Формирование общегосударственной антитеррористической системы. Глава 2. Проблемы формирования общегосударственной антитеррористической системы в российской федерации (О. В. Нардина, 2011)

2. 1. Основные направления государственной политики в области противодействия терроризму

Необходимость противодействия терроризму во всех его многообразных проявлениях превратилась в начале XXI в. в одну из главных проблем для всего мирового сообщества. Анализ характеристик и проявлений международного терроризма позволяет сделать вывод, что «террористическая активность различного рода экстремистских организаций в ближайшее время сохранится, как минимум, на прежнем уровне, а масштабы и география террористических акций, очевидно, будут расширяться»[63].

Для того чтобы организовать результативное противодействие терроризму, необходимы, как правило, совместные усилия различных стран, их специальных служб и правоохранительных органов. Но каждое отдельное государство часто сталкивается с террористическими проявлениями, не касающимися международного правопорядка, и оказывается вынуждено противодействовать им самостоятельно.

В этой связи государство должно решить сложную и подчас противоречивую задачу: с одной стороны – обеспечить эффективность борьбы с терроризмом и безопасность граждан, а с другой – не допустить ограничения конституционных прав и свобод самих граждан. Решительная борьба с терроризмом и другими особо тяжкими преступлениями не должна обернуться войной со своим народом. Нужен взвешенный, грамотный и продуманный подход к выработке антитеррористических мер, к устранению детерминант политически мотивированного насилия. Необходима всеобъемлющая стратегия, обязательно включающая в себя меры принуждения, но однако выходящая за его рамки. Нельзя сводить борьбу с терроризмом к военным или полицейским мероприятиям. После событий И сентября 2001 г. на международной арене наметилась тревожная тенденция, проявляющаяся в стремлении некоторых политиков милитаризировать процесс антитеррористической деятельности и сделать главным его субъектом военных. В этой ситуации многие высокопоставленные военачальники стали претендовать на повышение своей роли в деле борьбы с терроризмом, участились их публичные заявления о готовности нанесения превентивных ударов по источникам угроз. И это происходит в условиях, когда ни военные, ни политики еще не разобрались в том, какова природа «всемирного зла», которому они объявляют войну, в чем его корни и первопричины. При столь одностороннем подходе «война с терроризмом» грозит подорвать те самые ценности, на которые посягают террористы: права человека; верховенство права; правила ведения войны, защищающие гражданское население; терпимость между народами и мирное урегулирование конфликтов.

В России воинственные высказывания начали раздаваться после трагических событий в Беслане. Политические деятели и некоторые эксперты[64] стали призывать спецслужбы немедленно освоить опыт израильских коллег, которые якобы успешнее других противостоят терроризму[65]. Очевидно, в их арсенале действительно много ценного, но очевидно и другое: число терактов в Израиле не сокращается, так же как и число жертв. Значит, усилия спецслужб, какими бы эффективными они ни были, не могут решить проблему В январе 2004 г. в Москве бывший министр обороны Израиля Б. Бен-Элизер публично признал, что «силового решения проблемы терроризма в Израиле не существует. Нужен добросовестный анализ ситуации, поиск политических решений. Спецслужбы своими методами могут лишь предотвратить какое-то конкретное преступление или раскрыть уже совершившееся, однако они не способны уничтожить причины, порождающие зло»[66].

Попытки ликвидировать такое сложное явление как терроризм силовым путем, военными, полицейскими и разведывательными мерами, нерациональны. Отдавать все на откуп спецслужбам – значит противопоставлять террору террор, и не более того. И тогда весь вопрос сведется всего лишь к игре слов: что мы назовем террором, а что – антитеррором. Об опасности односторонней карательной реакции на терроризм говорит профессор Д. Поуст. Он отмечает, что «репрессивность может в действительности усиливать экстремистскую группу и способствовать росту ее террористической активности»[67]. Следовательно, недопустима односторонняя репрессивная реакция государства на терроризм: она может привести к усилению конфронтации и сыграть роль катализатора массового недовольства, привести к отчуждению больших групп населения и тем самым ослабить потенциал действий, направленных против терроризма.

Политическое руководство Российской Федерации, приступая к ликвидации террористической угрозы должно, прежде всего, создать эффективную общегосударственную антитеррористическую систему мер, которая опиралась бы на научный объективный анализ этого социально-политического явления, а противодействие террористическим угрозам осуществлять с привлечением всех ветвей и различных институтов государственной власти, общественности и населения. Данная система должна поддерживать высокую степень готовности правоохранительных органов и других заинтересованных ведомств к выявлению, предупреждению и пресечению террористических актов как на национальном, так и на международном уровне, а также к ликвидации их последствий и своевременному раскрытию и расследованию указанных преступлений.

Борьба с терроризмом не может ограничиваться только реагированием на уже совершенные преступления. Необходимо оказывать воздействие на его основные первопричины, которые связаны с ужасающим уровнем политической, социальной, экономической, и духовной свободы, питающим абсолютную безответственность и бесчеловечность. Основа конфликта должна устраняться на самой ранней стадии, в идеале – сразу же после ее возникновения и обнаружения.

Данное мнение поддерживается учеными. Так, Е. Г. Ляхов и А. В. Попов предлагают использовать в рамках данной системы совокупность всех мер, направленных на борьбу с терроризмом, но приоритет отдавать превентивным, так как «они распространяются не только на существующую конфликтную ситуацию, но и на прогнозируемую в будущем»[68]. О важности профилактических усилий говорит Д. Поуст. По его мнению, успех в борьбе с терроризмом обеспечит лишь «многосторонняя позитивная энергичная политика, основанная на понимании групповой, организационной и социальной психологии терроризма. При этом приоритетными должны быть меры общей социальной профилактики, направленные на снижение привлекательности террористической деятельности для потенциальных ее участников, уменьшение ее поддержки извне»[69].

Профилактика терроризма должна быть приоритетным направлением еще и потому, что масштабные негативные последствия каждой совершенной акции терроризма настолько велики, а порой и невосполнимы, что даже удачно проведенная операция по обезвреживанию террористов не может расцениваться как успех[70].

В России в настоящее время государственная антитеррористическая система только начинает конструироваться. Для ее окончательного оформления необходимо выработать Концепцию борьбы с терроризмом, без которой, по мнению многих террологов, «попытки организовать активное противодействие терроризму обречены носить спорадический характер, «бить по хвостам», рефлексируя на состоявшиеся уже террористические акции»[71]. В. Л. Мисник полагает, что такая концепция должна содержать «комплекс превентивных мер, включающих определенную идеологию и программу действий, основанную на правовой системе и системе государственных сил и органов, функциональная задача которых – обеспечить безопасность общества»[72]. Ю. И. Авдеев считает очевидной необходимость разработки общегосударственной антитеррористической концепции. «Она призвана играть роль исходной базы для формирования единого подхода на всех уровнях государства к осуществлению антитеррористической деятельности, развития правовой основы борьбы с терроризмом и воспитания антитеррористического сознания граждан Российской Федерации»[73].

По нашему мнению, разработка государственной Концепции борьбы с терроризмом, а также создание на ее основе общегосударственной системы мер по противодействию терроризму не только встанут на защиту общественного порядка, режима легитимного правительства, но и обеспечат безопасность гражданам и их собственности, сократят влияние террористического насилия и тем самым минимизируют его противодействие нормальным процессам социального, политического и экономического взаимодействия.

В Российской Федерации Концепция борьбы с терроризмом не разработана, поэтому, в поисках основ общегосударственной идеологии антитеррористической деятельности, целесообразно обратиться к Концепции национальной безопасности Российской Федерации[74]. В этом документе, в частности, отмечается, что увеличение масштабов терроризма реально угрожает национальной безопасности России. Здесь же можно обнаружить указания на то, что центральным звеном системы противодействия основным угрозам безопасности государства и общества должна стать именно профилактика: «Приоритетное значение имеет формирование системы мер действенной социальной профилактики и воспитания законопослушных граждан… Важнейшими задачами в области борьбы с преступностью являются: выявление, устранение и предупреждение причин и условий, порождающих преступность; привлечение государственных органов в пределах их компетенции к деятельности по предупреждению противоправных деяний». Концепция в самом общем виде определяет и пути реализации профилактической функции: «Для профилактики преступности и борьбы с нею в первую очередь необходимо развитие правовой базы как основы надежной защиты прав и законных интересов граждан… Важно лишить преступность питательной среды, обусловленной недостатками в законодательстве, кризисом в экономике и социальной сфере».

Важность профилактических мер в антитеррористической деятельности отмечена и законодателем при разработке и принятии нового Закона, и Президентом РФ. Так, Федеральный закон РФ «О противодействии терроризму»[75] в ст. 2 «Основные принципы противодействия терроризму» определяет приоритет мер предупреждения терроризма. Указом Президента РФ от 15 февраля 2006 г. № 116 «О мерах по противодействию терроризму»[76] главным органом, координирующим соответствующую деятельность, назван Национальный антитеррористический комитет, одной из основных задач которого является «разработка мер по противодействию терроризму, устранению способствующих ему причин и условий, в том числе мер по обеспечению защищенности потенциальных объектов террористических посягательств».

Профилактика терроризма в России – задача общегосударственного характера, поскольку ее решение лежит в русле коренных преобразований общества в целом. В. Л. Мисник придерживается этой точки зрения и подчеркивает, что «террористические проявления произрастают из общественных отношений (экономика, политика, социальные и межнациональные отношения и т. и.). Здесь нужна общегосударственная программа, включающая в себя не только оперативные, специальные, военные меры, но и меры политические, идеологические, социальные, экономические, воспитательные, пропагандистские и иные»[77].

Итак, на сегодняшний день в Российской Федерации необходимо создание общегосударственной системы мер противодействия терроризму, главной составляющей которой должна стать профилактика. В этой связи можно вспомнить, насколько эффективной была система профилактики государственных преступлений в Советском Союзе, ориентированная на их выявление и устранение опасности в самой ранней стадии. Естественно, в современных условиях неприемлемы критерии, использовавшиеся в прежние годы для оценки угроз безопасности общества и государства, так как в этих критериях доминировал идеологический и политический подход, ориентированный на установленный государством единый «общенародный» стандарт. Однако заслуживает внимания структура профилактики политически мотивированных преступлений, для борьбы с которыми объединялись усилия государственных структур, органов безопасности, трудовых коллективов, молодежных организаций, широких слоев общественности и средств массовой информации. Академик В. Н. Кудрявцев справедливо отмечает: «Мировой опыт свидетельствует о том, что профилактическая работа – дело не только государственных органов; во многих странах, да и у нас имеется неиспользованный резерв общественных, самодеятельных, в том числе благотворительных организаций, которые могли бы часть работы принять на себя»[78].

В настоящее время и государство, и общество осознали, что использование существующей уголовно-правовой методики предупреждения преступлений малоэффективно. Р. Г. Нургалиев в 2005 г. пообещал, что МВД разработает комплексную программу профилактики правонарушений, которая будет «соответствовать нынешним социально-экономическим отношениям. И включит в свою орбиту государственные, правоохранительные органы, общественные и образовательные организации, бизнес, т. е. все без исключения субъекты власти, экономики, управления и общественности»[79]. В. В. Путин одобрил эту работу: «Рассчитываю, что формируемая под эгидой МВД государственная система профилактики правонарушений поможет снизить уровень криминала. И что особенно важно – позволит уберечь от пагубного влияния детей и подростков»[80].

Обязательными требованиями, предъявляемыми к мерам профилактики преступлений вообще и терроризма в частности, должны стать:

– их упреждающий характер, базирующийся на непрерывном, многоаспектном мониторинге оперативной и социально-политической обстановки и объективном прогнозировании ее развития;

– комплексность применения профилактических мер, заключающаяся в задействовании всех возможных рычагов оказания оздоравливающего влияния на обстановку[81];

– гибкость реагирования на террористические угрозы[82];

– единое управление на федеральном уровне, подчиненное общему стратегическому замыслу искоренения терроризма в Российской Федерации [83].

Мировое сообщество, в последнее время все чаще признавая право государств на силовой ответ терроризму, в целом считает необходимым применение мер, направленных на устранение причин насилия, подобного терроризму[84]. Поэтому система мер профилактики терроризма должна удовлетворять требованию универсальности, т. е. быть способной адекватно реагировать на возникновение террористических угроз любой природы, масштаба и динамики.

При построении общегосударственной системы противодействия терроризму можно условно выделить три основных направления, которые должны быть ориентированы на выявление и устранение основных причин и условий воспроизводства терроризма в стране: политическое, социально-экономическое и культурно-мировоззренческое.

Реализация политического направления заключается в обеспечении эффективного противодействия террористической угрозе через принятие политических решений, направленных на выявление и устранение факторов и условий, способствующих развитию экстремистских и террористических движений как на национальном, так и на международном уровне. К факторам, с которыми необходимо работать в рамках этого направления, можно отнести: международные военные операции; обострение межэтнических и межконфессиональных отношений; распространение оружия массового уничтожения; незаконный оборот наркотиков; рост национализма и сепаратизма; действие на территории России и за ее пределами террористических организаций, наносящих ущерб ее безопасности; политизацию организованной преступности; наличие в России нелегального рынка оружия и относительную легкость его приобретения. Заметим, что наибольшая опасность кроется в сочетании перечисленных выше обстоятельств.

Ввиду масштабности и тотального характера перечисленных причин эффективное противодействие терроризму возможно лишь посредством адекватно масштабной системы антитеррористических мер, которая бы обеспечила одновременно как профилактику, так и действия по урегулированию возникающих кризисных ситуаций, связанных с терроризмом. Организация этого процесса должна осуществляться через принятие соответствующих решении верховной исполнительной властью путем разработки и проведения в жизнь специальных программ, направленных на устранение перекосов во внешней и внутренней политике.

Политика России изначально строилась и строится на признании необходимости создания широкого международного фронта противодействия терроризму и связанным с ним новым угрозам. Наряду с двухсторонними связями используются механизмы взаимодействия в рамках Контртеррористического комитета Совета Безопасности ООН[85], «Большой восьмерки»[86], АТЦ СНГ[87], ОДКБ[88], ОБСЕ[89], ШОС[90], ФАТФ[91] и других организаций.

На международной арене, и в том числе в названных организациях, Россия проводит последовательную политику противодействия и борьбы с терроризмом и предлагает конкретные меры для повышения эффективности международного сотрудничества:

– своевременный обмен точной информацией;

– совершенствование международно-правовой базы противодействия терроризму;

– создание единого правового поля путем унификации национального законодательства и действующих международных актов[92];

– борьба с преступностью, которая может быть связана с терроризмом, включая незаконный оборот наркотиков, незаконную торговлю оружием, контрабанду ядерных, химических и биологических материалов;

– противодействие легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;

– формирование путей сосуществования религий, культур и цивилизаций, столкнувшихся с угрозой терроризма и конфликта мировоззрений и др.

Только совместно, путем применения устойчивого всеобъемлющего подхода, предполагающего активное сотрудничество всех государств, а также международных и региональных организаций, можно отслеживать террористические риски и своевременно принимать в их отношении адекватные меры, что позволит добиться снижения террористической угрозы, обеспечить безопасность государства и личности, защитить права человека. Если же единства в борьбе с терроризмом достигнуто не будет, то вместо скоординированной борьбы можно получить серию серьезных и тяжелых межгосударственных конфликтов. В. В. Путин считает, что Россия в области антитеррористического сотрудничества достигла определенных успехов. «Ни одни переговоры с иностранными коллегами не обходятся без антитеррористической темы. ФСБ уже сейчас взаимодействует с более чем 100 спецслужбами и правоохранительными организациями из 67 стран мира. Очевидно, что такое сотрудничество нужно использовать не только в сфере антитеррора, но и по другим направлениям, таким как противодействие оргпреступности, незаконному обороту оружия, наркотиков, компонентов оружия массового уничтожения»[93].

Взаимодействие с зарубежными спецслужбами постоянно развивается, причем результативно. Так, при проведении мероприятий совместно со спецслужбами из Азербайджана, Казахстана, Грузии и Узбекистана задержаны и экстрадированы в Россию находившиеся в розыске за совершенные в нашей стране преступлений террористического характера Деккушев, Крымшамхалов, Ишкильдин, Зеушев, Гасанов, Ку шагов, Хату ев, Чагилов и многие другие. Пресечена деятельность ряда международных террористических организаций, поддерживавших террористов и экстремистов в Чеченской Республике, закрыты их информационные центры в Азербайджане и Польше. С нашей стороны экстрадированы в Грузию, Узбекистан и Азербайджан граждане этих государств Чичиашвили, Норов, Убайдуллаев, Жумаев, Мойдинов, Гамзаев и другие, которые после совершения преступлений скрывались на территории России[94].

Выдают преступников нам не только из стран СНГ, но и из западных государств. В июне 2005 г. в Россию из Швеции экстрадирован Мусса Исаев[95], во взаимодействии с полицией Бельгии и Интерполом в Российскую Федерацию экстрадирован Стехновский[96].

Россия стремится к сотрудничеству с любым государством, которое желает бороться с терроризмом без двойных стандартов. Глава МИДа С. Лавров, выступая на 59-й сессии ГА ООН, заявил: «Готовность к честному, без двойных стандартов, сотрудничеству в борьбе с терроризмом становится одним из ключевых критериев наших отношений с любым государством»[97]. Действительно в антитеррористической борьбе не может быть двойных стандартов, иначе такая борьба станет неэффективной. Предоставление террористам, их пособникам и спонсорам убежища и поддержки подрывает единство и взаимное доверие участников антитеррористического фронта, служит оправданием для действий террористов, фактически поощряя их к совершению таких же преступлений в других странах.

Для того чтобы обеспечить неотвратимость ответственности за совершенные террористические преступления, комитет экспертов Совета Европы по борьбе с терроризмом разработал Конвенцию о предупреждении терроризма. Конвенция была открыта для подписания 16 мая 2005 г. От имени Российской Федерации она подписана 17 ноября 2005 г. в Страсбурге, а 20 апреля 2006 г. ратифицирована[98]. Конвенцию подписали 39 государств, в том числе Великобритания, Италия, Испания и др. Государства, подписавшие Конвенцию, взяли на себя обязательства в том, что террористы, совершившие преступление в любой стране, не будут чувствовать себя в безопасности на их территории. Они будут их либо экстрагировать, либо судить.

Но, к сожалению, практика применения двойных стандартов в оценке тех или иных событий продолжается. Мировое сообщество не смогло преодолеть эти губительные для мира и всеобщей безопасности взгляды. Так, в Великобритании[99] до сих пор укрывают Закаева, который обвиняется в серьезных преступлениях[100],

США укрывают другого ичкерийского деятеля Ахмадова[101], который прикрывается маской борца за независимость, а на самом деле занимался на территории России экстремистской и террористической деятельностью. Не переданы российской стороне скрывающиеся за рубежом Нухаев и Удугов.

Россия неоднократно призывала к тому, чтобы во всех странах было одинаковое отношение к лицам, причастным к терроризму и экстремизму. Как заявил В. В. Путин, «любые попытки потакания террору, заигрывание с террористами, использование их в угоду тем или иным политическим пристрастиям или целям должны встречать всеобщее осуждение»[102]. Тем не менее ряд влиятельных стран используют борьбу с международным терроризмом как прикрытие для достижения корыстных целей.

В настоящее время угроза терроризма разрастается, приобретая порой совершенно неожиданные формы, при этом расширяется спектр мотиваций и методов терроризма. Следует ожидать, что террористы будут стремиться поставить себе на службу любые достижения науки и техники, в том числе оружие массового уничтожения. Многие террологи прогнозируют подобное развитие событий. Так, М. Сетрон и О. Дэвис считают, что «завтрашние террористы будут вдохновляться не политической идеологией, а яростной этнической и религиозной ненавистью… Ядерное, биологическое и химическое оружие окажется идеальным для их целей…»[103]. Непримиримые противоречия между многими странами, возникшие в результате процессов глобализации[104], способны стимулировать террористическую деятельность с применением оружия массового уничтожения. Данный вид терроризма характеризуется высокой степенью общественной опасности, так как может не только привести к огромным человеческим потерям, но и нанести серьезный удар по мировой экономике и как следствие – повергнуть миллионы людей в состояние крайней нищеты. Именно поэтому многие террористические организации стремятся завладеть оружием массового уничтожения.

Проблема ядерного терроризма усугубляется его возможным соединением с кибертерроризмом. Факты чрезвычайных происшествий, связанных с применением компьютерных технологий в атомной энергетике и промышленности, позволяют сделать вывод, что использование кибертерроризма в ядерном преломлении может иметь катастрофический характер. К примеру, еще в 1992 г. вследствие внедрения злоумышленниками в компьютер Игналинской АЭС в Литве электронного вируса могла произойти авария, подобная чернобыльской[105].

Мировое сообщество, обеспокоенное проблемой обеспечения охраны ядерного, радиологического и химического оружия, а также улучшением механизмов внутреннего и экспортного контроля за материалами двойного назначения, имеющими отношение к оружию массового уничтожения, 13 апреля 2005 г. принимает Международную конвенцию о борьбе с актами ядерного терроризма[106]. Принятие этой Конвенции – результат системной, инициативной и энергичной работы, в первую очередь, Российской Федерации. «Россия в свое время выявила опаснейшее “ядерное” измерение современного терроризма и предложила разработать в ООН глобальную правовую основу для совместных усилий государств в отражении этой угрозы»[107].14 сентября 2005 г. Россия в Нью-Йорке подписала Конвенцию, а 2 октября 2006 г. ратифицировала ее[108]. Конвенция создает прочную основу для международного взаимодействия в области борьбы с терроризмом и распространением оружия массового уничтожения. Она обеспечивает антитеррористическую защиту как мирного, так и военного атома, нацелена на пресечение терактов с использованием самодельных ядерных устройств, а также предусматривает неотвратимость ответственности лиц, виновных в совершении актов ядерного терроризма.

В рамках внутригосударственных программ, нацеленных на предотвращение актов ядерного, радиологического и химического терроризма или преодоления их негативных последствий, России необходимо:

– моделировать возможное неблагоприятное развитие ситуации и заблаговременно готовить необходимые запасы медицинских препаратов и помещений;

– готовить группы специалистов быстрого реагирования на акции терроризма и совершенствовать работу медицинских, поисковых, спасательных и других служб в кризисных ситуациях.

Не менее важной, но часто недооцениваемой угрозой, для устранения которой международному сообществу необходимы новые подходы, является угроза биотерроризма[109]. Биотехнологии чрезвычайно быстро развиваются, однако, помимо многообещающих перспектив, направленных на искоренение инфекционных заболеваний, их развитие способно обернуться огромным вредом, если ими воспользуются в разрушительных целях[110].

В 1972 г. была принята Конвенция о запрещении разработки, производства и накопления запасов бактериологического (биологического) и токсичного оружия и об их уничтожении; в 1975 г. она была ратифицирована 22 государствами, в том числе и СССР. Конвенция запретила производство и применение биологического оружия в любой форме[111], тем не менее и СССР, и США, и ряд других стран занимались реализацией исследовательских программ, которые, формально не нарушая Конвенцию, могут расцениваться только как подготовка к применению биологического оружия[112]. В настоящее время интерес к этому оружию в мире не снижается. Более того, эксперты США в 1995 г. выяснили, что «для производства биологического оружия лицу потребуются лишь базовые знания биологии, небольшая оборудованная комната и вполне доступные ингредиенты. Как оказалось, произвести “био-бомбу” легче, чем многие продукты химии, поэтому ее назвали “атомной бомбой для ленивых”»[113].

Случаи использования биологических агентов в террористических целях единичны[114], но биологическое оружие очень коварно: его применение может быть принято за естественную вспышку активности того или иного возбудителя.

Проблемой противодействия биотерроризму обеспокоено все мировое сообщество. На необходимость укрепления международного сотрудничества, направленного на предотвращение использования химических и биологических материалов указывает Резолюция 51/210 Генеральной Ассамблеи ООН от 17 декабря 1996 г.[115], а также Резолюция Совета Безопасности ООН № 1540 от 28 апреля 2004 г.[116]

В марте 2005 г. на 1-й Международной конференции Интерпола по предотвращению биотерроризма[117] Генеральный секретарь Интерпола Р. Ноубл подчеркнул, что мир трагически неподготовлен к биотеррористическим атакам и отметил, что сотрудничество между правоохранительными органами и органами здравоохранения в этой области недостаточно развито[118]. Многие участники конференции заявляли, что одной из причин, снижающих эффективность противодействия биологическому терроризму, является отсутствие конкретного международно-правового закрепления основ противодействия этому опасному явлению (специализированного акта по борьбе с биотерроризмом), без которого эффективное сотрудничество государств затруднительно.

Россия стала серьезно рассматривать проблему биотерроризма лишь в 2002 г. Первыми эту проблему подняли ученые на совместном заседании президиумов трех российских академий: РАМН, РАСХН и РАО. Ученые обсудили план действий научного сообщества перед лицом опасности биотерроризма и биокатастроф. На основании сформированной на заседании концепции в 2004 г. были разработаны Основы государственной политики в области обеспечения химической и биологической безопасности Российской Федерации на период до 2010 г. и дальнейшую перспективу[119].

Политика России в области предотвращения биотерроризма должна развиваться как на международном уровне, так и внутри страны. Во внешнеполитических отношениях наша страна должна способствовать:

– созданию универсальной международной организации, которая бы контролировала соблюдение государствами Конвенции 1972 г.;

– формированию в этой организации комитета по биотерроризму с передачей функций Комитета 1540 по контролю за исполнением Резолюции Совета Безопасности ООН № 1540 от 28 апреля 2004 г. в части мониторинга за состоянием национальных механизмов предотвращения попадания биологического оружия в руки негосударственных субъектов, включая террористические организации;

– выработке Международной конвенции по противодействию биотерроризму;

– осуществлению комитетом по биотерроризму аналитической и координирующей функции в деятельности международных организаций, государств и их правоохранительных органов в сфере борьбы с биотерроризмом.

Принятие подобных мер поможет создать целостную международную систему борьбы с биотерроризмом. Внутренняя политика России применительно к биотехнологиям должна быть связана с антитеррористическими и контрразведывательными мероприятиями ФСБ РФ. Необходимо повышать готовность страны к противостоянию угрозам биотерроризма и массовых заболеваний. Для этого необходимо:

– создать при Правительстве РФ Национальный центр биобезопасности и биотехнологий, основной задачей которого станут изучение и развитие биотехнологий;

– совершенствовать в системе здравоохранения методы применения биотехнологий для сокращения числа людей, болеющих и умирающих от инфекционных заболеваний;

– продолжать исследование понятия, сущности, признаков и разновидностей биотерроризма с целью обнаружения адекватных методов предупреждения и пресечения этого вида терроризма;

– принять Закон «О противодействии биотерроризму»[120];

– сформировать на базе Национального антитеррористического комитета специальное подразделение для борьбы с биотерроризмом;

– обмениваться опытом противостояния биоугрозам с правоохранительными органами других стран и др.

Следующей не менее актуальной проблемой всего мирового сообщества и каждого отдельного государства является использование высоких технологий, и в частности возможностей INTERNET, организованными преступными группами и террористическими организациями. На международном совещании руководителей спецслужб, органов безопасности и правоохранительных органов[121], проходившем 6 сентября 2007 г. директор ФСБ Патрушев отметил, что «террористы все активнее используют Интернет для пропаганды своей деятельности, вербовки новых членов, сбора финансовых средств и организации конспиративной связи»[122]. Эксперты[123], проанализировав террористические сайты[124], пришли к выводу, что террористы в настоящее время интенсивнее используют продвинутые мультимедийные технологии – в частности, аудио– и видеоматериалы. Оказалось также, что радикальные группировки стали практически повсеместно оснащать свои ресурсы различными интерактивными функциями: блогами, чатами и форумами. Наиболее популярные террористические сайты[125] привлекают ежедневно сотни посетителей. Таким образом Интернет придает новый размах тем активам, которые уже есть у террористов, для достижения их целей, а также служит новым путем для выражения взглядов, сбора средств, вербовки, причем из любой точки мира.

Проблема использования террористами в своих целях Интернета актуальна сегодня абсолютно для всех стран[126], однако пока ни в одной стране не разработаны ни законодательные, ни методологические основы противодействия использованию Интернета террористами. При решении этой задачи государствам необходимо принять консолидированные меры, с тем чтобы не допустить использования информационно-коммуникационных технологий для поощрения и осуществления террористической деятельности. Это с одной стороны. А с другой – необходимо максимально полно задействовать возможности Интернета в качестве средства борьбы с терроризмом и распространением экстремистской идеологии.

При построении общегосударственной системы противодействия терроризму в рамках политического направления необходимо обратить внимание и на внутригосударственные проблемы, продуцирующие терроризм. В Российской Федерации на протяжении последних 15 лет Северо-Кавказский регион, и в частности, Чеченская республика ассоциируются с массовыми проявлениями терроризма. После распада СССР, в обстановке политической и экономической нестабильности, именно там наиболее ярко проявились и приобрели остроту многочисленные экономические, социальные, этнокультурные проблемы. Этим умело воспользовались международные экстремистские и террористические организации, стремящиеся вывести Северо– Кавказский регион из состава России. Подобные устремления соответствовали геостратегическим задачами ряда государств по подрыву территориальной целостности нашей страны. Именно поэтому Россия на территории Северо-Кавказского региона столкнулась не с экстремистскими проявлениями отдельных лиц и сепаратизмом локального характера, а с отлаженным и опробованным в других регионах мира механизмом разжигания кризисных очагов руками международных террористических структур.

В настоящее время антитеррористическая операция на юге страны официально считается завершенной, однако незаконные бандформирования, укрывшиеся в лесах и горах Северного Кавказа, продолжают оказывать вооруженное сопротивление. Лидеры этих формирований предпринимают активные попытки распространить свою деятельность с территории Чечни на сопредельные районы. Об этом свидетельствуют вооруженные нападения на населенные пункты, сотрудников правоохранительных органов и военнослужащих в Ингушетии и Дагестане, теракты в Северной Осетии, Кабардино-Балкарии, Ставропольском и Краснодарском краях. Сохраняется опасность проведения террористических актов и в других регионах.

В этой ситуации политическое руководство России отводит особую роль деятельности силовых структур, особенно ФСБ, по отслеживанию и уничтожению бандформирований. Так, в 2005 г. в ходе спецопераций в Чечне было уничтожено 300 боевиков, причем самым серьезным достижением стало уничтожение ряда главарей, в том числе Масхадова[127]. В 2006 г. нейтрализованы 169 боевиков, включая 34 главарей и зарубежных наемников. В их числе – Басаев, Сайдулаев, Хадисов, Расулов, Абу-Хавс и др.[128] Эти люди во многом определяли стратегию террористов в Северо-Кавказском регионе.

Правоохранительным органам необходимо и в дальнейшем вести бескомпромиссную борьбу с терроризмом: задерживать, ликвидировать участников бандгрупп, уничтожать бандитские базы, изымать оружие и боеприпасы. При этом важно не только оперативно реагировать на вылазки террористов, но и заранее предупреждать такие акции.

Существенным фактором дестабилизации на Северном Кавказе явилось также то, что в начале 90-х гг. Россия получила более 13,5 тыс. км, не оформленных в договорно-правовом отношении, необустроенных и фактически открытых участков границы[129]. Через них широким потоком хлынули контрабанда, наркотики[130], нелегальные мигранты, оружие. Получаемые организованной преступностью от этой деятельности доходы образовали финансовую базу терроризма. По этим же каналам на Северный Кавказ с афганских баз подготовки боевиков стали проникать эмиссары международного терроризма и религиозно-экстремистские деятели.

Итак, можно говорить о том, что практически все угрозы интересам и безопасности России, которые проявляются на ее государственной границе, имеют международный характер и связаны с терроризмом и трансграничной преступностью. Поэтому без активизации национальных усилий и международного сотрудничества по укреплению пограничного и таможенного контроля невозможно обеспечение внутренней и внешней безопасности России.

На государственном уровне в настоящее время решаются вопросы обустройства государственной границы. В апреле 2005 г. принята Федеральная целевая программа. На ее финансирование государством выделено 60 млрд рублей. Данная программа рассчитана на то, чтобы к 2010 г. модернизировать всю инфраструктуру границы и привести ее в соответствие с современными требованиями[131]. Помимо этого активно развивается пограничное сотрудничество. Так, с Арменией, Белоруссией, Казахстаном, Киргизией и Таджикистаном оно осуществляется с учетом присутствия на территории этих государств российских пограничников. Расширяются деловые связи с пограничниками Германии, Венгрии, Болгарии, Финляндии, Норвегии, Польши, Китая и др. стран.

Реализация мероприятий по усилению охраны и обустройству государственной границы, а также пограничное сотрудничество с сопредельными странами позволят создать на границе в Северо-Кавказском регионе надежный заслон от внешних угроз безопасности нашей страны.

Следующее направление при построении общегосударственной системы противодействия терроризму – социально-экономическое. Известно, что проблема терроризма приобретает особую остроту в период социальных конфликтов, а их наличие в обществе во многом провоцирует террористическое поведение. Террористы получают поддержку там, где сокращаются рабочие места, растет уровень безработицы, определенные группы населения выпадают из социальной структуры общества, за счет чего происходит их маргинализация и дифференциация населения по уровню доходов. «Возникающая в процессе этих сдвигов напряженность неизбежно выплескивается и реализуется в различного рода антиобщественных проявлениях экстремистского характера»[132]. Эти социальные противоречия и конфликты более локальны, нежели детерминанты первого направления, зато более динамичны и подвижны.

В реализации антитеррористических мер социального уровня прерогатива принадлежит государству, его структурам в центре и на местах. «Социальные меры предполагают особое внимание со стороны правительства к конкретным причинам социально-экономического недовольства части населения, поддерживающей террористов; применение социально-экономической политики, которая сокращает склонность к участию в политическом насилии»[133]. На этом уровне возрастает роль негосударственных, общественных институтов: трудовых коллективов, народных собраний, общественных движений, партий, церкви, национальных организаций, культурно-просветительских учреждений, независимых средств массовой информации и пр. В. Л. Васильев подчеркивает важность человеческого фактора при использовании метода социальной коррекции. «Важна высокая психологическая культура и профессиональная компетентность всех лиц, обязанных контролировать социальные процессы»[134]. При грамотной организации со стороны государства перечисленные структуры способны значительно повысить эффективность своих совместных профилактических усилий, направленных на предупреждение политического экстремизма и терроризма.

Итак, приоритетной задачей как государства, так и общества должна стать стабилизация социально-экономической ситуации. Решение этой задачи предполагает концентрацию усилий по ликвидации нищеты, безработицы, неграмотности, дискриминации по этическим и религиозным признакам.

Конституция РФ закрепляет правовые основы социальной защиты, в том числе создание условий для достойной жизни и свободного развития человека. Однако провозгласить свои намерения гораздо легче, чем осуществить. Практически ни одна из социальных функций государства не реализована в соответствии с законодательно определенными требованиями. «Объем финансирования социальной политики на федеральном уровне фактически в 10 раз меньше законодательно установленного. Расходование средств в отраслях социальной сферы недостаточно эффективно. Кризис социальной сферы проявляется в полной разрегулированности распределительных процессов, в первую очередь, в системе оплаты и организации труда. Медленно продвигается работа над новым Трудовым кодексом. Затягивается рассмотрение проекта Федерального закона “О государственных минимальных социальных стандартах”»[135].

Одним из социальных противоречий на сегодняшний день является раскол общества на группы с различным экономическим положением. На этой основе возникла и продолжает развиваться поляризация населения. Разрыв в уровне доходов между самыми богатыми и бедными превышает в России норму допустимую в цивилизованных странах. По данным социологов, существующий в России разрыв между доходами самых бедных и самых богатых в истории фиксировался накануне революций и гражданских войн. Так, «децильный коэффициент (сопоставление 10 % самых богатых и 10 % самых бедных) доходит до 30-кратного размера при социально опасном 1:10 и социально терпимом 1:5, а при сопоставлении одного миллиона самых богатых и одного миллиона самых бедных имущественный разрыв достигает 1:100»[136]. Несправедливость этого разрыва, образованного за счет фактического разграбления общенародной собственности, совершенного с позволения и при участии властей, осознается населением. И это осознание окружающего мира как несправедливого, в котором человек не может реализовать свои важнейшие социально-экономические права, является первопричиной, толкающей личность на путь сопротивления[137]. Кроме того, обездоленные люди зачастую образуют среду для распространения религиозно-фундаменталистских идей с акцентом на несправедливый характер существующего режима, предполагающих восстановление утраченных обществом добродетелей через борьбу с властью.

Решающую роль в возникновении глубоких деформаций социальной сферы сыграли кризисные явления в экономике. При отсутствии последовательной социальной ориентированности реформ произошло обнищание значительной части населения. Поэтому для искоренения бедности необходимо построить этически ориентированную экономику и отладить систему социальной ответственности. В России многие политические деятели считают, что рынок сам способен решить все социальные проблемы общества (саморегуляция рынка). Не отрицая необходимости создания благоприятных условий для развития экономики на макроуровне[138], считаем, что такие меры без целенаправленной социальной политики не приводили и не приведут к улучшению положения российского населения. Так, надбавки правительства к зарплатам и пенсиям раз за разом съедает инфляция. И все это происходит на фоне стремительного обогащения сравнительно небольшой группы людей. «С одной стороны, Россия – страна, где самыми высокими темпами в мире растет количество долларовых миллиардеров: с 2005 по 2006 г. их количество выросло, по данным журнала “Финанс”, с 33 до 61, а сумма их активов возросла с 171 млрд долларов до 310. А с другой стороны, по данным Российской академии наук, за 15 лет реформ бедные стали в 2 раза беднее, а в целом 80 % населения в материальном плане от реформ больше потеряло, чем приобрело»[139].

Таким образом, экономический рост сам по себе не даст сокращения бедности; увеличится лишь социальное неравенство, и пропасть между богатыми и бедными будет все труднее преодолеть. Председатель Конституционного Суда РФ В. Зорькин говорит о том, что «в настоящее время почти четверть граждан России живут за чертой бедности, причем большая часть из них имеют постоянную работу»[140]. Подобная ситуация тормозит процесс формирования среднего класса, традиционно служащего основой социальной стабильности.

Процессы[141], характерные для всей России, особенно ярко проявились в Северо– Кавказском регионе, где опасно переплелись политические и социально-экономические противоречия, обострение которых может угрожать территориальной целостности страны. Война в Чечне подорвала экономический потенциал региона, вызвала катастрофический спад в уровне жизни населения[142], спровоцировала вынужденную миграцию, создала потоки контрабанды, привела к разграблению природных ресурсов региона. Помимо этого, она обусловила социальную реформацию общества, отток активной части населения из приоритетной сферы жизнедеятельности (производства, науки, образования и др.), возрастание социальной вражды и агрессивности, катастрофический рост преступности и др.

В настоящее время Северный Кавказ по своим социально-экономическим показателям продолжает относиться к наименее развитым регионам России. Все северокавказские республики являются высокодотационными субъектами Российской Федерации[143]. Но наибольшие опасения вызывают Чечня, Ингушетия и Дагестан. Низкий уровень жизни и высокая безработица среди населения этих национальных образований создают социальную базу для местного подполья и препятствуют нормализации обстановки. Большинство населения не готово бесконечно пребывать в состоянии социального бедствия и тихо спиваться от совершеннейшей безысходности. Так что дальнейшее поддержание такого положения местными элитами и российскими чиновниками может превратить самые смелые надежды экстремистов в реальность.

Экономическая ситуация в Северо– Кавказском регионе осложняется неблагоприятной обстановкой на рынке труда. Здесь сложился колоссальный разрыв между спросом и предложением рабочей силы, а избыточные трудовые ресурсы не находят необходимых сфер занятости. Проблема безработицы[144] усугубляется наличием большого числа беженцев и вынужденных переселенцев из Чечни, Азербайджана, Грузии, Таджикистана.

От решения проблемы занятости сегодня во многом зависит, будут ли пополняться отряды боевиков молодыми людьми, которым некуда приложить свои силы, станут ли мужчины ради заработка брать в руки оружие. В ЮФО самые низкие прожиточный минимум и заработная плата. Здесь больше всего как зарегистрированных, так и «скрытых» безработных. По данным обследований населения по проблемам занятости, в 2006 г. количество безработных граждан в регионах ЮФО «составило 1 млн 523 тыс. чел. Зарегистрировано безработных в органах государственной службы занятости ЮФО на 1 июля 2006 г. – 605 тыс. чел. Особенно острой является проблема безработицы в республиках Северного Кавказа.

В республике Адыгея количество безработных составило 32 тыс. чел. Зарегистрировано – 9,5 тыс. чел.

В Республике Дагестан – 267. Зарегистрировано – 55,9.

В Республике Ингушетия – 111. Зарегистрировано – 38,6.

В Кабардино-Балкарской Республике – 86. Зарегистрировано – 41,4.

В Карачаево-Черкесской Республике – 43 тыс. чел. Зарегистрировано – 7,1.

В Республике Северная Осетия – 26. Зарегистрировано – 15,4.

В Чеченской Республике – 317. Зарегистрировано – 322,3»[145].

Занятость в регионе имеет специфические особенности. Безработица в основном проблема молодежная: почти 70 % молодых людей[146]в возрасте до 30 лет на Северном Кавказе – безработные, что связано с низким качеством этой рабочей силы. Аналогичная ситуация складывается и в горных районах. Многие жители хотели бы работать, но из-за отсутствия достаточного уровня образования и профессиональной подготовки устроиться не могут. В результате безработица, в комплексе с другими факторами создает благоприятные условия для вовлечения молодых людей в криминальные и экстремистские структуры. А в зависимости от личных качеств человека[147] может побудить его и других членов группы к активной террористической деятельности.

Таким образом, социально-экономическая ситуация на Северном Кавказе усугубляется низким уровнем образования[148]. По-настоящему качественное образование в настоящее время можно получить лишь за пределами региона. Но посылать детей в «Россию» многим мешает бедность, а также боязнь «некорректного отношения» со стороны милиции и властей. Дома для молодых людей остается не так уж много возможностей. «В хороший вуз можно поступить за 7—10 тыс. долларов, – объясняет инженер Ибрагимов. – Для нас это запредельная сумма. В России, где, говорят, еще можно поступить за знания, тоже шансов никаких. Какие знания, если в наших школах преподают выпускники наших же вузов? Старшая дочь учится в 9-м классе: я недавно попросил ее назвать химическую формулу воды – она не знает»[149].

Ущербная система образования ставит молодежь в заведомо невыгодное, неконкурентоспособное положение. Существует, однако, и другая ситуация, когда, например, человек с высоким образовательным уровнем вынужден выполнять неквалифицированную работу. Подобные факторы создают ощущение несправедливости и статусной неудовлетворенности и также подталкивают людей к социальному сопротивлению.

Итак, безработица в случае непринятия необходимых мер может стать источником высочайшей социальной напряженности, обострения криминальной обстановки и межнациональных отношений, усиления влияния экстремистских группировок. Для решения этой проблемы нужна четкая государственная программа, в которой будут сформулированы основные региональные приоритеты, оценена реальная помощь тем объектам, которым она необходима в первую очередь, а также определены проекты для инвестирования. Правительство РФ уже не раз пыталось реализовать программу по развитию Северо-Кавказского региона, причем на это были брошены немалые денежные средства. Однако результат оказался неадекватен затратам. Е. Гонтмахер[150] считает, что «главная ошибка таких федеральных инициатив в том, что реализовывались, как правило, несколько крупных проектов – строительство моста, например, или аэропорта, дороги. Это, конечно, тоже нужно – инфраструктура в регионе слабая и нуждается в улучшении. Но при этом из программы практически полностью выпадала социальная сфера – развитию образования, медицинского обслуживания внимание уделялось даже не во вторую, а в третью и пятую очередь»[151].

Поэтому в настоящее время специалисты, составляющие программу, должны понимать, что разовые дотации из федерального бюджета не решат проблему безработицы. Необходимо найти такие механизмы, которые реально помогут изменить ситуацию в лучшую сторону. Нужны как крупные государственные, так и частные инвестиции в производственную и социальную инфраструктуру. Именно они создадут реальную возможность включить внутренние ресурсы региона в хозяйственный оборот и обеспечить работой большое количество жителей. Однако частных инвесторов зачастую отпугивают проблемы бедности и преступности, отсутствие экономических связей[152] как с Россией, так и с другими странами, коррупция, клановость и др.

Экономическую активность на Северном Кавказе нельзя насаждать искусственно, без учета местных традиций и возможностей. Важнейший источник развития региона – сельское хозяйство[153] и животноводство (фермерские и личные подсобные хозяйства, малые предприятия в социально-бытовой сфере села); на них основаны рабочие места и традиционный образ жизни сотен тысяч людей. Однако необходимо помнить, что одной из особенностей сельского хозяйства является сезонность. Она приводит к неравномерному использованию трудовых ресурсов и ставит сельское хозяйство в зависимость от природных условий. Помимо этого, во многих сельских районах определенная часть труда не используется, а значительная его часть используется неэффективно. На низком уровне находится культура земледелия и животноводства. Все это обусловливает во многих хозяйствах низкую урожайность, большие затраты труда и высокую себестоимость производимой продукции. Существенно подрывают эффективность производства и экономические факторы – например, удаленность от рынков сбыта, плохая обеспеченность средствами производства и др.

Существующая концепция поддержки сельского хозяйства Северного Кавказа требует серьезной доработки. Правительству России нужно во многом усовершенствовать порядок поддержки товаропроизводителей. В настоящее время все федеральные программы, которые действуют в других российских областях, на Северном Кавказе в силу специфики региона не работают. Для данного региона, где практически 60 % населения – сельские жители, должна быть создана специальная форма поддержки. Основной упор нужно сделать на создании пищевых перерабатывающих предприятий[154] с выходом на современный готовый продукт, которые бы были максимально приближены к местам производства сельхозпродукции[155]. Комплекс пищевых[156] отраслей имеет чрезвычайно благоприятные предпосылки для своего развития в виде богатой и разнообразной сырьевой базы, а также значительных трудовых ресурсов[157]. При сочетании развития сельского хозяйства с промышленным производством его доходность многократно возрастает в силу более рационального использования производственных, трудовых и сырьевых ресурсов села. А в результате сочетания различного рода занятий труд сельскохозяйственных работников на протяжении года станет относительно равномерным. Подобная интеграция позволит также увеличить инвестиции в развитие самого сельскохозяйственного производства.

Таким образом, создание сельскохозяйственных предприятий поможет решить ряд социально-экономических вопросов:

– интегрирует сельское хозяйство в рынок;

– увеличит его производительность;

– ориентирует производителя на вывоз продовольствия в другие индустриальные районы страны и за рубеж;

– обеспечит стабильную занятость населения в течение года;

– поможет рационально использовать производственные ресурсы;

– стабилизирует сельское население;

– сохранит народные традиции.

Однако для того, чтобы всего этого добиться, необходимо проводить в регионе продуманную кредитную политику. В настоящее время сельскохозяйственные кредитные организации на Северном Кавказе проходят начальный этап своего становления и поэтому нуждаются в организационной и технической поддержке и в интеграции в общероссийскую систему сельскохозяйственного кредитования. Основной проблеме кредитования сельхозпроизводителя в северокавказском регионе Д. Медведев называет «субсидирование процентных ставок по кредитам сельхозпредприятий и сложности с залоговым обеспечением кредитов»[158]. Повышение экономической активности на селе способствует не только привлечению дополнительных финансовых ресурсов для личных подсобных и фермерских хозяйств, но и повышению занятости сельского населения, обеспечению устойчивых механизмов развития малых форм хозяйствования.

Проблемы кредитования на Северном Кавказе сегодня актуальны не только для агропромышленного комплекса, но и для развития малого и среднего бизнеса. Здесь также необходимо вводить льготные программы микрокредитования, для того чтобы человек смог открыть свое дело и успешно развивать его.

Следующим наиболее эффективным и целесообразным направлением стабилизации всего Северо– Кавказского экономического региона является развитие курортно-рекреационного сектора. «Северный Кавказ – один из самых привлекательных регионов с точки зрения развития туризма в России, – считает А. Жуков. – И здесь может быть использован опыт развития климатического курорта Сочи»[159].

Формирование курортно-рекреационного комплекса возможно благодаря разнообразию и богатству минеральных источников, живописной природе, целебному климату, благоприятному транспортно-географическому расположению региона. Во всех республиках Северного Кавказа сохранились чистота[160] и красота природы, например, в Кабарде, Архызе, Кавказских минеральных водах, Приэльбрусье, Домбае, Теберде и др. Живописные горные места, где снег лежит с октября по июль, созданы для горнолыжных курортов[161]и санаториев международного значения, организации спортивно-оздоровительного отдыха, альпинизма, экстремального туризма. Во многих районах сохранились уникальные источники питьевой воды, которые можно использовать для промышленного розлива. Есть целебные источники и лечебные грязи, содержащие огромное количество полезных для человека микроэлементов.

Помимо получения прибыли от туризма, формирование курортно-рекреационного комплекса позволит обеспечить развитие смежных отраслей[162]: сферы услуг, строительства, коммунального хозяйства, сельхозпереработки и др.

Перспективы курортного развития тесно связаны, во-первых, с природоохранными мероприятиями и, соответственно, финансированием экологических программ, а во-вторых, со значительными вложениями инвесторов. Однако и у частных инвесторов, и у потенциальных туристов в восприятии Северного Кавказа существует стереотип: люди боятся туда ехать, опасаясь терактов.

Немаловажное значение для построения общегосударственной системы противодействия терроризму имеет культурно-мировоззренческий уровень. Без понимания современного нравственно-психологического состояния общества, переживающего духовный и идеологический кризис, любые мероприятия по противодействию преступности неэффективны. Культурно-идеологические противоречия накладываются на политические, социально-экономические и иные проблемы, что влечет за собой деградацию духовности общества, разрушение исторических, культурных и нравственных традиций и гуманистических ценностей, утверждение культа индивидуализма, эгоизма и насилия, формирует в обществе настроения национального унижения[163]. Все названные факторы стимулируют политический экстремизм и не позволяют государственной власти эффективно противостоять ему.

Следует иметь в виду что воздействие этого уровня направлено на персонифицированный субъект, способный к проведению терактов, так как в каждом акте терроризма находят свое выражение национально-психологические качества человека и влияние окружающего его микромира, исторические традиции и установки общественного мнения, возрастные особенности и ценностные ориентации сверстников, а также многие другие факторы. Поэтому усилия культурно-мировоззренческого уровня должны быть направлены на борьбу с идеологическими предпосылками терроризма. Мы считаем, что эта работа должна вестись в области образования, культуры, работы средств массовой информации, формирования общественного мнения.

Идеологам террористической агрессии необходимо противопоставить не только согласованные действия всех государственных органов, но и – что принципиально важно – широкие возможности гражданского общества, культурного и гуманитарного сотрудничества. По мнению немецкого исследователя У. Хитца, борьба «с правовым экстремизмом в обществе должна осуществляться, прежде всего, различными социальными и просветительскими учреждениями путем организации активного диалога с молодежью, организации ее досуга, образования и т. д. Однако большинство государств экономит на этом направлении своей деятельности, за что вынуждено расплачиваться по более высокой цене, в которую выливается борьба с террористическими акциями»[164].

Проблемы реализации мер этого уровня будут нами рассмотрены в 4 и 5 параграфах настоящей главы.

Итак, в основе терроризма как метода политического насилия лежит целый комплекс причин и факторов. В качестве основных проблем можно назвать следующие: геополитические угрозы, нестабильность экономики, политику, не ориентированную на решение социальных проблем, невозможность реализовать права и свободы, удовлетворить духовные и материальные потребности.

Поэтому для того чтобы достигнуть положительных результатов в борьбе с терроризмом, необходимо устранить причины, продуцирующие различного рода противоречия и конфликты в обществе, путем создания общегосударственной системы мер профилактики. Эффективная работа этой системы требует комплексных и согласованных действий всех ветвей власти, правоохранительных органов, спецслужб и институтов гражданского общества, направленных на профилактику, предупреждение и пресечение террористических проявлений в любых формах, а также ликвидацию их последствий.

Общегосударственная антитеррористическая система мер должна включать в себя весь спектр возможных рычагов воздействия на ситуацию (в работе мы выделили политические, социально-экономические и культурно-мировоззренческие) и быть основана на данных научного анализа[165] и долгосрочного прогнозирования. Для этого необходимо проводить мониторинги политической и социально-экономической ситуации, состояния межнациональных и межконфессиональных отношений на территории РФ.

Одним из основных направлений общегосударственной антитеррористической системы мер является последовательно проводимая сбалансированная политика. В рамках этого направления основная ответственность ложится на институты политической власти, которые призваны ослабить террористическую угрозу путем активного участия в международном, межгосударственном и региональном сотрудничестве. Глобальное сотрудничество в борьбе с терроризмом должно вестись исключительно в правовых рамках, на основе уважения к гражданским свободам и правам человека. В результате совместной работы необходимо:

– объединять усилия в обеспечении безопасности каждого государства;

– совершенствовать международно-правовую антитеррористическую базу;

– отказаться от двойных стандартов по отношению к лицам, причастным к совершению террористических актов;

– устранить возможность легализации преступных доходов и финансирования терроризма;

– исключить доступ террористов к оружию массового уничтожения;

– сформировать основы борьбы с кибертерроризмом;

– не допускать использования Интернета террористическими организациями.

Для обеспечения результативного противодействия террористической угрозе необходимо выработать наряду с международными и внутригосударственные меры, направленные на:

– разработку концепции антитеррористической борьбы в современных условиях;

– унификацию национального законодательства по отношению к международно-правовым антитеррористическим документам;

– взаимодействие государственных органов, спецслужб и гражданского общества в антитеррористической борьбе;

– обеспечение безопасности особо уязвимых объектов, таких как объекты инфраструктуры и места общественного пользования;

– сотрудничество с зарубежными коллегами, осуществляющими борьбу с терроризмом;

– создание единой информационной системы как в России, так и в рамках СНГ;

– ужесточение правовых санкций для лиц, в той или иной форме участвующих в террористической деятельности;

– осуществление научной, аналитической работы по обеспечению борьбы с терроризмом;

– борьбу с преступностью, детерминирующую терроризм;

– контроль над миграционными потоками;

– порядок в области хранения, владения и распространения оружия.

Следующим не менее важным направлением при формировании общегосударственной антитеррористической системы мер является сосредоточение усилий на специфических социально-экономических проблемах. Существенное снижение уровня социальной защиты населения нарушает баланс между интересами граждан и публичными интересами, что чревато социальной и политической нестабильностью. Так, социальная несправедливость, базирующаяся на бедности, безработице, необразованности молодежи, является фактором, обостряющим межнациональные отношения, провоцирующим различные формы протеста, в том числе экстремистского и террористического свойства.

Устранение социальной основы терроризма – чрезвычайно сложная задача для всего гражданского общества. Решение ее лежит одновременно в политической, экономической, социальной и других областях.

Для России ключевым направлением противодействия терроризму является ускоренное социально-экономическое развитие Северного Кавказа. Этот регион находится в сложной ситуации: война завершена, но глубинные причины нестабильности остались. Для развития северокавказских республик необходимо обеспечить повышение занятости и уровня жизни населения региона. Для этого потребуются:

– последовательное проведение социально-экономических реформ;

– совершенствование законодательной базы в социально-экономической сфере;

– повышение эффективности работы органов управления субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

– реформирование системы образования и переподготовки кадров;

– развитие объектов социально-экономической инфраструктуры, в первую очередь транспорта, гидроэнергетики и телекоммуникаций;

– предоставление реальных экономических альтернатив деятельности на черном рынке;

– государственное стимулирование сельского хозяйства, туризма и промышленности;

– улучшение инвестиционного и предпринимательского климата.

Значительное место в общегосударственной антитеррористической системе должно отводиться мерам культурно-мировоззренческого характера. Проявления национализма, сепаратизма и религиозной нетерпимости дестабилизируют общественно-политическую ситуацию, угрожают межнациональному и межконфессиональному миру, создают предпосылки для подрыва основ конституционного строя Российской Федерации.

В рамках этого направления необходимо активизировать идеологическую и воспитательную работу с участием всех субъектов антитеррористической деятельности, включая органы исполнительной власти, ученых-обществоведов, видных деятелей учреждений просвещения и культуры, представителей религиозных конфессий. Целью такой деятельности должны стать пропаганда мирного сосуществования народов, развитие терпимости и снятие напряженности в обществе. В рамках этой работы необходимо, в первую очередь, обращать внимание на:

– создание и реализацию программ содействия развитию национальной культуры, активизации межнационального общения;

– распространение идей духовного единства, дружбы народов, общественного и межнационального согласия;

– культивирование чувства российского и национального патриотизма;

– распространение знаний об истории и культуре народов России и стран ближнего зарубежья;

– учет национальных обычаев и традиций национальных меньшинств;

– формирование у населения личной сопричастности антитеррористической борьбе.

Итак, политические, социальные и культурно-мировоззренческие меры исключительно разнообразны, но при своевременном их применении могут принести существенный эффект, поэтому они должны являться составной частью государственной антитеррористической политики, а возможности и перспективы их использования должны тщательно изучаться.

2. 2. Конституционно-правовой аспект планирования и проведения контртеррористических мероприятий

Терроризм представляет собой опаснейшее явление, дестабилизирующее обстановку, посягающее на общественную безопасность, затрагивающее основные права и свободы человека. В борьбе с этим явлением, масштабы которого возрастают год от года, страны мира, их правоохранительные органы постоянно ищут новые средства, позволяющие противостоять ему более успешно. По нашему мнению, решая данную задачу, каждое цивилизованное государство должно стремиться к эффективному подавлению террористической деятельности и одновременно – строгому соблюдению основных принципов международного права, из которых наиболее важным является принцип уважения прав человека и его основных свобод.

Только основанная на общепризнанных принципах и нормах международного права, действующих международных соглашениях, внутригосударственных нормах конституционного права контртеррористическая деятельность может рассматриваться в качестве адекватного ответа угрозе терроризма. Поэтому в настоящем параграфе мы рассмотрим общие конституционно-правовые стандарты Российской Федерации, имеющие непосредственное отношение к сфере контроля над терроризмом.

В Российской Федерации до недавнего времени решение вопросов борьбы с терроризмом в основном находилось в плоскости урегулирования чеченского конфликта. Обе военные компании не имели четких правовых очертаний – они не укладывались в правовые рамки ни чрезвычайного положения, ни военного положения, ни контртеррористической операции (по Федеральному закону от 25 июля 1998 г. № 130-ФЗ «О борьбе с терроризмом»)[166]. При этом в зоне вооруженного конфликта российской стороной существенно ограничивались права человека.

Критика международных и отечественных правозащитников, а также совершение крупных терактов[167] на территории России побудили федеральные власти заняться совершенствованием нормативно-правовой и организационной базы противодействия терроризму.

Реформирование законодательства началось с Указа Президента РФ от 13 сентября 2004 г. № 1167 «О неотложных мерах по повышению эффективности борьбы с терроризмом»[168], которым Правительству Российской Федерации было предписано «внести предложения, направленные на выработку принципиально новых подходов к организации деятельности правоохранительных органов с учетом проведения мероприятий в рамках административной реформы». В 2004–2006 гг. в законодательство России вносилось множество изменений, направленных на борьбу с терроризмом, которые в конечном итоге привели к принятию нового Федерального закона от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму»[169].

Российские парламентарии высоко оценили этот Закон и говорили о том, что возлагают на него надежды в деле предотвращения терактов. Например, Председатель Совета Федерации С. Миронов заявил, что «закон дает возможность российским силовым структурам адекватно отвечать на террористические выпады… будет обеспечена безопасность граждан России, а также защита государственного строя и территориальной целостности»[170].

Председатель Комитета Государственной Думы РФ по безопасности А. С. Куликов, характеризуя новое антитеррористическое законодательство, подчеркнул, что «в государстве создана система взаимосвязанных норм, которая определяет основные направления деятельности субъектов профилактики и борьбы с терроризмом»[171].

Несмотря на высокую оценку этого Закона самими законодателями, через четыре месяца принимается Федеральный закон от 27 июня 2006 г. № 153-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием

Федерального закона “О ратификации Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризму”»[172]. Положения Закона № 153-ФЗ направлены на приведение ранее принятых законов[173] в соответствие с Законом «О противодействии терроризму», однако изменения вносятся в том числе и в исходный Закон № 35-ФЗ.

ФЗ «О противодействии терроризму» в ст. 5 «Организационные основы противодействия терроризму» определил основные составляющие государственной системы противодействия терроризму, в рамках которой Президент РФ как глава государства формирует государственную политику противодействия терроризму. Правительство РФ выступает как реализатор этой политики. Федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления осуществляют противодействие терроризму в пределах своих полномочий.

Законом № 153-ФЗ были внесены поправки в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[174], согласно которым муниципальные образования должны участвовать «в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма», а жители-добровольцы могут привлекаться к несению антитеррористических и антиэкстремистских дежурств.

Указ Президента РФ от 15 февраля 2006 г. № 116 «О мерах по противодействию терроризму»[175] продолжил[176] совершенствование государственного управления в данной области. На федеральном уровне образованы Национальный антитеррористический комитет (НАК) и Федеральный оперативный штаб, а в субъектах РФ – антитеррористические комиссии и оперативные штабы.

Таким образом, одно из основных направлений законодательных изменений заключается в том, чтобы в рамках предоставленных полномочий органы государственной власти и органы местного самоуправления могли участвовать в противодействии терроризму. Их основная задача – недопущение совершения диверсионно-террористических актов, поэтому они основное внимание должны уделять профилактике, а также подготовке необходимых сил и средств для минимизации и пресечения террористических угроз.

Центральным органом, координирующим борьбу с терроризмом в Российской Федерации, является Национальный антитеррористический комитет. Он создан для того, чтобы объединить в противодействии терроризму усилия следующих силовых государственных структур:

– ФСБ РФ (директор ФСБ является председателем комитета, замдиректора ФСБ – руководит аппаратом);

– МВД РФ (глава МВД исполняет обязанности зампредседателя комитета);

– Службы внешней разведки (директор);

– Федеральной службы охраны (директор);

– Росфинмониторинга (руководитель);

– Генштаба ВС РФ (начальник – первый замминистра обороны);

– Совета безопасности РФ (заместитель секретаря).

В состав Комитета также входят: заместитель руководителя администрации Президента РФ; вице-спикер Совета Федерации РФ; вице-спикер Государственной Думы РФ; руководитель аппарата Правительства РФ; главы МЧС, МИД, Минздравсоцразвития, Мининформсвязи, Минпромэнерго, Минтранса, Минюста.

Законом № 153-ФЗ вносятся изменения в ФЗ «О ФСБ»[177]. Эти изменения, наряду с Указом Президента № 116, закрепляют роль ФСБ как основного субъекта борьбы с терроризмом, для чего в ФЗ «О ФСБ» борьба с терроризмом установлена в качестве самостоятельного направления[178]. В этой связи ФЗ «О ФСБ» дополняется новой статьей 9.1 «Борьба с терроризмом», раскрывающей содержание этого направления. В целях борьбы с терроризмом органами ФСБ осуществляется деятельность по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию терактов «посредством проведения оперативно-боевых и иных мероприятий». Основаниями для проведения мероприятий по борьбе с терроризмом служат:

– необходимость пресечения террористического акта;

– необходимость выявления лиц, причастных к подготовке и совершению террористических актов;

– необходимость добывания информации о событиях или действиях, создающих угрозу терроризма.

По нашему мнению, допустимость оперативно-боевых мероприятий в первом случае не вызывает возражений. Но возможность их применения в целях добывания информации неоправданно, так как, используя это основание, можно будет оправдать любые силовые действия борьбой с терроризмом.

Комментируя создание НАК, многие парламентарии положительно оценили доминирующую роль ФСБ и отметили, что Президент РФ учел «печальный опыт Беслана, когда после захвата школы начальники из различных правоохранительных структур долго, теряя драгоценное время, не могли решить, кто из них должен руководить контртеррористической операцией»[179]. Председатель Комитета Совета Федерации по обороне и безопасности В. Озеров заявил, что «создание такого комитета как раз исключает разобщенность»[180].

Однако не все отзывы столь оптимистичны: многие аналитики, оценивая вновь созданную структуру, возглавляемую ФСБ, полагают, что речь идет не о реформе правоохранительной системы, а о масштабной реформе системы исполнительной власти страны. Так, заместитель председателя комитета по безопасности Государственной Думы В. Илюхин заметил: «ФСБ становится государством в государстве. То, что в подчинении главы ФСБ и даже его заместителя будет находиться глава МВД, говорит о том, что ФСБ получает подавляющую роль в государстве. Этот указ – смешение всех государственных функций. Новый орган даже правительству подчиняться не будет»[181].

Пункт 1 Положения о НАК[182] устанавливает, что Комитет координирует работу федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по противодействию терроризму. На Комитет возложены задачи, ориентированные на комплексное противодействие терроризму (и. 4 Положения), включая подготовку предложений по формированию государственной политики и ее совершенствованию, а также разработку мер по противодействию терроризму, устранению способствующих ему причин и условий, в том числе мер защиты потенциальных объектов[183] террористических посягательств. Таким образом, к компетенции Комитета отнесены все направления работы в сфере противодействия терроризму: борьба с террористической деятельностью, ликвидация возможных последствий терактов и профилактика терроризма. Для организации указанной работы образован Аппарат НАК и федерального оперативного штаба, которые интегрированы в структуры ФСБ[184].

Реализация решений НАК осуществляется через подготовку проектов указов, распоряжений и поручений Президента РФ, а также проектов постановлений и поручений Правительства РФ.

Решения НАК обязательны для всех федеральных органов власти, руководители которых входят в его состав, а в регионах распоряжения антитеррористических комиссий и оперативных штабов обязательны для органов исполнительной власти субъектов РФ и муниципальных образований. То есть в случае, если проекты Комитета были рассмотрены и одобрены на его заседании, их согласования с органами государственной власти, представители которых присутствовали на заседании, не требуется.

Данная обязанность получила закрепление в п. 10 Положения о НАК. По нашему мнению, п. 10 Положения вступает в противоречие со ст. 10 Конституции РФ, которая провозглашает независимость и самостоятельность всех ветвей власти. В контексте этой нормы законодательная власть должна исполнять решения исполнительной власти только потому, что заместители председателей Российского парламента входят в НАК.

Таким образом, можно говорить о том, что Президент РФ своим Указом подчиняет законодательную власть исполнительной. Однако это обстоятельство не смущает ни Президента РФ, ни директора ФСБ. Так, глава антитеррористической структуры Н. Патрушев в одном из интервью отметил, что теперь появится возможность «координировать действия всех ветвей власти в рамках одной структуры»[185]. Подобные заявления наталкивают на мысль о том, что антитеррористическая структура со столь широкими полномочиями может использоваться не только против террористов, но и, например, для борьбы с оппозицией. Глава Центра военного прогнозирования А. Циганюк убежден в том, что создание новой силовой структуры никак не отразится на уровне террористической угрозы, поскольку «ключевым условием победы над терроризмом будет налаживание диалога между государством и обществом. В данном случае вектор движения прямо противоположный, и создание НАК является очередным шагом к созданию «полицейского» государства»[186].

Пункт 4 Указа Президента РФ № 116 регламентирует образование Федерального оперативного штаба для организации планирования применения сил и средств органов исполнительной власти по борьбе с терроризмом, а также для управления контртеррористическими операциями. Руководителя Федерального оперативного штаба назначает председатель НАК[187].

В каждом субъекте федерации созданы антитеррористические комиссии. Организационное и материально-техническое обеспечение их деятельности осуществляют руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ[188]. Они должны координировать антитеррористическую деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также в соответствии со своим регламентом проводить мероприятия, намеченные НАК с учетом региональной специфики криминогенной обстановки.

В соответствии с Указом Президента РФ № 116 в каждом субъекте РФ оперативный штаб возглавляет начальник УФСБ по данному региону, если председателем НАК не принято другое решение[189]. В ч. 2 ст. 14 ФЗ «О противодействии терроризму» изложены нормативные предписания, составляющие на уровне закона предмет компетенции оперативного штаба[190]. Так, этот орган должен вести в регионе антитеррористическую работу: собирать агентурные сведения о планах потенциальных террористов, об их передвижениях, пресекать подрывную деятельность идеологов терроризма и др. Оперативный штаб при проведении контртеррористических операций трансформируется в оперативный штаб по управлению этими операциями, а также устранению последствий теракта.

При проведении контртеррористической операции оперативный штаб уполномочен: готовить расчеты и предложения по проведению контртеррористической операции; разрабатывать план проведения операции и организовывать контроль за исполнением этого плана; подготавливать боевые распоряжения, определяющие порядок проведения операции и ее правовой режим; принимать другие меры по предотвращению и минимизации последствий террористического акта.

В случае совершения террористического акта на территории конкретного муниципального образования первоочередные меры по пресечению данного акта до начала работы регионального оперативного штаба осуществляет начальник соответствующего подразделения органа ФСБ, дислоцированного на данной территории, а при отсутствии такого подразделения – начальник соответствующего органа МВД.

Если террористический акт невозможно пресечь иными силами и средствами, то проводится контртеррористическая операция. Под контртеррористической операцией понимается комплекс специальных мероприятий «по пресечению террористического акта, обезвреживанию террористов, обеспечению безопасности физических лиц, организаций и учреждений, а также по минимизации последствий террористического акта».

В ст. 12 Закона № 35-ФЗ определены условия ее проведения. По смыслу Закона проведение контртеррористической операции возможно:

– на стадии приготовления к преступлению, когда необходимо предотвратить террористический акт, или на стадии покушения;

– на стадии покушения или начатого террористического акта для минимизации его последствий, лишения террористов возможности достичь поставленной цели.

Решение о проведении контртеррористической операции, согласно ст. 12 Закона № 35-ФЗ, может принимать чрезмерно большой круг лиц: «Руководитель федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, либо по его указанию иное должностное лицо федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, либо руководитель территориального органа федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, если руководителем федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности не принято иное решение». Это решение должно быть незамедлительно опубликовано, т. е. доведено средствами массовой информации до сведения населения, и прежде всего – жителей территории, на которой введен правовой режим контртеррористической операции. Оно должно содержать определение территории (перечень объектов), в пределах которой такой режим вводится, и перечень конкретных предупредительных мер и временных ограничений. Если об операции и введении контртеррористического режима не будет объявлено, то все действия спецслужб должны считаться неправомерными.

Конец ознакомительного фрагмента.