Тема 2. Бюджетная система. Федеральный бюджет
2.1. Сущность и роль бюджета государства
Бюджет является необходимой частью финансовой системы страны. Более того, он является стержнем экономики государства. Во всех странах в результате деятельности хозяйствующих субъектов создаются валовой внутренний продукт и национальный доход. Произведенный в материальном производстве национальный доход проходит последовательно стадии распределения и перераспределения. Определяющую роль в перераспределении и дальнейшем использовании национального дохода играет бюджет. В ходе перераспределения национального дохода государства часть его в денежной форме поступает в бюджет и образует централизованный фонд финансовых ресурсов.
Под бюджетом понимают форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государственной системы управления. Бюджет занимает ведущее место в финансовой системе страны. Он отражает часть распределительных отношений между государством, с одной стороны, предприятиями и населением – с другой, связанные с формированием и использованием общегосударственного фонда финансовых ресурсов.
В ходе перераспределения национального дохода при формировании и исполнении бюджета используются следующие методы: образование и использование денежных накоплений (прибыли, налога на добавленную стоимость, платежей в социальные внебюджетные фонды), организация налоговых платежей, финансирование отраслей народного хозяйства, формирование и использование общественных фондов потребления, страховых и резервных фондов. Путем использования бюджета государственные и территориальные органы власти получают финансовые ресурсы для содержания аппарата управления, армии, осуществления социальных мероприятий, реализации экономических задач, т. е. для выполнения возложенных на государство функций. Между тем бюджет целесообразно рассматривать как экономическую категорию, выражающую определенные экономические отношения. Исторически государство использует бюджет в качестве одного из основных инструментов для обеспечения как непосредственно своей деятельности, так и в качестве определяющего инструмента проведения экономической и социальной политики.
Любая экономическая категория выполняет ряд функций. Бюджету также присущи некоторые функции.
Распределительная функция бюджета реализуется через формирование и использование централизованных фондов денежных средств по уровням государственной и территориальной власти и управления. При помощи бюджета государство регулирует хозяйственную жизнь страны, экономические отношения. Используя бюджет, государство способно целенаправленно ускорять или сдерживать темпы производства, рост капиталов и частных сбережений, видоизменять структуру спроса и потребления.
Регулирующая функция бюджета состоит в том, что в ходе составления и исполнения бюджета решаются задачи государственного регулирования экономических и социальных процессов в государстве. Бюджет активно участвует в распределении получаемой прибыли предприятий и хозяйственных организаций. Существует известная зависимость между формами и величиной изъятия в бюджет части прибыли предприятий и заинтересованностью последних в результатах своей работы. Доказано, что от того, насколько совершенны формы изъятия в бюджет части прибыли, зависит активность предприятий в вопросе лучшего использования производственных ресурсов.
Обеспечивающая функция бюджета заключается в том, что при помощи бюджета национальный доход перераспределяется по территории, а также из производственной в непроизводственную сферу. Для этих целей за счет бюджета создаются денежные фонды для финансирования потребностей в области здравоохранения, образования, культуры, управления, обороны. При помощи бюджетов государство направляет средства в первую очередь в те отрасли народного хозяйства и те экономические районы, которые нуждаются в них на данном этапе развития.
Контрольная функция бюджета отражает возможность и обязательность государственного контроля за поступлением и использованием бюджетных средств. В бюджете отражены размеры необходимых государству финансовых ресурсов. В нем фиксируются конкретные направления расходования средств, перераспределения национального дохода и внутреннего валового продукта.
2.2. Бюджетное устройство и бюджетная система
Под бюджетной системой понимают совокупность бюджетов государства, административно-территориальных образований, самостоятельных в бюджетном отношении государственных учреждений и фондов, основанную на экономических отношениях, государственном устройстве и правовых нормах.
Бюджетное устройство понимается как форма организации государственного бюджета и бюджетной системы страны, система взаимоотношений между ее отдельными звеньями. Между тем основу бюджетного устройства составляет форма государственного устройства страны, которая закреплена в Конституции РФ. По степени распределения власти между центром и административно-территориальными образованиями все государственной системы подразделяются на унитарные, федеративные и конфедеративные.
Унитарное (единое) государство представляет форму государственного устройства, в рамках которой административно-территориальные образования не обладают собственной государственностью, или автономией. При данной форме в стране действуют единая конституция, общая для всех систем права, и единые органы государственной власти, имеет место централизованное управление экономическими, социальными и политическими процессами в государстве. Бюджетная система унитарного государства формируется из двух звеньев: государственного и местных бюджетов.
Федеративное (объединенное, союзное) государство представляет собой форму государственного устройства, при которой государственные образования или административно-территориальные образования, которые входят в государство, обладают собственной государственностью и политической самостоятельностью в пределах, распределенных между ними и центром, определенной компетенций. В таких государствах бюджетная система является трехзвенной и состоит из федерального бюджета, бюджетов членов Федерации и местных бюджетов.
Конфедеративное (союзное) государство является, по сути, постоянным союзом суверенных государств, созданным в целях достижения политических или военных целей. В таком государстве бюджет формируется из взносов входящих в конфедерацию государств. В рамках государств – членов конфедерации действуют свои установленные местным законодательством бюджетные и налоговые системы.
Бюджетная система строится на основании принятого бюджетного устройства. В бюджетной системе выделяются уровни, на которых разрабатываются и исполняются бюджеты. В РФ построение бюджетной системы строится на основании Конституции РФ и конституций республик в составе РФ. На основании данных документов устанавливается, что бюджетная система включает три уровня. Первый уровень объединяет федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов; второй уровень включает бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов; третий уровень включает местные бюджеты.
В РФ бюджетная система включает федеральный бюджет, 21 республиканский бюджет республик в составе РФ, 55 краевых и областных бюджетов и бюджетов городов Москвы и Санкт-Петербурга, 1 областной бюджет автономной области, 10 окружных бюджетов автономных округов и около 29 тыс. местных бюджетов (это районные, городские, поселковые и сельские бюджеты). Примечательно, что в состав федерального и территориальных бюджетов (бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов) включаются целевые бюджетные фонды, создающиеся из целевых источников и имеющие целевое расходование средств. В бюджетной системе РФ все бюджеты являются самостоятельными и не включаются друг в друга, т. е. бюджеты субъектов Российской Федерации не входят в федеральный бюджет, а местные бюджеты, в свою очередь, не включаются в региональные бюджеты. Помимо федерального и территориальных бюджетов, в состав бюджетной системы входят государственные внебюджетные фонды. По сути, средства этих фондов мало чем отличаются от бюджетных средств.
2.3. Принципы функционирования бюджетной системы РФ
Бюджетная система любого государства должна строиться на определенных принципах. Это позволяет обеспечить ее высокую эффективность.
Принцип единства бюджетной системы состоит в необходимости обеспечения единства правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса, санкций за нарушения бюджетного законодательства, единого порядка финансирования расходов бюджетов всех уровней.
Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы заключается в том, что соответствующие виды доходов и полномочий по осуществлению расходов должны быть закреплены за органами власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
Принцип самостоятельности всех бюджетов означает закрепление при помощи законодательных актов самостоятельности бюджетов всех уровней. Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов предполагает, что все доходы и расходы бюджетов подлежат отражению в бюджетах в полном объеме. Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств предполагает, что при составлении и исполнении бюджетов государственные органы власти и получатели бюджетных средств обязаны исходить из необходимости достижения заданных результатов.
Принцип общего покрытия расходов предполагает, что все расходы любого бюджета должны покрываться общей суммой доходов из соответствующих источников финансирования его дефицита. Принцип гласности требует обязательного опубликования в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении. Принцип достоверности бюджета означает требуемую надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета. Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств предполагает выделение бюджетных средств в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.
2.4. Консолидированный бюджет РФ
В бюджетной системе РФ выделяется такое понятие, как «консолидированный бюджет». Под консолидированным бюджетом понимают свод бюджетов всех уровней бюджетной системы государства. Законодательно определено, что в состав консолидированного бюджета РФ входят федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов Российской Федераций. Консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации объединяет региональный бюджет, т. е. бюджет субъекта Российской Федерации и местные бюджеты.
Специфика консолидированного бюджета состоит в том, что он не рассматривается и не утверждается законодательными (представительными) органами власти всех уровней. Такой бюджет является, по сути, статистическим сводом бюджетных показателей. Значение консолидированного бюджета состоит в том, что показатели консолидированных бюджетов используются в бюджетном планировании. С помощью показателя консолидированного бюджета РФ рассчитывается степень централизации финансовых ресурсов, создаваемых в стране и отражаемых в сводном финансовом балансе страны. В принципе, без расчета показателей консолидированных бюджетов невозможно осуществить сводное финансовое планирование.
Огромное значение имеют показатели консолидированных бюджетов в перспективном планировании в целом и перспективном финансовом планировании в частности. Разработка экономико-математических моделей прогнозирования различных бюджетов также базируется на показателях консолидированных бюджетов. Данные консолидированных бюджетов используются также при расчетах, характеризующих различные виды обеспеченности жителей страны, территорий. Различные показатели консолидированного бюджета страны используются для сравнения с аналогичными показателями других государств.
2.5. Сущность и принципы бюджетного федерализма
Согласно бюджетному законодательству в РФ установлено федеративное устройство, основанное на государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В соответствии с законом каждое административно-территориальное образование (муниципальные образования), находящееся на территории РФ, имеет свой бюджет. Установленное законодательством федеративное устройство является основой бюджетного федерализма. Под финансово-бюджетным федерализмом понимают разделение полномочий между центральными органами власти, властями субъектов Федерации и органами местного самоуправления в сфере финансов и конкретно в бюджетной сфере. Механизм финансово-бюджетного федерализма реализуется в ходе бюджетного процесса при мобилизации бюджетных доходов и расходовании бюджетных средств.
Существуют принципы финансово-бюджетного федерализма:
• законодательное разграничение полномочий по расходам между органами власти всех уровней управления;
• обеспечение соответствующих органов власти необходимыми финансовыми ресурсами для выполнения ими возложенных на них функций;
• обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов всех звеньев бюджетной системы;
• наличие единых для каждого звена бюджетной системы формализованных прозрачных и методов регулирования бюджетов;
• самостоятельность и равноправие каждого бюджета, входящего в бюджетную систему, выражающиеся в самостоятельности бюджетного процесса.
Финансово-бюджетный федерализм постоянно развивается в РФ. На современном этапе процесс создания полноценного финансово-бюджетного федерализма в России не закончился.
2.6. Доходы и расходы федерального бюджета
Значение бюджетной системы для государства огромно. Основные функции управления государством возложены в законодательном порядке на центральные органы власти. С целью финансового обеспечения общегосударственных мероприятий целенаправленно формируется централизованный финансовый фонд, называемый федеральным бюджетом.
С помощью формирования федерального бюджета осуществляется процесс распределения и перераспределения произведенного внутреннего валового продукта и созданного национального дохода страны между отраслями народного хозяйства, регионами и социальными слоями населения. За счет федерального бюджета осуществляется финансирование общегосударственных органов власти и управления, мероприятий, связанных с обеспечением обороноспособности государства, развитием науки, подготовкой высококвалифицированных специалистов во всех отраслях.
Законодательством закреплен состав расходов федерального бюджета. Основной целью данного закрепления является расстановка приоритетов в государственном управлении. Средства федерального бюджета выступают главным источником финансирования структурной перестройки народного хозяйства, конверсии предприятий военно-промышленного комплекса, развития перспективных направлений в сфере производства, рискованного освоения новых территориально-производственных комплексов. Огромную роль федеральный бюджет играет в поддержании и развитии искусства, культуры, средств массовой информации. Именно высокая значимость расходов федерального бюджета вызвала необходимость направления значительной части собираемых налогов и сборов на федеральный уровень.
Все доходы федерального бюджета объединяются в две группы: налоговые и неналоговые доходы. К налоговым доходам федерального бюджета относятся федеральные налоги и сборы, перечень и ставки которых устанавливаются налоговым законодательством Российской Федерации, а пропорции их распределения в порядке бюджетного регулирования между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации устанавливаются соответствующим федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Важным источником налоговых доходов являются таможенные пошлины, таможенные сборы и иные таможенные платежи. Государственная пошлина в соответствии с законодательством Российской Федерации также включается в данную группу доходов.
В состав неналоговых доходов федерального бюджета выделяют несколько видов доходов. Во-первых, это доходы от использования имущества, находящегося в государственной собственности, доходы от платных услуг. Во-вторых, доходы от продажи имущества, находящегося в государственной собственности. В-третьих, часть прибыли государственных унитарных предприятий, образованных Российской Федерацией, остающейся после уплаты соответствующих налогов и иных обязательных платежей. В-четвертых, к неналоговым доходам федерального бюджета относят прибыль Банка России. Заметную долю в доходах федерального бюджета занимают доходы от внешнеэкономической деятельности и доходы от реализации государственных запасов и резервов.
Структура доходов федерального бюджета определяется государством целенаправленно исходя из принятой экономической политики и приоритетов развития. Структура доходов бюджета характеризует осуществляемую государством налоговую политику. Как правило, главным источником доходов федерального бюджета являются налоговые доходы (80 %). Менее значимую долю в доходах федерального бюджета занимают неналоговые доходы (7 %). Небольшой удельный вес занимают поступления от целевых бюджетных фондов (9 %).
Расходная часть федерального бюджета служит отражением политики, проводимой государством в бюджетном году. В зависимости от принятых приоритетов размеры соответствующих статей расходов могут быть разными. Кроме того, динамика статей расходов свидетельствует о структурных изменениях в экономике. Законодательно определено, что из федерального бюджета финансируются следующие виды расходов: обеспечение деятельности Президента Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, всех федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов.
Помимо указанных направлений расходов, из федерального бюджета финансируются федеральная судебная система; осуществление международной деятельности в общефедеральных интересах; национальная оборона и обеспечение безопасности государства, осуществление конверсии оборонных отраслей промышленности; фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу; государственная поддержка железнодорожного, воздушного и морского транспорта; государственная поддержка атомной энергетики; ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий федерального масштаба; исследование и использование космического пространства; содержание учреждений, находящихся в федеральной собственности или в ведении органов государственной власти Российской Федерации; формирование федеральной собственности; обслуживание и погашение государственного долга Российской Федерации; компенсация государственным внебюджетным фондам расходов на выплату государственных пенсий и пособий, других социальных выплат, подлежащих финансированию в соответствии с законодательством Российской Федерации за счет средств федерального бюджета.
Важными статьями расходов федерального бюджета являются также пополнение государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней, государственного материального резерва, проведение выборов и референдумов Российской Федерации, федеральная инвестиционная программа, обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти.
2.7. Целевые бюджетные фонды
Состав доходов и расходов федерального бюджета определяется государственными органами власти (законодательной и исполнительной властью). Для финансирования определенных потребностей, для привязки доходов бюджета к соответствующим доходам в рамках федерального бюджета в законодательном порядке формируется несколько целевых фондов.
Выделяются следующие целевые фонды в составе федерального бюджета:
• Федеральный дорожный фонд;
• Федеральный экологический фонд;
• Федеральный фонд Министерства Российской Федерации по налогам и сборам и Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации;
• Государственный фонд борьбы с преступностью;
• Федеральный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы;
• Фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов;
• Федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов;
• Фонд Министерства Российской Федерации по атомной энергии;
• Фонд контрольно-ревизионных органов Министерства финансов Российской Федерации;
• Фонд по охране озера Байкал.
Состав целевых доходов федерального бюджета может изменяться. Решение о формировании специального целевого фонда принимается на основании предварительного мониторинга ситуации в экономике и по инициативе Правительства и Государственной Думы. Значение целевых бюджетных фондов состоит в том, что путем их формирования и использования обеспечивается большая надежность использования государственных средств именно по назначению. Данные бюджетные фонды, по сути, способствуют выполнению принципа адресности.