Онлайн книга Финансы империи: Деньги и власть в политике России на национальных окраинах. 1801–1917. I. Центр и окраины в имперском бюджете (Е. А. Правилова, 2006)

Финансы империи: Деньги и власть в политике России на национальных окраинах. 1801–1917 (Е. А. Правилова, 2006)

Центр и окраины в имперском бюджете

Бюджеты империй и основные модели финансовых отношений центра и периферии

Государственный бюджет является ценнейшим источником для исследования проблем политической, социальной и экономической истории. Цифры бюджетных статей отражают цели и приоритеты государственной власти и бюрократии. Система и технология бюджетного планирования тоже говорит о многом: о бюрократической культуре и методах администрирования, разделении управленческих функций между органами власти и ведомствами. В распределении средств и технологии формирования общегосударственного и местных бюджетов проявляется специфика отношений между центром и частями государства. Поэтому принято говорить об особенностях бюджетов унитарных и федеративных, централизованных и децентрализованных государств.

Бюджет империи – как типа государства с определенной системой отношений между государственным целым и территориями – тоже нуждается в особой характеристике. Как формировался имперский бюджет? Каково было участие регионов/окраин/колоний в создании единого бюджета империи? Как отражались политико-административный статус и общие принципы экономической и национальной политики на бюджетных взаимоотношениях центра и периферии? Какие модели бюджетных отношений использовались в колониальных и континентальных империях и в чем главное отличие этих моделей от бюджетных территориальных систем национальных государств? Эти вопросы рассматриваются в довольно многочисленных исследованиях, посвященных финансовой истории империй – Великобритании, Франции, Португалии, Австро-Венгрии и других. Опираясь на эти исследования, выделим общие черты и принципы функционирования бюджетов многонациональных государств, чтобы сравнить их с бюджетными отношениями между центром и окраинами Российской империи.

Система финансовых связей между колониями и метрополиями в раннее Новое время определялась в рамках частноправовых отношений. Колонии не являлись субъектами публичного права: в качестве подданных метрополии выступали колониальные компании. Как правило, администрация компании осуществляла функции правительства в той области, которой владела, а финансы компании составляли колониальный бюджет, определенные суммы которого поступали в личную казну монарха. Но к середине XVIII века привилегированный статус колониальных компаний был упразднен, колонии перестали рассматриваться как частная собственность. Меркантилизм в экономической политике диктовал принцип: колонии созданы метрополией и для метрополии. Следовательно, финансовая автономия компаний стала неуместна. Поэтому к началу XIX века бюджеты большинства колоний были поставлены под контроль казначейств государств-метрополий. Впрочем, не только объем автономии и степень бюджетной централизации были специфичны для каждой колониальной имперской системы – большинство империй использовало не одну, а несколько различных моделей бюджетно-финансовых отношений с колониями.

Для многих империй XIX века образцом построения экономико-административной системы являлась Британская империя. Колониальные владения Британии обладали разными политическими статусами. Так называемые королевские колонии находились в полной зависимости от британского правительства. Они не располагали собственными представительными учреждениями, а их администрации формировались и функционировали под контролем из Лондона. Представители имперского казначейства в колониях готовили росписи, которые затем рассматривались колониальными финансовыми службами, губернатором, а затем посылались в Лондон, в Казначейство. Только затем проект росписи докладывался парламенту.

Вторую категорию составляли колонии, обладавшие представительными учреждениями, но не имевшие так называемого «ответственного правительства». Администрация этих колоний функционировала под контролем британских ведомств, и Лондон имел право вето на законодательные акты, издававшиеся местным представительным органом. Бюджетная самостоятельность этих владений так же, как и королевских колоний, была незначительна.

Колонии третьей категории отличались полным самоуправлением: имели представительный орган и ответственное министерство. Монархия сохраняла право вето на принятые законодательными учреждениями законы, но не контролировала действия местных администраций¹.

В Лондоне вопросы финансовых отношений с колониями курировались двумя, зачастую конкурирующими и конфликтующими учреждениями: Казначейством и Колониальным управлением (Colonial Office). Аудит бюджета всех колоний, по закону, оставался в компетенции Казначейства. Оно в свою очередь делегировало эту функцию Колониальному управлению в тех случаях, когда речь шла о расходовании местных средств, и имперские финансы не были напрямую задействованы. Ежегодный отчет требовался только по суммам, предназначавшимся на текущие расходы (жалованье губернатору, пароходство, почтовая служба и т. п.). Прямой казначейский контроль был ограничен только вопросами, касавшимися имперских расходов².

После 1870 года отношения между лондонским Казначейством и Колониальным управлением, с одной стороны, и колониями – с другой, были пересмотрены. Самоуправляющиеся колонии и их ответственные правительства получили полную бюджетную независимость и свободу от опеки и контроля Казначейства. Это предполагало абсолютную самодостаточность в финансовом отношении. С 1870 года доминионы были почти исключены из сферы внимания имперского финансового ведомства. Если им требовались деньги, они были вынуждены прибегать к займам на открытом рынке³.

Две другие категории колоний (без ответственного министерства и королевские) сохранили зависимый от метрополии статус. Большинство из них испытывали недостаток во внутренних доходах, но не имели возможности самостоятельно выступать на международном рынке капиталов. Они часто нуждались в имперских субсидиях просто для того, чтобы сбалансировать бюджет и обеспечить колониальную администрацию. Но любая помощь со стороны Лондона – в виде грантов или гарантии займов – сопровождалась контролем Казначейства и Колониального управления над состоянием финансов колонии.

Общей тенденцией развития отношений между колониями и империй было постепенное увеличение бюджетных прав и поощрение политики самоокупаемости. Казначейство старалось играть как можно меньшую роль в делах колониальной экономики и даже сознательно избегало контактов с колониальными администрациями, за исключением проведения аудита или консультаций. Колониальное управление, особенно в годы министерства Джозефа Чемберлена (1895–1903), напротив, рассматривало умеренную поддержку финансового развития колоний как часть своей задачи. Оно добилось расширения возможностей получения колониальными администрациями внешних займов, а также увеличения британских правительственных инвестиций в проекты, связанные с развитием коммуникаций и других служб в колониях. Это, впрочем, не вело к усилению финансового надзора со стороны Лондона. Напротив, финансовая самостоятельность рассматривалась как одна из основных целей политики Колониального управления. Экономическое развитие колоний, по мнению Чемберлена, должно было обеспечить в будущем их полную финансовую самодостаточность и избавить британскую казну от бремени имперских издержек⁴.

Модель взаимоотношений между Британией и ее колониями стала для ряда колониальных держав образцом для подражания, символом соединения экономической эффективности с либерализацией имперской политики. Так, финансовый кризис в Португалии в середине 1860-х годов послужил поводом для реализации программы децентрализации колониальной системы. Реформа 1869 года была основана на заимствованной из английской практики идее, что автономные процветающие колониальные сообщества более прибыльны, чем зависимые и состоящие на бюджете метрополии. Эта административно-финансовая реформа не была доведена до конца, и к идее реформы колониальной бюджетной системы вернулись уже накануне Первой мировой войны. Концепция реформы 1914 года была основана на принципе: политическая децентрализация должна быть пропорциональна способности колонии сбалансировать свои расходы. Ранее связанные в единый пул, теперь бюджеты колоний были строго обособлены, и каждая колония была наделена определенной долей финансовой автономии и правом заключать займы от своего имени. Трансферты средств между колониями для покрытия бюджетного дефицита значительно сократились. Реформы финансового управления, в результате которых колонии Португалии были переведены на частичное «самофинансирование», позволили уменьшить издержки казны на поддержание ряда убыточных колоний: если до реформы 3–5% общих правительственных расходов приходилось на колонии, то после реформы эти расходы сократились до 1–2%⁵.

Бюджетные отношения между Францией и ее колониями прошли долгую эволюцию, которая в общих чертах отражала основные тенденции изменения внутренней административной системы метрополии. Режим отношений между метрополией и колониями изменялся от полной централизации, аналогичной отношениям с департаментами внутри страны (в 1792–1799, 1814–1825,1841-1854 годах), до довольно широкой самостоятельности (с 1854 года)⁶. Принципы бюджетной автономии, установленные в 1854 году, являлись базисом для дальнейшего развития законодательства о финансовых отношениях с колониями и протекторатами до 1900 года. Все доходы колоний были предоставлены им в собственное распоряжение, точнее – в распоряжение губернатора и генерального совета, аналогичного генеральным советам департаментов. Внешне организация и статус органов финансового управления соответствовали общей для департаментов схеме. Но в отличие от бюджетов департаментов, одобрявшихся декретом центрального правительства, бюджеты колоний вступали в действие после утверждения их губернатором. Генеральные советы колоний имели возможность самостоятельно устанавливать налоги, а для департаментов максимум местных налогов устанавливался законом. В то же время полномочия колониальных советов были сокращены в пользу губернатора, который, например, мог изменить структуру факультативных расходов.

Таким образом, правительства колониальных империй использовали разнообразные модели финансовых отношений с заморскими территориями – от довольно строгого контроля до независимости. Финансовая самостоятельность могла быть предоставлена как колониям с представительными институтами (в таком случае можно говорить о финансовой децентрализации), так и колониям, управлявшимся губернаторами, которые назначались из центра. Также варьировался и режим управления: в некоторых случаях колонии сохраняли особенные системы налогообложения и финансовой администрации, в других случаях, как во французских колониях, налогообложение и финансовое управление были унифицированы по образцу метрополии.

В целом колониальные империи во все времена отличались известной степенью вынужденной деконцентрации или децентрализации: единый колониальный бюджет всегда представлял собой нечто очень условное из-за территориальной удаленности колоний от метрополии. Континентальные империи, напротив, могли создавать консолидированные бюджеты. Впрочем, модели взаимоотношений между центром и периферией и между регионами определялись не только географическим фактором. Бюджетные системы континентальных государств так же, как и колониальных империй, представляли значительное разнообразие.

Финансовые отношения между Австрией и Венгрией до образования Австро-Венгерской империи в 1867 году основывались на принципе династического единства, или единого подданства, что формально подразумевало право монарха претендовать на часть доходов земель. Права монархии в области финансов включали определение принципов торговой политики и тарифов, а также косвенное налогообложение. Парламенты земель были обязаны вотировать перечисление так называемой контрибуции в австрийскую казну. В 1724 году размер контрибуции был установлен и для Венгрии. Вследствие попыток короны, с одной стороны, увеличить размер взноса одного из самых значительных владений и, с другой – попыток венгерского парламента отказаться от взноса, контрибуции Венгрии являлись одним из поводов для политических конфликтов.

Переход Габсбургской империи в 1867 году к системе политического дуализма Австрии и Венгрии изменил принципы экономических отношений между двумя странами. Обе обладали собственным бюджетом и имели право на формирование своих источников доходов. Вместе с тем Компромисс 1867 года закрепил ряд вопросов экономической политики в категории «общих дел».

Должны были решаться совместно проблемы государственного долга, бюджета, денежной системы и таможенного регулирования. Кроме того, акт 1867 года установил механизм распределения общеимперских доходов между двумя частями империи. Размер так называемой квоты – доли участия Австрии и Венгрии в общих расходах – подлежал регулярному пересмотру и определялся в зависимости от численности населения и его платежеспособности. В свою очередь бюджеты Австрии и Венгрии формировались за счет поступлений из бюджетов провинций, входящих в их состав. Таким образом, имперский бюджет основывался на некотором подобии федеративных отношений и являлся предметом политических негоциаций и компромиссов.

Особый и, на мой взгляд, весьма интересный пример развития бюджетно-финансовых отношений представляет случай Ирландии. В XVII–XVIII веках в области финансовых отношений позиция Ирландии по отношению к британской короне в общих чертах была схожа с положением Венгрии по отношению к Габсбургам. Ирландский бюджет существовал отдельно и формально находился в ведении парламента, хотя фактически доходы страны были собственностью британской короны. Лишь во второй половине XVIII века ирландскому парламенту удалось добиться сохранения остатка доходов для использования на местные нужды; до этого все суммы, поступавшие в бюджет, перечислялись в королевскую казну. Зависимое положение Ирландии по отношению к Британии обязывало ее вносить определенную контрибуцию в общеимперские издержки. Ирландия участвовала в расходах Британии двумя путями: обеспечением военных и морских расходов, а также выплатой пенсионов гражданским и военным служащим и французским протестантам⁷.

После подавления ирландского восстания 1798 года законодательные системы стран были объединены – Ирландия лишилась своего парламента и, следовательно, политического и административного самоуправления. Между тем бюджеты Британии и Ирландии продолжали существовать обособленно друг от друга. Согласно подписанному в 1801 году Союзному акту, каждая сторона отвечала за погашение своего прежнего долга, но в дальнейшем все займы должны были составлять предмет общих долговых обязательств. В течение следующих 20 лет гражданские и военные ординарные расходы Соединенного Королевства должны были покрываться совместно в пропорции 15:2; это означало, что 88,24 % расходов падали на Британию, а оставшиеся 11,76 % – на ирландский бюджет⁸. В течение этого срока парламенту предстояло решить, могут ли общие расходы погашаться за счет общего для обеих стран налога, или казначейства стран будут продолжать выплачивать определенный договором взнос. Ирландские доходы поступали в отдельный бюджет, откуда в первую очередь расходовались средства на погашение долга, затем – на общие с Британией расходы, а остаток средств мог быть направлен на местные нужды и на формирование резервного фонда (в сумме не больше 5 млн. фунтов стерлингов)⁹.

Эти условия бюджетных отношений основывались на благоприятном сценарии, в надежде на скорое окончание войны. Но огромные военные расходы империи разрушили эти расчеты: налоговые поступления были недостаточны для покрытия все время возраставшей доли Ирландии в британских военных расходах, и ей пришлось брать новые займы. Новые долги обеих стран не были консолидированы, они прибавлялись к сумме прежних долгов¹⁰. В результате за период с 1801 по 1817 год государственный долг Ирландии вырос в четыре раза. Ирландия была поставлена на грань банкротства и оказалась не в состоянии выполнять оговоренные условия. Единственным выходом из сложившейся ситуации, по мнению правительства и парламента, было объединение бюджетов. Таким образом, можно сказать, что Ирландия разорилась из-за войн Британии, что в свою очередь послужило поводом для ее инкорпорации в финансовую систему королевства.

С января 1817 года доходы Ирландии и Британии начали поступать в единый консолидированный бюджет Соединенного Королевства. Долги двух бюджетов были также объединены. Население Ирландии было освобождено от уплаты ряда налогов, в том числе подоходного. В итоге соотношение взносов Британии и Ирландии в консолидированный бюджет составило 15:1 (вместо 15:2, предусмотренного в 1801 году). Действовавший в следующие несколько лет по отношению к Ирландии либеральный финансовый режим¹¹ позволил ей понемногу оправиться от последствий войны. Но голод 1846–1847 годов не дал возможности воспользоваться результатами этой политики.

Случай Ирландии интересен тем, что политическое объединение в 1801 году не подразумевало объединения финансовых систем, и если бы не грозившее Ирландии банкротство, возможно, система двух бюджетов при одном парламенте просуществовала бы еще в течение некоторого времени. Кроме того, объединение бюджетов не предполагало унификации налоговых систем: постепенное введение аналогичных британским налогов и сборов началось в Ирландии только после 1853 года, с установлением подоходного налога¹², таможенное же объединение произошло лишь в 1824 году, а отдельные валюты продолжали существовать до 1826 года.

Экономические отношения между Ирландией и Британией рассматривались и рассматриваются отчасти в свете национального конфликта. Национальные противоречия в неконгруэнтных государственных образованиях придавали большое значение выбору модели финансово-бюджетных взаимоотношений, особенно в континентальных империях, таких, как Австро-Венгрия и Германия, или в многонациональных государствах, таких, как союз Британии и Ирландии.

Третий тип бюджетно-финансовых отношений характерен для децентрализованных государственных союзов: Норвегии и Швеции, Голландии и Люксембурга, Швейцарии. Эти союзы были основаны на соглашениях о совместном участии в государственных расходах и совместном принятии решений по вопросам экономической политики.

Таким образом, бюджетные отношения в колониальных и континентальных империях и в государственных союзах представляют огромное разнообразие моделей, эволюционировавших под влиянием множества факторов. Доля финансовой самостоятельности и режим управления определялись статусом колонии или региона в политической системе империи, а также общим трендом внутренней административной политики метрополии. Антиколониальные настроения в обществе заставляли правительство делать шаги в направлении политической децентрализации. Политическая же автономия была невозможна без финансовой, поэтому децентрализация или, напротив, централизация неизменно отражалась в цифрах и форме бюджетных статей.

Другим важным фактором была собственно экономическая целесообразность. Хотя многие колонии «содержались» ради их символического значения (сохранения статуса «колониальной империи»), переплачивать за этот символический капитал метрополии не хотели. Поэтому перевод на самоокупаемость через децентрализацию зачастую был единственным выходом: он снимал с империи бремя лишних расходов, перекладывая тем самым заботу о балансировании бюджета и взимании налогов на плечи и совесть местных правителей и элит. В этом случае уместно обратиться к экономической институциональной теории Дугласа Норта, связавшего эволюцию государственных институтов со стремлением к сокращению трансакционных издержек¹³. Децентрализованная структура оказывалась удобной, поскольку сокращала издержки на трансакции (коммуникацию, перевод денег, контроль за их использованием и т. д.) и оптимизировала принятие решений по вопросам экономической политики.

Имеет значение и фактор идеологии. В тех случаях, когда империя и регионы (колонии) уже находились в тесных экономических отношениях взаимозависимости, централизация финансовых полномочий оказывалась излишней и ненужной для укрепления авторитета центра. Когда, напротив, экономические связи с территориями были слабы, финансовый контроль служил способом демонстрации власти – способом самым простым и надежным (например, внезапная ревизия). С другой стороны, этим властным и финансовым капиталом можно было вовремя поделиться, предоставив часть полномочий назначаемому чиновнику, представителю местной элиты. (Забегая немного вперед, отмечу, что сказанное в последних строчках в большей степени относится к порядку отношений, наблюдаемых в Оттоманской империи, а также в России на «колониальных окраинах» – в Закавказье и Средней Азии.)

Для окраин/регионов/колоний бюджетная децентрализация открывала возможности самостоятельного поиска оптимальной экономической политики. Самостоятельность в распоряжении ресурсами территории имела огромное символическое значение. С другой стороны, экономическая автономия зачастую лишала спасительной поддержки из центра, вынуждая отсталую периферию выкарабкиваться из кризиса своими силами. По словам Дэвида Гуда, даже теоретики экономической науки затрудняются ответить на вопрос об экономических последствиях автономизации и централизации¹⁴. Можно привести ряд примеров, доказывающих, что экономическая автономия способствует развитию. Так, нам уже известен опыт финансовой децентрализации колониального управления Британской империи и последовавших ее примеру Португалии и Франции. Майкл Хечтер абсолютно убежден в том, что автономия является главным фактором экономического прогресса, и именно ее отсутствие предопределило «зависимый путь» развития и запоздалую индустриализацию Ирландии¹⁵.

Дэвид Гуд сравнил темпы роста восточных областей Австрии, не обладавших автономными правами, и Венгрии, получившей в 1867 году значительно больше свободы экономической политики, чем раньше. Венгерскому правительству, пользовавшемуся возможностью формировать внутреннюю экономическую политику, удалось привлечь дополнительные инвестиции в развитие инфраструктуры и строительства, что в результате способствовало индустриализации. На этом фоне темпы экономического роста восточных земель Австрии выглядят значительно более скромно. Вместе с тем Гуд призывает не переоценивать результаты этого сравнения. Его вывод заключается в том, что отсутствие возможности проводить автономную экономическую политику задержало, но не полностью ликвидировало эффект общего экономического роста¹⁶.

Ретроспективная оценка эффективности той или иной бюджетной модели, несомненно, представляет большой интерес и должна быть предпринята. Сложность лишь в том, что современники – колониальные администраторы, казначеи империй или ученые-экономисты – оценивали приоритеты разных форм бюджетного управления не только с точки зрения прагматики. Описанные выше бюджетные модели не были продуктом исключительно кабинетного творчества – они складывались в определенной политической, идеологической среде, под влиянием общественного мнения и националистических доктрин, а также опыта соседних империй. Поэтому каждый конкретный случай эволюции бюджетной модели «центр – периферия» нуждается во всестороннем и тщательном анализе контекста, политического и идеологического фона.

Развитие бюджетных отношений между центром и окраинами в Российской империи во многом перекликалось с аналогичными процессами, имевшими место в других империях. Сопоставимость моделей объясняется и схожестью проблем, с которыми сталкивались правительства, и заимствованием опыта соседей. С другой стороны, это развитие было по-своему уникально. Уникальность объясняется и крайней асимметрией в политическом и экономическом развитии окраин, и специфической природой империи с не отделенными морем колониями, и интенсивностью политических преобразований. Процессы эволюции экономической системы империи происходили в периоды реформ и «застоя», экономических подъемов и кризисов, испытывали влияние сменяющихся политических и национальных идеологий, западноевропейских доктрин и опыта. Многие из этих процессов неизбежно останутся за пределами моего изложения, охватывающего период с конца XVIII века до начала Первой мировой войны. Цель моего исследования – сделать эволюцию бюджета Российской империи частью истории национальной, региональной и экономической политики.

Территориальная структура российского бюджета в XVIII веке

Первые сознательные шаги в оформлении территориальной финансовой системы империи были предприняты в начале XVIII века. Тот факт, что именно Петр I впервые обратил внимание на эффективность функционирования бюджетной системы, разумеется, неслучаен. Финансовые реформы стали частью масштабного преобразования государственного управления. Новая административная система строилась на принципах публичности. Частные службы сменялись административным аппаратом, а царская казна должна была стать государственной. Кроме того, активная внешняя политика и военные действия требовали новых финансовых ресурсов, тогда как прежняя система управления финансами не обеспечивала государству стабильных и постоянных источников дохода, и главное – единства и централизации бюджета.

Одна из первых реформ финансового управления была направлена на обеспечение взаимодействия местных и центральных органов, участвовавших в сборе доходов и распределении расходов. Областная реформа 1708 года разделила страну на губернии, ставшие основными территориальными единицами налогового и финансового управления. Губернским властям поручалось взимание налогов, осуществление расходов и передача денежных средств центральным учреждениям. Была ликвидирована ведомственная раздробленность бюджета, ранее рассредоточенного между сметами многочисленных приказов.

Итогом реформ финансового управления стало создание новой бюджетной системы, основанной на административно-территориальной организации. В этом отчетливо просматривается желание не только упорядочить сбор и расходование бюджетных средств, но и приспособить организацию финансового управления к новым – имперским – принципам управления пространством. Первые составленные по этому принципу проекты государственных росписей на 1710 и 1711 годы из-за недостоверности данных о доходах и расходах не предоставляют исчерпывающей информации о доходности или убыточности губерний, но дают представление о механизмах распределения денежных средств между территориями¹.

Использованный в проектах механизм перераспределения средств между центральным бюджетом и губерниями выглядел следующим образом. Для каждой территориальной единицы была установлена доля участия в военных расходах, она определялась из расчета количества дворов территории по отношению к общему числу дворов в империи. Таким образом, за каждой губернией было закреплено содержание определенных полков армии. Суммы, предназначенные на военные расходы, должны были высылаться в Воинский приказ, затем они распределялись между отдельными полками. Позднее посредничество Воинского приказа оказалось излишним, и определенные суммы из губернских доходов прямо поступали в кассы полков². Недостаток доходов на местные нужды в «дефицитных» губерниях должен был покрываться из бюджета «прибыльных».

Цель губернской реформы заключалась в формировании новой системы военного хозяйства и территориальной финансовой организации³. В результате финансовая деятельность губернаторов была поставлена под контроль Сената, а с 1718 года к участию в бюджетном управлении были привлечены созданные Петром I коллегии – Камер-коллегия, Штатс-контор-коллегия и Ревизион-коллегия. Тем самым концентрация финансового управления на губернском уровне была дополнена общегосударственной централизацией бюджета и финансового контроля. В том же году была введена новая система подушного налогообложения.

Описанный механизм составления бюджета был обусловлен принятым в то время принципом специализации доходов на определенные расходные статьи. Но на практике система специализации доходов была невыполнима: доходы, предназначенные для удовлетворения некоторых нужд, собирались позднее, чем это было необходимо, или же поступали на совершенно другие цели. В целом указанные в первых росписях суммы были сугубо условными, так как зачастую основывались на устаревших и неверных данных. Отсутствие периодичности в поступлении сведений о собираемых доходах и практически не действовавшая система финансовой отчетности значительно осложняли планирование – по сути, государственная финансовая система функционировала без бюджета. После первой «окладной книги», составленной по новому регламенту Камер-коллегии в начале 1720-х годов, следующая роспись появилась лишь в 1769 году⁴.

Регулярность и централизацию в бюджетный процесс внесли реформы Екатерины II. Бюджетное управление и финансовый контроль были сосредоточены в учрежденной в 1773 году сенатской Экспедиции о государственных доходах (впоследствии она была разделена на четыре экспедиции: доходов, расходов, ревизии счетов и доимочную), а органы кассового управления были подчинены центральным «остаточным» и «штатным» казначействам. Централизация финансового управления положила конец действовавшему ранее архаичному принципу департаментской специализации доходов и создала условия для объединения бюджета (впрочем, сохранялось разделение росписи на четыре части: гражданского, военного, морского бюджетов и бюджета Двора)⁵. С 1780 года государственные росписи ежегодно представлялись государственным казначеем на подпись императрицы.

Реформа местного управления 1785 года завершила процесс реструктуризации гражданского бюджета: главными финансовыми единицами стали обособленные друг от друга центральный и губернские бюджеты⁶. Одна из главных задач – упорядочение территориального финансового управления – была решена введением Учреждения об управлении губерниями 1785 года. Были образованы системы местных финансовых органов: казенных палат и казначейств. Губернские казенные палаты составляли первичные сметы и финансовую отчетность, а уездные казначейства под руководством губернского казначея занимались сбором всех общегосударственных повинностей.

Одним из проявлений общей политики централизации и унификации финансового территориального управления стала ликвидация финансовой автономии Малороссийского гетманства.

Первые попытки поставить его финансовое хозяйство под контроль имперского правительства были предприняты еще в 1728 году. Казна, ранее составлявшая предмет собственности гетмана, была преобразована в публичный институт, представленный двумя учреждениями: Генеральной скарбовой канцелярией и Генеральной счетной комиссией. Надзор за деятельностью гетманского казначейства осуществляла Коллегия иностранных дел. Попытки распространить на гетманство российские налоги и направить все доходы территории напрямую в казначейство империи закончились неудачей: из-за резкого падения доходов правительство вынуждено было вернуться к системе автономного управления финансами гетманства, хотя и под контролем российской коллегии. Впрочем, на население были возложены косвенные финансовые повинности: не уплачивая прямых налогов в российскую казну, жители были обязаны обеспечивать содержание русских войск на территории гетманства.

Контроль Коллегии иностранных дел над финансовой деятельностью властей гетманства являлся причиной бесконечных конфликтов. Возможно, отчасти поэтому казначейство гетманства было одним из первых ликвидированных Екатериной II учреждений при упразднении в 1781–1782 годах малороссийской автономии. На три губернии, образованные на территории бывшего гетманства, было распространено действие имперского законодательства, в том числе бюджетного, а управление было поручено территориальным органам имперского финансового ведомства⁷.

Как же действовал механизм составления бюджета империи? Единые для всех территориальных финансовых администраций правила предписывали присылать проекты губернских бюджетов – «росписаний» – на подпись генерал-прокурора. Одобренные генерал-прокурором «росписания» служили основным финансовым законом для губернских властей. Часть доходов, собиравшихся на местах, предназначалась на местные расходы, другая – поступала в статные и остаточные казначейства в Санкт-Петербурге и Москве, а также на военные расходы в Комиссариат и Адмиралтейство. Причем для каждой территориальной единицы (наместничества или губернии) была определена особая сумма «участия» в государственных расходах. По этой сумме, а также по ее соответствию поступавшим доходам можно судить о «дефицитности» или «доходности» территории.

Опубликованные А.Н. Куломзиным росписи на 1781–1796 годы дают представление о распределении средств, хотя и не проясняют принципы, на которых основывалось распределение. По росписи 1781 года, в кассовом отношении наибольшие суммы дохода поступали с Новгородского (973 719 руб.), Орловского (961 904 руб.), Тамбовского (935 070 руб.) и Вологодского (1 148 531 руб.) наместничеств, Казанской (1 874 384 руб.), Тобольской (1 969 941 руб.) и Санкт-Петербургской (3 704 667 руб.) губерний; наименьшие – с Ревельской (59 778 руб.), Выборгской (82 290 руб.), Новороссийской (56372 руб.) и Киевской (50 628 руб.) губерний. Отношение суммы доходов к сумме, перечислявшейся в центральные казначейства на общегосударственные расходы, не было одинаково для всех регионов. Конечно, самые богатые губернии приносили в общий бюджет наибольшие суммы: Санкт-Петербургская – 3 162 657 руб. (85 % собираемого дохода), Тобольская – 1240 502 руб. (62 %), Казанская – 886185 руб. (47 %). Но, например, достаточно «состоятельная» Вологодская губерния перечисляла в центр лишь 21 % собранных средств (243 346 руб.). Беднейшие губернии и наместничества вносили ограниченную часть полученных доходов. Так, Могилевское наместничество перечисляло 13 % собранных средств (34 177 руб.); из казначейств Саратовского наместничества в Московское остаточное казначейство поступало лишь 3 711 руб. (из общей суммы полученного дохода в 196 343 руб.); Малороссийская губерния также ограничивалась переводом в Московское остаточное казначейство 3 582 руб. (из полученных 245 920 руб. государственного дохода). Новороссийская губерния вообще не приносила ничего в государственный бюджет, так же как и Колывано-воскресенская область, обладавшая не самым маленьким в государстве доходом (119 834 руб.).

В следующем, 1782-м, году центральные казначейства не получили вовсе никаких средств из казначейств Могилевской, Полоцкой, Азовской, Новороссийской, Черниговской и Новгород-Северской губерний. Кроме того, в бюджет малороссийских губерний и Азовской губернии были перечислены средства из бюджетных остатков прошлых лет. В 1785 году не участвовали в общегосударственных расходах Выборгская и Ревельская губернии.

Выборгская губерния не перечисляла никаких средств в центральные казначейства в 1788–1790 и 1792–1794 годах. Екатеринославская губерния не участвовала в общегосударственных расходах в 1788–1790 годах. До 1794 года не подавались сведения о доходах и расходах Таврической области. В 1795 году Екатерина II предоставила в распоряжение своего фаворита Платона Зубова (генерал-губернатора Екатеринославской и губернатора Таврической губерний) доходы Екатеринославской и Вознесенской губерний и Таврической области. Поэтому данные о доходах и расходах этих территорий в бюджет не включались. Последний случай, кстати, весьма примечателен: рационализация бюджета сочеталась все-таки с волюнтаризмом императрицы⁸.

Учитывая несовершенство государственной бухгалтерии второй половины XVIII века, вероятно, не стоит полностью полагаться на приведенные в росписях цифры. Тем не менее благодаря территориальному принципу построения росписи и в то же время ее централизации эти цифры дают вполне отчетливое представление о распределении доходов и расходов в государстве. Отметим, что в организационном отношении принципы финансового управления были едины для всех губерний и областей, включая вновь присоединенные. Централизация предполагала практически полное единство кассовой, сметной и ревизионной систем, а также постепенное распространение на окраинах общегосударственной налоговой системы. В 1765 году подушная подать была введена в Слободской Украине, в 1773 году – в белорусских губерниях, присоединенных по разделу Польши, в 1783 году – на всей территории бывшего Малороссийского гетманства, в Белоруссии, Рижской, Ревельской и Выборгской губерниях⁹.

С учреждением министерств в 1802 году функции составления бюджета были переданы Министерству финансов, а сбор сведений о доходах и расходах поручался отдельным ведомствам. Первоначально сведение бюджета в общую роспись осуществлялось Комитетом министров, затем – Комитетом финансов, а с 1810 года бюджет должен был утверждаться Департаментом экономии Государственного совета. Преобразования должны были, по идее их инициатора М.М. Сперанского, укрепить бюджетное единство. В государственной росписи вместо бюджетов губерний и наместничеств, как это было ранее, главными единицами для расчета доходов и расходов стали министерства и их территориальные органы. Таким образом, территориальное начало, преобладавшее в росписях екатерининского времени, уступило место ведомственному. Вплоть до бюджетной и кассовой реформ 1862 года министерства и ведомства являлись главными единицами в структуре финансового управления империи.

Между тем с начала XIX века вследствие расширения империи в бюджетной практике возникает новое явление – территориальные бюджеты окраин, существующие независимо от бюджетов министерств. Обособление бюджетов Закавказья, Царства Польского и Великого княжества Финляндского можно объяснить несколькими причинами: ограниченностью поступлений в бюджет налогов и других казенных доходов, которых было недостаточно даже для покрытия местных расходов; отсутствием коммуникаций, обеспечивающих взаимодействие администрации окраины и центра; военными действиями; необходимостью учитывать местные традиции финансового управления, а также особым административно-правовым статусом этих регионов в политической системе империи.

Со временем значение территориальных бюджетов в общем бюджете империи было пересмотрено. Этот процесс, впрочем, нельзя назвать однородным. Каждая из названных окраин пережила свою эволюцию от децентрализации к централизму (в разной степени). Разобраться, как и почему менялись бюджетные отношения между центром и окраинами, – наша задача.

Как отмечалось выше, бюджет представляет собой квинтэссенцию политических и экономических отношений центра с окраинами. Институциональная характеристика этих отношений должна быть дополнена не менее важными дискурсивной и социальной характеристиками. Во-первых, потому что эти отношения были предметом постоянных негоциаций, лучше сказать, торга о власти¹⁰ между представителями имперской администрации на разных уровнях. Элементы дискурса торга или договора иногда просматриваются и в отношениях с небюрократическими институтами (автономистами, финляндским Сеймом и т. д.). Само дискурсивное содержание этого «торга» для нас не менее важно, чем следовавшие за ним реформы. Во-вторых, концептуальные и политические противоречия в отношениях администраторов разного уровня, а также между ведомствами осложнялись личными конфликтами. Природа отношений внутри имперской бюрократии – отношений, основанных на личных контактах и близости к персоне императора – сказывалась на специфике бюджетного процесса.

Вообще, в случае Российской империи можно говорить о недостаточной институционализации этих отношений. Российскому законодательству была присуща «разреженность» (законы регламентировали далеко не все важные стороны социальных отношений и порядка управления), что компенсировалось административным регулированием, традицией и устойчивыми практиками бюрократических отношений, а также неформализованными связями. Поэтому, помимо характерных для большинства губерний бюджетной централизации и помимо данной окраинам (Польше, Финляндии и Закавказью) бюджетной автономии (более или менее полной), в бюджетной системе империи были также представлены и другие случаи, не укладывающиеся в простую классификацию. Иногда особые отношения между имперским казначейством и окраиной фиксировались в нормативных актах (например, модель финансовых отношений центра и Туркестанского генерал-губернаторства и особая система бюджетных связей имперского казначейства и администрации Бессарабии), но зачастую эти отношения складывались в результате ежедневной административной практики.

Несколько слов о структуре дальнейшего изложения. В нарушение хронологии последовательного приобретения империей окраин, обратимся сначала к двум случаям развития финансовой автономии – в Польше и Финляндии. Затем сравним эту модель с моделью «колониальной» окраины, каковой в первой половине XIX столетия считалось Закавказье, а во второй – Туркестан.

Царство Польское в бюджетной системе Российской империи 1815–1866 годов

Польские земли после разделов Речи Посполитой

Событийная насыщенность истории политических отношений между империей и Польшей в конце XVIII – начале XX века предопределила интенсивность перемен в системе их финансовых связей. Еще одним обстоятельством, оказавшим влияние на остроту споров вокруг позиции Польши в имперских финансах, являлся феномен польского экономического развития. Периоды упадка и экономических кризисов чередовались с периодами интенсивного роста. XIX век отмечен стремительными экономическими переменами во многих европейских странах, в том числе и в России. Но, пожалуй, ни одна из них не совершила такого поразительного скачка, как Польша: от разоренной войнами конца XVIII века страны до одной из самых процветающих окраин империи.

Экономика и политика оказались тесно переплетены для империи в «польском вопросе». Экономические цели не являлись определяющими мотивами участия Екатерины II в разделах Польши. И все же российское правительство не могло пренебречь экономическими последствиями аннексии польских земель и, разумеется, стремилось к тому, чтобы присоединение новых территорий не нанесло ущерба российской экономике и способствовало ее развитию.

В экономическом отношении разделы Польши не принесли ожидаемых выгод. России в результате разделов не удалось распространить свое господство на Балтике, преодолеть преобладание прусского влияния в польской торговле и втянуть Польшу в сферу торговых оборотов империи¹.

Формально земли Речи Посполитой, отошедшие к России по разделам, были сразу же включены в административно-финансовую структуру империи. На новой территории вводились существовавшие в центральной России институты управления и подушное обложение. Доходы и расходы новых земель с 1795 года проходили через Государственное казначейство. Но реальной инкорпорации территорий Речи Посполитой в экономическую систему России не произошло. Этому препятствовала не только ориентация Польши на Пруссию, но и традиционно сложившиеся экономические отношения в польских землях, насильственно разрубленные разделами, а также структура торговых связей, тяготевших к портам Балтийского моря. Политический вопрос о принадлежности территорий мог быть решен росчерком пера, но объективно в течение нескольких столетий складывавшиеся особенности экономической жизни, традиции торговли и тенденции промышленного развития не поддавались одномоментной перестройке. Этот факт был признан впоследствии державами, договорившимися после Венского конгресса об обеспечении свободы торговли и сообщений между частями бывшего польского государства в границах до 1772 года (хотя сам этот принцип на деле практически не выполнялся).

Экономические последствия разделов Речи Посполитой для самих польских земель были отнюдь не благоприятными. Насильственный политический разрыв экономической системы государства не мог не отразиться на положении областей, отошедших к России. По уровню доходов Курляндская, Минская, Брацлавская, Волынская и Подольская губернии, а также земли Великого княжества Литовского относились к группе наименее доходных губерний. Тем не менее в 1796 году сумма полученного на этих территориях дохода (3 358 069 руб.²) составила 5 % общего валового дохода казначейства империи. Большая часть собранных средств предназначалась на местные расходы. Петербургское и Московское казначейства не получали никаких средств из казначейств бывших польских губерний. Лишь Минская, Волынская и Подольская губернии в совокупности перечислили на военные расходы 720 тыс. руб.

Участие в разделах потребовало от российской казны и участия в уплате долгов бывшей Польской республики, короля Станислава Понятовского и польских аристократов. 15 (27) января 1797 года представители российского, прусского и австрийского дворов подписали конвенцию об урегулировании финансовых вопросов, связанных с разделами. Стороны договорились о принятии обязательств по польским долгам в соответствии с размером полученных по разделу территорий. Россия и Пруссия взяли на себя по 43 % долгов республики и по 40 % долгов Станислава, Австрия – 14 % и 20 % соответственно. Погашение долгов польских аристократов в конвенции не оговаривалось. Спустя несколько месяцев после подписания конвенции российское правительство в одностороннем порядке обязалось погасить эти задолженности.

Основная часть польских заимствований представляла собой кредиты, полученные у голландских банкиров – основных кредиторов – и российской казны. В результате предпринятой в 1798 году конверсии «голландского» займа России долг Речи Посполитой, Станислава Понятовского и польских магнатов был включен в общую сумму задолженности казны перед амстердамскими банкирами Гопе и Кº. «Польский» долг составил почти 16 млн. гульденов из 88,3 млн. гульденов займа. Помимо «голландских» займов польского правительства, короля и магнатов, Россия выплачивала также значительные суммы по долгам польским банкирам и частным лицам различных государств.

В итоге казна заплатила существенно больше той суммы, которая была оговорена в конвенции. Готовность правительства отвечать на претензии к польской казне объяснялась тем, что, по словам Роберта Воута, уполномоченного голландских банкиров на переговорах о конверсии долгов, Россия, взяв на себя бремя польского долга, преследовала политические цели. С одной стороны, правительство стремилось доказать твердость в выполнении своих обязательств перед европейскими банкирами, а с другой – заручиться поддержкой польского дворянства и продемонстрировать патерналистское отношение к польским землям³.

Финансовая автономия Царства Польского по Конституционной хартии 1815 года

Участие в разделе долгов Речи Посполитой соответствовало статусу польских земель, вошедших в состав империи. Взяв на себя долг, империя тем самым позиционировала себя как полноправного собственника земель и имущества территорий Западного края, полностью интегрированных в политическую систему государства. Совсем другой экономико-правовой статус был дан землям Царства Польского, вошедшего в качестве автономного государственного образования в состав Российской империи. Как мы увидим в дальнейшем, этот статус предполагал не только разделение полномочий финансового управления, но и суверенную ответственность Польши по своим долгам.

Подписанная Александром I в 1815 году Конституционная хартия Царства Польского объявляла неразрывную его связь с короной всероссийского императора. Император получал титул польского короля. Согласно Хартии, Царство Польское было наделено бюджетной автономией, денежной системой, казной и ответственностью по государственному долгу. Польскому правительству предоставлялось право самостоятельного принятия решений, единственным ограничением являлась воля монарха. Все вопросы, относившиеся к этой сфере, рассматривались первоначально в Комиссии финансов и казначейства, возглавлявшейся министром финансов. Дальнейшее обсуждение могло проходить в Совете управления (состоявшем из наместника, министров, начальников департаментов Управления и назначаемых царем лиц) и в Общем собрании Государственного совета под председательством царя или наместника. Формально обязательному рассмотрению в Общем собрании Государственного совета подлежали все «проекты законов и учреждений, касающихся главного управления краем». Лишь после обсуждения в Общем собрании, утверждения проекта наместником и одобрения монархом закон вступал в силу. По усмотрению царя некоторые законопроекты могли быть внесены на рассмотрение двухпалатного Сейма. Он должен был собираться раз в два года на 30 дней, но у императора было право отсрочить его созыв. Посольская изба Сейма состояла из 77 депутатов от шляхты и 51 – от городов. Верхняя палата – Сенат – назначалась императором из числа высшего духовенства и должностных лиц.

Важнейшей прерогативой Сейма являлось принятие бюджета (с последующим утверждением императором). Это право народного представительства было зафиксировано в статье 91 Хартии. Однако за все пятнадцать лет существования конституционного правления Сейм так ни разу и не приступил к обсуждению бюджета. Для внешне легального обхода конституции было использовано толкование некоторых ее статей, которое предоставляло императору прерогативу принятия первого бюджета без участия Сейма (ограничивающих это право условий, в том числе временных, не было установлено). Опираясь на это толкование, Александр I откладывал внесение первого бюджета на рассмотрение Сейма, ссылаясь при этом на необходимость предварительного пересмотра налоговой системы и осуществления других преобразований.

Доктрина «первого бюджета» оказалась очень удобной не только для монарха, который стремился объединить два мероприятия – реформу финансового управления и принятие бюджета без участия Сейма, – но и для самого правительства Царства Польского⁴. Польский историк Станислав Смолка в начале XX века обнаружил проекты финансового устава, составленные министрами финансов Польши Тадеушем Матушевичем и сменившим его Яном Венгленьским, в которых предполагалось вовсе лишить Сейм права участия в принятии бюджета⁵. Даже назначенный в 1821 году на пост министра финансов Францишек Ксаверий Друцкий-Любецкий, имевший репутацию борца за финансовую независимость Польши, избегал обращаться к Сейму за утверждением не только сметы, но и прочих законопроектов.

Помимо огромного политического значения, отказ от реализации конституционного принципа принятия бюджета открывал возможность для неограниченного влияния на его составление и утверждение. Дело в том, что Конституционная хартия являлась единственным документом, регламентировавшим порядок составления смет и росписи. Бюрократический же механизм, посредством которого принимались все бюджеты Царства с 1817 по 1830 год, практически не был регламентирован.

Формально в процессе подготовки и принятия бюджета должны были принимать участие государь и органы управления Царства Польского – Комиссия финансов и казначейства во главе с министром финансов, Совет управления и Государственный совет. Однако механизм принятия решений по вопросам финансовой политики Польши в конституционный период во многом определялся не формальными требованиями закона, а личностным фактором.

В первые шесть лет автономного существования Царства Польского решающее значение в вопросах финансовой политики имело мнение всесильного сенатора Николая Николаевича Новосильцева, а также потребности главнокомандующего вел. кн. Константина Павловича. Занимавшие в этот период пост министра финансов Матушевич и Венгленьский не в силах были противодействовать влиянию Новосильцева. Если Матушевичу еще удавалось удерживать польские финансы в рамках бездефицитного бюджета, то в годы министерства Венгленьского (1817–1821) польская казна оказалась на грани полного краха. Казна превратилась в кормушку, из которой вел. кн. Константин Павлович без ограничений черпал средства на нужды армии и своей персоны. Венгленьский, не спрашивая разрешения ни у кого, кроме Новосильцева, растрачивал не только запасы казны, оставленные Матушевичем, но также частные депозиты и залоги, хранившиеся в казначействе. Первая же попытка ограничить расходы казны, и в частности вел. кн. Константина Павловича, стала причиной немедленной отставки Венгленьского.

Стремительное разрушение финансовой системы Польши не могло не вызвать соответствующей реакции Петербурга. В 1819 году, когда оказалось, что бюджет на 1820 год не может быть исполнен без дефицита, прозвучало первое предостережение. В рескрипте на имя министра статс-секретаря по делам Царства Польского Игнатия Соболевского было указано на необходимость ввести режим экономии и изыскать средства для преодоления дефицита. Однако в течение следующих двух лет ничего не изменилось, и к 1821 году польская казна оказалась не только опустошена, но и обременена грузом прежних и новых долгов.

13 (25) мая 1821 года последовал новый рескрипт императора. В нем содержалась недвусмысленная угроза лишить Царство Польское политической самостоятельности по причине катастрофического положения его финансов. Ссылаясь на дефицитный бюджет, постоянный рост не обеспеченных доходами расходов, приостановку выплат на жалованье чиновникам и на содержание армии, Александр I определил условия, невыполнение которых поставило бы под вопрос сохранение автономии края:

Состояние вещей таково, что уже не приходится говорить ни о поддержании или упразднении некоторых должностей, ни о продвижении или окончании каких-либо публичных работ, ни о реставрации или разрушении нескольких зданий. Речь идет о национальном существовании Польши и о наиболее дорогих для поляков интересах; речь идет о решении вопроса, способно ли Царство Польское при своей нынешней организации обеспечить своими собственными средствами функционирование политических и гражданских институтов, которые ей позволено формировать, или же оно должно, признав свое бессилие, призвать к установлению режима более соответствующего скудности его ресурсов⁶.

В рескрипте содержалось требование к Государственному совету Царства представить финансовый план, установив равновесие расходов и доходов. Однако ставилось условие, выполнить которое без значительного увеличения налоговой нагрузки на население было бы невозможно. Согласно рескрипту, правительство не могло сократить статьи бюджета, предназначенные на военные расходы. А ведь именно эта категория составляла едва ли не половину всех расходов казны. Таким образом, все бюджетные ограничения должны были касаться только гражданских установлений. Организация армии, ее структура и финансы не могли быть изменены, «потому что настоящее число войск… необходимо ввиду ряда существующих обстоятельств более чем никогда»⁷.

По мнению польского исследователя Смолки, инициатором и автором идеи рескрипта 13 (25) мая 1821 года был не кто иной, как Новосильцев. Ожидалось, что появление этого документа должно привести к ограничению полномочий польского правительства и к поручению Новосильцеву руководить спасением польских финансов. Для этого были созданы целых два специальных комитета, которые заседали на квартире полномочного представителя императора⁸. Однако непредвиденные обстоятельства нарушили планы сенатора. Действительно, появление рескрипта вызвало огромный резонанс в обществе, и атмосфера нависшей угрозы была бы на руку Новосильцеву, если бы на пост министра финансов Польши не был назначен Друцкий-Любецкий, уже получивший к тому времени (в ходе международных переговоров о долгах Царства Польского) известность и авторитет в глазах императора как ревностный защитник польских финансов.

Назначение Любецкого на пост министра финансов предопределило очередное изменение механизмов принятия решений по вопросам финансовой и бюджетной политики в Польше. В первую очередь он попытался (и весьма успешно) ограничить влияние Новосильцева, по крайней мере в области управления финансами. Любецкий признавался, что в вопросах финансовой политики он не доверял никому, кроме себя и императора. При всех обязывающих министра финансов формальностях он предпочитал обходить Государственный совет и представлять планы мероприятий императору лично или через посредничество министра статс-секретаря по делам Царства Польского. Любецкий был убежден, что раскрытие планов финансового ведомства может повлечь за собой ряд неудобств и стать почвой для многочисленных спекуляций⁹. Уверенность в собственных силах Любецкому придавал почти безграничный авторитет в глазах Александра I, а затем и Николая I. «Император отдает и будет всегда отдавать предпочтение Вашим планам в области финансов перед какими бы то ни было другими», – писал Любецкому министр статс-секретарь Стефан Грабовский¹⁰.

В годы министерства Любецкого польское правительство обладало почти абсолютной самостоятельностью в расходовании средств, поиске источников доходов, реализации планов финансовых реформ. Программа Любецкого, краеугольным камнем которой являлась экономия и строгое исполнение бюджетных статей, позволила в течение двух-трех лет поправить положение финансов и впоследствии создать резерв для развития экономики, и прежде всего польской промышленности. Методы реализации программы «санации финансов» вызывали неоднозначную реакцию. Противники обвиняли Любецкого в отсутствии всякой «системы» финансовых преобразований, в использовании жестоких методов взыскания налогов и недоимок. Однако никто не мог отрицать значения реформ Любецкого для строительства путей сообщений, развития профессионального образования, поддержки торговли и формирования таможенной политики на основе протекционизма, создания Польского банка и Земского кредитного общества. Но главными его достижениями стали ликвидация угрозы падения автономии и становление самостоятельной польской финансовой политики. Все это наряду со стратегией и тактикой реформ Любецкого дало основания для сравнения его с российским министром финансов Сергеем Юльевичем Витте¹¹.

Сравнение реформ Любецкого и Витте обоснованно и по другой причине. Известно, что теоретическим пристрастием Витте была идеология экономического национализма. Идеи национальной экономики, противопоставленные космополитизму школы Адама Смита, распространились в Европе еще в начале XIX столетия. Появлению в 1844 году классического сочинения Фридриха Листа («Национальная система политической экономии»), поклонником которого слыл Витте, предшествовали труды других немецких экономистов, в которых нация и государство рассматривались как разные экономические субъекты¹². Наряду с немецкими экономистами одними из первых концепцию национального экономического развития начали разрабатывать польские ученые, современники Любецкого, способствовавшие созданию общественной поддержки его реформам¹³. Так, например, в трактате Фредерика Скарбека «Основы национальной экономики» («Elementarily zasady gospodarstwa narodowego»), изданном в 1820–1821 годах, была отчетливо сформулирована концепция нации как экономического субъекта. Именно нация как «идейное целое, общественное единство, связанное единством языка, обычаев и законов, обособленное от других подобных сообществ», является, с точки зрения Скарбека, собственником богатств (данных природой и созданных в результате деятельности членов сообщества)¹⁴. Этот тезис позже в теории Листа стал основным. По мнению 3. Дошиньской-Голиньской, сочинение Скарбека предвосхитило появление концепции экономического национализма Листа¹⁵.

Акцент на экономических реформах в работах польских социальных мыслителей первой половины XIX века далеко не случаен. Экономические и социальные реформы рассматривались ими как путь национального возрождения, альтернативный борьбе за независимость¹⁶. Именно в этом контексте воспринималась деятельность Любецкого и современниками, и последователями.

Внешний заем Царства Польского 1829 года: выход на рынок капиталов¹⁷

Несмотря на попытки противников политики Любецкого изменить сложившуюся при нем систему взаимоотношений между польским финансовым ведомством и имперским правительством, в годы министерства Любецкого польские финансы управлялись без какого-либо вмешательства со стороны имперских властей. Еще одним его достижением и свидетельством претензий Польши на экономический суверенитет было заключение в 1829 году контракта о внешнем займе.

Идея заключения государственного займа за границей впервые появилась спустя три года после создания Царства Польского. Его казна с 1818 года была вынуждена оплачивать военные расходы, и это бремя довольно чувствительно сказалось на состоянии польских финансов. Казна остро нуждалась в дополнительных доходах для покрытия обычных расходов.

В августе 1818 года Комиссии финансов и казначейства было поручено подготовить и представить в Совет управления проект займа в размере 20 млн. злотых. В материалах Комиссии финансов содержатся два проекта займовой операции¹⁸. Один проект предусматривал заключение займа при посредничестве варшавского банкира Самуила Френкеля и гамбургских банкиров, второй предполагал заключение займа в Берлине. Условия, оговоренные Френкелем, были весьма тяжелы для финансов Царства Польского¹⁹. Отчасти это было связано с тяжелым финансовым положением Польши, считавшейся крупным должником Пруссии и Австрии вплоть до заключения берлинской и венской конвенций 10 (22) мая 1819 и 17 (29) июня 1821 года о взаимной ликвидации финансовых претензий. Кроме того, само использование заимствованных сумм, имевшее главной целью латание дыр в бюджете и минимальные инвестиции в развитие, превращало планируемую займовую операцию в совершенно не привлекательную для участников европейского денежного рынка и бесполезную для самой Польши сделку. Согласно мнению, выраженному в рескрипте Александра I на имя министра статс-секретаря Царства Польского 3 (15) ноября 1819 года, при заключении займа следовало иметь в виду не только покрытие дефицита, но и поиск новых источников доходов для казны. В противном случае такой заем мог только увеличить бюджетный дефицит и привести в конечном итоге к полному банкротству²⁰. Проекты займов 1818 и 1819 годов остались без последствий.

Тем не менее идея заключения займа не оставлена была надолго. Назначенный на пост главы Комиссии финансов и казначейства Любецкий рассматривал поиск инвестиций для промышленного развития как одну из самых приоритетных целей правительства. С весны 1824 года Любецкий активно занялся поиском источников капиталов за рубежом. Первоначально рассматривался вариант займового соглашения с французскими банкирами, но из внешнеполитических соображений более привлекательно выглядела сделка с лондонскими финансистами. В 1825 году правительство обсуждало возможность заключения соглашения с банкирским домом Райд и Ирвинг. Представитель польского правительства Константин Волицкий при поддержке российского посла в Лондоне князя Х.А. Ливена вел переговоры с банкирами о предоставлении займа в размере 42 млн. злотых.

Одновременно Френкель искал другие источники для кредита. Действуя в качестве правительственного поверенного, он обратился к виднейшим банкирским домам Европы, кредитовавшим европейские дворы – парижскому Лаффит и Кº, амстердамскому Гоппе и Кº и лондонскому Голдшмидт и Кº²¹. Несмотря на оговоренную в письмах Френкеля санкцию императора на заключение займа, а также уверения в том, что заем будет использован на инвестиции, а не на покрытие дефицита, все три корреспондента ответили отказом. Мотивы отказа были предсказуемы: о Польше, ее экономическом положении и политическом статусе было в Европе мало известно, а у польского правительства еще не было стабильной репутации²².

Перспектива заключения займа вновь возникла осенью 1826 года. Предложение о заключении займа в сумме 42 млн. злотых было получено из Берлина, и представитель правительства Френкель начал переговоры о займовом соглашении. 9 (21) декабря 1829 года Николай I, именем которого гарантировался заем, утвердил контракт сроком на 25 лет под 5 % годовых. Средства предполагалось истратить на инвестиции в промышленность и строительство: 12 млн. были необходимы для разработки рудников, еще 9 требовалось на строительство Августовского канала, значительные средства планировалось истратить на обустройство польской столицы, строительство магазинов для соли, фабрик, дорог и многие другие нужды. Общая сумма средств, в которых нуждалась польская экономика, составляла 30 млн. злотых, но и оставшимся 12 млн. в случае получения 42-миллионного кредита нашлось бы «полезное употребление»²³.

Имея в виду все те обстоятельства, которые препятствовали заключению займа – неизвестность в Европе финансового состояния Польши, недоверие банкирских домов к гарантиям ее правительства – условия достигнутого в 1829 году соглашения можно считать очень выгодными. Позитивный результат займовой операции состоял не только в том, что Царство Польское получило дополнительные ресурсы для реализации программы экономического развития, но также и в том, что оно впервые вышло на европейский рынок публичных ценных бумаг. В займовой операции участвовал консорциум ведущих банкирских домов Берлина, Гамбурга, Дрездена, Франкфурта-на-Майне, Парижа, Петербурга, Одессы, Вены, Познани. Треть займовой суммы была предоставлена Польским банком²⁴.

Регулирование долговых обязательств Царства Польского

У финансовой автономии Польши была и оборотная сторона – ответственность по долгам, как перед западноевропейскими державами, так и перед Россией. Обсуждение суммы долговых обязательств Польши растянулось на много лет и вывело на поверхность целый ряд деталей, характеризующих ее отношения с империей, обнажив проблему нараставшего экономического соперничества.

Венский конгресс, создавший новое политическое образование на карте Европы, наградил его казну довольно большими долговыми обязательствами. В первую очередь Польше предстояло урегулировать взаимные претензии с Пруссией и Австрией, претендовавшими на получение огромных сумм. Державы-победительницы, произведя новый раздел польских земель, закрепили за собой право получения финансовых «вознаграждений» со стороны правительства Герцогства Варшавского. 21 апреля (3 мая) 1815 года российский и австрийский императоры подписали в Вене дружественный трактат, в котором были урегулированы взаимоотношения сторон в польском вопросе. В тот же день было заключено аналогичное соглашение между Александром I и прусским королем. На правительство Царства Польского налагалась обязанность выплатить Австрии («под ручательством» российского императора) «в виде вознаграждения» 4 млн. злотых в срок с 1816 по 1824 год. Пруссия требовала уплаты 18 573 952 злотых²⁵.

Таким образом, подписанные российским императором в 1815 году конвенции с Австрией и Пруссией о расчете долговых обязательств Герцогства Варшавского возлагали на Польшу бремя, вынести которое она была не в состоянии из-за плачевного состояния экономики и финансов, разрушенных войнами. В ходе подготовки этих конвенций не оценивалась правомерность претензий (иногда сомнительных) к польской казне. Результат опрометчивого (или, возможно, вынужденного в тот момент) признания неправомерной суммы задолженности предполагалось в ходе дальнейших переговоров скорректировать.

Раздел сфер ведения и полномочий по Конституционной хартии 1815 года оставил за имперским правительством все вопросы внешних сношений. Поэтому российские дипломаты должны были защищать интересы Польши, выступая от лица российского императора и польского короля. Параллельно переговорам российских послов с правительствами Франции, Пруссии и Австрии шла работа Ликвидационной комиссии, где главным действующим лицом был Любецкий, тогда еще не занимавший поста польского министра финансов. Переговоры закончились подписанием российско-прусской (10/22 мая 1819 года²⁶) и российско-австрийской (17/29 июня 1821 года²⁷) конвенций, погасивших все взаимные претензии сторон еп Ыос (путем общей договоренности по всей сумме претензий). Конвенции освободили Польшу от выплат, навязанных ей на Венском конгрессе (общей суммой около 40 млн. злотых), обязав Пруссию и Австрию выплатить около 30 млн. злотых, которые казна Царства Польского должна была получить в виде бесплатных поставок соли²⁸.

Биограф Любецкого С. Смолка заслугу удачного для Польши завершения переговоров полностью приписывает своему герою, не придавая существенного значения деятельности российских дипломатов. Опубликованные документы российского внешнеполитического ведомства свидетельствуют о том, что роль дипломатических представителей России была далеко не последней²⁹.

Разделение между Польшей и империей сфер компетенции в области финансов обязывало Царство Польское погасить задолженность перед русской казной. Таким образом, собственная казна, независимый бюджет, свои налоговая и денежная системы, с одной стороны, давали огромные преимущества и являлись важнейшими символами автономии. А с другой стороны, Польша после окончания войн, сказавшихся на ее финансах тяжелейшим образом, попала в положение почти безнадежного должника России.

Задолженность Царства Польского складывалась главным образом из сумм, ассигнованных на военные расходы Герцогства Варшавского, участвовавшего в походах Наполеона. Так, за проход польских войск из Франции в Польшу Россия должна была заплатить 73 118 злотых. Эта сумма была внесена в счет польского долга. Кроме того, рескрипт 22 июля 1814 года³⁰ на имя министра финансов Д.А. Гурьева требовал немедленно выслать варшавскому генерал-губернатору еще 400 тыс. злотых для выплаты жалованья возвращающимся из Франции польским войскам. 30 сентября император вновь распорядился выслать деньги на жалованье войскам Герцогства Варшавского, причем осуществлять выплаты ежемесячно в размере 2 420 000 злотых с сентября 1814 года до начала 1815 года. Но и с начала 1815 года Министерство финансов продолжало выделять средства в том же объеме. По росписи 1816 года было выделено 25 529 040 злотых, в 1817 году – 5 млн. злотых. В итоге общая сумма отпущенных из Государственного казначейства с 1814 по 1817 год средств составила 64 967 760 злотых³¹. Формально правда была на стороне российского правительства: империя заплатила жалованье офицерам и солдатам, воевавшим против нее самой. Но должно ли было Царство Польское отвечать за марионеточное правительство Герцогства Варшавского? По мнению России – да.

25 декабря 1815 года Новосильцев поручил Любецкому составление проекта правил для взаимных расчетов между Россией и Царством Польским. Проект Любецкого предполагал создание особого комитета, в состав которого должны были войти представители России, Царства Польского, Княжества Познанского и вольного города Кракова³².17 августа 1817 года по всеподданнейшему докладу Новосильцева последовало царское распоряжение об учреждении Комитета для взаимных между Россией и Царством Польским расчетов³³.

Осенью 1821 года император потребовал от Любецкого представить данные расчета взаимных претензий России и Царства Польского. В письме министру статс-секретарю Соболевскому Любецкий признался, что хотел бы заключить расчеты между казначействами «валовым» способом (en Ыос), то есть тем же способом, что и расчеты с Пруссией и Австрией. Однако высочайшее поручение формально не предусматривало возможности такого исхода дела. Значит, следовало осуществить взаимный расчет претензий между двумя казнами, находившимися в ведении одного монарха (с последующим возвратом сумм)³⁴. Любецкий рассчитывал на то, что окончательная сумма задолженности будет определяться императором лично. В этом случае можно было надеяться на его содействие³⁵. Соболевский в письме Любецкому подтвердил, что император действительно готов был заявить о предоставлении помощи польской казне, но ему мешало отсутствие соответствующего повода и чрезвычайно затруднительное положение польских финансов³⁶.

Подготовка материалов к расчетам между казнами затянулась. Посвященная этой проблеме записка члена Комитета для взаимных расчетов Дмитриева была представлена на рассмотрение Николая I в январе 1830 года. К этому времени было составлено два варианта баланса долгов. Один из них являлся продуктом деятельности Ликвидационной комиссии, решавшей споры с Австрией и Пруссией. По этим расчетам, осуществленным Любецким, не Польша, а Россия выступала в качестве должника. В период с 1 февраля 1813 года по конец 1828 года Россия задолжала Польше 257 919 829 злотых. Большую часть этой суммы составляли средства за поставленное для российских войск населением продовольствие и удовлетворение других нужд армии. За исключением ассигнованных российской казной для польской армии 64 567 760 злотых и доставленных в продуктах и деньгах из России на содержание российских войск 26 506 823 злотых, Ликвидационная комиссия «почитала в долгу на России» еще 166 843 245 злотых.

Представлявший интересы империи в Комитете для взаимных расчетов Дмитриев опроверг выводы Ликвидационной комиссии. По его мнению, из общей суммы 257 919 829 злотых лишь 47 035 802 злотых составляли действительный долг России Царству. Расчет Дмитриева исключал из суммы российского долга все претензии, относящиеся к периоду до 1 июня 1815 года, а также все задолженности частным лицам; в результате долг Царства России составил 67 459 228 злотых. Кроме того, на сумму, отпущенную из российского казначейства с 1814 по 1817 год (66107 069 злотых) за примерно пятнадцать лет, прошедших с тех пор, Дмитриев насчитал процентов еще на 66 107 069 злотых (по 6 % годовых, включая проценты на проценты). Таким образом, Польша должна была выплатить в имперскую казну 133 566 298 злотых. Затем Министерство финансов уточнило сумму долга, определив ее в размере 150 837 053 злотых. Таким образом, расчеты польской и российской сторон привели к диаметрально противоположным результатам: Польша ожидала от России компенсации 160 млн. злотых, а Россия от Польши – 150 млн. злотых.

13 февраля 1830 года российский министр финансов Егор Францевич Канкрин обратился с письмом к председателю Комиссии финансов и казначейства Любецкому. Канкрин предложил «изыскать ближайший и благонадежный способ для приведения сего дела, столь много лет продолжающего, к скорейшему окончанию», «по взаимному соглашению определить основания, следуя которым можно было бы развязать все вопросы, запутанности, пререкания и затруднения и, словом, кончить все дело скоро и решительно»³⁷. Канкрин, идя, как он считал, навстречу польскому правительству, согласился не начислять проценты на проценты, что было бы значительной уступкой, а именно 45 354 642 злотых. В таком случае вместо 150 837 053 злотых России от Польши причиталось 105 479 380 злотых³⁸.

В ответном письме Любецкий вообще опротестовал начисление процентов на отпущенные из казначейства суммы, так как это не предусматривалось указами Александра I³⁹. По расчетам Любецкого, долг Царства России не мог превышать 38 млн. злотых⁴⁰.

О результатах расчетов взаимных претензий между Россией и Польшей 28 февраля 1830 года было доложено императору. Из-за огромной разницы между результатами подсчетов финансовых ведомств России и Польши Николай I распорядился обсудить вопрос о ликвидации долгов на совещании при участии министров финансов двух стран и имперского государственного контролера.

Поиск компромисса между Канкриным и Любецким потребовал трех дней заседаний. На первом заседании, состоявшемся 8 марта 1830 года, было решено определить 1 июня 1815 года как начальную дату для расчетов по взаимным претензиям, понизить процентную ставку до 5 %, исключить начисление процентов на проценты, причем считать проценты не со всей суммы, а с разницы сумм претензий России и Польши. Из определенных к возврату России сумм были исключены некоторые категории задолженностей, а 8 463 472 злотых были добавлены к российскому долгу за предоставление квартир, дров, свечей и подвод для российской армии. В результате первого дня обсуждения итоговая сумма польского долга России была определена в размере 59 085 822 злотых⁴¹.

В журнале второго заседания, прошедшего 21 марта, зафиксирован результат нового пересчета сумм, по которому Польша должна была вернуть 63 986 141 злотый 13 грошей⁴². Результаты двух дней работы совещания были представлены Николаю I на утверждение 28 марта 1830 года во всеподданнейшей записке министра финансов Канкрина. Император в общем согласился с итогами расчетов, но выразил сомнения в возможности уплаты процентов Царством не из-за их несправедливости, а из-за плачевного состояния польских финансов⁴³. В тот же день Канкрин направил Николаю I еще одну записку, в которой пояснил, что суммы, отпущенные Польше, были выплачены за счет внешних займов России, по которым российская казна платит более 7 % годовых. Поэтому «по точной строгости счетных правил процентов (не говоря уже о процентах на проценты) причиталось бы России гораздо более»⁴⁴.

13 апреля состоялось последнее заседание совещания, на котором следовало прийти к компромиссу по оставшимся спорным вопросам. Так, Любецкий настаивал на определении суммы долга в размере 63 млн. злотых, а российская сторона насчитала 67 755 811 злотых. Любецкий добивался понижения до 4 % процентной ставки, которую необходимо было насчитывать с суммы долга начиная с 1831 года. Судя по всему, стороны так и не пришли к согласию, и решение зависело от позиции императора. Николай I пошел навстречу требованиям Любецкого и общую сумму долга определил в размере 63 млн. злотых. Эта сумма должна была быть употреблена на разные платежи российской казны в Польше, главным образом связанные с военными расходами. Процентная ставка с 1831 года понижалась до 4 % годовых⁴⁵. Надо отметить, что в письме Любецкому от 22 апреля (4 мая) Николай I счел нужным обратить внимание министра финансов и всего польского правительства на ту «милость», которая оказана Польше понижением процентов с долговой суммы⁴⁶.

Россия и Царство Польское: начало экономического соперничества

Дискуссии о долговых обязательствах Польши свидетельствуют о том, что финансово-экономические отношения между империей и Царством Польским в 1815–1830 годах складывались отнюдь не бесконфликтно. В этот период внешне гармоничного, почти идиллического сосуществования появились ростки будущих экономических противоречий, главным образом в сфере торговли и легкой промышленности.

В 1816–1819 годах в польской торговле господствовал принцип свободного торгового обмена, в том числе действовал установленный Венским конгрессом порядок беспрепятственного и «неограниченного обращения всех произведений земли и промышленности в областях, составлявших Королевство Польское в 1772 году». Период свободной торговли, в течение которого Польша была средоточием торговли между Россией и Западной Европой, дал существенный толчок развитию внешней торговли, хотя переполнение польского внутреннего рынка иностранными товарами тормозило начавшийся процесс развития местной промышленности.

Таможенное объединение с Россией в 1820 году, ознаменовавшее начало перехода от фритредерства к протекционизму, открыло для польских производителей русский рынок и в то же время частично ограничило импорт западноевропейских, в основном прусских, товаров⁴⁷. Уже через несколько лет обнаружились признаки возникновения соперничества. Противоречия между интересами текстильной промышленности Польши и России стали очевидны уже во второй половине 1820-х годов, когда, опираясь на систему протекционизма, польское правительство приступило к реализации программы развития национальной промышленности.

Окончательный переход к протекционизму в торговой политике России и Польши ознаменовался возвращением Царству Польскому таможенной автономии. В 1822 году таможенная граница между странами была восстановлена, но это не означало закрытие для польской промышленности русского рынка. Напротив, сохранялся принцип свободного товарообмена для сырья и незначительное таможенное обложение для вывозимых промышленных изделий и сельскохозяйственных продуктов. Торговые соглашения с Австрией и Пруссией, заключенные в 1824 и 1825 годах, существенно ограничили возможности импорта товаров из этих государств. Роль России как торгового партнера Польши стала постепенно возрастать.

Вполне естественно, что основным рынком сбыта польских товаров первоначально служили западные губернии, ранее входившие в состав Речи Посполитой. Экономические связи между бывшими землями Речи Посполитой, несмотря на административно-политическое разделение, оставались достаточно тесными. Затем польские товары вышли за пределы рынка западных губерний и стали распространяться вглубь России.

Не будет преувеличением утверждать, что открытие русского рынка (и через него позже азиатского) создало почву для возникновения и быстрого развития польской промышленности, преимущественно текстильной⁴⁸. Родившаяся, по сути, лишь в начале 1820-х годов, эта промышленность в 1829 году имела годовой оборот в 5 752 000 руб. Развитие суконной промышленности способствовало притоку немецких капиталов, что создавало основы для технологического роста⁴⁹.

В связи с усилением российско-польского товарообмена и быстрым ростом польской текстильной промышленности со второй половины 1820-х годов как со стороны российских промышленников, так и в правительстве стали высказываться опасения относительно возраставшей конкуренции между польской и русской суконной продукцией. Переживавшее периоды обострения и затишья, временной гармонизации и откровенной борьбы, это соперничество до начала Первой мировой войны являлось отличительной чертой россииско-польских экономических отношении. Противоречия в отношениях коренились не только в самом факте угрозы со стороны польских производителей, но и в том, что польская промышленность отличалась рядом особенностей – в организации производства, финансирования, в технологическом развитии и культуре предпринимательства. Главным источником указанных особенностей являлось европейское, главным образом немецкое, влияние и иностранные капиталы.

Царство Польское после 1830 года: начало наступления на финансовую автономию

1830 год стал поворотным моментом не только в конституционной истории Царства Польского. С момента подавления Ноябрьского восстания в Польше начался и новый период истории финансов. В течение последующих трех с половиной десятилетий Царство Польское постепенно утрачивало прежнюю самостоятельность в вопросах финансовой и бюджетной политики и в конце концов полностью лишилось как самостоятельного бюджета, так и других прав финансовой автономии.

Органический статут 1832 года упразднил институт народного представительства в Царстве Польском. Формально он не внес кардинальных изменений в систему финансового управления. Статья 16 Статута гласила: «Финансы Царства Польского, так же как и прочие части управления, заведываются отдельно от управления других частей Империи». Статья 17 сохраняла за Царством обязанность самостоятельно нести ответственность по государственному долгу. Состав центральных учреждений, осуществлявших финансовое управление в Царстве, остался почти прежним. Исполнительные функции осуществляла Комиссия финансов и казначейства. В роли правительства по-прежнему выступал Совет управления, возглавлявшийся наместником. Существенно изменилось лишь значение Государственного совета Царства Польского. Ввиду создания в структуре имперского Государственного совета особого департамента по делам Царства Польского польский Государственный совет оказался лишним звеном в управленческой системе. Его состав почти соответствовал составу Совета управления, а функции фактически дублировались департаментом имперского Госсовета. В 1841 году Государственный совет Царства был упразднен. В то же время департамент по делам Царства Польского российского Государственного совета приобрел значение высшей инстанции, где рассматривались важнейшие вопросы законодательства и управления, в том числе и польский бюджет. В 1862 году последовало закрытие департамента по делам Царства Польского и восстановление Государственного совета Царства.

Поскольку была декларирована самостоятельность управления финансами Царства Польского, Комиссия финансов и казначейства напрямую не подчинялась российскому Министерству финансов. Однако фактически роль польского финансового ведомства кардинально изменилась, и отнюдь не только из-за институциональных преобразований. Период экономической автономии Царства в 1821–1830 годах связывается с деятельностью Любецкого и его политикой национального экономического возрождения. После Ноябрьского восстания во главе Комиссии финансов оказывались люди, не только не имевшие каких-либо программ экономической политики, но и игравшие второстепенную роль в управлении финансами. Кроме того, органы финансовой администрации, как и другие звенья административного аппарата, подверглись русификации. Так, с 1830 года Комиссию финансов возглавлял русский чиновник Р.Ф. Фурман, заслуживший очень нелестную характеристику историков как человек некомпетентный и совершенно незнакомый с польскими финансовыми делами⁵⁰. Он начал проводить внутреннюю реорганизацию финансовых учреждений, приноравливая их к российскому образцу. Польский язык исчез из документации, уступив место французскому и русскому⁵¹.

Решение важнейших финансовых вопросов взял на себя наместник в Царстве Польском князь Иван Федорович Паскевич. В области экономической политики он, как ни странно может это показаться на первый взгляд, проявил себя ревностным защитником польского кошелька от претензий имперского Министерства финансов. Впрочем, это рвение вполне объяснимо – Паскевич действовал как администратор и хозяин, в этом нисколько не отличаясь от других окраинных губернаторов. Такая позиция наместника стала источником его постоянных конфликтов с Министерством финансов, которое после 1830 года настойчиво заявляло о своих претензиях на руководство деятельностью польского финансового ведомства.

Министерством финансов был подготовлен конкретный план объединения финансового управления Царства Польского и империи. 28 октября 1832 года министр финансов Канкрин подал на высочайшее рассмотрение подготовленную по распоряжению императора записку «О приведении финансовых дел Царства Польского в связь с Министерством финансов Империи». Канкрин предлагал разделить функции финансового управления таким образом, чтобы все текущие вопросы решались на местах, но вместе с тем имперское министерство было бы в курсе важнейших решений польского правительства.

Комиссия финансов и казначейства Польши, согласно плану Канкрина, была обязана «сообщать министру финансов предварительно о новых учреждениях, новых финансовых законах и мерах, дабы между обеими финансами могло быть сохраняемо необходимое единство в системе, так сказать, некоторая симметрия в зданиях, и особенно, чтобы не испытывать в Царстве того, что в Империи уже опровергнуто опытами». Например, если бы Министерство финансов ранее контролировало политику польского правительства, то оно бы не позволило учредить Польский банк и не допустило бы выпуска бумажных денег (билетов Польского банка).

Кроме информирования об общих вопросах финансовой политики польское правительство должно было представлять министру финансов проект бюджета до внесения его в Государственный совет, краткие ежемесячные сводки о ходе финансовых дел в Царстве, кассовые табели и копии годового отчета. Для ведения всех дел по польским финансам Канкрин предложил учредить при министре финансов «небольшую отдельную канцелярию, впрочем без формальной о том огласки, в коей получать дела на польском или французском языках и производить на русском и французском»⁵².

Конечно, установление контроля над финансовой деятельностью польского правительства представляло собой весьма деликатную задачу: это могло дать повод для подозрения в стремлении нарушить автономные права Царства и привести к конфликту с наместником. Чтобы сохранить новый порядок в секрете и не дать повода к подозрениям, Канкрин предлагал пользоваться посредничеством министра статс-секретаря. Император по этому вопросу отметил, что «лучше иметь сношения прямо» с Комиссией финансов Царства, минуя и статс-секретаря, и наместника⁵³.

Записка министра финансов была рассмотрена и одобрена 3 и 9 ноября 1832 года Комитетом по делам Царства Польского при Государственном совете. Формальным основанием для установления тесных сношений имперского и польского ведомств послужило предписание статьи 31 Статута, согласно которой бюджет Царства и важнейшие законы должны были вноситься в имперский Государственный совет. Следовательно, все проходившие через него вопросы должны были предварительно согласовываться с Министерством финансов⁵⁴.

Главе польской Комиссии финансов было предписано секретно и конфиденциально посылать в Санкт-Петербург копии с годового отчета и каждые три месяца – краткие извлечения о ходе финансовых дел и данные о движении сумм. «Но дабы не сделать в Варшаве гласной таковую меру, – подчеркивалось в утвержденном Николаем I постановлении комитета, – необходимо объявить высочайшую волю, дабы сведения сии… представляемы были на высочайшее его императорского величества имя»⁵⁵. Смета должна была представляться через министра финансов.

В решении комитета не перечислялись конкретно категории дел, подлежащих согласованию с имперским правительством. Однако впоследствии практикой был установлен принцип санкционирования решений по всем сколько-нибудь значимым вопросам финансовой политики.

Таким образом, отношения польского и российского финансовых ведомств принципиально изменились. В Министерстве финансов была создана тайная канцелярия по польским делам, о которой, по словам X. Раджишевского, в варшавской Комиссии финансов и не подозревали⁵⁶. В планах правительства было дальнейшее «сближение». При этом декларированная Статутом 1832 года «отдельность» финансового управления могла сочетаться с «зависимостью». В записке князя В.П. Кочубея, написанной в 1833 году (к ней мы еще вернемся ниже), планировалось: «…оставя управление финансов Царства отдельно, сливать доходы в одну массу с нашим казначейством. На основании сего желать должно… чтобы управление финансов Царства поставлено было в пределы, сколько можно от действия здешнего зависящие»⁵⁷.

Внешние займы Царства Польского 1835 и 1844 годов и политика Министерства финансов

Новая практика принятия решений отразилась, в частности, и на возможности польского правительства брать займы за границей⁵⁸. Заем 1829 года, как указывалось выше, был полностью подготовлен польской Комиссией финансов и казначейства и Польским банком, без участия Министерства финансов, и был согласован с императором через посредничество статс-секретаря. Но средства, полученные по этому займу, так и не были с пользой употреблены правительством – ими воспользовались участники восстания 1830 года. После подавления восстания польская казна еще больше, чем ранее, нуждалась в деньгах: на выплату контрибуции, восстановление хозяйства и покрытие части военных издержек империи вследствие появления новых обязательств.

В 1832 году наместник Паскевич представил рапорт о заключении займа. Необходимость займа мотивировалась дефицитом бюджета и большими военными расходами. Рапорт наместника поступил 3 ноября 1832 года на обсуждение Комитета по делам Царства Польского. Ему предстояло решить два вопроса: «Можно ли вообще допустить, чтобы денежные заграничные займы и всякие тому подобные меры могли быть производимы для Царства в отдельном виде от Империи? Настоит ли действительно необходимость в настоящем случае прибегать к займу?»

Первый вопрос о законности и допустимости займов поставил комитет в тупик: определенный ответ на него так и не последовал. Между тем комитет признал, что поскольку «армия наша в Империи и Царстве составляет одно целое без различия, состав прежде бывших войск польских уничтожен, положены прочные основания соединению в делах законодательства и во всех важнейших предположениях», то такой способ заимствования «неудобен». Кроме того, заключение займа польским правительством «может дать повод к разным невыгодным толкам в такое время, когда правительство российское само обращается к открытию внешних займов». Необходимость этой операции тоже показалась сомнительной – по мнению Комитета, дефицит бюджета не был так велик, как считал наместник⁵⁹.

Российское правительство неохотно отозвалось и на просьбы о предоставлении займа польской казне из казначейства, и на ходатайства о разрешении самостоятельно заключить заем за границей. Упадок польских финансов, отсутствие какой-либо реальной программы улучшения их состояния, огромные военные расходы – все это, видимо, превращало казну Царства в бездонную бочку, наполнять которую кредитами российское правительство считало бессмысленным.

16 января 1835 года на рассмотрение Комитета по делам Царства Польского поступила очередная записка Паскевича о заключении займа. На этот раз необходимость займа объяснялась уже иначе. В записке указывалось, что на осуществление запланированных по инициативе российского правительства мероприятий по сооружению крепостей (Новогеоргиевской, Замосцской, на устье реки Вепрша и Александровской цитадели) требовалась значительная сумма – 108 млн. злотых. Паскевич не видел возможности покрыть издержки за счет польского бюджета и предложил «занять 55 миллионов ныне же, а остальные 53 миллиона по прошествии 5 лет». Кроме того, польское правительство предполагало погасить из суммы займа часть задолженности Царства Польского России (27 млн. злотых)⁶⁰.

Несмотря на оппозицию со стороны министра финансов Канкрина, Комитет по делам Царства Польского одобрил проект займа. Договор о заключении займа в 82 млн. злотых был подписан наместником Паскевичем и банкирами С.А. Френкелем и И. Эпштейном 7(19) марта 1835 года. В апреле в Петербурге прошли переговоры между банкирами, предоставившими заем, и Канкриным при участии Паскевича. На переговорах договорились об увеличении суммы займа до 151 млн. злотых⁶¹.

Очевидно, в положительном решении вопроса о займе сыграло роль то обстоятельство, что полученные по займу средства предстояло использовать для строительства военных крепостей, защищавших не только Польшу, но и Россию от потенциальных внутренних и внешних врагов. Кроме того, решающее значение имела поддержка императора. Дело в том, что отношения между польским правительством и Министерством финансов осложнялись личным конфликтом Паскевича и Канкрина. В этом конфликте Николай I склонялся на сторону наместника. Впрочем, не только рассмотрение проблемы займа – почти каждое обсуждение бюджета Царства Польского или вопроса о проведении какого-либо мероприятия в области финансов сопровождалось спорами между Канкриным и представителем польского правительства. В споре о разрешении польскому правительству заключить заем император занял сторону Паскевича, и поэтому вопрос о займе был решен в пользу Польши⁶².

Заем 1835 года был не последней заграничной операцией польского правительства. В 1841 году Польский банк начал переговоры с европейскими банкирами о выпуске нового конверсионного займа. Правительство планировало 5 %-ные облигации польского казначейства, выпущенные в 1834,1838 и 1841 годах на сумму 105 млн. злотых, конвертировать в 4 %-ные облигации. Общая сумма займа должна была составить 155154 000 злотых. Переговоры вице-презеса (вице-председателя) Польского банка Хенрика Любеньского с Ротшильдами в Лондоне, Магнусом в Берлине и А.Л. Штиглицем в Санкт-Петербурге выявили, что одним из главных условий заключения контракта было предоставление гарантии российского императора. Польша как самостоятельный заемщик не выглядела привлекательно в глазах финансистов⁶³. В итоге правительству удалось договориться с уже хорошо знакомым партнером – варшавским банкиром Френкелем, который обязался разместить облигации в Германии. Требовалось лишь одно – санкция российского правительства и гарантия Николая I.

Вопрос о конверсии польского долга и о гарантии займа императором обсуждался в Комитете финансов на заседаниях 28 ноября, 2 и 3 декабря 1841 года. Членам комитета были представлены условия конверсии, установленные Польским банком и Френкелем, а также проект контракта. Комитет отказал в разрешении на конверсию, сославшись на то, что Польша не могла выступать на рынке капиталов самостоятельно и что подобные операции отрицательно повлияли бы на кредит самой империи⁶⁴.

Спустя полтора года польское правительство вернулось к обсуждению вопроса о конверсии долга. Возможно, руководствуясь опытом, свидетельствовавшим о том, что имперское правительство более охотно разрешало реализацию целевых займов на строительство или другие мероприятия, в которых империя была заинтересована, наместник представил на рассмотрение Николая I записку о том, как «без новых издержек иметь деньги на Варшавскую железную дорогу». На этот раз сопротивление Министерства финансов удалось преодолеть. Императорский указ 29 февраля (12 марта) 1844 года объявил об изъятии из обращения 5 %-ных облигаций; их владельцы могли получить наличные деньги или новые 4 %-ные облигации⁶⁵. Новые облигации имели номинальную стоимость, выраженную уже не в злотых, а в российских рублях: 500,150 и 100 руб. Комиссия финансов и казначейства заключила контракт на реализацию конверсии с Польским банком, который в свою очередь договорился об осуществлении этой операции с банкирскими домами Френкеля в Варшаве и Магнуса в Берлине (контракт был подписан 20 января /1 февраля 1844 года в Варшаве). Новый заем под названием «4 % конвертированный заем Царства Польского» составил сумму 28 636 500 руб. серебром, что немного превышало планировавшийся в 1841 году объем займа. Погашение займа должно было осуществляться в течение 61 года посредством тиражей, производимых дважды в год. Облигации обращались на Варшавской и Берлинской биржах, а проценты выплачивались в Варшаве, Берлине и Амстердаме⁶⁶.

Однако с осуществлением займа польское правительство постигла неудача. Из-за низкого курса облигаций⁶⁷ их реализация затягивалась, и польское казначейство не получало ожидаемых средств на строительство Варшавской железной дороги. Для окончания строительных работ в октябре 1846 года правительство вынуждено было прибегнуть к займу 1,5 млн. руб. у банкиров под залог непроданных облигаций, по очень низкому курсу (68 %) и с условием возврата суммы в течение года. 27 мая 1847 года российское казначейство выдало польскому правительству ссуду в размере 500 тыс. руб. серебром под залог 4 %-ных облигаций, которые по указу Николая I от 27 ноября 1847 года были обращены в собственность казны по цене 81,6 %. В октябре 1847 года последовала еще одна ссуда в размере 1 млн. руб. с обеспечением облигаций по курсу 82 %.

Обстоятельства складывались не в пользу польских финансов. Неурожай потребовал выделения 1 млн. руб. на помощь населению, а вспышки мятежей в Познани, Кракове и Галиции, парализовав торговлю и промышленность, сократили поступления от неокладных сборов, и в особенности таможенного. Стечение неблагоприятных обстоятельств было причиной того, что с 1846 года росписи Царства Польского постоянно сводились с дефицитом⁶⁸. Кредиты банкиров и русской казны могли лишь частично обеспечить польскую казну необходимыми средствами, поскольку практически приостановилось получение денег от продажи облигаций.

В мае 1847 года наместник Паскевич обратился к министру финансов Федору Павловичу Вронченко с просьбой содействовать поднятию курса ценных бумаг Царства посредством их покупки на Берлинской бирже. Вронченко считал более разумным отклонить предложение Паскевича, однако Николай I распорядился «употребить на покупку в Берлине польских облигаций до 500 тысяч руб. сер.»⁶⁹. Операция по скупке польских облигаций была поручена банкиру Штиглицу, она продолжалась до января 1848 года, когда курс 4 %-ных бумаг начал постепенно расти⁷⁰.

В октябре 1847 года наступил срок оплаты кредита, взятого под залог облигаций у банкиров, однако средств на погашение ссуды в польской казне не было. В январе 1848 года Паскевич обратился к Вронченко с предложением выкупить облигации, находившиеся в залоге у банкиров, так как в противном случае польская казна будет вынуждена продать заложенные облигации на иностранных биржах «по цене, какую дадут»⁷¹.

Предлагавшаяся операция могла оказаться весьма полезной не только для казны Польши, но и для России, так как имперское казначейство получило бы возможность купить польские облигации по весьма низкой цене (78 % по сравнению с биржевым курсом 81,6 %). Вронченко предложил купить облигаций на номинальную сумму 2 206 000 руб. серебром при условии, что польское казначейство вернет взятую у России под залог облигаций ссуду в I млн. руб. не позже чем через полгода, то есть в декабре 1848 года. Это предложение одобрил Николай I. Однако реализации операции помешала начавшаяся в феврале 1848 года революция во Франции. В России, как и в других государствах, начало военных действий в Европе привело к увеличению спроса на звонкую монету, в результате чего сократился фонд, обеспечивавший государственные кредитные бумаги. В этих условиях, полагал министр финансов, употребление разменного фонда на покупку ценных бумаг сомнительного достоинства неуместно⁷².

Отказ Министерства финансов от покупки польских облигаций привел Паскевича в отчаяние. Его следующая записка, адресованная министру финансов Вронченко 18 марта 1848 года, выходила за рамки официального стиля: это была мольба о помощи. Паскевич попытался убедить имперское правительство в том, что Россия обязана оказать финансовую поддержку Польше, так как современное положение польских финансов является частично и следствием навязанных Польше империей трат. Так, Паскевич напоминал, что возведение крепостей, «признанных необходимыми для спокойствия Империи», поглотило 16,6 млн. руб., затем 10,3 ^млн– руб. Польша выплатила в счет долга России, и еще 2,2 млн. руб. пошло на постройку шоссе «собственно в стратегических видах». Все эти средства были выделены из сумм займов. Кроме того, 9 млн. руб. из займовых капиталов было истрачено на пособия жителям после восстания и 4,7 млн. руб. – на уплату долгов бывшего Герцогства Варшавского. Таким образом, если до 1831 года из бюджета Царства Польского ежегодно на погашение долгов выделялось 800 тыс. руб., то в середине 1840-х годов в государственную роспись ежегодно вносилось на эти цели 4 млн. руб. Эта сумма составляла четверть текущих доходов. Паскевич считал, что «как все почти займы обращены для пользы и видов Империи, то, по всей справедливости, и расход на амортизацию займов делается за казну Империи, которая, таким образом, получает не 3 150 000 р.⁷³, но до 6 000 000 р. сер. ежегодно»⁷⁴. Паскевич полагал, что, поскольку польская казна несколько лет покрывала расходы, связанные с интересами империи, в этот трудный момент, когда Польша оказалась на грани финансового краха из-за неурожаев и падения курса польских бумаг, Россия должна ей помочь.

Положение польской казны было действительно критическим. Казавшаяся ранее невыгодной продажа на биржах заложенных у банкиров облигаций теперь стала вообще невозможной. В этих «страшных» обстоятельствах наместник просил «единственно для поддержания кредита польской казны, нераздельной с казной Империи», купить заложенные у банкиров облигации (на 1,5 млн. руб.), хотя бы по курсу 60 % (при существующем курсе 62 %)⁷⁵.

Объявление несостоятельности польского казначейства для России могло иметь весьма неблагоприятные последствия. Министерство финансов вынуждено было признать, что «отказ Казначейства Царства Польского от выкупа заложенных банкирам облигаций может произвести невыгодное впечатление и даже иметь вредное влияние на наши фонды». Чтобы спасти положение, Вронченко предложил осуществить приобретение российским Государственным коммерческим банком по курсу 60 % польских 4 %-ных облигаций на сумму 2 206 000 руб. серебром нарицательного капитала. Эта мера не принесла бы существенного вреда Коммерческому банку, фонды которого постоянно увеличивались за счет новых вкладов⁷⁶. Николай I одобрил предложение Вронченко.

Покупка облигаций спасала казну Польши от банкротства, но не прибавила в ней наличных средств. По просьбе Паскевича Николай I распорядился предоставить заем Царству Польскому из Заемного банка России на сумму 1 млн. рублей. Формально заем был заключен для имперского казначейства, так как к тому времени «не было еще примера непосредственных ссуд» из банков России польской казне. Заем должен был быть погашен через 37 лет⁷⁷. Однако и этот заем не исправил положения, так как дефицит польского бюджета достиг 2,5 млн. руб.

Наместник 23 мая 1848 года обратился к императору с ходатайством о разрешении либо урезать жалованье чиновникам, либо собрать недостающую сумму с помещиков. В качестве одного из возможных путей ликвидации дефицита Паскевич предложил империи взять на себя весь недостаток доходов Польши с тем, чтобы после окончания «смутных обстоятельств» она покрыла долг за счет введения нового налога. Николай I нашел все предложенные меры неприемлемыми и распорядился выделить 1 млн. руб. из средств, полученных от выпуска в оборот билетов Государственного казначейства⁷⁸.

Итак, финансовый кризис в Польше в 1846–1848 годах очень выразительно продемонстрировал суть ее финансовых взаимоотношений с Россией. Оказалось, что в кризисной ситуации жизнеспособность польской финансовой системы зависела в конечном счете от помощи империи: без регулярных ссуд казна Царства Польского неминуемо превратилась бы в банкрота. Однако в чем же была причина столь плачевного положения польских финансов? Этот вопрос в очень деликатной форме был поставлен в цитированной выше записке Паскевича 18 марта 1848 года. Паскевич полагал, что едва ли не главным виновником кризиса польских финансов является Россия, вынуждающая Царство к непосильным затратам на содержание армии и военное строительство, в чем нуждалась лишь сама империя.

Не менее важное основание для обвинения империи – о котором Паскевич, разумеется, умалчивает – состояло в том, что российское правительство, фактически лишив польские власти полномочий принимать самостоятельно сколько-нибудь важные решения по вопросам финансовой политики, отняло у него и возможность после разрушительного восстания подготовить и реализовать программу восстановления экономики и финансов, аналогичную той, что осуществил Любецкий. Кроме того, имперское Министерство финансов, установив контроль над деятельностью польской финансовой администрации, не освободило Польшу от ответственности по долгам. В сущности, ответственность по долгам была единственным элементом, оставшимся от польской финансовой самостоятельности, и за его сохранение ратовало само имперское финансовое ведомство.

Министерство финансов было не склонно прощать какие-либо задолженности польской казны, невзирая на ее кризисное положение. Из этого кризиса российское финансовое ведомство смогло даже получить определенную выгоду. Как указывалось выше, в 1848 году, после отказа Министерства финансов выкупить находившиеся у банкиров в залоге польские облигации по курсу 78 %, спустя несколько недель по распоряжению министра финансов Государственный коммерческий банк купил их по курсу 60 %. Однако вскоре финансовый кризис миновал, и облигации выросли в цене на 20 %. В декабре 1849 года Паскевич обратился к министру финансов с предложением доплатить казне Царства Польского 18 % за проданные по столь низкому курсу облигации. Министерство финансов отказалось предоставить компенсацию, сославшись на финансовые «затруднения». Наместник 18 мая 1850 года во второй раз представил министру финансов записку с требованием выплатить вознаграждение за потерянные польской казной из-за продажи облигаций 397 080 руб. (составлявшие разницу между ценой облигаций по курсу 60 % и 78 %). Но и на этот раз польское правительство получило отказ, мотивированный тем, что наместник сам предложил выкупить облигации по курсу 60 %. В качестве уступки министр финансов допускал возможность выкупа этих облигаций у Коммерческого банка по той же цене – 60 %⁷⁹.

Политические и бюджетные реформы: падение финансовой автономии Царства Польского

Итак, сохраняя формально финансовую автономию после 1830 года, в реальности Царство Польское оказалось в зависимости от политики Министерства финансов, которое санкционировало все важнейшие финансовые мероприятия, диктовало условия заключения займов. Польский бюджет продолжал существовать как особый институт, но в его структуре в рассматриваемый период происходили значительные изменения.

Вследствие ликвидации таможенной границы между Царством и империей и сосредоточения управления таможнями в центре с 1851 года таможенные доходы, ранее составлявшие весьма значительную долю в бюджете Царства, должны были поступать в имперский бюджет. В то же время польская казна получала из российской казны ряд вознаграждений, или компенсаций, за утраченные в связи с упразднением границы возможности получения средств.

В частности, существенный урон казне могло причинить вынужденное снижение цен на соль, торговля которой представляла собой исстари сложившуюся монополию государства. Каменную соль правительство Царства Польского получало из Австрии в количестве 2,5 млн. пудов в год по цене 151/2 копеек за пуд. Этой солью, частью же и солью, вывариваемой на Цехоцинском заводе, снабжались казенные магазины. При существовании границы между Россией и Царством соль в казенных магазинах без различия сорта продавалась по 1 руб. 30 коп. за пуд, а у частных торговцев – по 31/2,33/4 и 4 коп. за фунт⁸⁰. В результате ликвидации таможенной границы с 1 января 1851 года цена на соль упала до следующих значений: белая каменная – по 90 коп., зеленая и выварная – по 85 коп. за пуд. Постановление об упразднении таможенной линии сопровождалось решением «убыток казны Царства от понижения цены соли в казенных магазинах, простиравшийся до I обо 424 руб. в год, вознаграждать из Казначейства Империи, а по прекращении контракта с Австрией о покупке у нее соли разрешить свободную в Царстве торговлю солью и привоз туда иностранной соли с пошлиной, и с того времени отпускать казне Царства от правительства Империи в вознаграждение за прекращение соляной монополии весь чистый доход ее от продажи сего продукта, а именно по 2199 378 руб. в год…»⁸¹. Польское казначейство получало эту компенсацию до 1866 года⁸².

Помимо компенсации за потерю соляного дохода Государственное казначейство обязалось уплачивать казне Царства вознаграждения за отошедший в имперское казначейство таможенный доход в сумме 1339 226 руб. 90 коп. Следует признать, однако, что российский бюджет на этом нисколько не выиграл: сумма издержек на содержание таможен и компенсацию польской казне превышала среднегодовой доход от таможенных сборов на польском участке границы⁸³. Политически же потеря Польшей таможенного дохода значила довольно много – он представлял собой самую существенную доходную часть бюджета. Замена дохода на компенсацию означала перевод на финансирование из имперского кошелька.

Последнюю категорию отчислений из имперского бюджета в польскую казну составляла часть суммы, которую получало российское казначейство за так называемый дорожный и сплавной сбор. Этот сбор взимался с 1838 года за провоз товаров через таможни Царства, он поступал в кассу российского казначейства, которое свою очередь отчисляло в пользу Польши ежегодно сумму в размере 225137 руб. Однако в 1861–1862 годах по просьбе дирекций Кенигсбергско-Ковенской и Варшавско-Бромбергской железных дорог этот сбор был отменен, так как его сумма порой в несколько раз превышала цену за сам провоз товара. В 1862 году последовало решение о полном упразднении этого сбора, и с 1863 года компенсация была отменена⁸⁴.

Несмотря на то что чистая потеря средств польской казны, произошедшая вследствие перевода ряда статей доходов в имперское казначейство, компенсировалась российской стороной, изменения структуры доходов Царства Польского были значимыми. Они привели в конечном итоге к тому, что пополнение бюджета Царства зависело от выплаты различных «компенсаций», займов и пособий из Государственного казначейства в условиях финансовых затруднений.

Еще одним, тоже немаловажным поводом для включения польского бюджета в российский была реформа бюджетного и финансового управления империи в 1860-х годах. Действовавшие в первой половине XIX века принципы составления бюджета России и Царства Польского существенно разнились. Польские сметные правила сложились под влиянием западноевропейских моделей, в основном прусской и французской. Российская же система составления смет до реформ 1860-х годов значительно отставала от европейских образцов финансовой организации: она не знала таких основополагающих принципов бюджетного процесса, как единство бюджета, кассовой системы и отчетности.

С середины 1850-х годов имперское Министерство финансов и Государственный контроль начали подготовку реформы финансового управления. Один из инициаторов реформы и ее идеолог – Валериан Алексеевич Татаринов планировал создать новую систему норм, основанную на европейских принципах управления бюджетными средствами, и упразднить неэффективную систему составления росписей и регулирования движением денежных сумм. В 1855 году Татаринов предпринял поездку с целью изучения организации финансового управления в Бельгии, Пруссии, Австрии и Франции и по возвращении представил записку «О применении к России основных начал государственной отчетности, принятых иностранными государствами»⁸⁵.

В 1858 году Александру II был представлен составленный Татариновым проект организации бюджетного, кассового и контрольного дела в России. Проект обязывал министерства и ведомства руководствоваться едиными правилами составления смет, требовал обоснования необходимости расходов, устанавливал принцип одновременности утверждения сметы и рассмотрения отчета об исполнении бюджета, запрещал перенос сумм из одного подразделения в другое и нарушение сроков исполнения смет. В области кассового устройства самым важным нововведением являлось утверждение принципа единства касс, то есть сосредоточения всех денежных средств в ведении Министерства финансов. Проект реформы финансового контроля предполагал создание единой ревизионной инстанции (Государственного контроля), введение предварительного контроля за ассигнованием средств, рационализацию норм ревизионного процесса⁸⁶.

Обсуждение проектов реформы финансового управления стало поводом для обращения к опыту организации этой сферы государственного управления в Царстве Польском. Само польское финансовое ведомство отрицательно отнеслось к идее применения в Польше разработанных Татариновым принципов. Глава Комиссии финансов и казначейства «не нашел в труде Татаринова ничего такого, чем могло бы воспользоваться ведомство финансов»⁸⁷. О том же писал Татаринову и министр статс-секретарь Царства Польского В.П. Платонов в марте 1860 года. Единство кассы, которое впервые предполагалось ввести в России, уже существовало в Польше, так как все кассовые учреждения находились в ведении правительственной Комиссии финансов, а не отдельных ведомств. Единая ревизионная инстанция была представлена Высшей счетной палатой. Принципы составления смет соответствовали началу единства государственной росписи. В целом, по мнению министра статс-секретаря, финансовое управление в Царстве нуждалось не в пересмотре, а лишь в кодификации норм отчетности, то есть объединении существующих правил в рамках единого счетного устава⁸⁸.

С точки зрения некоторых российских чиновников, польская система смет и отчетности, как и организация других финансовых институтов, могла даже послужить образцом для реформ в России. В 1860 году чиновник особых поручений Министерства финансов Иосиф Боссаковский, участвовавший в работе Комиссии по составлению устава о земских банках, обратился с просьбой о командировке в Варшаву для изучения опыта функционирования польского Земского кредитного общества. В Польше Боссаковский не ограничился анализом организации земского кредита и собрал для Министерства финансов 24 тома материалов о финансовой системе Царства Польского⁸⁹.

Эти материалы, по мнению Боссаковского, могли послужить для пользы России: реформаторам следовало бы обратить внимание на польский опыт в первую очередь потому, что организация государственного и, в частности, финансового управления в Польше представляла собой развитие европейских начал, подвергшихся «с течением времени и при усилиях замечательных там людей весьма полезному для края влиянию местности славянской». Боссаковский был убежден в том, что опыт Царства Польского «может… доставить во многих отношениях довольно верную оценку о степени той пользы, какая действительно возможна к достижению при пересаживании на славянскую почву начал Запада о государственном и народном хозяйстве»⁹⁰. Во всяком случае сбор и публикация сведений о состоянии финансового управления в Польше могли бы способствовать сближению финансовых и экономических интересов России и Польши и по крайней мере познакомить имперское Министерство финансов с неизвестными ему особенностями финансовой системы Польши. По словам Боссаковского, некоторые элементы польской бюджетно-кассовой и ревизионной систем уже были использованы в проекте комиссии Татаринова, в частности, благодаря присутствию в этой комиссии представителя финансового ведомства Царства Польского Рогуского. Перечислив подробно все заслуживавшие внимания нормы польского законодательства, Боссаковский отметил эффективность, дешевизну и простоту процесса составления и выполнения польского бюджета и контроля за его исполнением⁹¹.

Собранные к середине 1860-х годов сведения о состоянии финансового управления в Царстве свидетельствовали о возможности проведения реформы с целью создания общих принципов эффективного бюджетного, кассового и ревизионного процессов при сохранении самостоятельности польских финансов. Единогласное мнение авторов проведенных исследований сводилось к тому, что польская система финансового управления не нуждалась в коренных изменениях. Но дальнейшая судьба финансового управления в Польше зависела не от мнения экспертов, опиравшихся на принципы финансовой эффективности, а от общего направления российской политики в Польше.

Фактором, в конечном итоге решившим судьбу польского бюджета, стала ликвидация политической автономии Царства Польского. После восстания 1863 года Польша была инкорпорирована в административную систему империи наравне с другими губерниями. Правительственные органы Царства Польского, участвовавшие в формировании и утверждении бюджета, подлежали упразднению⁹². У несуществующего правительства не могло быть бюджета. Царство Польское как территориальное образование тоже перестало существовать: вместо него на административной карте появился Привислянский край – конгломерат польских губерний. Таким образом, польский бюджет превращался в фантом.

Проводившиеся в империи реформы финансового управления (введение новых принципов бюджетного процесса в 1862 году, кассового устройства и финансового контроля – в 1864 году) совпали с ликвидацией политической автономии Польши, что предопределило судьбу польского бюджета. Нельзя сказать, что реформа финансового управления в России изначально была задумана именно с целью централизовать управление финансами регионов: основную проблему дореформенной системы представляла бесконтрольность финансовой деятельности министерств и ведомств. Однако прямым следствием этой централизации стало введение новой, унифицированной и строгой системы регулирования денежных потоков и контроля за расходованием средств в центре и на окраинах.

С точки зрения централизации бюджетного управления включение польского бюджета в состав общегосударственной росписи выглядело вполне логичным итогом. Тем более что из ведения финансового управления Царства Польского было исключено взимание налогов, служивших важными источниками польского бюджета. Указом 7 июня 1864 года была одобрена передача в ведение Министерства финансов империи управления акцизными сборами: питейным, табачным, соляным и с сахара. Окладные сборы, государственные имущества, казенные горные заводы и ряд неокладных доходов (гербовые пошлины, казенная лотерея, гильдейский сбор и пробирный) по-прежнему управлялись Комиссией финансов и казначейства Царства Польского.

Однако переподчинение управления акцизными сборами, составлявшими ранее совместно с таможенным сбором около половины всех доходов польской казны, дало основание членам Комитета по делам Царства Польского утверждать, что в этих условиях самостоятельность польского бюджета стала фикцией и подлежит отмене. «Смета Царства Польского с тридцатых годов все более и более утрачивала значение самостоятельного финансового закона, по мере того, как… из нее исключалось исчисление доходов и расходов по разным отраслям государственного управления… Вследствие сего смета Царства, очевидно, не будет представлять больше такой совокупности данных, которая могла бы составлять предмет отдельного и окончательного рассмотрения в законодательном порядке и утверждения Высочайшей власти». По мнению Комитета по делам Царства Польского, в этих условиях было бы логично, включив финансовую смету Польши в общий состав государственной росписи, установить для рассмотрения и утверждения означенной сметы такой же порядок, какой установлен для финансовых смет других высших правительственных учреждений и министерств империи. «Такое введение финансовой сметы Царства в общий состав Государственной росписи… послужит вместе с тем лучшим средством для упрочения той органической связи между финансовыми учреждениями Империи и Царства»⁹³.

В распоряжении Комитета по делам Царства Польского был проект новых сметных правил для Царства Польского, составленный специальной комиссией под председательством Н.А. Милютина (комиссия занималась вопросом об участии Польши в военных расходах империи; об этой стороне деятельности комиссии речь пойдет ниже). Однако этот проект комитет не одобрил, сославшись на его несоответствие новым условиям взаимоотношений Польши и империи. По проекту комиссии, польское финансовое управление при рассмотрении сметы должно было заботиться «о сохранении равновесия между доходами и расходами казны Царства». Это означало, что основные принципы формирования бюджета должны были формулироваться местной властью, в том числе при участии польского Государственного совета. Но, по мнению Комитета по делам Царства Польского, так как большая часть доходов и расходов должна была войти в государственные сметы и роспись, эта обязанность переходила к Министерству финансов. Кроме того, рассмотрение и в дальнейшем сметы Государственным советом Царства могло «служить поводом к совершенно неправильным выводам и домогательствам со стороны некоторых членов Совета, чего нельзя не ожидать ввиду постоянного местного стремления достигать равновесия расходов с доходами Царства на счет казны Империи»⁹⁴. Неизбежным следствием переподчинения управления большей частью доходов и расходов российскому финансовому ведомству являлось включение всех кассовых оборотов в систему общей отчетности (перед имперским Государственным контролем).

Решением Комитета по делам Царства Польского, высочайше утвержденным 16 июля 1866 года, были введены в действие временные правила для составления, рассмотрения, утверждения и исполнения финансовой и частных смет управления Царства Польского. Нормы нового российского бюджетного законодательства были механически перенесены на Царство, бюджет которого влился в состав государственной росписи империи. Одновременно с этим было принято решение объединить кассовое управление Польши и империи. Комитет по делам Царства Польского 19 декабря 1866 года утвердил Временное положение о казначействах Министерства финансов в Царстве Польском, согласно которому все местные (губернские) казначейские учреждения подчинялись «непосредственному органу Министерства финансов» – Варшавскому отделу Государственного казначейства⁹⁵. В тот же день, рассмотрев проект временного положения о контрольных учреждениях Царства Польского и сравнив его с новым российским законодательством, комитет принял решение не издавать особенного положения для Польши, а распространить действие имперских правил на польские губернии⁹⁶.

По всеподданнейшему докладу министра финансов М.Х. Рейтерна⁹⁷ в составе Министерства финансов был учрежден особый отдел по финансам Царства Польского, которому было поручено вести делопроизводство по польским вопросам и обеспечивать связь министерства с местными финансовыми учреждениями. Правительственная Комиссия финансов и казначейства была упразднена 28 марта 1867 года, разделив участь прочих центральных органов управления Царства. К декабрю 1867 года закончила свою работу Комиссия для составления предположений об окончательном устройстве финансовых в губерниях Царства Польского учреждений (возглавлявшаяся управляющим отдела по финансам Царства Маркусом). Комиссия предложила вовсе упразднить все существовавшие в Польше учреждения финансового управления, в том числе недавно созданный Варшавский отдел казначейства и Варшавское главное казначейство, заменив их казенными палатами общеимперского образца. Высшее управление финансами Польши полностью сосредоточивалось в Петербурге и распределялось между департаментами Министерства финансов. Упразднения избежало лишь местное акцизное управление: министр финансов считал преждевременным слияние акцизных учреждений с казенными палатами⁹⁸.

Вполне закономерно, что в связи с ликвидацией финансовой автономии Царства Польского Россия вынуждена была принять на себя финансовые обязательства польской казны. Таким образом, отчасти повторилась ситуация вокруг «польского долга» после разделов. Напомню, что заем 1835 года должен был быть погашен в 1876 году, а конвертированный заем 1844 года – в 1905 году. Таким образом, российское правительство продолжало платить по облигациям польских займов – заключенных, впрочем, с его санкции⁹⁹.

Итак, эволюция бюджетно-финансовых отношений между Царством Польским и Россией в первой половине XIX века представляет уникальный пример перехода от финансовой автономии к полному поглощению региональной финансовой системы. Эта эволюция отчетливо коррелирует с изменением общего направления имперской политики в Польше и изменением ее политико-административного статуса в империи. Подчинение финансового управления края контролю Министерства финансов имело большое символическое и идеологическое значение: существование бюджета означало поддержание национальной автономии, а его упразднение явилось финальным аккордом в процессе административной унификации польских губерний в 1863–1866 годах. Но помимо этого чисто идеологического подтекста усиление контроля Министерства финансов также отражало его стремление централизовать финансовые потоки в империи.

Судьба польской финансовой автономии зависела от изменения политических взаимоотношений между центром и окраиной. Для характеристики главных тенденций имперской политики в отношении автономных окраин интересно сопоставить процесс развития польско-российских бюджетных связей с финансовыми отношениями между империей и Финляндией.

Финляндия и империя: финансовые и политические аспекты бюджетной автономии

Политическая автономия и проблема бюджетных прав Сейма

Современная историография трактует политическую историю Финляндии в 1809–1917 годах как последовательность этапов: «замороженного конституционализма» в 1809–1863 годах, либерализма с 1863 до начала 1880-х годов (периода относительно гармоничного сосуществования России и Финляндии) и затем периодов «угнетения» в 1899–1905 и 1908–1917 годах (отмеченных политикой русификации Финляндии). Ключевая тема этого нарратива – тема утверждения идеи государственности, борьбы за сохранение и упрочение автономии и в перспективе – за установление суверенитета.

Эволюцию государственно-правового статуса Финляндии часто сравнивают с опытом Польши. Обе национальные окраины претендовали на политическое оформление своей особости и самодостаточности, противопоставляя централизаторским стремлениям российского правительства автономистские лозунги. Но если польский национализм, усиленный социальным конфликтом, с наибольшей силой проявился в вооруженных восстаниях 1830 и 1863 годов, то характерной чертой финляндской борьбы за независимость была «война за закон». На первый взгляд казуистические, дебаты вокруг интерпретации правовых норм служили главным орудием для конструирования легальной основы суверенитета Финляндии. Рождение концепции Финляндии как государства – в противовес взгляду на Финляндию как провинцию – стало результатом изящной трактовки конституционных норм и законов. Но со своей стороны и имперское правительство использовало кодификацию финляндского законодательства как метод пересмотра государственно-правового статуса Финляндии¹.

Причиной такого положения служило действительно сложное и несистематизированное законодательство Великого княжества. Оставив неизменной большую часть шведских законов после создания Великого княжества Финляндского в 1809 году, имперская власть продемонстрировала лояльность по отношению к традициям государственного управления в крае. Тем самым, правда, заложив основу для споров о главном – о положении Финляндии в составе империи, о правах Сейма и монарха, в том числе в области финансов.

Так, остались неприкосновенными изданные в период вхождения Финляндии в состав Швеции главные правовые акты, касавшиеся внутреннего управления: Форма правления 1772 года и Акт соединения и безопасности 1789 года. Эти законы закрепляли основные прерогативы народного представительства, короны и правительства.

Новая система государственного управления Великого княжества была представлена законосовещательным органом – Сеймом (после 1809 года Сейм долгое время не созывался, его функционирование было восстановлено лишь в 1863 году), Правительственным советом (с 1816 года – Сенатом) – органом исполнительной власти, возглавлявшемся генерал-губернатором. Генерал-губернатор был наделен статусом главы гражданской администрации Финляндии и командующего финскими войсками (формально, так как Сейм в 1809 году принял решение о фактическом упразднении финской армии). Верховную власть представлял российский император в титуле Великого князя Финляндского. Таким образом, система внутреннего управления Финляндии была подчинена непосредственно императору, минуя механизм центральной администрации России². Связующим звеном между финляндским правительством и императором являлся институт статс-секретаря Великого княжества.

Изменение в области высшей власти в Финляндии не привело к значительным изменениям законодательства, касавшегося бюджета. Выступая в 1809 году на Сейме в Борго, Александр I провозгласил неизменность существовавшей налоговой системы (исключение составили отмененные императором некоторые экстраординарные налоги), а также объявил, что бюджетные средства казны Финляндии будут употребляться не иначе как на внутренние потребности края.

Особенностью финляндской бюджетной практики и законодательства являлась фондовая система – наследие шведской камеральной системы. Бюджет представлял собой не единую роспись, а свод росписей отдельных фондов, каждый из которых имел обособленные сферы доходов и расходов. Распоряжение фондами предоставлялось правительству и короне, с одной стороны, и Сейму – с другой. К категории сеймовых фондов относились: фонд временных налогов³, фонд налога на винокурение и коммуникационный фонд⁴. Правительственные статный и милиционный⁵ фонды покрывали расходы на административное управление, образование и армию.

Разделение функций Сейма и короны в бюджетном процессе основывалось на традиции, берущей начало еще с XV века. Согласно статье 45 Формы правления 1772 года, монарх не мог устанавливать какие-либо новые временные или постоянные налоги и контрибуции без согласия народного представительства. К исключительным прерогативам монарха относилось установление, взимание и отмена канцелярских и судебных пошлин всех категорий, а также пошлин, имевших характер косвенного налога⁶. Распоряжение этими источниками доходов было полностью предоставлено монарху. В отношении других источников казенных доходов – постоянных прямых налогов и доходов с государственного имущества – права монарха не были абсолютны, так как предполагали участие Сейма на стадии определения этих источников. Кроме того, статья 5 Формы правления гарантировала право Сейма контролировать состояние казны. В ней говорилось, что «комиссиям государственных чинов должно быть представлено состояние государственной казны, чтобы они могли удостовериться, что доходы употребляются к пользе и благосостоянию королевства»⁷. Очень расплывчатая формулировка этой статьи дала впоследствии повод для различного толкования прерогатив Сейма в отношении контроля бюджета.

Таким образом, берущая свое начало со Средневековья традиция разделения бюджетных прав короны и парламента должна была быть усвоена в новых условиях. Сейм «наследовал» бюджетные права шведского парламента, а Великий князь Финляндский – российский император – принимал монаршие прерогативы в соответствии со шведскими законами. Нет нужды объяснять, что старые шведские законы не совсем подходили к отношениям между Великим княжеством и империей и давали основания для споров о правах сторон. Противоречия в отношениях двух органов власти – парламента и короны – приобрели форму национально-государственного конфликта. Спор о правах монарха и Сейма представлял собой борьбу между имперской и местной властью за приоритет, в том числе в области бюджета.

Впрочем, до 1863 года почвы для конфликта не было: с 1809 года Сейм не созывался, и распоряжение всеми доходами и расходами казны осуществлялось исполнительной властью. Вопрос о бюджетных прерогативах парламента возник впервые в период подготовки его первого созыва – на заседаниях выборной комиссии, собравшейся в январе 1862 года для разработки программы деятельности Сейма⁸. Тогда впервые прозвучало предложение расширить права Сейма, предоставив ему контроль за исполнением бюджета (по образцу европейского парламента).

Своего рода ответом на это предложение было заявление Александра II, прозвучавшее на открытии Сейма 6 (18) сентября 1863 года. Император подтвердил, что Сейм будет привлечен к работе над бюджетом: ему будет предоставлено право определять размер и количество налогов, а также заключать внешние займы. И все же «земские чины», как называли депутатов, иначе видели объем бюджетных прав парламента: прежде всего, они претендовали на право контроля за исполнением бюджета и на определение таможенной политики⁹. Попытка легализовать эти претензии была предпринята при разработке проекта нового Сеймового устава в 1869 году. Составленный подготовительными комиссиями проект сеймовой реформы предполагал реализацию тех финансовых прав, на которые претендовали «земские чины». Однако это положение проекта утверждено не было: генерал-губернатор Великого княжества П.И. Рокассовский потребовал предотвратить установление права депутатов контролировать бюджет, регулировать налогообложение и таможенную политику¹⁰. В результате регламентация бюджетных прав Сейма осталась неизменной.

Сеймовый устав 1869 года, ставший одним из главных элементов законодательства о бюджете вплоть до издания нового устава в 1906 году, не предполагал увеличения прерогатив представительства, в том числе в области финансов. Однако установление периодичности созывов парламента, ранее законодательством не предусмотренной, гарантировало развитие сеймовой практики в области бюджета и финансов. По крайней мере, «земские чины» получили основание для дальнейшей борьбы за расширение своих бюджетных прав.

Как же выглядела сама процедура составления бюджета? Из-за того, что практика отношений между Сеймом и правительством опиралась на довольно старую традицию, бюджетный процесс содержал массу на первый взгляд ритуальных действий. Согласно законам, Сенат, составлявший роспись правительственных фондов, представлял императору проект его, то есть императора, предложения Сейму о необходимых дополнительных ассигнованиях из средств сеймовых фондов. Сейм созывался, как правило, один раз в трехлетие (иногда в четыре-пять лет), и, таким образом, интервал между созывами и составлял бюджетный период. Статья 27 Сеймового устава 1869 года предписывала правительству (Сенату) сообщать Сейму при открытии его заседаний «реляцию о состоянии статного ведомства», чтобы предоставить Сейму сведения «об употреблении доходов казны на пользу и благо края». На основании сообщенных счетов и сведений о состоянии статного ведомства особая Статная (по бюджету статного фонда) комиссия Сейма должна была представлять отзыв о способах «доставления средств» на покрытие «потребностей края в случае недостаточности ординарных статных доходов», ассигновывать дополнительные средства и рассматривать, каким образом были употреблены ассигновки, утвержденные последним созывом Сейма (статья 36)¹¹.

Статьи 27 и 36 Сеймового устава давали повод сторонникам расширения финансовых прерогатив парламента претендовать на право контроля над бюджетом. Действительно, толкование этих статей могло быть двояким. Правительство полагало, что оно обязано лишь ознакомлять «земские чины» с состоянием казны без необходимости выслушивать их мнение на этот счет. Исследователь бюджетного права Финляндии Э.Н. Берендтс утверждал, что реляция о состоянии казны не имела юридической природы и значения отчета, ибо правительство не обязано давать Сейму отчет об использовании монархом его финансовых прерогатив¹². Зафиксированная в статьях 27 и 36 процедура рассматривалась правительством как «оригинальная» традиция бюджетного процесса Финляндии¹³. Главный аргумент в пользу условности процедуры представления Сейму сведений о состоянии бюджета заключался в том, что статный фонд никогда не испытывал дефицита средств и обращение за дополнительными ассигнованиями имело чисто ритуальное значение. Тем не менее эта «традиция» получила законодательное оформление не только в Сеймовом уставе 1869 года, но и была подтверждена статьей 122 Воинского устава 1878 года, где было сказано, что расходы на содержание финских войск должны покрываться из милиционного фонда, а недостающие на покрытие расходов суммы – вотироваться Сеймом.

Сторонники финляндской автономии утверждали, что статьи 27 и 36 Сеймового устава устанавливали ответственность Сената перед Сеймом за использование средств правительственных фондов¹⁴. Претензии на расширение бюджетных прав Сейма выразились в программах либеральных партий Финляндии¹⁵, а также в проекте кодификации финляндских законов, составленном в 1886 году кодификационным комитетом под председательством Александра Вейсенберга.

Проект систематизации финляндского законодательства предполагал значительное расширение сферы деятельности народного представительства. Особое внимание его авторы уделили юрисдикции Сейма в области экономической и финансовой политики: почти все ее аспекты, «начиная от промыслов и налогов и кончая деятельностью банка, находились „под ручательством и попечением депутатов Сейма"»¹⁶. По мнению членов кодификационного комитета, статьи устава Сейма определяли его право исследовать распределение государственных доходов и, в случае вотирования дополнительных средств, контролировать выполнение условий, на которых эти средства были Сеймом предоставлены. Таким образом, финансовые прерогативы Сейма распространялись далеко за пределы сеймовых фондов, и предполагалось, что представительный орган имеет право общего бюджетного контроля¹⁷.

Политика ограничения автономии Финляндии 1890-х – начала 1900-х годов и вопрос о бюджетной реформе

Концепция распределения бюджетных полномочий между финляндским парламентом и короной в том виде, как ее интерпретировал Сейм, совершенно не соответствовала намерениям российского правительства, готовившего с начала 1890-х годов программу ограничения автономии Великого княжества. Эра либерального экономического и политического законодательства периода реформ Александра II подошла к концу. Правительство было настроено изменить сложившиеся принципы отношений между Великим княжеством и империей, в том числе и в области экономики.

Помимо прочего программа сужения политической автономии включала и финансовые ограничения: ликвидацию финляндской монетной системы и таможенное объединение империи и Финляндии. Для реализации этой программы было создано юридическое основание: 1 августа 1891 года был введен новый порядок направления «тех возникающих по финляндской окраине дел, по которым ввиду связи их с имперским управлением требуется заключение имперских ведомств». К категории дел, связанных с имперским управлением, были отнесены вопросы бюджета, поэтому с 1891 года росписи фондов перед рассмотрением Сейма предварительно вносились статс-секретарем в имперское правительство¹⁸. Но закон 1891 года лишь предшествовал более радикальному изменению порядка законодательства: в феврале 1899 года был оглашен манифест, воспринятый в Финляндии как государственный переворот, он предписывал направлять все акты, затрагивающие интересы обеих стран, в порядке, установленном имперским законодательством.

В атмосфере конфликта, вызванного манифестом, а также политикой нового генерал-губернатора Н.И. Бобрикова, проблема бюджетных прав Сейма и финансовой автономии вновь привлекла к себе внимание. Благодаря сугубо технологической административной реформе бюджета Сейм получил еще одно основание для борьбы за расширение своих прав. Изданные 3 мая 1899 года новые сметные правила Великого княжества установили внешнее единство бюджета: вместо пяти росписей составлялась единая роспись, хотя внутри этой росписи сохранилось фондовое деление. Реформа представляла собой вполне логичное технологическое решение: фондовая система, основанная на специализации доходов и расходов, являлась довольно громоздким и архаичным механизмом. Поэтому объединение бюджета было вполне оправданно с точки зрения оптимизации бюджетной практики.

Реформа, сохранившая все же элементы старой фондовой системы, дала повод к дискуссиям вокруг бюджетных прерогатив. Сторонники автономии заявляли, что установленное правилами единство росписи автоматически распространяло контроль Сейма на весь бюджет. Правительство же утверждало, что внешнее единство является лишь формальным, а сохранение внутреннего разделения на правительственные и сеймовые фонды ограничивает полномочия Сейма рамками сеймовых средств.

Притязание народного представительства контролировать бюджет и, с другой стороны, желание имперских властей избавиться от необходимости обращения правительства к Сейму за дополнительными ассигнованиями на военные нужды привело к составлению проекта изменения бюджетной системы Великого княжества. В 1904 году статс-секретарь Великого княжества Вячеслав Константинович Плеве (занимавший одновременно пост министра внутренних дел) представил на рассмотрение императора доклад о бюджетной реформе.

Плеве считал одной из главных целей реформы лишение Сейма права вотировать средства на военные расходы. С точки зрения статс-секретаря, только правительство должно было формировать статьи росписи, касавшиеся первостепенных задач государства, так как эти статьи должны быть защищены от опасности внезапного прекращения финансирования «в случае отказа от них со стороны Сейма». Его компетенцию следовало ограничить выделением средств на социально-культурные задачи, так как «значение этих потребностей настолько ясно сознается финляндским обществом, что нельзя сомневаться в готовности представителей края принести жертвы во имя таких близких большинству населения интересов и изыскать необходимые для сего средства»¹⁹.

Еще одним недостатком бюджетной системы Финляндии, по мнению Плеве, являлось сохранившееся после реформы 1899 года внутреннее раздробление бюджета на фонды, что осложняло счетоводство, лишало роспись «должной наглядности» и затрудняло «ознакомление с действительным состоянием имеющихся в распоряжении государственной власти сумм». Первоначально Плеве предложил вовсе упразднить фондовую систему. Но это было довольно опасно: объединение могло дать повод Сейму высказывать свои суждения обо всех правительственных расходах и в конечном итоге «все расходные статьи росписи могут сделаться предметом обсуждения» народного представительства. От этой идеи пришлось отказаться. Тогда Плеве решил не только сохранить обособленность правительственных и сеймовых фондов, но даже придать этой обособленности «более определенное выражение, дабы окончательно устранить то влияние Сеймов на правительственные средства, которое обусловливалось перечислениями, производимыми из средств временных налогов в фонд милиционный». Таким образом, функциональное деление на бюджетные фонды предполагалось заменить политическим разделом на бюджеты правительства и парламента (фонды казенных средств и земских средств).

Особенно большое значение в этой связи приобретало распределение статей расходов между двумя фондами. Из правительственного фонда (казенных средств) должны были покрываться издержки: i) по пособиям, уплачиваемым Государственному казначейству как доля участия финляндской казны в общих с империей расходах; 2) по содержанию правительственных органов управления и суда; 3) по постройке и содержанию железнодорожных путей, имеющих общее значение для России и Финляндии, а также по реорганизации финляндских железных дорог в видах установления прямого сообщения между имперской и финляндской железнодорожными сетями. Именно эти три категории расходов края, особенно пособие на общеимперские расходы и на объединение железных дорог, являлись предметом постоянных споров между Сеймом и имперским правительством. Сейм отказывался вотировать средства на эти статьи из сеймовых фондов и требовал, чтобы ассигнования на данные категории расходов были предоставлены в его компетенцию. Кроме того, правительство брало на себя расходы по обеспечению землей безземельного населения края и по содержанию высших и средних учебных заведений – главные социальные функции тоже концентрировались в руках короны.

На фонд земских средств возлагались расходы по сооружению и содержанию внутренних железных дорог и других путей сообщения, по народному образованию, по медико-санитарной части и по мерам общественного благоустройства²⁰.

10 (23) июня 1904 года правила, предложенные Плеве, были утверждены Николаем II и представлены Сейму в качестве руководства для составления нового бюджета на 1905 год. Сейм категорически отказался исполнять изданные в порядке административного законодательства нормы, представив по этому поводу петицию на имя императора. Депутаты Сейма указали на несоответствие правил – изданных, по их словам, «по инициативе бывшего генерал-губернатора» Бобрикова – основным законам Финляндии 1772 и 1789 годов, а также Сеймовому уставу 1869 года. По действовавшему законодательству Сейм должен был выделять дополнительные средства на покрытие государственных расходов в том случае, если «ординарные доходы казны для сего недостаточны». Вопреки этим нормам правила 10 (23) июня 1904 года обязывали Сейм в любом случае предоставлять эти деньги и возобновлять установление временных налогов, а правительство могло определять, на какие предметы должны быть употреблены поступления от этих налогов²¹. Депутаты не возражали против упрощения фондовой системы, но такая реформа, по их мнению, не должна была умалять основных прав народного представительства.

Предложенная Плеве система распределения расходных статей между казенным и земским фондами также, по мнению Сейма, противоречила действовавшему законодательству. Депутаты утверждали, что ни пособия, выплачивавшиеся имперскому Государственному казначейству как доля участия финляндской казны в общих расходах, ни средства на строительство имеющих общее значение железнодорожных путей не могут быть ассигнованы без участия представительства. И тем более изданные в административном порядке правила не могут упразднить существующий коммуникационный фонд, необходимый для развития железнодорожного строительства. К области, регулировавшейся административным законодательством, по мнению депутатов, не относилось и объединение статного и милиционного фондов. Следовательно, действие новых правил должно быть ограничено только технической стороной бюджетного процесса и не должно распространяться на его основы. Но даже с технологической точки зрения предложенные преобразования представляли «сомнительную пользу», поскольку упраздняли установленное в 1899 году единство бюджета, разделяя единую роспись фактически на две²².

Сейм отказался использовать новые бюджетные правила и потребовал привести их в соответствие с законодательством. Николай II на этот раз пошел навстречу требованиям парламента и разрешил руководствоваться прежними нормами, но предостерег Сейм от вмешательства в распоряжение правительственными фондами. Бюджетная реформа Плеве ограничилась лишь упразднением фондов благотворительных заведений и работных домов, а также фонда сбережений Абоской губернии, формально не входивших в роспись. Разработка нового проекта бюджетных правил была поручена Сенату.

Бюджетный вопрос в 1906–1913 годах

Революция 1905 года в России и последовавшие затем реформы хотя и не привели к радикальным изменениям в статусе Великого княжества и в направлении политики имперского центра, но отчасти открыли новый этап отношений между империей и Финляндией. Дебаты вокруг проблем российского конституционализма отзывались в среде финляндских автономистов. В 1904–1906 годах лидер автономистов Лео Мехелин подготовил проект конституционных законов Финляндии, закреплявший принцип суверенитета (что не противоречило тому факту, что император являлся Великим князем Финляндским) и парламентскую форму правления. В проекте предполагалось вместо института генерал-губернаторства ввести пост министра-президента. Исполнительная власть должна была нести ответственность перед парламентом, в том числе и по вопросам бюджета. Проект оговаривал и порядок финансовых сношений между Россией и Финляндией: распределение общих издержек на внешнеполитическое представительство и оборону должно было стать предметом негоциаций²³. Разумеется, какое-либо вмешательство или контроль имперских властей в области экономической политики не допускались.

Таким образом, в представлении Мехелина бюджетные права Сейма должны были быть абсолютны и сравнимы с правами парламентов в европейских конституционных монархиях. Именно к этому и стремились депутаты Сейма. В 1906 году они получили новый устав, который принципиально изменил статус и организацию народного представительства. Он предусматривал ежегодные созывы Сейма и выборы на основе всеобщего и равного избирательного права.

Еще при выработке проекта нового устава возникли разногласия относительно объема бюджетных прав Сейма. Проект, составленный Сенатом и рассмотренный депутатами Сейма в марте 1906 года, был передан на предварительное рассмотрение собравшегося в Петербурге Особого совещания под председательством Э.В. Фриша. К участию в совещании были приглашены статс-секретарь А.Ф. Лангоф, проявивший себя как сторонник умеренной политики и компромисса с финляндцами, а также представители финской стороны – сенаторы Л. Мехелин и Л.Г. Грипенберг.

В области бюджетных прав Сейма ключевое значение имела 26-я статья устава. В формулировке проекта она предписывала правительству в начале каждого созыва Сейма передавать ему предложение, «содержащее, кроме расчета средств и потребностей казны на следующий финансовый год, обзор финансовых вопросов, передаваемых на обсуждение Сейма». Особое совещание, рассматривавшее проект, обратило внимание на различные толкования, которые допускала неясность формулировки статьи. Фриш, а также члены совещания юрист Н.Д. Сергеевский (глава Кодификационного отдела Государственной канцелярии, участвовавший ранее в работе Комиссии о кодификации финляндских законов) и сенатор Н.П. Гарин заявили, что в такой формулировке проект означает расширение прав Сейма в области финансового управления и распространение парламентского контроля на весь бюджет Финляндии: в проекте исчезло ранее четко выраженное в законе разделение фондов на правительственные и сеймовые. Если в уставе 1869 года говорилось о представлении Сейму сведений о состоянии статного ведомства, то в статье 26 проекта употреблялось понятие «казна», что автоматически увеличивало сферу компетенции Сейма.

Итоговая формулировка статьи 26 несколько отличалась от первоначальной. В новой редакции отсутствовало упоминание об обзоре финансовых вопросов, представляемом Сейму. Тем не менее статья 26 не исключала возможности возникновения различных толкований – как в пользу Сейма, так и в пользу правительства²⁴. Статья 27 почти в точности повторяла содержание статьи 27 устава 1869 года («немедленно после открытия очередного Сейма ему должно быть сообщено о состоянии статного ведомства, дабы Сейм мог удостовериться, каким образом доходы казны употреблены на пользу и благо края»²⁵). Сохранилась и двусмысленность формулировки – по крайней мере, осталось неясным, предоставляются ли данные о состоянии казны лишь для сведения, или эту процедуру можно рассматривать в качестве инструмента парламентского контроля над бюджетом.

Еще одним спорным пунктом устава являлась 35-я статья. По проекту она предполагала создание в структуре Сейма не двух комиссий, как ранее, статной и чрезвычайных налогов, а одной, бюджетной, что также вызывало подозрения в притязаниях парламента на контроль над бюджетом в целом. Это положение статьи проекта осталось без изменений, и впредь бюджетная работа Сейма сосредоточивалась в одной комиссии. Статья 61 проекта подчиняла сеймовому законодательству регулирование постоянных налогов, что не принадлежало ранее к компетенции парламента.

Эти и другие стилистические и смысловые нововведения, на первый взгляд безобидные и незначительные, казались весьма опасными. Сергеевский был убежден, что они ставили под угрозу финансовые прерогативы монарха²⁶. Подозрения Сергеевского относительно стремления финляндцев расширить права Сейма подкреплялись тем, что ему стало известно о неком первоначальном проекте устава, составленном «особым комитетом» (видимо, сеймовым) и не сообщенного русским членам совещания. В этом проекте, по словам Сергеевского, прямо говорилось о том, что «наступило время такой реформы, которая предоставила бы Сейму право рассматривать и, по крайней мере в окончательных суммах, одобрять (утверждать) все казенные расходы, даже и те, которые могут быть покрываемы ординарными статными средствами»²⁷.

В целом внесенные в Сеймовый устав нововведения, сохраняя некоторую двусмысленность законодательных норм о бюджете, действительно давали основания для использования Сеймом своих бюджетных полномочий. Но главное, введенная уставом практика ежегодного созыва представительного учреждения превратила эпизодические столкновения между правительством и Сеймом по поводу бюджетных полномочий в перманентный конфликт.

Созывавшийся с 1907 года ежегодно, Сейм каждый раз при внесении правительством росписи рассматривал во всех подробностях расчет доходных и расходных статей бюджета и вносил в него изменения. Традиционное и ставшее формальным требование закона об ассигновании «недостающих» средств было истолковано буквально. Если ранее сеймовый фонд временных налогов принимался в виде отдельной росписи, составленной независимо от баланса статного фонда, то теперь Сейм взял за правило вносить в бюджет только действительно не достающую на государственные расходы сумму. Таким образом, статный фонд лишился ранее остававшейся в распоряжении правительства суммы «остатков», то есть превышения доходов над расходами. Сейм же, напротив, имел возможность накапливать не израсходованные из собственных фондов средства. С точки зрения правительства, такая практика грубо нарушала финансовые прерогативы монарха.

«Посягательства» Сейма дали повод Николаю II напомнить депутатам о том, что вотированные ими временные налоги должны быть взимаемы и расходованы, как и прежде, без смешения их со средствами статного, милиционного и других правительственных фондов. «Вновь подтверждаю Сейму, что право распоряжения этими фондами принадлежит исключительно Мне», – гласила резолюция императора на отзыве Сейма 1907 года о предложении доставлять средства на те потребности, для покрытия которых ординарные статные доходы являлись недостаточными²⁸.

Отзыв Сейма 1907 года – первого Сейма, созванного по новому законодательству – закладывал весьма опасные для правительства традиции рассмотрения бюджета. Анализируя расходные статьи статного фонда, бюджетная комиссия Сейма предложила, в частности, пересмотреть штаты статс-секретариата и канцелярии генерал-губернатора; сократить расходы на содержание губернаторов и чинов губернской администрации, проведя реформы децентрализации; урезать расходы полиции; упразднить Главное управление по делам печати в Финляндии и т. д. Комиссия признала незаконность включения в роспись расходов Финляндии пособия на военные нужды, внесенного в Государственное казначейство империи без согласия Сейма. В своем отзыве бюджетная комиссия коснулась даже таких статей бюджета, как ассигнования на украшенные бриллиантами перстни и табакерки, высочайше жалуемые за служебные отличия. По мнению комиссии, награды эти были не «целесообразными, а, напротив, ввиду случайного своего характера – часто несправедливыми»²⁹. Таким образом, бюджетный контроль в том виде, как его представлял себе Сейм, служил средством воздействия на все области политики. Но имперское правительство иначе видело роль народного представительства в Великом княжестве.

Раздражение императора было вызвано не только попытками Сейма контролировать правительственный бюджет, но также и тем, что в своем отзыве Сейм внес предложения о предоставлении ему права избирать ревизоров казны для «проверки финансового управления». Кроме того, для имперского правительства было прискорбно видеть, что эти попытки Сейма не вызвали отпора со стороны финляндского Сената, который принял к рассмотрению и отзыв на предложение об ассигновании средств, и предложения об организации ревизионного ведомства.

Несмотря на требование императора не вмешиваться в область правительственного бюджета, следующий Сейм, созванный в 1908 году, вновь рассмотрел весь бюджет целиком, внеся в него изменения. Планируя расходы по сеймовым фондам, депутаты выделили из фонда временных налогов на расходы по народному образованию только ту сумму, которой недоставало после зачета остатков статного фонда. Это позволило Сейму «сэкономить»

3 543 500 марок, затратив вместо 8 820 500 лишь 5 277 000 марок. На это решение Сейма последовало требование Николая II возместить сумму остатков статного фонда в размере 3118 500 марок из фонда временных налогов, но это требование не было рассмотрено из-за роспуска Сейма. Однако и очередной Сейм 1909 года отказался перечислить эти средства обратно в статный фонд, объяснив при этом, что Сейм считает себя обязанным вотировать из своих средств на культурные потребности края лишь ту сумму, которой в статном фонде недостает на покрытие казенных расходов. Между тем бюджет 1909 года предполагал наличие в статном фонде остатков на сумму 6 млн. марок³⁰, и продолжение практики Сейма в том же направлении грозило лишить правительство этих остатков.

9 (22) декабря 1910 года генерал-губернатор Франц Александрович Зейн предложил поручить Сенату выработать новое обращение к Сейму, в котором потребовать возврата 3 118 500 марок в статный фонд. Очевидно, в этом случае важны были не деньги, а принцип. Зейн полагал, что «политические обстоятельства настоящего времени не дают никакого повода простить этот долг и таким образом проявить особое монаршее благоволение в отношении Сейма, который сам занял совершенно непримиримую позицию», что «напротив того, необходим твердый со стороны правительства отпор Сейму в его незаконных посягательствах на бюджетные права монарха»³¹.

Предложение Зейна было передано на рассмотрение Совета министров, но не получило его одобрения. Совет министров вполне справедливо решил, что новое требование о возврате суммы, как и предыдущие требования, останется неудовлетворенным. Это лишь даст повод для «неуместной» критики «с точки зрения предвзятых финансовых теорий, настойчиво проводимых Сеймом в практику финляндского бюджетного дела»³². Решением Совета министров было поручено финляндскому генерал-губернатору и Сенату пересмотреть утвержденные 10 (23) июня 1904 года по проекту Плеве правила о составлении росписей Великого княжества Финляндского с тем, чтобы установить в порядке административного законодательства (то есть без участия Сейма) новые принципы «твердого разграничения правительственных и сеймовых фондов»³³.

Сенат представил свой проект правил составления росписи в декабре 1911 года. Проектом предлагалось, во-первых, объединить статный и милиционный фонды, сохранив дробную структуру сеймовых фондов, во-вторых, ежегодно устанавливать распределение разных статей расходов между правительственным и сеймовым фондами, закрепляя за первым обеспечение статей, необходимых «для существования государства», и поручая Сейму финансирование «культурно-просветительских нужд»³⁴. Такая гибкая структура бюджета позволяла ориентироваться на приоритетные области финансирования³⁵. Вместе с тем распределение статей не должно было стать предметом переговоров с депутатами. Наоборот, в этом случае можно было бы обойтись без Сейма, утверждая новую бюджетную структуру в административном порядке.

Проект Сената не поддержал Зейн. По его мнению, отказ от постоянного, основанного на законе, разграничения правительственных и сеймовых фондов создавал предпосылки для сохранения существовавшей конфликтной ситуации³⁶. Альтернативный проект бюджетных правил Зейна предусматривал, напротив, жесткую структуру бюджета, разделявшую как доходы, так и расходы между правительством и Сеймом. Проект Зейна фактически восстанавливал фондовую систему, существовавшую до 1899 года. Жесткое раздробление бюджета на две части должно было, по мнению генерал-губернатора, лишить сторонников расширения сеймовых прерогатив теоретического основания в виде концепции единства бюджета и прекратить таким образом «возникшие на почве этого мнимого единства домогательства»³⁷.

Оба проекта были отправлены с комментариями статс-секретаря Лангофа в Совет министров. Лангоф отдавал предпочтение сенатскому варианту, так как предложенная Зейном жесткая система, не допускавшая никаких изменений в фондовой структуре, могла функционировать лишь в случае превышения доходов над расходами. Недостаток же средств в правительственных фондах при полном обособлении их от сеймовых средств мог поставить правительство в очень тяжелое положение. Следовало иметь в виду это обстоятельство, так как главный доход финляндской казны составляли таможенные пошлины, находившиеся в полной зависимости «от общего благосостояния края и спокойного течения его жизни». Таким образом, разделив в законе бюджет и ограничив использование сеймовых средств только отнесенными на их счет расходами, правительство «само лишит себя права в случае недостаточности ординарных доходов казны для урегулирования правительственного бюджета требовать от Сейма необходимых для сего дополнительных средств»³⁸.

Проекты бюджетных правил, составленные Сенатом и генерал-губернатором, и записка статс-секретаря были направлены на оценку главному специалисту по финляндскому финансовому праву Э.Н. Берендтсу. Его заключение сводилось к тому, что идеального решения вопроса о распределении бюджетных прав нет. Единственный способ гарантировать финансирование тех статей бюджета, в которых было заинтересовано имперское казначейство, – это указание на обязательное отнесение на счет казенного фонда всех расходов, обусловленных исполнением обязанностей Финляндии в отношении империи, а также расходов по содержанию административных и судебных учреждений края. Остальные же расходы – на социально-культурные задачи – можно было не разграничивать между казенным и сеймовым фондами. Эти расходы могли быть покрыты из средств казенного фонда, а если эти средства оказались бы недостаточными, то каждому Сейму должно быть предложено выделить деньги на покрытие дефицита.

Таким образом, роспись вновь делилась на две части. Берендтс предложил назвать их: фонд ординарных доходов и расходов и фонд временных доходов и расходов (вместо предложенных Плеве в 1904 году фондов казенных и земских средств, так как все средства бюджета должны считаться казенными). В таком виде «эта скромная реформа могла бы содействовать некоторому смягчению бюджетных конфликтов и, во всяком случае, не привела бы к тому острому столкновению, которого неминуемо придется ждать, если будет решено настоять на полном проведении правил 1904 года». Вместе с тем Берендтс предупреждал, что правительство не может рассчитывать на полное исчезновение почвы для развития конфликта, так как «обязательное отнесение платежей Финляндии в пользу Государственного казначейства на средства ординарного бюджета будет объявлено финляндцами вопиющим нарушением всех прав Сейма и нарушением автономии Финляндии, и убедить их в неправильности этого взгляда нет никакой возможности», и «с этим приходится мириться, ибо выхода из этого конфликта правовых воззрений пока не предвидится»³⁹.

Один из основных спорных вопросов бюджетного права Финляндии – о разграничении правительственных и сеймовых фондов – был внесен на обсуждение имперского Совета министров. На основании предварительной оценки проектов в канцелярии Совета министров за основу был взят вариант, предложенный генерал-губернатором. От проектов Сената и статс-секретаря было решено отказаться. Главная поправка Зейна к проекту состояла во введении обязательного представления проектов росписей правительственных и сеймовых фондов на рассмотрение императора до составления общего ежегодного свода доходов и расходов. После утверждения росписей фондов царем они должны были поступать в Сенат для сведения в единый бюджет без внесения каких-либо изменений.

К аналогичному выводу пришло и Особое совещание по делам Великого княжества Финляндского, на заседании которого 4 марта 1913 года обсуждались проекты бюджетных правил. Составленный совещанием проект, в основу которого были положены предложения Зейна, в целом почти совпадал с проектом канцелярии Совета министров. Разница состояла лишь в оформлении предполагаемой реформы: вместо одного, планировалось издать три постановления – об упразднении фондов милиционного и военного дома, о прекращении перечислений или авансовых выдач из статного фонда в сеймовые фонды, о бюджетных правилах для Великого княжества Финляндского⁴⁰. После обсуждения на заседании 28 июня 1913 года в Совете министров эти проекты были утверждены императором и стали действовать.

Итак, новые правила устанавливали разделение бюджета на четыре росписи: одного правительственного фонда (статного) и трех сеймовых. В отличие от действовавших ранее бюджетных правил, по которым единая роспись только в окончательном виде поступала на высочайшее утверждение, новые требовали представления императору росписей всех, в том числе сеймовых, фондов до их сведения в бюджет. Правила устанавливали основные статьи расходов, которые могли быть внесены на счет статного фонда. Таким образом, во-первых, в законодательном порядке гарантировалось перечисление сумм на счет имперского казначейства на «общегосударственные потребности», а во-вторых, не допускалось отнесение к статному фонду расходов на социально-культурные нужды, которые должны были покрываться из сеймовых средств. Расходы, которые император не признавал «возможным отнести на статный фонд или на иные находящиеся в единоличном его распоряжении источники», должны были предлагаться финляндскому Сейму и, после ассигнования им и высочайшего утверждения соответствующих кредитов, производиться в пределах последних. Основные статьи расходов, отнесенные к компетенции Сейма, были также перечислены в правилах, но цитированное выше положение давало возможность потребовать от Сейма дополнительных ассигнований на расходы, отнесенные к статному фонду⁴¹.

Новые бюджетные правила действительно создавали некоторые гарантии для правительства от посягательств со стороны Сейма. Прежде всего, они гарантировали невмешательство народного представительства в перечисление имперскому казначейству средств на общеимперские потребности. Основная цель реформы была достигнута. Единственный изъян состоял в расчете на исправное поступление таможенных сборов – оно могло существенно сократиться в случае таможенного объединения Финляндии с Россией. Имперское Министерство финансов уже давно планировало осуществить это объединение. Однако российские промышленники, опасавшиеся конкуренции отечественных товаров с финскими, категорически возражали против ликвидации таможенной границы, и эта мера была отложена на неопределенный срок.

Конфликт между Сеймом и правительством вокруг бюджетных полномочий, разумеется, представлял собой одну из сторон политической борьбы за расширение прав народного представительства. Депутаты стремились приблизить статус Сейма к статусу парламентов конституционных государств, в которых законодательные органы обладали правами бюджетного контроля и активно участвовали в бюджетном процессе. С другой стороны, этот конфликт имел и финансовую подоплеку: сумма доходов правительственных фондов (по росписи 1908 года – 73 654 000 марок⁴²) превышала сумму доходов сеймовых фондов (по той же росписи – 60 125 870 марок), поскольку основу доходной части составляли таможенные пошлины, размер которых ежегодно увеличивался (43 410 000 марок в 1908 году). Самыми крупными статьями доходов сеймовых фондов являлись доходы с казенных железных дорог (по той же росписи – 39 млн. марок), а также акцизы (9,1 млн. марок), гербовый сбор (3 млн. марок) и отчисления от чистой прибыли Финляндского банка (7 789 470 марок). Разумеется, депутаты Сейма стремились к контролю если не над всем бюджетом, то по меньшей мере претендовали на распределение таможенных доходов.

В то же время в борьбе Сейма выражались стремления расширить финансовую автономию Великого княжества в составе империи. С этой точки зрения особую важность представляли, во-первых, возможность самостоятельно определять доходные и расходные статьи бюджета, без вмешательства имперских властей, и это предполагало ограничение сферы исключительного ведения монарха, а во-вторых, ограничение и в будущем упразднение каких-либо перечислений в имперское казначейство на так называемые «общегосударственные» потребности.

Бюджетная и финансовая политика России в Закавказье

В предыдущих главах был представлен анализ функционирования бюджетных связей между центром и автономиями. Как в случае с Польшей, так и в «финляндском вопросе» экономика и политика тесно переплетались. Борьба вокруг бюджетных полномочий представляла собой соперничество за деньги и власть. В отличие от Польши и Финляндии ни Закавказье, ни Туркестан, о которых пойдет речь ниже, не располагали конституциями и представительными учреждениями. Тем не менее проблемы бюджетных отношений и, следовательно, распределения властных полномочий отнюдь не оказывались на периферии внимания правительства.

Модель «вынужденной» финансовой автономии в первой четверти XIX века

Как известно, не обладая политической автономией, Закавказье никогда не имело законно закрепленного права на собственный бюджет. Но фактически обстоятельства ежедневной административной практики, «фактор удаленности» и отсутствие коммуникаций, военные действия и недостаток собственных финансовых средств – все это требовало сохранения особых принципов финансовых отношений окраины и империи.

Манифест 12 сентября 1801 года, провозгласивший присоединение Грузии к России, содержал обещание новым подданным императора «обратить» все подати в их «пользу», то есть на внутренние расходы гражданского управления области, а также на восстановление разоренных городов и селений. Все доходы Грузии были отданы в полное распоряжение главнокомандующего Кавказской армией. Отчет о расходовании казенных сумм должен был представляться напрямую императору и государственному казначею.

Непосредственное управление финансами и казенным хозяйством Грузии было возложено на одну из четырех экспедиций Верховного грузинского правительства – Экспедицию для дел казенных и экономических. Она возглавлялась российским чиновником и состояла из четырех советников – грузинских князей. Таким образом, возглавлявшаяся главнокомандующим администрация края обладала фактически финансовой автономией в распоряжении доходами, впрочем, довольно скудными.

Разновременность включения в результате военных походов против Турции и Ирана закавказских территорий в административную и финансовую систему империи привела к отсутствию единства административного управления, неопределенности взаимоотношений между местными и центральными инстанциями¹. Эта неопределенность вполне сказывалась на беспорядочности финансовых отношений с центром. Фактически в руках главнокомандующего были сосредоточены полномочия по распоряжению всеми казенными доходами не только Грузии, но и присоединенных Карабагского, Шекинского и Ширванского ханств, Баку, Кубы, Дербента и других городов. При этом если в управлении финансами Грузии формально участвовала казенная экспедиция Верховного грузинского правительства, то о поступающих с других закавказских владений доходах экспедиция и Министерство финансов даже не имели никаких сведений².

Такое положение вещей не могло не вызвать замечаний со стороны имперского Министерства финансов. В 1810 году министр финансов Дмитрий Александрович Гурьев обратился к главнокомандующему на Кавказе генералу Александру Петровичу Тормасову с требованием представить сведения о доходах и расходах как Грузии, так и других завоеванных областей и ханств.

Из представленных Тормасовым ведомостей следовало, что, не считая податного хлеба, в казну грузинского правительства поступило 165 тыс. руб. серебром, но казенные расходы по Грузии превышали эту сумму и составляли 189 тыс. руб. серебром и 10 тыс. руб. ассигнациями. Бакинская провинция принесла 120 тыс. руб. серебром дохода, а на ее внутренние расходы было истрачено 100 тыс. руб. серебром и 2 тыс. руб. ассигнациями. С города Дербента было собрано 3 100 руб. серебром, а расходы составили 3 490 руб. серебром и 600 руб. ассигнациями. Доходы по Кубинской провинции достигли суммы 25 тыс. руб. серебром (данных о расходах нет). Карабагское и Ширванское ханства платили дань по 8 тыс. червонцев, Шекинское – 7 тыс., а их расходы составили: Карабагского – 6 617 руб. серебром, Шекинского – 7 037 Руб– серебром и Ширванского – 2 709 руб. серебром.

Таким образом, там, где присутствие российских властей было минимально, минимальными были и расходы, так как содержание чиновничества обходилось очень дорого. В целом, если поверить в достоверность этих цифр, расчет доходов и расходов по гражданской части Закавказского края заключался с остатком³. Но, скорее всего, представленные Тормасовым ведомости о доходах и расходах по Закавказью не вполне соответствовали действительности. Вероятно, реальная сумма невоенных расходов существенно превышала обозначенную цифру, так как ежегодно Государственное казначейство высылало в Закавказье солидные суммы в звонкой монете для удовлетворения нужд местной администрации.

Получив сведения о состоянии бюджета Закавказского края, министр финансов Гурьев приказал Экспедиции государственных доходов внести эти цифры в общую смету государственных доходов и расходов на 1811 год. Несмотря на то что Тормасов уже велел чиновникам, собиравшим доходы и дани с персидских городов и ханств, представлять отчеты о доходах и расходах в грузинскую казенную экспедицию, Гурьев представил в Государственный совет записку о законодательном закреплении передачи всех сборов с этих областей в общую массу грузинских доходов. При этом казенная экспедиция грузинского правительства должна была производить выдачу средств из собранных денег не иначе как по назначениям министра финансов или государственного казначея. Распоряжение собираемым податным хлебом, порученное провиантской комиссии, также должно было контролироваться через посредничество казенной экспедиции министром финансов. Таким образом, считал Гурьев, «можно будет подвести весь тамошний край в отношении доходов и расходов под общее правило отчетности и установить порядок или систему к постепенному сборов сих возвышению и употреблению их на нужды государственные»⁴.

Предложения Гурьева об упорядочении и централизации бюджетного управления в Закавказье получили одобрение Государственного совета 10 марта 1811 года. Таким образом, Министерство финансов сделало первый шаг к подчинению центру финансового управления Закавказьем. Со своей стороны местная власть тоже предпринимала попытки расширить полномочия по управлению финансами. Главнокомандующий генерал Алексей Петрович Ермолов в 1816 году потребовал предоставления полномочий самостоятельно решать вопросы, связанные с «азиатской» торговлей и тарифами, а также приравнять его права по расходованию сумм на гражданское управление с правами по распоряжению военными финансами⁵. В качестве главнокомандующего Ермолов имел право самостоятельно использовать экстраординарные суммы и остатки (ассигнованные, но не истраченные деньги) бюджета армии. Однако бюджетные правила гражданского ведомства не допускали такого порядка распоряжения средствами. По закону все средства должны были употребляться только на те предметы, на которые они были ассигнованы, а остатки сумм, принадлежавшие Государственному казначейству, могли быть израсходованы только по решению министра финансов.

Министр финансов категорически отказался передать в ведение местной власти вопросы, связанные с торговлей. Отвергнув предложение Ермолова относительно расширения его бюджетных прав, Гурьев заявил, что правила 1811 года ввели доходы и расходы Закавказского края в общегосударственную роспись и соответственно средства должны расходоваться согласно общему порядку⁶. В этом случае министр финансов, можно сказать, выдал желаемое за действительное: положение Государственного совета объединило лишь все бюджетные средства областей Закавказья, подчинив их ведению казенной экспедиции. И хотя предоставляемые экспедицией сведения и вносились в общую смету, говорить о единстве бюджета было еще рано.

Со своей стороны министерство считало нужным постоянно напоминать местному правительству о необходимости повышения доходов и соблюдения дисциплины в финансовом управлении. Одну из причин несоразмерности доходов и расходов в Грузии Министерство финансов видело в нарушении бюджетных и кассовых правил. Из-за удаленности края и его военного положения «тамошние начальники сами собой, без всякого сношения с Министерством финансов, забирали из казенной экспедиции большие суммы и не возвращали их обратно, а Казенная экспедиция, не имея у себя вполне доходов, нередко затруднялась в исполнении предписанных ей расходов». Даже после утверждения Государственным советом в 1811 году новых бюджетных правил, обязывавших проводить все финансовые операции через казенную экспедицию и не осуществлять никаких незапланированных расходов без разрешения министра финансов или казначея, казенные деньги продолжали расходоваться бесконтрольно. Министерство финансов, требуя от местного начальства выполнения постановления Государственного совета, предложило ему помимо этого провести финансовую ревизию и «строго запретить непозволительное распоряжение доходами тамошнего края»⁷.

В 1811–1840 годах Министерство финансов контролировало далеко не весь бюджет края. Несмотря на постоянные требования министерства предоставлять сведения о доходах областей Закавказья, эти требования нередко не выполнялись, так как само местное финансовое управление не всегда располагало такими сведениями. Кроме того, в компетенции казначейства находились не все доходы края. По данным 1832 года, 70 % доходов действительно поступало в ведение Государственного казначейства, но 26 % оставалось в непосредственном распоряжении главноуправляющего (остальные средства составляли бюджет местных органов власти и церкви)⁸. Кроме того, своевременный и эффективный контроль был невозможен из-за больших расстояний.

Судя по немногочисленным документам, касающимся взаимоотношений имперского финансового ведомства и закавказского командования, Министерство финансов выбрало достаточно жесткую линию поведения по отношению к местной власти. Оно не могло согласиться с тем, что присоединенные области поглощали ежегодно значительную часть доходов российского бюджета. Каждый год казначейство вынуждено было посылать в Грузию и другие области значительные суммы в звонкой монете. Однако существенная часть монеты вывозилась в Персию и Турцию, а другая – переплавлялась в покоренных ханствах на низкопробную монету. Поиск новых источников доходов осложнялся тем, что правительство опасалось пойти на повышение податей с населения. В качестве возможных путей увеличения бюджетных средств рассматривалось изменение пошлин и введение винных откупов⁹, а также проведение камерального описания с целью выявления новых плательщиков¹⁰.

В первые два десятилетия русского управления Закавказьем финансовое ведомство империи и местная власть не предпринимали каких-либо существенных преобразований в финансовой системе края. Единственной заботой Министерства финансов являлось сокращение государственных расходов на управление этой новой окраиной. Понимая, что без финансовых реформ достигнуть повышения доходности окраины будет невозможно, правительство тем не менее не решалось на их осуществление. Единственной реформой, имевшей большое значение для Закавказья, было введение в 1821 году в Закавказье льготного тарифа на ввоз иностранных товаров, что дало толчок развитию торговли и стимулировало образование капиталов в Закавказье¹¹. Однако для полноценного экономического и финансового развития края этого было недостаточно: требовались более значительные реформы.

Формирование колониальной концепции экономической политики в Закавказье и централизация бюджетного управления в 1840 году

В 1827 году о необходимости формирования особой экономической и финансовой политики в Закавказье заявил министр финансов Егор Францевич Канкрин. Пожалуй, впервые в истории российской окраинной экономической политики он отчетливо сформулировал концепцию «колониальности». В качестве рынка для российской торговли и поставщика сырья для промышленности закавказские «колонии России» были способны принести государству «весьма важные выгоды». Вместе с тем особый статус колонии предполагал сохранение обособленности края от империи в экономическом отношении. Канкрин предостерегал от попыток «присоединить» Закавказье «к общему государственному устройству, чтобы не надеяться делать из оного часть России и российского народа в нравственном смысле, а оставить сей край в виде азиатской провинции, однако елико можно лучше управляемой»¹².

Главными элементами программы реформ Канкрина в Закавказье были реорганизация финансового управления и реформа налогообложения. Необходимость перестройки системы финансовой администрации подтвердили результаты ревизии сенаторов П.И. Кутайсова и Е.И. Мечникова в 1829–1831 годах. Ревизия выявила катастрофическое положение экономики Закавказья, причем в этом в значительной степени было виновато местное российское начальство. Само закавказское правительство, не имея достоверных сведений о казенном имуществе и хозяйстве, своим управлением не только приносило убытки казне, но и довело это хозяйство до «совершенного» упадка. Составленные грузинской казенной экспедицией бюджетные сметы практически полностью не соответствовали реальным доходам и расходам. Отсутствие контроля за деятельностью экспедиции привело к тому, что за 25 лет распоряжения средствами края 220 607 235 руб. ассигнациями были истрачены безотчетно, что привело к утрате около миллиона рублей серебром. Ревизия выявила злоупотребления не только со стороны казенной экспедиции: военный губернатор генерал Д.С. Сипягин «израсходовал казенных сумм не по назначению 143 071 р. 56 коп.; на собственные надобности, роздал в долг и пр. 81 437 р. 29 к.». Общая сумма незаконно истраченных им средств составила 276 504 руб. 50 коп. Но даже в тех случаях, когда ассигнования были проведены в законном порядке, их целесообразность зачастую была сомнительной. Ярким примером безвозвратной потери десятков тысяч рублей из государственной казны стало содержание Горной экспедиции и принадлежащих ее ведомству горных заводов. Запутанность податной системы и отсутствие порядка во взимании налогов и сборов привели к тому, что недоимка по этим статьям доходов составила более 2 млн. руб. ассигнациями.

В результате ревизии сенаторы сделали вывод, что «невнимательное и злоупотребительное» управление финансовой частью в Закавказье привело к тому, что собираемых доходов не хватало на содержание этого края, не говоря о военных расходах¹³. Этот вывод служил одним из основных аргументов в пользу разработанного Паскевичем, Кутайсовым и Мечниковым проекта административной реформы. Реформа должна была ввести в Закавказье аналогичную общеимперской систему управления, русское законодательство, установить новое административное деление и в целом должна была привести к тесной инкорпорации Закавказья в имперскую административную и экономическую систему.

Впрочем, еще до рассмотрения программы административной реформы, в 1832 году, Комитет министров принял решение об обязательном включении всех доходов Закавказья в государственную роспись, из которой в дальнейшем должны были выделяться средства на местные расходы в крае¹⁴. На этот раз главноуправляющему на Кавказе Григорию Владимировичу Розену удалось отсрочить вступление решения в силу. Он считал, что закавказские провинции, пребывающие во «мраке и невежестве», не готовы к каким-либо финансовым преобразованиям. Введение новой финансовой системы и включение бюджета Закавказья в общую роспись привело бы край в «совершенный упадок». По мнению Розена, в его распоряжении всегда должны были находиться средства, которые он мог бы употреблять по своему усмотрению: «Тот начальник, который будет здесь ограничен положительными расходами по смете, потеряет влияние на все народы и племена, а потом и повиновение их; власть его… уничтожится, и он должен будет отказаться от всяких полезных в сем крае предприятий»¹⁵. Объяснение необходимости предоставления особых бюджетных прав местной власти для сохранения ее «имиджа» в глазах населения впоследствии неоднократно фигурировало в дискуссиях о финансовом положении Закавказья в империи.

В результате переписки с министром финансов Розену удалось добиться разрешения внести доходы и расходы Закавказского края в общую смету не с 1833 года, как предполагалось, а с 1834 года. К этому времени главноуправляющий должен был собрать и предоставить министру сведения о бюджете Армянской области, Гурии и по Ахалцыхскому пашалыку. Требовавшиеся сведения были доставлены только в 1835 году.

В вопросе об объединении смет – как, впрочем, и в других случаях – Розен проявил себя как противник финансовых преобразований, предложенных Паскевичем и Канкриным. Ссылаясь на отсутствие сведений о доходах и расходах как на причину невозможности объединения бюджетов, Розен в то же время препятствовал проведению камеральных описаний¹⁶. Возможно, позиция Розена была обусловлена его личным неблагожелательным отношением к Паскевичу и Канкрину¹⁷. Но поскольку Розен последовательно отвергал проекты и идеи реформ, предложенные бывшим главноуправляющим на Кавказе и министром финансов, его позиция была принципиальна.

Розен был сторонником более осторожного подхода в отношении административных и социальных преобразований в крае, культура и традиции которого, по его мнению, настолько отличались от российских, что распространение на Закавказье общеимперского законодательства могло привести к непоправимым последствиям. Розен полагал необходимым частичное сохранение элементов традиционного управления, доказывал необходимость учета местных особенностей при проектировании административной организации разных областей. Именно поэтому Розен приложил все усилия для того, чтобы проект административной реформы Паскевича-Кутайсова-Мечникова не был принят. В мае 1835 года ему удалось добиться отклонения проекта Государственным советом. Но в 1837 году сам Розен был отправлен в отставку.

Проект Паскевича-Кутайсова-Мечникова так и не был осуществлен. Государственный совет передал дело реформы управления посланной в 1837 году в Закавказье специальной комиссии, возглавлявшейся сенатором П.В. Ганом¹⁸. В 1838 году Ган уже представил готовый проект административной реформы, предполагавшей полную ломку системы военно-народного управления, упразднение традиционного суда и введение в крае общеимперских учреждений. В ходе обсуждения составленного Ганом проекта Положения об управлении Закавказским краем главноуправляющий на Кавказе Е.П. Головин предложил передать «всю хозяйственную часть» в ведение Министерства финансов¹⁹. Это означало введение в крае территориальных органов министерства, подчинение контролю из Петербурга финансовой деятельности администрации края²⁰ и, главное, окончательное включение бюджета Закавказья в государственную роспись. Предложение Головина, прозвучавшее, как ни странно, на последнем заседании Комиссии по составлению Положения об управлении, было, разумеется, поддержано Канкриным (им, возможно, оно и было инспирировано) и зафиксировано в тексте Положения об управлении Закавказским краем, принятого в 1840 году. Таким образом, Министерство финансов наконец-то добилось формального подчинения себе финансового управления края и объединения отчетности²¹.

Стремление к бюджетной централизации, проявившееся в отношении финансового управления Закавказьем, было характерно для политики Канкрина, который также энергично боролся с финансовой автономией Польши и требовал от местных властей этих окраин беспрекословно подчиняться финансовой дисциплине. С другой стороны, Министерство финансов, рассматривая Закавказье как колонию, не спешило с полной унификацией налогов и податей, денежной системы, с развитием кредита и других институтов, способствующих росту экономической активности. Европеизация экономики колонии не входила в планы правительства.

Административная реформа 1845 года и финансово-правовой статус наместничества

Основы административной реформы 1840 года, которая централизовала и унифицировала гражданское управление в крае, уже через пять лет были пересмотрены. Учреждение в 1845 году Кавказского наместничества кардинально изменило систему взаимоотношений администрации края с министерствами. Фактически исполнительные полномочия министров по управлению ведомственными учреждениями в Закавказье были переданы наместнику. Таким образом, министерства были вовсе устранены от принятия решений, связанных с делами края.

Исключение составлял лишь министр финансов. Учреждение наместничества не отменило действие закона 1840 года о бюджете Закавказского края. За министром финансов было сохранено право ревизии и контроля над «всякого рода отчетностями». Как объяснял сам наместник князь Михаил Семенович Воронцов, это было тем более необходимо, потому что «расходы по здешнему краю» входили в общую государственную смету и были «нераздельны с общей государственной финансовой системой». «При этом учреждение в крае особого правительственного места для контроля сумм было бы сопряжено с большими неудобствами, затруднениями и вовлекло бы казну в новые расходы»²². Воронцов выступал категорически против предложения военного министра создать специальную ревизионную инстанцию в Тифлисе²³. Изданные 6 декабря 1846 года правила отчетности в суммах по Закавказскому краю и Кавказской области восстановили подчиненность местных учреждений соответствующим департаментам министерств и главных управлений (разумеется, только в отношении финансовой отчетности).

По мнению исследователя политики Воронцова Э. Райнлэндера, наместник не стремился к обладанию полнотой полномочий по финансовому управлению. Он считал важным иметь возможность распоряжаться средствами в рамках бюджета, но не формировать бюджет и не определять принципы финансовой политики. Эта система представляла собой «сложный гибрид»²⁴, иными словами баланс полномочий между министерством и наместником.

Однако одного взгляда на бюджет Закавказья в период управления Воронцова достаточно, чтобы понять, почему наместник не претендовал на правовое оформление финансовой самостоятельности. Во взаимоотношениях с Министерством финансов кавказский наместник стоял далеко не наравне с губернаторами внутренних провинций. Одной из привилегий было ежегодное (с 1838 года) предоставление в распоряжение наместника дотаций «на чрезвычайные расходы по устройству Закавказского края» и «на разные полезные предприятия». Отчетность по расходованию этих сумм практически отсутствовала, и ежегодно поступающие 113 285 руб. серебром (400 тыс. руб. ассигнациями) расходовались наместником по своему усмотрению. К 1848 году из остатков от этих сумм составился капитал в размере 406 585 руб. серебром, из которых 263 237 руб. серебром числилось в качестве ссуд различным учреждениям²⁵. С 1848 года этот капитал был внесен в Государственный заемный банк для «приращения процентами».

Более того, в структуре закавказского бюджета были расходные и доходные статьи, никак не вписывавшиеся в общие нормы кассового и бюджетного процесса. Так, по росписи 1843 года Государственное казначейство предполагало получить 1948 954 руб., действительно в кассы поступило 1369 943 руб. Расходы на гражданское управление и прочие статьи (на управление духовными делами православного и других исповеданий, народное просвещение, экстраординарные расходы по Грузино-Имеритинской губернии и Каспийской области, «на распространение промышленности и торговли», пенсии и пособие отставным и служащим лицам гражданского и военного ведомств и «пенсии азиатцам», а также перечисления из казначейства в пользу городских доходов) составили 1567 274 руб. Дефицит был покрыт за счет 470 тыс. руб. – суммы, как было объяснено в отчете Главного управления краем, высланной «в подкрепление по распоряжению Министерства финансов из казенных палат Московской и Таврической»²⁶. Но и это еще не все. В графу расходов была внесена отдельная категория: «расходы неопределенные, произведенные на счет Главного казначейства по особым предписаниям: на пособие, на награды, заимообразные выдачи, содержание миссии в Персии и т. д. – 279 814 р.»²⁷. Очевидно, что доходная часть росписи совсем не отражала реального объема финансирования окраины. Значительные средства поступали в местные, губернские казначейства по ходатайствам наместника. В общей сумме эти «вспомоществования» должны были составить весьма существенный капитал.

Воронцов очень ценил возможность располагать собственными деньгами для осуществления задуманных мероприятий: организации судоходства по рекам, строительства дорог, восстановления водопроводов и т. д. Но в то же время, по свидетельству служившего в Тифлисской казенной палате А.А. Харитонова, наместник довольно легко раздавал кредиты из этих сумм просителям. Для того чтобы получить искомую сумму, достаточно было обратиться не к директору канцелярии, а к имевшему влияние на наместника казначею В.Т. Беляеву. Он докладывал наместнику и «обыкновенно произносил своим хохлацким выговором: „отчего же не дать, ваше сиятельство, нуждающемуся человеку, коли можно"»²⁸.

В 1847 году Харитонов и Беляев, а также ставший впоследствии директором кредитной канцелярии Министерства финансов Ю.А. Гагемейстер и И.А. Дюкруаси были назначены членами Особой комиссии по увеличению местных доходов и сокращению расходов на гражданское управление в Закавказском крае. По словам Харитонова, поводом для создания комиссии была рядовая просьба Тифлисской казенной палаты предоставить ей дополнительно 500 тыс. руб. для «усиления кассовых средств»²⁹. Этих средств не хватало для покрытия издержек по гражданскому управлению Кутаисской и Дербентской губерний. Кавказский комитет, рассмотрев представленные министром финансов сведения о количестве ежегодно перечисляемых Государственным казначейством средств на нужды гражданского управления краем, пришел к выводу, что объединение бюджетов не только не освободило имперскую казну от вливаний в бюджет края, но даже еще более обременило ее. Сумма перечислений в период с 1840 по 1846 год иногда достигала 8000 тыс. руб. серебром. По мнению комитета, такие «подкрепления» были не только «чрезвычайно тягостны для Государственного казначейства», в частности из-за своей «неопределительности», но и ставили в «затруднительное положение самого наместника кавказского», который никогда не имел гарантии в том, что эти пособия действительно поступят в его распоряжение³⁰.

Кроме того, Кавказский комитет обратил внимание на ненормальное положение края, который в отличие от других частей государства «не только не уделяет своих доходов на общие потребности Империи, но даже не может содержать сими доходами свое собственное управление». Комитет отмечал: «Не говоря о расходах военных и экстраординарных, которые еще долго будут упадать на общие государственные доходы, Комитет, с своей стороны, считает совершенно необходимым местные доходы и расходы по гражданскому управлению краем привести в такое положение, чтобы они не требовали никаких подкреплений со стороны Государственного казначейства».

Единственное средство восстановить равновесие доходов и расходов и сократить сумму «подкреплений» из имперской казны Кавказский комитет видел в том, чтобы «местные доходы Закавказского края исключительно предназначить на удовлетворение всех вообще расходов по гражданскому управлению оным, определив нормальную сумму тех пособий, которые Государственное казначейство в продолжение известного числа лет должно отпускать на сии расходы в подкрепление местных доходов края, с тем условием, чтобы по прошествии определенного для сих подкреплений числа лет Гражданское управление краем содержалось доходами оного без всяких пособий со стороны Государственного казначейства»³¹. Иными словами, комитет решил вернуться к положению, существовавшему до 1840 года. Предполагалось, что казначейство будет перечислять в течение пяти лет в распоряжение местной власти Закавказья по 500 тыс. руб. серебром в год, а затем навсегда избавится от бремени финансовой поддержки края. Министр финансов считал, что хватит и 300 тыс. руб. серебром. Окончательные условия предполагалось выяснить после консультаций с наместником.

Для обсуждения предложенных комитетом условий в Тифлисе и была создана упоминаемая Харитоновым комиссия. Ей предстояло найти способ сбалансировать доходы и расходы края с тем, чтобы через пять лет Закавказье смогло себя окупать. По вычислениям Харитонова, самоокупаемость края была вполне возможна, но, помимо ординарных доходов, в распоряжении наместника должна была всегда находиться дополнительная сумма. Харитонов считал, что было бы достаточно ежегодно выплачивать из казначейства в распоряжение наместника 200 тыс. руб., но не ограничивать эту выплату сроком. Министерство финансов, посчитав, видимо, что это составит слишком большой расход для казначейства, от своей первоначальной идеи отказалось³². На заседании Кавказского комитета 20 сентября 1849 года³³ было решено оставить прежней систему бюджетных взаимоотношений между Закавказьем и империей.

Финансовая автономия Закавказья в 1858–1882 годах

Вопрос о взаимоотношениях между кавказской администрацией и центральным финансовым ведомством, а также о передаче доходов края в ведение наместника вновь был поднят с назначением на пост наместника Александра Ивановича Барятинского, который пользовался полным доверием Александра II. Император, жалуясь в письме наместнику на расстройство финансов, обещал при этом предоставлять ему все необходимые «подкрепления» и «не отказывать в средствах»³⁴. Наместник уверял Александра II в том, что с близким окончанием Кавказской войны финансовое положение края должно кардинально измениться: «С последним выстрелом в горах начнется для этой части владений Вашего императорского величества период постепенного уравновешивания доходов с расходами», «покорение гор положит конец тревожному состоянию края, которое в продолжение многих веков подрезывало в корне его производительные силы»³⁵.

Сразу после назначения на пост наместника Барятинский принялся за пересмотр пределов предоставленной ему власти, в том числе в области финансов. Наместник считал, что «наряду с… основными мерами по устройству управления необходимо было дать Закавказскому краю и в финансовом отношении самостоятельное управление, ибо, в противном случае, при зависимости этой части от общего финансового управления Империи все административные и экономические начинания не имели бы положительной точки опоры и, во всяком случае, встречали бы существенные затруднения в своем развитии». Вскоре после назначения на должность Барятинский представил доклад, в котором предложил вернуться к разработанной в 1847 году министром финансов Ф.П. Вронченко системе – передать все местные доходы края на внутренние гражданские расходы и определить норму ежегодных пособий «с тем, чтобы все суммы, какие на него будут таким образом отпускаемы, были предоставлены в полное ведение и распоряжение наместника, для употребления исключительно на потребности самого края»³⁶.

Конец ознакомительного фрагмента.

Вы здесь

Финансы империи: Деньги и власть в политике России на национальных окраинах. 1801–1917. I. Центр и окраины в имперском бюджете (Е. А. Правилова, 2006)