Тема 3. Бюджетная классификация. Межбюджетные отношения РФ
3.1. Сущность и значение бюджетной классификации
В связи с тем что составляющие бюджет доходы и расходы неоднородны по источникам, составу, направлениям и некоторым другим параметрам, для целей осуществления их планирования и учета разработана и используется бюджетная классификация, составляющая основу бюджетной системы государства.
Под бюджетной классификацией понимается группировка доходов и расходов бюджетов всех уровней и источников покрытия их дефицита, зашифрованных в установленном порядке. Назначение бюджетной классификации состоит в том, что она используется для составления, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней, осуществления контроля за выделением и расходованием бюджетных средств, обеспечения необходимой сопоставимости показателей бюджетов всех уровней, составления консолидированных бюджетов всех уровней государства.
Основой бюджетной классификации является группировка показателей. Выбор критериев группировки показателей строится на том условии, что используемая бюджетная классификация должна давать полное представление обо всех необходимых для управления государством разрезах: социально-экономическом, ведомственном, а также территориальном разрезе формирования доходов и направлении средств, их составе и структуре.
Роль бюджетной классификации в бюджетной системе страны состоит в том, что с ее помощью становится возможным наблюдение за движением бюджетных ресурсов. На основании фактологического анализа бюджетных статей проводится анализ соответствующих показателей, что дает возможность формулировать выводы и предложения о формировании и использовании бюджетных фондов. Кроме того, это заметно упрощает процесс объединения смет и бюджетов в общие сводные документы.
Существование бюджетной классификации предполагает присвоение каждому учреждению и организации определенного кода. Основные положения бюджетной классификации, ее элементы и механизмы ее практического использования должны раскрываться в бюджетном законодательстве государства. С течением времени содержание и концепция бюджетной классификации могут меняться под влиянием различных макро-и микроэкономических факторов.
В плановой экономике Советского Союза бюджетная система строилась на следующих бюджетных классификациях: на классификации доходов и расходов союзного бюджета и республиканских бюджетов союзных республик; классификации доходов и расходов республиканских бюджетов автономных республик и местных бюджетов. Именно такая бюджетная классификация позволяла осуществлять кассовое обслуживание местных бюджетов отделениями Госбанка Советского Союза, принятое в советской бюджетной системе.
В связи с изменением хозяйственного механизма экономики России в 1991 г. законодательно была введена новая бюджетная классификация. Она объединила в рамках одного документа однородные группировки доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы и закрепила изменения в планировании, исполнении и учете всех бюджетных доходов и расходов. Новая бюджетная классификация строилась на смешанных видах группировок. Во-первых, расходы бюджета планировались и учитывались по ведомствам в соответствии с их финансовыми планами и сметами, в которых расходы распределялись по назначениям и направлениям, во-вторых, для доходов ведомственные различия стали несущественны, поскольку ведомства в рамках новой системы не были их распорядителями. В основу данной бюджетной классификации была положена следующая схема: раздел (тип дохода и направление расхода), глава (министерство, ведомство), параграф (отдельная отрасль промышленности, организация, мероприятие, вид расхода, вид дохода), статья (в расходах – отдельное направление средств).
Существующая ныне бюджетная классификация РФ включает в себя:
• классификацию доходов бюджетов Российской Федерации;
• функциональную классификацию расходов бюджетов Российской Федерации;
• экономическую классификацию расходов бюджетов Российской Федерации;
• классификацию источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации;
• классификацию источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета;
• классификацию видов государственных внутренних долгов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
• классификацию видов государственного внешнего долга и внешних активов Российской Федерации;
• ведомственную классификацию расходов федерального бюджета.
3.2. Классификация доходов и расходов бюджета РФ
Задача данной классификации бюджетной системы РФ состоит в том, чтобы сгруппировать доходы бюджетов всех уровней по источникам их формирования. В рамках бюджетной классификации доходов все группы доходов состоят из статей доходов, объединяющих конкретные виды доходов по источникам и способам их получения. В бюджетном законодательстве РФ приняты четыре группы бюджетных доходов.
Налоговые доходы. Данная группа имеет в своем составе следующие подгруппы: прямые налоги на прибыль (доход), прирост капитала, налоги, взимаемые в зависимости от фонда оплаты труда, налоги на товары и услуги, лицензионные и регистрационные сборы, налоги на имущество, платежи за пользование природными ресурсами, налоги на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции, прочие налоги, пошлины и сборы. В соответствии с дальнейшей детализацией указанные подгруппы подразделяются на конкретные виды налогов, сборов и платежей.
Неналоговые доходы. Эта группа доходов бюджетов объединяет в своем составе доходы от имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, доходы от продажи имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, доходы от реализации государственных запасов, доходы от реализации земли и нематериальных активов, поступления капитальных трансфертов из негосударственных источников, административные платежи и сборы, штрафные санкции, возмещение ущерба, доходы от внешнеэкономической деятельности, прочие неналоговые доходы.
Безвозмездные перечисления – группа доходов бюджетов, включающая доходы в виде безвозмездных перечислений от нерезидентов, бюджетов других уровней, государственных внебюджетных фондов, государственных организаций, наднациональных организаций.
Перечисления от государственных бюджетных фондов – группа доходов бюджетов, объединяющая перечисления из дорожного фонда, экологического фонда.
В рамках бюджетной системы данные группы доходов несколько меняют свое содержание. Для каждого уровня бюджетной системы установлены свои нормативы распределения общей суммы статьи дохода по уровням системы.
Под расходами бюджетов в рамках бюджетного законодательства понимаются денежные средства, которые направляются на финансовое обеспечение задач и функций органов государственного и местного самоуправления. Расходы бюджетов группируются по определенным направлениям бюджетной классификации.
1. Функциональная бюджетная классификация представляет собой группировку расходов бюджетов всех уровней, характеризующих направления бюджетных средств на выполнение основополагающих функций государства. Функциональная бюджетная классификация содержит следующие разделы: государственное управление и местное самоуправление, судебная власть, международная деятельность, национальная оборона, правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства, фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу, промышленность, энергетика и строительство, сельское хозяйство и рыболовство и др.
2. Ведомственная бюджетная классификация, по сути, представляет собой группировку расходов, характеризующих распределение бюджетных средств по основным распорядителям средств федерального бюджета страны. В качестве главного распорядителя средств рассматривается руководитель органа государственной власти РФ, обладающий правами распределения средств федерального бюджета между подведомственными распорядителями и получателями выделенных бюджетных средств.
3. Экономическая бюджетная классификация представляет собой группировку расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы по экономическому содержанию. Данный вид бюджетной классификации характеризует основные виды финансовых операций, при помощи которых государство исполняет свои функции как внутри страны, так и во взаимоотношениях с другими государствами. В рамках выделенных бюджетных классификаций все разделы делятся на подразделы. Помимо этого, расходы бюджетов делятся на категории, группы, предметные статьи и подстатьи (четыре уровня). Все расходы бюджетной системы в рамках экономической классификации делятся на три категории: текущие расходы, капитальные расходы, предоставление кредитов (бюджетных ссуд) за вычетом погашения.
Помимо классификаций доходов и расходов, в бюджетной системе предусмотрено несколько классификаций, необходимых для выполнения всего комплекса задач бюджетной системы страны. К ним относят следующие классификации.
Классификация источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов РФ – это группировка заемных средств, которые привлекаются Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления для покрытия соответствующих бюджетов.
Классификация источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета – группировка заемных средств бюджетной системы, привлекаемых Правительством РФ в целях покрытия дефицита федерального бюджета. Данная бюджетная классификация включает два звена: по каждому источнику устанавливаются статьи «получение» и «погашение». В данной классификации выделяются источники: финансирование дефицита бюджета за счет кредита Центрального банка РФ и изменения остатков средств бюджета, государственные ценные бумаги, бюджетные ссуды, полученные от государственных внебюджетных фондов, бюджетные ссуды, полученные от бюджетов других уровней, прочие источники внутреннего финансирования, поступления от продажи имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, государственные запасы драгоценных металлов и драгоценных камней.
Классификация видов государственных внутренних долгов РФ и субъектов РФ – группировка используемых долговых обязательств Правительства РФ и всех органов исполнительной власти субъектов РФ. В составе данной бюджетной классификации для каждого показателя установлен свой порядковый номер.
Основные виды государственного долга: целевые займы и вклады, государственные внутренние займы 1991 и 1992 гг., государственный внутренний долг РФ, принятый от бывшего СССР, казначейские обязательства, государственные ценные бумаги, обеспеченные золотом, ГКО, и т. д.
Классификация видов государственного внешнего долга и государственных внешних активов РФ – группировка государственных внешних долговых обязательств, принимаемых в рамках бюджетного законодательства Правительством РФ.
3.3. Сущность межбюджетных отношений
Бюджетная система включает множество элементов. В целях повышения ее организации она может рассматриваться в различных аспектах. Одним из них можно назвать отношения между элементами. Так, в бюджетном законодательстве объектом регламентации выступают межбюджетные отношения.
Под межбюджетными отношениями понимается система отношений между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по поводу формирования и исполнения соответствующих бюджетов. Вся система межбюджетных отношений строится на принципах необходимости распределения и закрепления расходов бюджетов по уровням бюджетной системы; необходимости разграничения на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы; необходимости равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенства бюджетных прав муниципальных образований; необходимости выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; необходимости равенства всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.
Необходимость выделения межбюджетных отношений в самостоятельный объект регламентации связана с необходимостью реализации заложенных в бюджетном законодательстве целей существования бюджетной системы. Именно эффективная организация бюджетной системы позволяет оптимально распределять средства по уровням народного хозяйства в целях проведения долгосрочной, среднесрочной и краткосрочной политики государства. С течением времени некоторые параметры межбюджетных отношений, такие как нормативы распределения доходов и расходов между уровнями системы, меняются. Конкретные размеры нормативов распределения средств по уровням бюджетной системы зависят от приоритетов финансовой, кредитной, промышленной и социальной политики.
3.4. Доходы и расходы территориальных и федеральных бюджетов. Бюджетный процесс и его участники
Бюджетная система создается в целях обеспечения эффективного распределения расходов государства и контроля за их финансированием и обеспечением доходами. В рамках бюджетного законодательства предполагается деление доходов территориальных бюджетов на две группы: собственные и территориальные.
К собственным доходам бюджета относятся доходы, закрепленные законодательно на постоянной или частичной основе за соответствующими бюджетами. В составе собственных доходов выделяют налоговые доходы, закрепленные за соответствующими бюджетами, бюджетами государственных внебюджетных фондов, неналоговые доходы, определенные нормативными актами. Практика показывает, что величина собственных доходов составляет меньшую часть доходов территориальных бюджетов.
К регулирующим доходам относятся федеральные и региональные налоги и иные платежи, в отношении которых устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты на очередной бюджетный год. Основное предназначение регулирующих доходов состоит в финансовом обеспечении выполнения возложенных на региональные и местные органы власти функций, экономического развития территорий, сбалансированности территориальных бюджетов. Нормативы отчислений определяются законом о бюджете того уровня бюджетной системы РФ, который передает регулирующие доходы из бюджета другого уровня. В состав регулирующих доходов входят:
• трансферты – средства из федерального и региональных фондов финансовой поддержки регионов, величина которых рассчитывается по установленной правительством методике;
•дотации – средства, которые предоставляются бюджету другого уровня бюджетной системы на безвозмездной и безвозвратной основах для финансирования текущих расходов;
•субсидии – бюджетные средства, которые передаются бюджету другого уровня, юридическому или физическому лицам в форме долевого финансирования целевых расходов.
Опыт функционирования бюджетной системы показывает, что такие виды доходов бюджетов, как дотация, субвенция и субсидия, малоэффективны, поскольку они лишены стимулирующих свойств. Эти инструменты финансирования не создают у местных бюджетов заинтересованности в хозяйственной активности.
В составе бюджета любого уровня сбалансированы доходы и расходы. При этом сопоставление плановых доходов и расходов бюджета позволяет принимать эффективные решения по вопросам функционирования и развития соответствующей экономической системы. Расходы бюджетов могут существенно различаться по составу, а именно: удельный вес отдельных расходов может заметно отличаться для различных уровней бюджетной системы и регионов. В составе бюджета любого уровня и региона расходы подразделяются на две группы: текущие и капитальные. Группы этих расходов в бюджете должны быть подтверждены соответствующим обоснованием. Считается, что преобладание капитальных расходов над текущими свидетельствует о высоких темпах экономического развития.
Все расходы бюджетов могут осуществляться в различных формах, таких как ассигнования на содержание бюджетных учреждений; средства на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физическими или юридическими лицами по государственным и муниципальным заказам; ассигнования на обязательные выплаты населению (различного рода пенсии, стипендии, пособия и другие социальные выплаты); субвенции и субсидии юридическим и физическим лицам; бюджетные ссуды, дотации, субвенции и субсидии бюджетам других уровней, различным государственным внебюджетным фондам; выдача кредитов иностранным государствам; предоставление средств на обслуживание и погашение государственного долга; ассигнования на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти; создание различных резервных фондов.
На основании бюджетного законодательства все расходы бюджетной системы объединяются в следующие группы: расходы, финансируемые исключительно из федерального бюджета; расходы, осуществляемые совместно из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов; расходы, осуществляемые исключительно из бюджетов субъектов РФ; расходы, финансируемые исключительно из местных бюджетов.
Деление бюджетной системы на уровни обусловлено необходимостью разграничения полномочий в финансировании функции государственного управления. Для каждого уровня бюджетной системы бюджетным кодексом закреплены направления расходования средств. Так, для федерального бюджета перечень финансируемых расходов включает следующие направления:
• финансирование расходов, связанных с Президентом РФ, Федеральным Собранием, Счетной палатой, федеральными органами исполнительной власти и др.;
• финансирование потребностей федеральной судебной системы;
• финансирование расходов, связанное с осуществлением международной деятельности;
• обеспечение финансирования национальной обороны и обеспечения безопасности государства;
• расходы на фундаментальные исследования;
• финансирование государственной поддержки железнодорожного, воздушного и морского транспорта;
• финансирование государственной поддержки атомной энергетики;
• финансирование расходов, связанных с ликвидацией последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий федерального масштаба;
• финансирование расходов, связанных с исследованиями и использованием космического пространства;
• финансирование расходов по содержанию учреждений, находящихся в федеральной собственности;
• финансирование покупки федеральной собственности;
• финансирование расходов по обслуживанию и погашению государственного долга РФ;
• финансирование компенсации государственным внебюджетным фондам социальных выплат;
• обеспечение федеральной инвестиционной программы;
• прочая финансовая поддержка субъектов РФ и т. д.
Расходы федерального бюджета являются определяющими при формировании программ развития государства и распределении средств по уровням бюджетной системы. Приоритеты в экономическом развитии государства, определяемые Президентом и Государственной Думой, являются основой формирования контрольных цифр расходной части федерального бюджета.
В рамках бюджетной системы расходы могут распределяться в разной степени по уровням бюджетной системы. При этом в Бюджетном кодексе РФ распределение расходов закреплено законодательно следующим образом.
Совместно из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов финансируются:
• государственное обеспечение правоохранительной деятельности;
• обеспечение противопожарной безопасности;
• государственная поддержка отраслей промышленности, строительства, сельского хозяйства, автомобильного и речного транспорта, связи и дорожного хозяйства, метрополитена;
• финансирование научно-исследовательских, опытно-конструкторских, проектно-изыскательских работ;
• обеспечение социальной защиты населения;
• финансирование охраны окружающей среды;
• обеспечение предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий межрегионального масштаба;
• финансирование развития рыночной инфраструктуры и прочие расходы.
Из бюджетов субъектов РФ финансируются такие расходы, как функционирование органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, обслуживание и погашение государственного долга субъектов РФ, реализация региональных целевых программ, формирование государственной собственности субъектов РФ, различные международные и внешнеэкономические связи субъектов РФ, содержание и развитие предприятий и организаций, принадлежащих государству, оказание финансовой помощи местным бюджетам и прочие расходы.
Из местных бюджетов финансируются расходы, связанные с содержанием органов местной власти; формированием и содержание муниципальной собственности; организацией, содержанием и развитием учреждений образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта и других учреждений муниципальной собственности; содержанием муниципальных органов охраны общественного порядка; содержанием и развитием муниципального жилищно-коммунального хозяйства; финансированием муниципального дорожного строительства и содержанием дорог местного значения; организацией транспортного обслуживания населения; обеспечением противопожарной безопасности; финансированием охраны окружающей среды на муниципальных территориях; реализацией целевых муниципальных программ; обслуживанием и погашением муниципального долга и прочими расходами.
В рамках бюджетной системы Бюджетным кодексом предусмотрено образование различных фондов. Каждый из них имеет свое предназначение и источники финансирования. Для поддержки развития социально-экономических процессов в рамках государства созданы Фонд регионального развития и Фонд развития региональных финансов.
Фонд регионального развития (ФРР) создан для стимулирования социального развития регионов. Он представляет собой совокупность отдельных частей принятых федеральных и региональных программ отраслевого и территориального развития. Главная цель создания фонда состоит в формировании в регионах минимально необходимой социальной инфраструктуры. Механизм финансирования расходов фонда строится с учетом различий в уровне социальной инфраструктуры в разных регионах. Выделение инвестиций из ФРР основано на уровне экономического развития регионов.
Фонд развития региональных финансов (ФРРФ) создан с целью оздоровления финансов субъектов Российской Федерации. Основными источниками фонда являются кредиты международных финансовых организаций. При этом кредиты выдаются на возвратной основе в том случае, если субъекты РФ активно осуществляют экономические реформы и успешно проводят меры по финансовому оздоровлению. Как правило, кредиты из фонда выдаются бездотационным и низкодотационным регионам.
Для развития региональных и муниципальных финансов в бюджетной системе в бюджетном законодательстве предусматривается использование следующих инструментов:
• закрепления бюджетных полномочий властей разных уровней, расширения налоговых полномочий властей субъектов РФ и муниципальных образований;
• использования стабильных нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в бюджеты субъектов РФ и муниципальных образований;
• поступления налогов от дочерних компаний и филиалов в территориальные бюджеты.
В основе бюджетной системы страны лежат разработка и исполнение бюджетов различных уровней. В целях обеспечения высокой эффективности разрабатываемых бюджетов в Бюджетном кодексе регламентирован порядок осуществления всех мероприятий, связанных с бюджетом. Для обобщений данных мероприятий введено понятие бюджетного процесса.
Так, под бюджетным процессом понимают регламентируемую нормами права упорядоченную деятельность органов государственной власти, местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов, а также по осуществлению контроля за их исполнением. Посредством бюджетного процесса осуществляется финансово-бюджетная политика. При этом, реализуя финансово-бюджетную политику, в бюджетном процессе принимают участие финансовые органы (Министерство финансов, Федеральное казначейство, Налоговая инспекция и др.), органы денежно-кредитного регулирования (Банк России), органы государственного (муниципального) контроля. Каждый орган имеет свои задачи и свои бюджетные полномочия.
Бюджетным кодексом РФ установлен бюджетный период исполнения с 1 января по 31 декабря, совпадающий с календарным годом. В свою очередь, продолжительность бюджетного процесса значительно больше бюджетного периода, поскольку в величину бюджетного процесса включается время, необходимое для проведения бюджетного планирования, осуществления последующего бюджетного контроля и других действий.
В бюджетном процессе принимают участие различные субъекты государственной власти. У каждого из них своя роль, свои права и своя ответственность. В целом участниками бюджетного процесса являются органы представительной и исполнительной власти, финансовые и налоговые органы, органы денежно-кредитного регулирования и органы государственного финансового контроля, установленные Бюджетным кодексом главные распорядители бюджетных средств и распорядители бюджетных средств, государственные целевые внебюджетные фонды.
Представительные органы – участники бюджетного процесса, которые рассматривают и утверждают проекты различных бюджетов и отчетов об их наполнении.
Исполнительные органы – участники бюджетного процесса, в функции которых входят сводное финансовое планирование, составление проектов бюджетов, внесение проектов бюджетов на рассмотрение представительных органов власти, анализ и контроль за исполнением бюджетов.
Банк России – участник бюджетного процесса, в функции которого входят разработка и представление совместно с Правительством России на рассмотрение Государственной Думы основных направлений денежно-кредитной политики государства. Кроме того, он обслуживает денежные счета Казначейства Российской Федерации, а также счета государственных целевых внебюджетных фондов и счета территориальных бюджетов.
Главный распорядитель бюджетных средств – это орган в составе исполнительной власти, который, по сути, является первым прямым получателем бюджетных средств. Он обладает правом распределения средств между распорядителями и получателями бюджетных средств.
Распорядитель бюджетных средств – это установленный орган исполнительной власти, осуществляющий распределение средств между бюджетополучателями. Данный орган доводит до них уведомления в установленной форме о бюджетных ассигнованиях, проводит утверждение сметы доходов и расходов бюджетополучателей, осуществляет контроль целевого использования бюджетных средств.
Бюджетополучатель – это организация, которая сформирована органом исполнительной власти в целях осуществления различных функций некоммерческого характера (например, управления, обороны, социально-культурных мероприятий и др.) и финансируемая из бюджета или внебюджетных фондов.
Контрольно-счетные органы – участники бюджетного процесса, выполняющие контрольные функции в отношении исполнения бюджетов и внебюджетных фондов. К данной группе относятся Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные палаты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Данные органы также проводят внешний аудит отчетов об исполнении бюджетов и внебюджетных фондов.
3.5. Финансовое и бюджетное планирование
В рамках бюджетного процесса первым его этапом является сводное финансовое планирование. В рамках национальной экономики сводное финансовое планирование позволяет управлять процессами создания, распределения, перераспределения и потребления финансовых ресурсов. Финансовое планирование в рамках бюджетного процесса ориентировано на планирование фондов денежных средств. Финансовым планированием обеспечивается сбалансированность народно-хозяйственных, межотраслевых пропорций, определяются пути рационального использования трудовых, материальных и финансовых ресурсов. Целью осуществления сводного финансового плана является разработка системы финансовых планов. Система финансовых планов в рамках бюджетной системы включает в себя перспективные финансовые планы и сводные финансовые балансы, которые составляются на общегосударственном и территориальных уровнях управления.
Перспективное финансовое планирование – вид финансового планирования, позволяющий решить следующие задачи: обеспечение координации экономического и социального развития и финансовой политики; прогнозирование объемов совокупных финансовых ресурсов, необходимых для финансирования планируемых мероприятий; прогнозирование финансовых последствий осуществляемых реформ, программ; определения возможности реализации различных мероприятий в финансовой сфере. Перспективный финансовый план разрабатывается на 3 года по укрупненным показателям бюджета и ежегодно корректируется на показатели уточненного прогноза социально-экономического развития страны.
Сводный финансовый баланс представляет собой баланс финансовых ресурсов, созданных и использованных в стране или на определенной территории. Сводный финансовый баланс государства дает возможность увязать материальные и финансовые пропорции в народном хозяйстве, скоординировать показатели всех звеньев финансово-кредитной системы, обеспечить проверку сбалансированности прогноза экономического и социального развития государства, определить источники финансирования мероприятий, намеченных этим прогнозом. Разработку сводного финансового баланса ведут Министерство экономического развития и торговли РФ с участием Министерства финансов РФ.
Следующим после сводного финансового планирования является бюджетное прогнозирование. Бюджетное прогнозирование отличается от сводного финансового планирования тем, что осуществляется на более длительный срок, является адресным и рассчитано на бюджетный период. В ходе осуществления бюджетного прогнозирования разрабатывается прогноз развития бюджета.
Прогноз развития бюджета – система вероятностных оценок возможных путей развития его доходной и расходной частей. Целями бюджетного прогнозирования являются разработка и обоснование на основе сложившихся тенденций, конкретных социально-экономических условий и перспективных оценок оптимальных путей развития бюджета и создание на этой основе предложений по его укреплению. Бюджетное прогнозирование необходимо для выработки наиболее эффективных мер финансовой политики государства.
Методология бюджетного прогнозирования отличается от сводного финансового планирования. Основным отличием является расчет прогнозируемых бюджетных показателей. При разработке финансовых планов показатели годовых и квартальных бюджетов рассчитываются на основе прямых расчетов экономических и финансовых параметров. В бюджетном прогнозировании такая возможность отсутствует в связи с отсутствием необходимых статистических и отчетных данных. В бюджетном прогнозировании используются различные методы: экстраполяция, экспертные оценки и др. Основными направлениями бюджетного прогнозирования являются прогнозирование федерального бюджета, прогнозирование развития территориальных бюджетов. Кроме того, в ходе разработки прогнозов ведется прогнозирование бюджетов по отдельным федеральным округам, районам, централизованным и внебюджетным фондам. В целях достижения оптимальной точности составляемых прогнозов бюджетов постоянно ведется работа по совершенствованию технологий прогнозирования, разработке более эффективных программных средств, обоснованию системы норм и нормативов.
3.6. Составление и согласование проекта бюджета
После предварительного рассмотрения возможных перспектив развития бюджетной системы на этапах сводного финансового планирования и бюджетного прогнозирования начинается работа по составлению проектов бюджетов. Основной целью данного этапа является определение объема денежных средств, централизуемых в бюджете, с целью финансового обеспечения функций, закрепленных за органами государственной власти и органами местного самоуправления, и мероприятий, предусмотренных прогнозом социально-экономического развития государства и территории. Разработкой бюджетов занимаются Правительство РФ, исполнительные органы власти субъектов РФ и муниципальных образований. В целом процесс подготовки проекта бюджетов протекает следующим образом.
Первоначально федеральными органами исполнительной власти разрабатываются сценарные условия экономического и социального развития на планируемый год. После одобрения Правительством РФ данных сценарных условий Министерство финансов РФ разрабатывает основные характеристики доходов и расходов федерального бюджета на планируемый год и проектировки величины основных доходов и расходов федерального бюджета на среднесрочную перспективу. Далее эти материалы и расчеты направляются на рассмотрение Правительства РФ. После их принятия Правительством РФ они могут быть переданы в Совет Федерации и Государственную Думу по их запросу. В последующем Министерство финансов РФ направляет основные параметры по доходам и расходам федерального бюджета федеральным органам исполнительной власти.
Следующим этапом составления проекта бюджета является распределение предельных объемов бюджетных средств по показателям бюджетной классификации, а также адресное распределение финансовых ресурсов между главными распорядителями бюджетных средств. Если у бюджетополучателей имеются разногласия по показателям бюджета, то несогласованные вопросы по этим показателям выносятся на рассмотрение межведомственной правительственной комиссии. В целом, все работы по согласованию параметров проекта федерального бюджета и сопутствующих ему материалов должны быть завершены до 15 июля года, предшествующего планируемому. Только после согласования всех бюджетных расчетов с ведомствами и субъектами Федерации уполномоченный бюджетный департамент Министерства финансов РФ составляет окончательный проект федерального бюджета, который и представляется в Правительство РФ.
Согласование и утверждение проекта бюджета, являясь самостоятельными этапами бюджетного процесса, между тем состоят из нескольких этапов, в ходе которых решаются определенные задачи.
На первом этапе Правительство РФ вносит на рассмотрение Государственной Думы, Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального закона о федеральном бюджете на планируемый год. Вместе с ним представляются основные прогнозы развития экономики, параметры принятых федеральных программ.
На втором этапе данные документы Совет Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации направляет в комитет Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам, в котором по каждому разделу расходов назначаются ответственные лица. Они с привлечением экономистов, ученых, представителей министерств, ведомств, территориальных органов исполнительной власти готовят заключения по разделам проекта бюджета, вносят предложения по доходам и расходам.
На третьем этапе после доработки проект федерального закона о федеральном бюджете в течение 3 дней направляется на рассмотрение и внесение замечаний и предложений уполномоченным органам государственной власти: в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, комитеты Государственной Думы, в Счетную палату Российской Федерации.
Четвертый этап заключается в вынесении проекта бюджета на обсуждение в Государственную Думу, где он может обсуждаться в четырех чтениях. В первом чтении рассматриваются и утверждаются концепция, принципы и прогнозы проекта бюджета. Во втором чтении рассматриваются расходы проекта бюджета по основным разделам функциональной классификации. В ходе третьего чтения рассматриваются расходы проекта бюджета по подразделам функциональной классификации, всем уровням ведомственной классификации, федеральным целевым программам, федеральной адресной инвестиционной программе на планируемый год в пределах расходов. В четвертом чтении рассматриваются и утверждаются поправки к законопроекту, а также квартальное распределение доходов, расходов и дефицита (профицита) федерального бюджета. После этого утвержденный Государственной Думой проект бюджета передается на согласование Совету Федерации, а затем – Президенту РФ для подписания и обнародования.
3.7. Исполнение бюджета и контроль за ним
После утверждения и принятия закона о бюджете на следующий плановый год начинается его исполнение. В исполнении бюджета принимают участие органы исполнительной власти, финансовые и налоговые органы, кредитные учреждения, юридические и физические лица (плательщики налогов в бюджет, получатели бюджетных средств).
Исполнение бюджета начинается с того, что в финансовом органе на основании показателей бюджета составляется бюджетная роспись доходов и расходов (документ, детализирующий показатели доходов и расходов), которая утверждается исполнительным органом власти. Далее осуществляется финансирование мероприятий, предусмотренных бюджетной росписью: утверждение и доведение бюджетных ассигнований до распорядителей и получателей бюджетных средств, принятие бюджетных обязательств бюджетополучателями, подтверждение и выверка исполнения бюджетных обязательств, расходы и платежи по реализованным бюджетным обязательствам. В ходе казначейского исполнения бюджета проводятся регистрация поступлений, регулирование объемов и сроков принятия бюджетных обязательств, выдача разрешений на право осуществления расходов в рамках выделенных ассигнований. При кассовом исполнении бюджета ведутся учет и перечисление средств раздельно по доходам и расходам бюджета.
Логично, что в процессе исполнения бюджета фактические значения могут отличаться от плановых. В связи с этим возможны изменения плановой величины расходов по причине невыполнения плана по доходам. Их изменение проводится в установленном порядке. В целях целостного отражения процессов исполнения бюджета осуществляется бюджетный учет. Он осуществляется финансовыми органами и ведется на основе плана счетов бюджетного учета в обособленных регистрах учета. Помимо бюджетного учета, финансовые органы готовят бюджетную отчетность, в которой должны отражаться параметры исполнения соответствующего бюджета на основании отчетов главных распорядителей бюджетных средств и бюджетополучателей.
Для повышения эффективности исполнения бюджета назначается внутренний аудит отчета об исполнении бюджета, который осуществляется органами Министерства финансов Российской Федерации согласно заключенным соглашениям между исполнительным органом субъекта Российской Федерации или местного самоуправления и Министерством финансов Российской Федерации. Внешний аудит осуществляется соответствующими контрольно-счетными органами представительных органов. Целью проведения аудита является проверка правильности расходования средств бюджета. Отчеты об исполнении бюджетов исполнительными органами власти публикуются в открытой печати.
Данный этап бюджетного процесса осуществляется представительными органами власти, Счетной палатой Российской Федерации и контрольно-счетными палатами на местах, финансовыми и налоговыми органами. Бюджетным кодексом РФ установлено, что контроль исполнения бюджета осуществляется в форме парламентского и административного контроля.
Парламентский контроль – это контроль, который ведется соответствующими представительными органами. Он предполагает право соответствующих представительных органов власти на получение от органов исполнительной власти требуемых сопроводительных материалов при утверждении бюджета и на получение от органов, исполняющих бюджеты, оперативной информации об исполнении бюджета. Кроме этого, парламентский контроль предусматривает право уполномоченных органов создавать собственные контрольно-счетные органы для проведения внешнего аудита бюджетов, а также право вынесения оценки деятельности исполнительных органов по исполнению бюджетов.
Административный контроль – это вид контроля, предусмотренный бюджетным законодательством, который ведется Министерством финансов Российской Федерации, Казначейством Российской Федерации, финансовыми органами субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, главными распорядителями бюджетных средств, главными бухгалтерами бюджетных учреждений. В ходе административного контроля проводятся проверки главных распорядителей и получателей бюджетных средств, изучение информации о соблюдении бюджетного законодательства, устраняются выявленные нарушения бюджетного законодательства. По итогам контроля исполнения бюджета делается заключение, которое включает отчет об исполнении бюджета и результаты анализа, характеризующие различные стороны исполнения бюджета.
Бюджетный процесс предполагает постоянное ведение его участниками аналитической работы. Ее целями являются выявление и оценка конечных результатов составления и исполнения бюджета; обоснование финансово-бюджетной политики; оценка факторов и причин, оказавших влияние на невыполнение плановых показателей бюджета; выявление резервов при составлении и исполнении бюджета; выявление проблем соблюдения параметров принятого бюджета; совершенствование бюджетного процесса в целом.
Для проведения анализа бюджета используется сложный инструментарий: методы сравнения, группировки, методы цепных подстановок, система коэффициентов и т. д. Основными видами бюджетного анализа являются горизонтальный анализ, вертикальный анализ, трендовый анализ и факторный анализ. В качестве основных направлений бюджетного анализа могут выступать доходы и расходы бюджета, их взаимосвязь. Самостоятельным объектом анализа может выступать устойчивость территориального бюджета, под которой понимается объем средств, необходимых для обеспечения минимальных детерминированных (предопределенных) бюджетных расходов. При этом устойчивость бюджета характеризуется четырьмя типами его состояния: это абсолютно устойчивое состояние, нормальное состояние, неустойчивое состояние, кризисное состояние.
Бюджетный анализ целесообразно проводить как на этапе составления, так и на этапе исполнения. При этом анализ составления бюджета включает следующие направления исследований: анализ финансового состояния отраслей сферы материального производства; анализ ожидаемого исполнения бюджета текущего года; анализ показателей сводного финансового баланса; анализ доходной части проекта бюджета по источникам доходов; анализ расходной части проекта бюджета по направлениям использования бюджетных средств. Анализ исполнения бюджета включает в себя анализ выполнения показателей поступления доходов по отдельным источникам и отраслям хозяйства; анализ исполнения плана расходов по направлениям финансирования и отраслям производственной и непроизводственной сферы; анализ исполнения долговых бюджетных обязательств; анализ кассового исполнения бюджета.
В целом анализ бюджета позволяет получить необходимую информацию для принятия решений при формировании и осуществлении финансовой политики, выявления резервов в мобилизации средств в бюджет, повышения эффективности их использования и усиления контроля за их освоением.
3.8. Сущность, состав и роль территориальных финансов
Формы государственного устройства постоянно развиваются. Развитие государственных систем идет по пути распространения демократических принципов. В государственной системе управления многих развитых стран обязательным компонентом демократического государственного строя выступает местное самоуправление. Оно осуществляется самим населением посредством свободно избранных им представительных органов, которые для выполнения своих функций наделяются определенными имущественными и финансово-бюджетными правами.
Финансовая система государства охватывает множество финансовых подсистем. Важнейшими составными частями финансовой системы государства выступают территориальные финансы, охватывающие территориальные бюджеты, и финансы субъектов хозяйствования, используемые для удовлетворения территориальных потребностей. Роль территориальных финансов состоит в том, что они обеспечивают финансирование широкого круга мероприятий, связанных с социально-культурным и коммунально-бытовым обслуживанием населения.
По содержанию территориальные финансы представляют собой систему экономических отношений, посредством которой распределяются и перераспределяются национальные доходы, фонд денежных средств, направляемых на экономическое и социальное развитие территорий. С помощью территориальных финансов государство имеет возможность осуществлять социальную политику. Также территориальные финансы делают возможным финансирование муниципального народного образования, здравоохранения, коммунального обслуживания населения, строительства и содержания дорог. Территориальные финансы позволяют осуществлять выравнивание уровней экономического и социального развития отдельных территорий, которые вследствие исторических, географических, военных и других условий отстали в экономическом и социальном развитии от других территориальных районов страны.
Система территориальных финансов состоит из совокупности подсистем и элементов. Территориальные финансы – это прежде всего совокупность денежных средств, используемых на экономическое и социальное развитие территорий. Основное направление использования территориальных финансов – это финансовое обеспечение социальной и частично производственной инфраструктуры. Главным источником ее финансирования являются бюджетные ассигнования и средства субъектов хозяйствования (предприятия, организации).
Региональные бюджеты выступают одной из основных частей территориальных финансов. С развитием идей федерализма и самоуправления территориальные органы власти все в большей степени призваны обеспечить комплексное развитие регионов, пропорциональное развитие производственной и непроизводственной сфер на подведомственных территориях. В современных условиях роль местных органов власти заметно возрастает. В связи с этим возникает необходимость дальнейшего расширения и укрепления финансовой базы территориальных органов власти.
Средства субъектов хозяйствования являются одним из звеньев территориальных финансов. В их состав включают финансовые ресурсы предприятий, находящихся в муниципальной собственности (как правило, коммунальные предприятия), финансовые ресурсы предприятий, фирм, организаций, используемые ими на финансирование социально-культурных и жилищно-коммунальных объектов.
Территориальные внебюджетные фонды также выступают основной составной частью территориальных финансов. По закону источниками их формирования выступают добровольные взносы предприятий и населения, специальные сборы и др. Как правило, внебюджетные фонды имеют целевое назначение.
Территориальные органы власти имеют в качестве своей финансовой базы территориальные бюджеты. По закону бюджетные и имущественные права, предоставленные этим органам, дают им полномочия в составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении своих бюджетов, распоряжении переданными в их ведение предприятиями и получении от них доходов.
Значение территориальных бюджетов в экономике состоит в том, что они являются, по сути, одним из главных каналов доведения до населения конечных результатов производства. С помощью территориальных бюджетов созданные общественные фонды потребления распределяются между отдельными группами населения. Средства территориальных бюджетов в некоторой части используются для финансирования развития отраслей производственной сферы, в первую очередь легкой и пищевой промышленности, коммунального хозяйства. Причиной такого приоритета является то, что продукция и услуги данных отраслей являются важным компонентом обеспечения жизнедеятельности населения.
Функции территориальных бюджетов позволяют осознать их значение в финансовой и экономической системах страны: это формирование денежных фондов (они являются финансовым обеспечением деятельности территориальных органов власти), распределение и использование данных фондов между отраслями народного хозяйства, контроль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, организаций, учреждений.
Роль территориальных бюджетов очевидна при рассмотрении их участия в решении общегосударственных экономических и социальных задач. Распределение и доведение до членов общества производимых благ осуществляются в значительной мере при помощи бюджетной системы. Как правило, через бюджет формируется значительная часть общественных фондов потребления. Например, на народное образование и профессиональную подготовку кадров из территориальных бюджетов выделяется в последнее время более 80 % всех расходов консолидированного бюджета Российской Федерации, на здравоохранение – свыше 88 %, на социальное обеспечение – более 70 %, на жилищно-коммунальное хозяйство – свыше 90 %.
3.9. Доходы территориальных бюджетов
В связи с тем что на территориальные органы власти возложены задач по осуществлению политики государства, их функции должны быть обеспечены источниками финансирования. Реализация политики государства на территориальном уровне сопряжена с тратой больших материальных и финансовых ресурсов, которые должны формироваться в финансовой системе территории и государства в целом.
Доходы территориальных бюджетов складываются из многих источников, основные группы которых следующие: налоги, сборы и другие поступления, включающие местные налоги и сборы (поступления по административным штрафам и санкциям, сборы, взимаемые автомобильной инспекцией, сборы за регистрацию предприятий, общественных организаций, банков и их филиалов, транспортный налог, налог на рекламу, налог на перепродажу автомобилей, вычислительной техники и персональных компьютеров, сбор за право торговли, регистрационный сбор с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, сбор за уборку территорий населенных пунктов, поступления от лицензирования отдельных видов деятельности, лицензионный сбор за право производства и торговли спиртными напитками и пивом); налоги на имущество (налог с имущества, переходящего в порядке наследования и дарения, налог на имущество предприятий, налог на имущество физических лиц); доходы от приватизации собственности (доходы от приватизации объектов государственной и муниципальной собственности, доходы от продажи земли, доходы от продажи квартир гражданам); земельный налог (земельный налог и арендная плата за земли сельскохозяйственного назначения, земельный налог и арендная плата за земли несельскохозяйственного назначения, доходы от централизации средств земельного налога и арендной платы, возмещение потерь сельскохозяйственного производства); средства внебюджетных и отраслевых фондов (фонда обязательного медицинского страхования, пенсионный фонда, фонда социального страхования и др.); платежи за пользование недрами и природными ресурсами (платежи за пользование недрами, лесные подати, плата за воду, плата за нормативные и сверхнормативные выбросы и сбросы вредных веществ, отчисления на воспроизводство, охрану и защиту лесов).
В случае недостатка собственных доходов территориальные бюджеты могут пополняться за счет регулирующих доходов из вышестоящих бюджетов: налога на добавленную стоимость, акцизов, налога на прибыль (доход) предприятий, подоходного налога с физических лиц.
3.10. Регулирование и расходы территориальных бюджетов
Территориальные бюджеты должны решать государственные задачи на территориальном уровне. Решение этих задач не всега оказывается возможным за счет только финансовых ресурсов территорий. Поэтому в РФ создана система регулирования территориальных бюджетов.
Система регулирования территориальных бюджетов позволяет обеспечить необходимыми средствами территориальные бюджеты независимо от производительности местных источников. Она также создает предпосылки для выравнивания уровней развития отдельных территориальных единиц. С помощью системы регулирования территориальные бюджеты стимулируют территориальные органы власти на выполнение планов мобилизации федеральных и региональных налогов.
В Российской Федерации система регулирования территориальных бюджетов строится на использовании в качестве регулирующих доходов трансфертов, т. е. средств, полученных из фонда финансовой поддержки регионов, созданного за счет источников федерального бюджета. Кроме того, в регионах за счет средств региональных бюджетов для оказания финансовой помощи муниципальным образованиям были созданы регулирующие фонды. Такой способ регулирования территориального бюджета выгоден тем, что в результате средства территориям выделяются на основе единой для всех бюджетов методики, учитывающей территориальные бюджетные доходы, налоговый потенциал территории. Также учитываются бюджетные доходы, поступившие в бюджетную систему с соответствующей территории, численность населения, проживающего на соответствующей территории. Использование подобного механизма регулирования территориальных бюджетов делает возможным объективное распределение средств на основе общей для всех формуле расчета выделения средств из общего фонда финансовой поддержки.
Значение территориальных бюджетов в территориальной финансовой системе возросло с развитием экономического потенциала страны, увеличением населения, расширением процесса урбанизации, расширением социально-бытовой сферы. Складывается тенденция увеличения доли городских и поселковых бюджетов в консолидированном бюджете страны. Состав направлений расходования средств территориальных бюджетов может быть различным на разных территориях, однако в рамках принятой бюджетной классификации (управление, правоохранительная деятельность, промышленность, энергетика, строительство, сельское хозяйство, транспорт, дорожное хозяйство, жилищно-коммунальное хозяйство, образование, культура, здравоохранение и т. п.) В рамках каждого территориального бюджета структура расходов является неодинаковой и зависит в основном от объема хозяйства и подведомственности его территориальным органам различного уровня.
В сфере управления районных и поселковых органов власти находятся в основном социально-культурные объекты, поэтому в их бюджетах большую часть расходов составляет финансирование социально-культурных мероприятий. В свою очередь, краевые, областные и городские органы власти ведают подавляющей частью предприятий местной промышленности, жилищно-бытового хозяйства и торговли. В связи с этим в их бюджетах 40–50 % составляют расходы на народное хозяйство. В последнее время в составе расходов местных бюджетов быстрыми темпами растут расходы на здравоохранение, просвещение и науку, что связано с развитием системы медицинских учреждений и расширением научных и проектных работ.
Развитие научно-технического прогресса приводит к появлению новых технологий и увеличению нагрузки на окружающую среду. Это отрицательно сказывается на условиях жизни населения и требует увеличения расходов на поддержание необходимого состояния окружающей среды. До недавнего времени почти все финансирование мероприятий по охране окружающей среды производилось за счет средств ведомств и предприятий. Однако с переходом предприятий и организаций на самоокупаемость наблюдается тенденция к снижению участия организаций в природоохранных мероприятиях, поскольку это ведет к удорожанию продукции и ухудшению финансового положения предприятий.
3.11. Территориальное сводное финансовое планирование
Финансовое планирование в рамках бюджетного процесса организуется как на государственном, так и на местном уровнях. Финансовое планирование на государственном уровне ведется уже в течение долгого времени на основе накопленного опыта. Между тем на местном уровне финансовое планирование начало организовываться недавно. История практики сводного территориального финансового планирования показывает, что первые попытки подготовки сводных финансовых балансов в союзных республиках СССР были еще в 1930-х гг. Однако разрабатываемые в них финансовые балансы охватывали только финансовые ресурсы, формируемые и используемые в хозяйствах, подведомственных республиканским исполнительным органам власти. В дальнейшем вопрос о разработке сводного финансового баланса территории стал ставиться учеными и экономистами лишь в 1970-е гг. Наиболее сложной оставалась разработка сводного финансового баланса на областном, городском, районном уровнях. Проработка методических основ составления таких балансов началась в 1970-е гг.
Главной задачей сводного территориального финансового планирования является определение объемов финансовых ресурсов, созданных, поступивших и использованных в регионе.
Разработка территориального сводного финансового баланса позволяет достичь единства в экономическом и социальном развитии территории; точнее определить объемы финансовых ресурсов, имеющихся в регионе и необходимых для выполнения мероприятий, предусмотренных территориальной программой; сбалансировать материальные и финансовые ресурсы, используемые в регионе; скоординировать использование финансовых ресурсов как территориальных органов, так и предприятий, расположенных в регионе; повысить качество бюджетного планирования; изыскать внутрирегиональные резервы для финансирования мероприятий, намеченных территориальными программами; наиболее эффективно использовать денежные средства, выделяемые для развития производства, социальной и производственной инфраструктуры в регионе; осуществлять контроль за мобилизацией и использованием финансовых ресурсов; добиваться сочетания территориальных и ведомственных интересов.