематики, система функций местного самоуправления рассматривается редко[91].

Любая классификация должна соответствовать определенным методологическим требованиям, поэтому исходным моментом в построении системы функций местного самоуправления является выбор критериев их классификации. Основанием (критериями) классификации являются признаки понятия, которые могут быть как существенными (основными), так и несущественными (вспомогательными). В связи с этим и классификация, с помощью которой раскрывается объем понятия, также может быть основной (естественной) и вспомогательной[92].

Классификацию функций института местного самоуправления предлагали лишь незначительное количество ученых. Так, например, А. Бланкенагель выделяет следующие функции местного самоуправления как конституционного института: функция децентрализации, функция разделения власти по вертикали, функция демократизации, функция плюрализма, функция защиты автономии (защита муниципальных образований как самостоятельных единиц со своей культурой, историей, территориальными и другими особенностями)[93]. Несмотря на то, что выделение функции децентрализации А. Бланкенагелем объясняется тем, что вертикальное разделение властей происходит на трех уровнях: федеральном, региональном, местном, к перечню функций добавляется функция разделения власти по вертикали. Ученым не комментируется цель и содержание функции плюрализма. Не вполне обоснованно указание в одном ряду функции децентрализации и функции автономии. Так, в свое время русский правовед А. С. Ященко, выясняя разницу между децентрализацией и автономией, указывал, что понятие децентрализации шире понятия автономии и самоуправления, так как под децентрализацией разумеется как установление местной автономии и самоуправления, так и вообще увеличение власти местных органов и независимости их правительственных действий[94].

Вслед за А. Бланкенагелем функции местного самоуправления как конституционного института выделяет А.Р. Еремин: функция децентрализации, функция демократизации, функция выражения и защиты интересов населения[95]. Выделение последней функции обосновывается ученым исходя из того, что «практически каждое из личных, политических или социально-экономических прав, нашедших отражение в Конституции РФ, реализуется на муниципальном уровне или имеет «муниципальную составляющую» своего осуществления и непосредственно связана с организацией работы органов местного самоуправления»[96]. Однако А.Р. Ереминым не выделятся целевая функция, не указывается на зависимость и взаимообусловленность одной функции от другой.

«Соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина в качестве главной функции местного самоуправления выделяют авторы учебника под редакцией Ю. Дмитриева. Все другие функции в той или иной степени авторы связывают с реализацией главной функции, среди которых выделяют: 1) обеспечение непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения, учет и координация интересов различных групп населений, защита меньшинств; 2) обеспечение комплексного развития территории муниципального образования; 3) управление муниципальной собственностью и местными финансами; 4) осуществление социальной политики местного самоуправления, направленной на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека; 5) охрана окружающей среды; 6) обеспечение общественного порядка[97]. Выделение в качестве самостоятельных функций «управление муниципальной собственностью и местными финансами» и «осуществление социальной политики местного самоуправления, направленной на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека», на наш взгляд, не вполне целесообразно. Представляется, что данные направления должны составлять содержание функции «обеспечение комплексного развития муниципального образования». А, например, «обеспечение непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения, учет и координация интересов различных групп населений, защита меньшинств», «охрана окружающей среды», «обеспечение общественного порядка» являются содержанием функции «соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина». Вместе с тем, перечень указанных функций можно было бы отнести к функциям органов местного самоуправления. Так, в соответствии со ст. 132 Конституции РФ, органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, осуществляют охрану общественного порядка.

«Обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина» как одну из функций местного самоуправления выделяет Д.А. Карбушев. По его мнению, «содержание данной функции состоит в создании и развитии на территории муниципального образования общих гарантий – экономических, политических, социальных, идеологических, организационных условий правомерной реализации прав и свобод человека и гражданина, а в случаях, установленных законом, – в установлении и реализации специальных юридических гарантий, направленных на предупреждение и пресечение нарушений прав и свобод человека и гражданина, а также на их восстановление в случае нарушения»[98].

Безусловно, исходя из правовой природы российской государственности, защита прав и свобод человека и гражданина является одной и важнейших функций публичной власти (ст. 1, 2, 17, 18 и 45, 71 (п. «в») и 72 (п. «б» ч. 1) Конституции РФ). При этом обязанность защиты прав и свобод, как одна из важнейших функций публичной власти, должна осуществляться и органами местного самоуправления в пределах их ведения. Подтверждением является ст. 18 Конституции РФ, в соответствии с которой права и свободы человека и гражданина определяют деятельность, в том числе, и местного самоуправления. Так, М.В. Баглай пишет, что «органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут регулировать общественные отношения в сфере конституционного права, например, расширять права и свободы или усиливать их гарантии»[99]. Органы местного самоуправления, решая вопросы местного значения в пределах своей компетенции, обеспечивают на своих территориях соблюдение прав и свобод граждан, охрану муниципальной собственности, общественного порядка, принимают меры по предупреждению преступлений и правонарушений и т. д. Таким образом, многофункциональная деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления во многом совпадает по целям и задачам, то есть имеет много точек соприкосновения, что создает благоприятную базу для их успешного взаимодействия.

Однако, в соответствии со ст. 2 Конституции РФ соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина является обязанностью государства. А в ст. ст. 130–133 Конституции РФ не упоминается об обязанностях местного самоуправления по обеспечению или защите прав и свобод человека и гражданина. Вместе с тем, несмотря на то, что ведущую роль в системе обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина играют государство и его органы, местное самоуправление (а именно, органы местного самоуправления) нельзя полностью исключить из числа субъектов, обеспечивающих реализацию и защиту прав и свобод.

Следовательно, защита прав и свобод человека и гражданина (защита интересов населения) относится к функциям органов местного самоуправления. Так, например, в Уставе города Тулы указано, что приоритетными направлениями деятельности органов местного самоуправления в муниципальном образовании являются решение вопросов местного значения, создание для жителей города благоприятной среды обитания, охрана их здоровья, обеспечение широкого доступа к образованию и культуре, личная безопасность[100].

Поэтому мы не можем говорить о том, что защита прав и свобод человека и гражданина как функция института местного самоуправления носит устанавливающий характер. Эта функция, скорее всего, носит характер организующий (разграничение полномочий, государственное финансирование и т. д.). Для этого необходимо обратить внимание на то, как законодатель в Федеральном законе № 131 устанавливает меру участия местного самоуправления в вопросах местного значения. Во многих случаях используются термины «содействие», «создание и обеспечение условий» и т. п., что, безусловно, подчеркивает специфику функционирования муниципальной власти как своеобразного посредника между государственными органами власти и обществом, предоставляющего жилищно-коммунальные, образовательные, культурные, транспортные и иные услуги населению.

Социальные вопросы являются наиболее затратными и должны определять деятельность органов всех уровней публичного властвования. Поэтому со всей очевидностью встает вопрос о том, что, например, социальная политика должна быть единой, централизованной не только при нормативно-правовом регулировании, но и при ее реализации. Примером может служить существенные противоречия, которые выявлены при проведении так называемой монетизации льгот, в результате которой произошло сильное расслоение граждан в зависимости от категорий, а также места их проживания.

Функция защиты прав и свобод, являясь общей (универсальной) функцией всех уровней публичной власти, реализуется практически во всех остальных функциях института местного самоуправления. Поэтому выделять в качестве самостоятельной и обособленной функции института местного самоуправления функцию защиты прав и свобод человека и гражданина не представляется целесообразным.

Классификация, предложенная О.Е. Кутафиным и В.И. Фадеевым, в целом похожа на приведенную выше классификацию. Она приведена на основе разнородных критериев, что признают сами авторы: 1) обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения; 2) управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления; 3) обеспечение комплексного развития территории муниципального образования; 4) обеспечение удовлетворения потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах, связанных с повседневными потребностями; 5) охрана общественного порядка, обеспечение режима законности на территории муниципального образования; 6) представительство и защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ и федеральными законами[101].

Классификация С.А. Авакьяна дана исходя из понимания местного самоуправления как важнейшего политического института. Она также основана на разнородных критериях (сфера деятельности, процесс управления): 1) организация населения в осуществлении управления делами общества и государства; 2) регулирование (в том числе и нормативное) общественных отношений на подведомственных территориях; 3) управление подведомственным хозяйством, распоряжение бюджетными и иными финансовыми средствами; 4) координация, контроль и содействие в отношении предприятий, учреждений, организаций любых форм собственности на соответствующей территории; 5) взаимодействие с вышестоящими и нижестоящими органами власти или местного самоуправления[102].

Указанные функции представляют собой так называемые управленческие функции органов местного самоуправления, которые имеют универсальный характер и принадлежат всем органам публичной власти. Анри Файоль, которому приписывают первоначальную разработку процессного подхода к управлению, считал, что существует пять исходных функций. По его словам, «управлять означает предсказывать и планировать, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать»[103].

Функции управления представлены также в классификации И.И. Овчинникова, который полагает возможным совместное рассмотрение функции системы местного самоуправления и органов местного самоуправления. Он выделяет основные (общие), специализированные и вспомогательные функции. К основным (общим) функциям он относит: 1) организацию, то есть формирование и совершенствование структур, подсистем и звеньев местного самоуправления; 2) комплексное планирование, состоящее в выработке целей, средств и направлений развития институтов местного самоуправления; 3) осуществление муниципальной кадровой политики; 4) регулирование, то есть формирование правил, норм и методов поведения и деятельности органов местного самоуправления; 5) координацию, то есть согласование деятельности различных участников муниципальных общественных отношений с целью обеспечения реализации задач местного самоуправления; 6) контроль как обратная связь в муниципальной деятельности, процесс анализа результатов деятельности органов местного самоуправления[104].

Интересен подход О.А. Давыденко, которая классифицирует функции органов местного самоуправления по содержанию, назначению, сферам и объему действия и делит их на основные (общие), специализированные (особенные, специальные) и вспомогательные, а также на обязательные и факультативные, но сами функции не расшифровываются.

Так, к основным функциям она относит функции, которые отражают сущность местного самоуправления, присущи всем муниципальным образованиям, всем органам и звеньям системы местного самоуправления. Эти функции самым непосредственным образом связаны с функциями системы местного самоуправления, служат их конкретизацией и практической реализацией. Специализированные функции реализуются только в отдельных сферах, отраслях или участках муниципальной деятельности. Их содержание отражает не общие закономерности местного самоуправления, а специфику взаимодействия конкретных участников муниципальных отношений. Вспомогательные функции необходимы для выполнения действий, связанных с созданием таких организационных, материально-финансовых, технических условий, которые способствуют нормальному осуществлению основных и специализированных функций. Обязательные функции выполняются в обязательном порядке под угрозой применения соответствующих санкций (роспуск органов, выражение недоверия должностным лицам и др.). Это водоснабжение, транспорт, общественная безопасность, здравоохранение, содержание и уборка улиц. Факультативные функции реализуются органами по своему усмотрению, в зависимости от финансовых возможностей (функции в социальной сфере, проведение культурных мероприятий и др.)[105].

Г.А. Иванцова, определяя функции местного самоуправления, как направления деятельности, классифицирует их по элементам (муниципальной) деятельности: цель – объект – метод, а именно:

1. По цели: первичные (стратегические) и непосредственные (текущие) функции; общие и конкретные функции. Осуществление непосредственных целей служит средством достижения первичных целей. Общие функции (например, укрепление основ народовластия) ориентированы на достижение конечных целей, неизменны на определенном этапе развития местного самоуправления. Конкретные функции (например, эффективное управление местным хозяйством, создание условий для обеспечения жизненных интересов населения) могут различаться в различных регионах в зависимости от уровня их развития.

2. По объектам (экономическая, политическая, социальная, охранительная функции). 3. По содержанию (обязательные – охрана общественного порядка, вопросы здравоохранения, образования и т. д. и факультативные – организация зрелищных мероприятий, зависит от финансовых возможностей). 4. По методам управления (функции планирования, организации, мотивации, контроля, коммуникации)[106].

Достоинства данной классификации нельзя не отметить, однако классификация нуждается в уточнении, поскольку не расшифровываются цели, указаны не все объекты деятельности, отсутствует важный элемент деятельности – субъект. Очевидно, что общие и первичные функции являются, по сути, функциями института местного самоуправления, непосредственные (текущие) и конкретные – функциями органов местного самоуправления.

Исследования первой главы позволяют сделать следующие выводы:

1. Сформулировано авторское определение функции как научной категории.

Функция явления – назначение явления в социальной действительности, обусловленное его сущностью, реализующееся посредством взаимодействий элементов явления в рамках сложившейся структуры и явлений между собой с целью повлечь определенные изменения.

2. Понятием «функция» охватывается два вида взаимодействий: между элементами системы и взаимодействие системы с другими системами, в связи с этим необходимо различать функции системы местного самоуправления и функции элементов этой системы (например, функции органов местного самоуправления). Выявление состава основополагающих функций местного самоуправления как конституционного института служит концептуальной основой для определения функций органов местного самоуправления.

Функции местного самоуправления (как конституционного института) – система взаимодействий субъектов муниципальных отношений, складывающихся на нижнем уровне публичного властвования, законодательно закрепленных, материально и организационно обеспеченных, вызывающих те или иные преобразования в жизнедеятельности муниципального образования и всего общества в целом с целью удовлетворения основных жизненных потребностей населения муниципального образования и улучшения условий его проживания.

Функции органов местного самоуправления – система взаимодействий органов местного самоуправления с иными субъектами муниципальных отношений, складывающихся на нижнем уровне публичного властвования, законодательно закрепленных, материально и организационно обеспеченных, реализуемых в целях удовлетворения основных жизненных потребностей населения муниципального образования.