Глава 2. Механизм осуществления государственного управления
2.1. Понятие формы государственного управления
Проблема форм государственного управления (форм управления) относится к числу «вечных» проблем науки административного права, так как управление является универсальным, неотъемлемым свойством любого государства, необходимым для обеспечения и защиты государственных интересов, публичных интересов общества и частных интересов граждан. Актуальность, теоретическое и практическое значение этой проблемы значительно возрастают в современных условиях глобализации, нестабильной международной обстановки, сложной кризисной ситуации в экономике нашей страны.
Именно формы управления служат важным инструментом, посредством которого воплощается в жизнь правовая модель исполнительной власти Российского государства, закрепленная в Конституции 1993 г. Эти формы призваны обеспечивать законность, упорядоченный характер управленческой деятельности, наиболее целесообразное, оперативное выполнение органами исполнительной власти (должностными лицами), иными субъектами государственного управления правоустановительных, правоприменительных и правоохранительных управленческих функций, своих полномочий, а также рациональное использование ими методов управления с наименьшими затратами времени, кадровых, финансовых, материально-технических и других ресурсов. От умелого и профессионального выбора и применения форм управления субъектами исполнительной власти во многом зависит эффективность реализации законов и государственной политики, в первую очередь антикризисных мер, в экономической, социально-культурной, административно-политической сферах.
История развития российской науки административного права свидетельствует о том, что процесс формирования теории форм управления, как и науки этой отрасли права в целом, проходил неравномерно и противоречиво. Следует отметить, что некоторые вопросы, касающиеся форм управления рассматривались в трудах ученых-администраторов (полицеистов) уже в конце XIX начале XX века.[107] В данный период еще отсутствовало четкое разграничение понятий «форма управления» и «метод управления», не была разработана классификация этих форм. Главное достижение науки административного (полицейского права) дореволюционного времени заключалось в построении фундамента научной концепции административно-правовых (публичных) актов – одной из основных форм государственного управления. В советский период XX в. исследование данной темы постепенно становится одним из приоритетных ее направлений. Существенный вклад в разработку этого направления внесли, в частности, известные ученые-административисты: Евтихиев И. И., Бахрах Д. Н., Козлов Ю. М., Лазарев Б. М., Лунев А. Е., Салищева Н. Г., Сорокин В. Д., Студеникин С. С., Ямпольская Ц. А. и др.[108] В указанный период были разработаны фундаментальные теоретические вопросы о понятии категории «формы государственного управления», классификации этих форм, о юридической природе «правовых» и «неправовых форм», об их взаимодействии с методами управления. Однако кардинальные изменения, произошедшие в 90-х годах XX в. – начале XXI в. во всех сферах жизнедеятельности нашего общества и государства и получившие отражение в Конституции РФ 1993 г., обусловили необходимость переосмысления концепции о государственном управлении, его сущности и содержании, о соотношении понятий «государственное управление» и «исполнительная власть», а также о формах и методах управления. Исследованию этих проблем много внимания уделено в научных трудах Бахраха Д. Н., Бачило И. Л., Козлова Ю. М., Манохина В. М., Коренева А. П., Старилова Ю. Н., Тихомирова Ю. М. и других.[109]
Вместе с тем на сегодняшний день теория форм государственного управления еще недостаточно разработана и нуждается в совершенствовании. В ней имеют место существенные концептуальные «пробелы», малоисследованные, спорные вопросы. В литературе до сих пор нет единого мнения о наименовании категории «формы государственного управления», отсутствует общепризнанное научно обоснованное определение понятия этой категории и ее сущность раскрывается по-разному, сомнения вызывает характеристика юридической природы отдельных видов форм. Научная концепция форм государственного управления уже не в полной мере отвечает потребностям интенсивно развивающейся практики управленческой деятельности, в процессе которой зарождаются новые формы, не получившие пока должного внимания административистов.
В настоящее время в науке административного права отсутствует единая терминология для обозначения категории «формы государственного управления» и используются различные дефиниции. В научной и учебной литературе применяются как традиционные термины («формы государственно-управленческой деятельности», «формы деятельности (действий) органов государственного управления», «формы реализации компетенции субъектов административного права»), так и новые понятия, введенные в научной оборот после принятия Конституции 1993 г. («формы реализации исполнительной власти», «формы деятельности исполнительной власти», «административно-правовые формы деятельности органов исполнительной власти», «формы деятельности публичной (государственной) администрации и др.). Большинство из перечисленных терминов отражают лишь отдельные стороны категории «формы государственного управления», но не дают общего представления о ее сущности и юридической природе. Их, по-нашему мнению, желательно использовать для обозначения конкретных видов форм управления.
Что касается вопроса о выборе термина для наименования анализируемой категории в широком смысле, то в данном случае научный интерес несомненно представляют дефиниции «формы государственного управления» («формы управления») и «формы реализации исполнительной власти» («формы исполнительной власти»), которые наиболее часто встречаются в трудах административистов.
В науке административного права можно выделить две основные позиции, касающиеся соотношения указанных понятий. Сторонники одной точки зрения, например, Старилов Ю. Н., используют их как синонимы и нередко отождествляют. Их позиция базируется на выводе о тождественности категорий «исполнительная власть» и «государственно-управленческая деятельность».[110]
Однако с методологической точки зрения более обоснованной представляется позиция административистов, которые утверждают, что понятие «государственное управление» шире понятия «исполнительная власть». Исполнительная власть во многом предопределяет содержание государственного управления, является его главным элементом. Но содержание управленческой деятельности субъектов исполнительной власти не исчерпывается реализацией целей, задач, функций этой ветви власти. Органы исполнительной власти осуществляют также внутриуправленческую деятельность, направленную на обеспечение нормальной работы их аппарата, на создание различных условий, необходимых для выполнения ими своих основных функций. Кроме того, следует учитывать тот факт, что субъектами государственного управления наряду с органами исполнительной власти являются иные государственные исполнительные органы (Центробанк России, Счетная палата РФ, Пенсионный фонд РФ и др.), наделенные определенными юридически властными полномочиями. В этой связи представители второй точки зрения справедливо, на наш взгляд, считают, что термин «формы государственного управления» тоже носит более общий характер, чем понятие «формы реализации исполнительной власти», которые являются одним из видов форм управления.[111]
Таким образом, для наименования рассматриваемой категории в широком смысле целесообразно, на наш взгляд, использовать термин «формы государственного управления», как более емкий по своему значению, позволяющий охватить все виды форм управления и отразить их общие признаки.
В законодательстве РФ не сформулировано легальное определение понятия «формы государственного управления». Одна из основных причин указанного правового пробела заключается, на наш взгляд, в том, что в науке административного права до сих пор, как отмечалось ранее, отсутствует общепризнанное научно обоснованное определение данной категории, хотя эта проблема фактически с конца XIX в. находится в центре внимания административистов. В литературе существует много различных подходов к раскрытию сущности форм государственного управления, но ни одно из предлагаемых авторами определений, по – нашему мнению, не дает целостного полного представления о понятии рассматриваемой категории.
Это обусловлено прежде всего тем, что формы таких сложных политико-правовых явлений как «исполнительная власть» и «государственное управление» сами представляют собой сложные многогранные категории, призванные отражать различные стороны таких явлений. В этой связи в теории административного права проблемы организации и деятельности исполнительной власти, как целостной системы, с методологической точки зрения принято исследовать в трех аспектах: структурном, функциональном, процессуальном. И. Л. Бачило, справедливо подчеркивает, что «только совокупность этих признаков, их сбалансированность при организации системы позволяют говорить о механизме деятельности конкретной ветви власти как системы и предъявлять определенные требования к элементам, которые составляют эту систему».[112]
В научном плане указанный подход издавна применяется многими административистами и к исследованию проблем форм государственного управления. Он позволяет делить формы государственного управления на три вида: структурные формы системы исполнительной власти, определяющие ее внутреннее строение; функциональные формы внешнего выражения деятельности (действий) субъектов исполнительной власти и административно-процессуальные (процессуальные) формы, устанавливающие порядок осуществления государственно-управленческой деятельности.[113]
Доминирующее положение среди форм государственного управления принадлежит функциональным формам, так как именно они являются средствами внешнего выражения содержания исполнительной власти, т. е. ее задач, функций, компетенции органов исполнительной власти (должностных лиц), методов их деятельности.
Структурные и административно-процессуальные (процессуальные) формы управления также имеют важное значение для обеспечения эффективного функционирования исполнительной власти.
Структурные формы используются для организации исполнительной власти, государственного управления с точки зрения определения их субъектного состава, т. е. видов государственных органов, назначением которых является реализация задач, функций и методов исполнительной власти, а также для решения организационных вопросов, связанных с созданием конкретных органов.
Структурные формы призваны выполнять следующие функции. Они обеспечивают: 1) существование исполнительной власти, как целостной системы, представляющей собой совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих подсистем федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; 2) целостность подсистем указанных органов, которые одновременно являются самостоятельными системами органов исполнительной власти соответственно на федеральном и региональном уровнях; 3) целостность каждого органа исполнительной власти как организационной системы взаимодействующих структурных подразделений этого органа, включая должности государственных служащих в качестве первичного звена указанной системы.
Структурные формы определяют внутреннее строение системы исполнительной власти в целом и ее отдельных структурных элементов. Кроме того, эти формы выполняют еще одну важную функцию. Они устанавливают внешние организационные границы системы исполнительной власти, ее место в системе единой государственной власти Российской Федерации, а также обеспечивают взаимодействие субъектов исполнительной власти с органами законодательной, судебной ветвей власти и органами местного самоуправления. В. Г. Афанасьев справедливо подчеркивал, что структура не только выделяет совокупность компонентов как нечто целостное, отграниченное от внешней среды, но и организует коммуникации целого с внешними условиями.[114] Это положение имеет прямое отношение к структуре системы исполнительной власти в целом и структуре каждого ее звена.
Административно-процессуальные формы (административные процедуры, административная юстиция), так же как и структурные формы, применяются на практике в целях обеспечения организации осуществления субъектами исполнительной власти государственно-управленческой деятельности. Однако административно-процессуальные формы управления призваны выполнять иные функции. Они определяют порядок совершения органами исполнительной власти (должностными лицами), иными субъектами государственного управления управленческих действий, их последовательность. Эти формы устанавливают юридические факты, с наличием которых связывается возникновение, изменение или прекращение административно-процессуальных отношений, субъектами которых являются органы исполнительной власти (должностные лица), реализующие свои функции и полномочия в рамках указанных отношений. Административно-процессуальные формы определяют стадии, процессуальные сроки разрешения субъектами исполнительной власти разного рода административных дел, а также виды процессуальных документов, при помощи которых оформляются управленческие решения, по таким делам.
Значение этих форм заключается также в том, что они устанавливают процессуальный статус участников административно-процессуальных отношений, т. е. процессуальные полномочия субъектов исполнительной власти, процессуальные права физических, юридических лиц, гарантии этих прав, и процессуальные обязанности субъектов. От качества административно-процессуальных форм управления во многом зависит обеспечение законности и качества принимаемых органами исполнительной власти (должностными лицами) решений, совершаемых ими управленческих действий по реализации этих решений.
Представляется необходимым отметить еще два момента. Во-первых, административные процедуры как формы управления используются в процессе осуществления органами исполнительной власти (должностными лицами) позитивной государственно-управленческой деятельности, связанной с правомерным поведением субъектов административно-правовых отношений. А административная юрисдикция в качестве формы управления применяется в следующих случаях: 1) при разрешении органами исполнительной власти (должностными лицами) индивидуальных дел по административным спорам (конфликтам) между субъектами исполнительной власти и неподчиненными им гражданами, их общественными объединениями, юридическими лицами (в порядке обжалования указанными лицами или оспаривания прокурором решений, действий (бездействия) органов исполнительной власти (должностных лиц); 2) при разрешении дел об административных правонарушениях, а также в связи с применением административных предупредительных или пресекательных мер административного принуждения.[115]
Во-вторых, административно-процессуальные формы используются субъектами исполнительной власти главным образом для совершения внешних действий государственно-властного характера по оказанию непосредственно управляющего воздействия на объекты управления (например, процедуры государственной регистрации юридических лиц, лицензирования их деятельности, осуществления контроля, надзора этой деятельности). Такие формы применяются также для осуществления органами исполнительной власти внутриуправленческой деятельности (процедуры подготовки нормативных правовых актов, выполнения поручений вышестоящих органов, ведения делопроизводства, проведение совещаний (заседаний). В то же время некоторые действия органов исполнительной власти (должностных лиц), осуществляемые в рамках организационных мероприятий или материально-технических операций, не требуют процессуального оформления.[116]
Вместе с тем, хотя структурные и административно-процессуальные формы управления обладают относительной самостоятельностью, фактически они носят вспомогательный характер, так как не могут существовать в отрыве от содержания исполнительной власти, государственно-управленческой деятельности. Задачи, функции исполнительной власти, компетенция ее субъектов оказывают определяющее влияние на формирование структуры системы этой ветви власти, и на содержание, характер административно-процессуальных форм управленческой деятельности.[117] Новые задачи исполнительной власти, перераспределение функций и полномочий между ее субъектами, необходимость которых обусловлена изменением ситуации, состояния дел в этой или иной сфере государственного управления (например, условиях финансово-экономического кризиса), неизбежно влекут за собой обновление структурных и процессуальных форм управления. Возможно поэтому в литературе, главным образом в учебниках, при рассмотрении темы «формы государственного управления» основное внимание уделяется вопросам, касающимся форм внешнего выражения деятельности субъектов исполнительной власти. Не умаляя значения структурных и административно-процессуальных форм управления, в рамках настоящей работы проблема определения понятия «формы государственного управления» так же анализируется прежде всего в отношении функциональных форм.
Одной из причин, препятствующих решению этой проблемы, на наш взгляд является то, что в теории административного права пока малоисследованным остается вопрос об общих признаках форм государственного управления. Между тем именно всестороннее изучение таких признаков является основополагающей предпосылкой более глубокого и полного понимания сущности этой сложной, многогранной категории, позволяющей выявить особенности, отличающие ее от других элементов механизма реализации исполнительной власти (функций, методов и т. д.). Приходится констатировать, что до настоящего времени в науке административного права четко не сформирован полный перечень основных общих признаков форм управления, аналогичный перечню общих признаков методов государственного управления, который рассматривается во многих учебниках по административному праву.[118] В научной и учебной литературе обычно подробно анализируются признаки административно-правовых (правовых) форм управления в целом и их отдельных видов (административно-правовых актов, административных договоров) и частично затрагивается вопрос о признаках «неправовых» форм (организационных мероприятий, материально-технических операций).
Что же касается общих признаков форм управления, то лишь в отдельных работах непосредственно используется термин «основные признаки» этих форм.[119] В большинстве научных трудов данная дефиниция не применяется, хотя некоторые из этих признаков упоминаются в формулировках определения понятия «формы управления». При этом в литературе, изданной после принятия Конституции 1993 г., наблюдается определенная преемственность и сходство позиций многих современных авторов по данному вопросу с подходами административистов советского периода к его рассмотрению. Например, в учебнике «Административное право» под редакцией А. Е. Лунева, опубликованном в 1970 г., под формами управленческой (административной) деятельности предлагается понимать «внешнее организационно-правовое выражение конкретных однородных действий аппарата государственного управления, совершаемых в целях практического осуществления поставленных перед ним задач».[120] В монографии «Методы и формы управления» 1977 г., подготовленной коллективом авторов Института государства и права РАН, сформулировано определение, согласно которому, формы управленческой деятельности представляют собой ее практическое выражение в конкретных действиях органов и других субъектов управления.[121]
В свою очередь, еще в 1996 г. Козлов Ю. М. утверждал, что под формой управления следует понимать «внешне выраженное действие исполнительного органа (должностного лица), осуществляемое в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия.[122] Следует отметить, что большинство работ, изданных за период с середины 90-х годов XX в. по настоящее время содержит аналогичные определения понятия «формы государственного управления». Более развернутое определение указанной категории предлагает Старилов Ю. Н. По его мнению формы управления – «это внешнее выражение практической реализации функций и методов, самого управляющего воздействия, конкретных действий, производимых в процессе осуществления исполнительной власти, административной деятельности».[123]
Таким образом, в приведенных выше определениях понятия «формы государственного управления» отражены некоторые одинаковые признаки, характеризующие эти формы. Вместе с тем существенное различие между рассматриваемыми позициями заключается в том, что по сравнению с советским периодом в современных условиях понятие «государственное управление» приобрело иной смысл. И сущность категории «формы управления» анализируется через призму соотношения понятий «государственное управление» и «исполнительная власть».
Обобщая существующие в литературе определения форм управления, можно, по-нашему мнению, выделить следующие основные общие признаки этих форм.
1. Главным назначением форм управления является внешнее выражение содержания исполнительной власти, государственно-управленческой деятельности.
В науке административного права сущность данной категории принято раскрывать через органическую связь с категориями «содержание исполнительной власти», «содержание управленческой деятельности», исходя из общефилософских положений о соотношении понятий «форма» и «содержание» предметов, явлений, объектов.
В общенаучном философском толковании под формой понимается тот или иной вариант внешнего выражения содержания предмета, явления, объекта. А содержание представляет собой определяющую динамичную сторону целого и обеспечивает единство всех взаимосвязанных составных элементов предмета, объекта, явления.[124] Поэтому во взаимоотношениях формы и содержания, последнее занимает доминирующее положение. Форма же охватывает систему устойчивых связей предмета, явления, объекта и выполняет вспомогательные функции по отношению к содержанию, зависит от него.[125]
Содержание исполнительной власти, как известно, включает в себя цели, задачи, управленческие функции, полномочия субъектов исполнительной власти, методы, применяемые ими для оказания управляющего воздействия на объекты управления. При этом именно функции управления (выработка государственной политики, нормативно-правовое регулирование, правоприменительные и правоохранительные функции) определяют сущность исполнительной власти и государственно-управленческой деятельности, посредством которой реализуется эта ветвь власти.
В свою очередь, в повседневной жизни содержание исполнительной власти раскрывается в различного рода конкретных действиях органов исполнительной власти (должностных лиц), иных субъектов государственного управления. Таким образом, многие административисты, в том числе цитируемые нами ранее авторы, справедливо отмечают, что формы управления служат для внешнего выражения реализации целей, задач, управленческих функций исполнительной власти, полномочий субъектов исполнительной власти и применяемых ими методов, а также их конкретных действий.
2. Формы государственного управления используются государственными органами (должностными лицами), специально созданными для осуществления государственно-управленческой деятельности в узком смысле.
К этим органам прежде всего относятся органы исполнительной власти (должностные лица), призванные непосредственно реализовывать цели, задачи и функции исполнительной власти (Правительство Российской Федерации, иные федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации).
Формы государственного управления использует Президент Российской Федерации для осуществления своей деятельности. Будучи главой государства, гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации он в соответствии с Конституцией Российской Федерации наделен широкими полномочиями по реализации ряда важнейших управленческих функций в экономической, социально-культурной и особенно административно-политической сферах (ст. ст. 80, 83, 85, 86–88 Конституции Российской Федерации).
Формы государственного управления, как было сказано ранее, используют также иные исполнительные органы (Центробанк России, Пенсионный фонд Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, Администрация Президента Российской Федерации и др.), которые не являются органами исполнительной власти, но наделяются юридически властными полномочиями по осуществлению отдельных управленческих функций.
3. Органы исполнительной власти (должностные лица), иные субъекты государственного управления должны использовать только те формы управления, которые соответствуют их компетенции.
Эти формы, как правило, закрепляются в нормативных правовых актах, определяющих правовой статус и порядок деятельности субъектов государственного управления (законах, положениях о конкретных органах исполнительной власти, административных регламентах, устанавливающих процедуры исполнения управленческих функций и оказания государственных услуг и др.)
Сущность этого признака заключается в обеспечении соблюдения принципа законности органами исполнительной власти (должностными лицами), иными исполнительными органами при выборе и применении соответствующих форм управления. Вместе с тем законодательство Российской Федерации предоставляет указанным органам право в пределах своей компетенции самостоятельно по своему усмотрению выбирать ту форму, которая позволит им рационально и эффективно реализовывать свои полномочия в конкретных ситуациях, возникающих в процессе повседневной управленческой деятельности.
Рассмотренные три признака, на наш взгляд, отражают важнейшие стороны сущности категории «формы государственного управления», носят бесспорный характер и их безусловно следует включить в перечень общих признаков этой категории.
Что касается четвертого признака, то с научной методологической точки зрения недостаточно убедительным и противоречивым является распространенное в литературе утверждение о том, что формы управления «это внешне выраженные действия…». Такая формулировка используется в большинстве определений анализируемого понятия. В данном случае наблюдается парадоксальная ситуация. С одной стороны, действия субъектов государственного управления общепринято считать элементами содержания исполнительной власти, управленческой деятельности. А с другой стороны, эти же действия рассматриваются в качестве формы внешнего выражения самих себя?
В этой связи вопрос о выборе наиболее приемлемого базового термина, необходимого для обозначения и раскрытия сущности категории «формы государственного управления» требует специального исследования. В рамках же настоящей статьи мы считаем возможным в качестве рабочего варианта использовать для указанной цели дефиницию «средства».
В русском языке слово «средства» применяется в широком смысле и имеет несколько значений. В данном случае научный интерес представляет следующее его значение. Под «средствами» понимаются орудия, предметы, совокупность инструментов, приспособлений для осуществления какой-либо деятельности.[126]
Дефиниция «средства» в указанном значении имеет много общего с основными значениями использования термина «форма». Этот термин происходит от латинского слова «forma» и в русском языке означает: 1) вид, образ; 2) внешнее очертание предмета, явления; 3) приспособление для придания предмету, явлению того или иного очертания.[127]
В литературоведении, например, слово «средства» применяется для раскрытия понятий повествовательная форма, форма стиха. Так под формой художественного произведения понимается совокупность приемов и изобразительных средств этого произведения.[128]
С точки зрения юридической терминологии, на наш взгляд, в самом общем смысле под средствами внешнего выражения конкретных действий субъектов государственного управления можно понимать совокупность различных инструментов правового, организационного и материально-технического характера. Основываясь на общепринятой в теории административного права концепции о классификации форм управления на «правовые» и «неправовые», можно сделать вывод, что инструментами правового характера несомненно являются административно-правовые акты, административные договоры, иные официальные документы, имеющие юридическое значение. С помощью указанных инструментов находит внешнее выражение большинство действий органов исполнительной власти (должностных лиц), направленных на реализацию правоустановительных, правоприменительных и правоохранительных управленческих функций. К инструментам организационного характера, на наш взгляд, относятся различного рода организационные мероприятия (совещания, пресс-конференции, семинары по обмену опытом, выступления должностных лиц непосредственно перед гражданами и т. д.). В рамках организационных мероприятий субъекты государственного управления осуществляют действия, направленные как на реализацию функций исполнительной власти, так и функций внутриуправленческой деятельности, имеющей вспомогательный характер.
В качестве инструментов материально-технического характера следует, по нашему мнению, рассматривать материально-технические операции (размножение и рассылка документов, аналитические расчеты, материально-техническое обеспечение деятельности органов исполнительной власти и т. д.). Такие инструменты являются средствами внешнего выражения материально-технических действий субъектов государственного управления, направленных, главным образом, на создание необходимых условий для реализации их основных функций.
Таким образом, сущность рассматриваемого общего признака форм управления заключается в том, что эти формы представляют собой совокупность правовых, организационных, материально-технических средств внешнего выражения конкретных действий субъектов государственного управления.
В науке административного права дискуссионным и малоизученным является также вопрос о включении в перечень общих признаков форм государственного управления последствий, которые могут наступить при использовании этих форм субъектами исполнительной власти в своей повседневной деятельности. Анализ правоприменительной практики свидетельствует о том, что все виды форм управления вызывают определенные последствия. Они могут быть юридического или иного неюридического характера.
Однако в трудах административистов обычно в целом не затрагивается вопрос о разного рода последствиях как общем признаке форм управления и данный признак не находит отражения в большинстве определений указанного понятия. В научной и учебной литературе внимание, главным образом, уделяется юридическим последствиям. При этом господствует точка зрения о том, что наличие юридических последствий является признаком только правовых форм управления (административно-правовых актов, административных договоров, юридически значимых действий).
Организационные и материально-технические формы управления также как и «правовые формы» неоднородны по своему назначению и функциям. Использование некоторых из них в процессе практической деятельности субъектов государственного управления влечет за собой определенные юридические последствия. Эта идея была высказана еще в 80-х годах XX в. известным ученым-административистом Б. М. Лазаревым.[129]
В данном случае научный интерес представляют прежде всего заседания коллегиальных органов исполнительной власти общей компетенции, заседания коллегий (федеральных министерств), совещания у руководителей органов исполнительной власти отраслевой, межотраслевой и специальной компетенции. Например, Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2 – ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»[130] непосредственно закрепляет перечень вопросов, решение которых отнесено к исключительной компетенции заседания Правительства Российской Федерации (например, об утверждении федеральных целевых программ, о подписании международных соглашений, соглашений с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, о предоставлении в Государственную Думу законопроекта о федеральном бюджете, отчета о его исполнении и др.). В литературе справедливо подчеркивается, что «заседания Правительства Российской Федерации являются основной формой принятия наиболее важных решений».[131] Большое значение имеют также совещания, проводимые руководителями федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на которых решаются сложные вопросы руководства подведомственными отраслями, сферами государственного управления. Решения, принимаемые на этих совещаниях, нередко оформляются протоколом, содержащим конкретные поручения должностным лицам, иным государственным служащим, а на соответствующие структурные подразделения органов возлагается обязанность осуществлять контроль за их исполнением.[132]
Таким образом, предварительный анализ показывает, что именно в процессе применения названных выше организационных форм, как правило, непосредственно формируется государственно-властное волеизъявление органа исполнительной власти (должностного лица) и принимаются управленческие решения по наиболее важным вопросам государственного управления экономической, социально-культурной и административно-политической сферами. Облеченные в форму административно-правового акта, административного договора, иного официального документа, имеющего юридическое значение, решения, принятые на заседаниях, совещаниях, вызывают определенные юридические последствия, способствуют возникновению, изменению, прекращению административно-правовых отношений. В данном случае наблюдается тесная связь между организационными и правовыми формами управления. При этом организационные формы, по-нашему мнению, играют ведущую, определяющую роль по отношению к последним, которые, в свою очередь, выполняют вспомогательную, обслуживающую функцию. Формы управления материально-технического характера также, как и организационные, недостаточно изучены в науке административного права. Поэтому мы не можем согласиться с распространенным в литературе мнением о том, что все они носят исключительно вспомогательный характер и не вызывают юридических последствий. Например, заслуживают внимания, на наш взгляд, материально-технические операции, связанные с оформлением электронной подписи. В сегодняшних условиях формирования электронного правительства, в том числе организации информационного взаимодействия между органами исполнительной власти посредством электронного документооборота, значение таких операций постоянно возрастает. В соответствии с Федеральным законом от 06.04.2011 № 63-ФЗ «Об электронной подписи»[133] наличие электронной подписи является основным условием признания электронных документов равнозначными документам на бумажном носителе, подписанным собственноручной подписью должностного лица (ст. 6), то есть подтверждения их юридической силы. Таким образом, материально-технические операции, связанные с оформлением электронной подписи безусловно вызывают юридические последствия.
Вместе с тем следует отметить, что рассмотренные организационные формы (заседания, совещания) и материально-технические операции по оформлению электронной подписи в науке административного права пока не принято относить к юридически значимым действиям (одному из видов правовых форм управления).
В то же время осуществление таких организационных мероприятий как пресс-конференции руководителей органов исполнительной власти, инструктирование нижестоящих органов или совершение материально-технических операций по размножению и рассылке служебных документов, материально-техническому обеспечению субъектов государственного управления не влекут за собой прямых юридических последствий. Эти формы управления вызывают последствия иного характера (информирование общественности о результатах деятельности субъектов исполнительной власти, разъяснение содержания конкретного поручения нижестоящим органам, рекомендации о способах его выполнения, создание материально-технических условий, необходимых для их работы и т. д.). Изложенное, на наш взгляд, подтверждает достоверность позиции Ю. М. Козлова, который в цитируемом нами ранее определении понятия «формы управления» в качестве одного из признаков этих форм называет последствия, возникающие при их применении, а также его утверждение о том, что они могут быть, как юридического, так и неюридического характера.[134]
Конец ознакомительного фрагмента.