МОДУЛЬ 3. ОСОБЕННОСТИ ФИНАНСОВОГО МЕНЕДЖМЕНТА В ОТРАСЛИ ОБРАЗОВАНИЯ
3.1 Финансы образования и Болонский процесс
В 1999 году в городе Болонья министрами образования двадцати девяти европейских стран была подписана Декларация о создании общеевропейского пространства высшего образования, которая предусматривает гармонизацию европейских систем образования с учетом опыта и особенностей развития высшей школы в каждой из стран – участниц Болонского процесса. Главными задачами Болонского процесса являются создание в Европе системы сопоставимых образовательных циклов, академических степеней и квалификаций, увеличение академической мобильности студентов и педагогических работников высших учебных заведений и в конечном счете объединение образовательных ресурсов Европы в целях повышения стандартов качества и конкурентоспособности европейской системы высшего образования.
Законодательством РФ предусмотрена основа развития системы образования в соответствии с принципами, сформулированными в Болонской декларации 1999 года. Существующая в настоящий момент система источников права, которыми регулируются отношения в области вузовского и послевузовского образования, включает два уровня нормативно-правового регулирования: "внутренние", российские нормативные правовые акты, и "внешние", международно-правовые акты.
В свою очередь, система "внутренних" российских актов представлена нормативными правовыми актами, принятыми на федеральном уровне и включающими федеральные законы и подзаконные нормативные акты. Она представлена: Конституцией РФ; ФЗ 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании"; Законом РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 "Об образовании"; иными "профильными" федеральными законами, т.е. законами, принятыми для регулирования отношений, складывающихся исключительно в области образования; "непрофильными" законами, содержащими отдельные нормы, регулирующие отношения в сфере образования. "Непрофильные" законы занимают особое место в механизме правового регулирования отношений в сфере высшего и послевузовского образования.
В частности, 15.02.2005 г. Минобрнауки издан Приказ № 40 «О реализации Положений Болонской декларации в системе ВПО РФ»; на основании решения коллегии Минобрнауки РФ утвержден План мероприятий по реализации положений Болонской декларации в системе ВПО РФ на 2005 – 2010 г.»
Насколько актуальны вопросы финансового обеспечения образования РФ? Известно, что РФ является единственной страной, через которую проходят мировые коммуникации, связывающие три полюса (Западная Европа, Восточная Азия и Северная Америка) экономического, технологического, культурного и научного развития. Узел этих отношений захватывает территорию Дальнего Востока и Азиатско-Тихоокеанского региона. В этой связи для РФ глобализация становится объективным процессом. Он не может обойти вниманием сферу образования, но нельзя забывать, что "общечеловеческих" ценностей в природе не существует, и для любого государства на первом месте всегда стояли и стоят собственные национальные интересы, которые направлены на обеспечение самосохранения нации. Концепция национальной безопасности РФ определяет, что "национальные интересы в духовной сфере состоят в сохранении и укреплении нравственных ценностей общества, традиций патриотизма и гуманизма, культурного и научного потенциала страны.33
Все остальное реализуется постольку, поскольку соответствуют национальным интересам и способствует сближению с другими странами. Как отмечает один из ведущих идеологов глобализации М. Кастельс: "…Пока существуют национальные государства и национальные правительства, которые активно пользуются экономической конкуренцией как инструментом политической стратегии, будут существовать границы между важнейшими экономическими регионами, создающими систему национальной дифференциации внутри глобальной экономики"34.
На изменение подхода к образованию в современную эпоху глобализации и новых технологий обратил внимание Премьер РФ В.В. Путин: "Развитие образования – не только престиж нашего государства, но и залог успешного развития государства и общества. Оно должно быть качественным".35
Утверждение, что наша система образования пока еще удерживает позиции одной из лучших в мире, справедливо, – отметил В. К. Митрохин, доктор юридических наук, директор Центра региональных правовых проблем и вопросов национальной безопасности ЮСИЭПИ.
Вопрос в том, как система образования изменится при реализации «Болонского процесса». Чтобы избежать самоизоляции, Россия вынуждена была принять "правила игры" в сфере образования и науки и войти в "Болонский процесс", это факт. Для анализа ситуации желательно ознакомиться с текстом "Болонской декларации" 36, что позволит выявить "подводные камни". Что же бросается в глаза?
Основное содержание Болонской декларации заключается в том, что страны-участницы обязуются в течение 10 лет привести свои образовательные системы к "единому стандарту" с тем, чтобы решить задачу создания "европейского региона высшего образования" в качестве ключевого момента для развития мобильности граждан, их востребованности и глобального развития континента. Для достижения этих целей, отмечал В.К. Митрохин, предполагается:
1. Принятие общей системы сравнимых ученых степеней, в том числе через утверждение Приложения к диплому и введение двух циклов обучения (степень бакалавра; степень магистра – через 1 – 2 года обучения после бакалавриата). Получение единой степени "доктора философии" при общей длительности обучения в течение 7 – 8 лет.
2. Введение кредитной системы в соответствии с европейской системой трансферта оценок (ECTS), что означает отказ от учетной системы в часах и введение учета по трудоемкости учебной работы. Систему предполагается сделать накопительной, способной работать в рамках концепции "обучение в течение всей жизни".
Болонский процесс, затрагивающий системы высшего образования, является механизмом развития европейского сотрудничества, ведущим к созданию так называемого европейского пространства высшего образования – подлинного проявления феномена глобализации.
Такие факторы, как источники финансирования, право интеллектуальной собственности, сотрудничество с экономическими субъектами и участие в федеральных и региональных проектах, напрямую будут влиять на критерии качества. И наивно предполагать, что в стороне останутся те, кто узурпировал решающую роль в разработке конкретных стандартов качества научной и учебной работы, кто делает государственную политику в этой сфере за пределами учебного заведения.
Предполагается «академическая свобода», но любая функция должна быть обеспечена материально. Учитывая, что большая часть средств поступает из внешних источников, финансирование учебных заведений больше зависит от количества студентов и не всегда от выполняемых исследований. И здесь просматривается еще одна проблема: все реформы в образовании должны быть подчинены важнейшей цели – сделать образование равнодоступным для всех слоев, независимо от материального положения и места проживания. Эта задача непосредственно связана с концептуальными положениями общенациональной безопасности. Развитие эксперимента в образовательной системе возвращает нас к крайне противоречивым взглядам на единый государственный экзамен, причем по итогам 2008 г. противоречия возросли.37
За этой красивой фразой скрывается программа – чтобы выглядеть хорошо, учителю жизненно необходимо ставить "хорошо" на экзамене, прежде всего себе, а не школьнику за знания. А что уровень подготовки учителя зависит от оснащенности учебного процесса и своевременной выплаты мизерной зарплаты – это проблемы педагогического коллектива школы, а не Министерства образования. Вот вам и круговая порука, которую культивирует Министерство. Единственный выход – натаскивание по тестам ЕГЭ. "По оценкам специалистов, занимающихся мониторингом экономики образования, за вузовскими репетиторами, платными курсами, "договорными" школами стоят 300 тысяч абитуриентов. Ежегодный бесплатный прием в 600 государственных вузов – 360 тысяч человек. То есть больше 80 % студенческих мест так или иначе распределено еще до всяких экзаменов. Деньги крутятся гигантские – от 600 млн. до 1 млрд. долл. ежегодно. Но у многих одаренных ребят сегодня нет денег, чтобы добраться из дальних регионов до крупного города"38.
Депутат Государственной Думы, заместитель председателя Комитета по образованию и науке, доктор философских наук, профессор О.Н. Смолин утверждает, что "в России под видом реформы образования пытаются совершить социальную революцию".
Руоководитель комитета по образованию Государственной думы РФ О. Смолин убежден, что "в современном обществе, в нормальном смысле этого понятия, реформы в образовании идут постоянно. А реформа – это такое преобразование, которое заменяет отжившие элементы системы и сохраняет ее лучшие стороны. В этом смысле реформы в образовании идут везде. Вся беда заключается в том, что у нас, в России, под лозунгом реформы пытаются произвести очередную революцию, теперь в системе образования" 39. Далее депутат Госдумы отмечает: "Я рискну высказать мнение и берусь его подтвердить, что в России под эгидой Мирового банка и других организаций пытались проводить эксперименты в образовании в таких областях и такого рода, которые не апробированы за рубежом".40
В беседе корреспондента "Независимой газеты" А. Ваганова с заместителем министра образования РФ статс-секретарем Елена Чепурных подтвердила, что "Всемирный банк не дает России гранты, а дает заем" (вероятно, кредит). То есть "это деньги, которые Правительство РФ планирует на модернизацию системы образования" 41. Наивно думать, что Всемирному банку безразлично, как будут расходоваться эти кредиты. Бытует фраза: "Кому платят деньги, того и танцуют".
Условием конкурентоспособности российского образования являются сложность, интеллектуалоемкость нашего хозяйства, объективно требующие очень высокой профессиональной квалификации.
Поэтому нам нельзя снижать уровень образования в России до уровня «евростандарта». Для сохранения качества образования необходимо соответствующее финансирование.
3.2 Новая концепция финансовых источников образования
В начале 90-х годов в качестве стратегии правительственных предложений в области образования предусматривался "образовательный ваучер". В современном варианте это так называемое государственное именное финансовое обязательство, или ГИФО. Обязательство "на предъявителя" заменяется на "именное обязательство". А что дальше? А дальше соединяют ЕГЭ и ГИФО. При прочих равных условиях и более или менее равных способностях также очевидно, что ЕГЭ лучше сдадут дети из семей с более высокими доходами. Такие семьи имеют возможность нанимать репетиторов, помещать детей в престижные школы, обзаводиться "неформальными связями". Естественно, что уже есть "консалтинговые фирмы" и "школы гувернеров", которые справедливо считают, что "работать" с одной комиссией им будет легче, чем с многочисленными приемными комиссиями в вузах. В результате дети из семей с высокими доходами получат бесплатные учебные места, а семьи с низкими доходами должны будут либо платить за образование детей (что лицемерно называется "долгосрочные инвестиции в жизнь"), либо отказывать детям в получении высшего профессионального образования. Усугубится ситуация с социальным неравенством, что является одной из основных угроз национальной безопасности. Поэтому, спокойно относясь к вопросу о ЕГЭ, большинство членов Комитета по науке и образованию ГД против образовательных ваучеров (ГИФО) 42.
В зависимости от того, как школьники сдали ЕГЭ, им "передают" ГИФО в соответствии с полученными баллами. Предполагалось, что какая-то часть детей будет учиться бесплатно за счет ГИФО, а остальные станут доплачивать столько, сколько им не хватает до цены обучения в конкретном вузе (который еще должен пройти рогатки государственной аттестации, аккредитации, конкурса и т.д.). Идея в принципе сносная – "что потопал, то и полопал". Однако, если в вузах Франции (родина Болонской конвенции) бюджетные места для студентов составляют 85 – 90 % от общего числа учебных мест, то в России декларировано, что только 60 % студентов учатся на бюджетных местах, остальные платят за обучение. (Автор статьи не учитывает различную "спонсорскую помощь" на "совершенствование учебного процесса" в государственных вузах России и то, что бюджетные места должны "действовать" только на первой ступени образования – бакалавриат).
"Для развития механизмов финансирования образовательных учреждений и активизации работы по привлечению внебюджетных средств образован Фонд поддержки и развития образования с правами юридического лица. Цель создания Фонда – концентрация и централизация внебюджетных средств, поступающих от российских и зарубежных юридических и физических лиц, их адресное и целевое использование в соответствии с задачами Минобразования России в сфере образования, а также участие Фонда в реализации программ, выполняемых Министерством" 43. А что, сами жертвователи не в состоянии определить целевую направленность своих же средств?
"В соответствии с Планом действий Правительства РФ в области социальной политики и модернизации экономики … разрабатываются мероприятия … по установлению принципа минимального бюджетного финансирования образовательных стандартов на федеральном и региональном (местном) уровнях". Чудеса – бюджетное финансирование сокращается, а пожертвования регулируются Фондом: кто ближе к кормушке, тот и "копейку получил" в "интересах реализации программ, выполняемых Министерством образования". Полное соответствие Концепции национальной безопасности РФ, не так ли 44?
Как известно, в соответствии с международной тенденцией происходит переход от потребностей национального рынка труда к формированию региональных и местных рынков и даже формированию программ потребностей в профессиях, специальностях и квалификациях в сфере конкретного предпринимательства. Европейские консультанты рекомендуют нам воспользоваться методикой, успешно опробованной в ряде стран Центральной и Восточной Европы, получившей название "сценарии развития профессионального образования и обучения".
И "от лукавого" звучит: "В связи с этим приоритетное значение приобретает развитие предприятий с высоким наукоемким и технологическим потенциалом, которые смогут повысить долю наукоемких и высокотехнологичных производств, обеспечивая тем самым устойчивый рост конкурентоспособного производства для внутреннего и внешнего рынка" <*>. Очевидно, что, так же как и во всех развитых странах, все большее значение будут приобретать высококвалифицированные работники. Возможно, авторы Программы развития высшей школы имели в виду "высококвалифицированные рабочие" 45?
Тем более далее в Программе так и звучит: "При этом может оказаться полезным опыт, изложенный в докладах CEDEFOP "European Trends in the Development of Occupations and Qualifications" ("Европейские тенденции в развитии профессий и квалификаций") и "Anticipation of Occupation and Qualification Trends in the European Union" ("Прогнозирование тенденций развития профессий и квалификаций в Европейском Союзе"), и предложенные там подходы для планирования развития системы профессионального образования и обучения как главного "поставщика" рабочей силы".
Школа – один из самых устойчивых, консервативных общественных институтов, "генетическая матрица" культуры. В соответствии с этой матрицей воспроизводятся последующие поколения.
Поэтому тип школы, выработанный той или иной культурой, является важнейшим фактором формирования и воспроизводства цивилизации. Школа – механизм, сохраняющий и передающий от поколения к поколению культурное наследие данного общества.
В то же время это идеологический механизм, "производящий человека" данного общества.46
Зимой 2008 года Президент В.В. Путин на встречи с Дж. Бушем процитировал слова Бисмарка о том, что Победу в войне обеспечивает школьный учитель.
Среди революций в "технологии" создания общества особое место занимает преобразование школы. Известно, что буржуазное общество нуждалось в массе людей, которые должны были заполнить как обезличенная рабочая сила фабрики и конторы. Школа, "фабрикующая субъектов", не давала человеку стройной системы знания, которое бы его освобождало и возвышало. Той системы знаний, которая учит человека свободно и независимо мыслить. Из школы должен был выйти "добропорядочный гражданин, работник и потребитель". Для выполнения этих функций и подбирался ограниченный запас знаний, который заранее раскладывал людей "по полочкам".
Возникает так называемая мозаичная школа в противовес "универсальной", в которой носитель культуры нации – гражданин "наполняется" только теми сведениями, которые нужны для выполнения контролируемых "евростандартом" операций. Такой человек будет считать себя образованным, но ему не видно того, что его образования достаточно только для того, чтобы быть техническим специалистом. Это не что иное, как реализация рекомендаций перехода от дисциплинарного типа образования к "модульному". "Нужно давать основополагающие знания, не акцентируя внимания на каких-то вещах, которые потом вряд ли будут нужны школьнику и, самое главное, которые не составляют базисной, теоретической основы образования" 47. Это из выступления Е. Чепурновой, зам. министра образования. Как говорится, комментарии излишни. Вскоре все российские школы практически превратятся в техникумы и ПТУ. "Профориентация" старшеклассников будет проводиться в добровольно-принудительном порядке. Так возникает раздвоенная, социально разделенная образовательная система, направляющая поток молодых граждан в два коридора: школа технических специалистов с профильным образованием с 9-го класса, колледж (бывшее ПТУ), а для имеющих возможности доплатить "нагрузку" к ГИФО – поступление в стандартное высшее учебное заведение.
Другая (малая) часть, имеющая возможности получить требуемый уровень "универсального" образования, естественно, имеет возможность обучаться там, где за систему надо дорого платить, – вот и появляется финансовый ценз, открывающий путь "образования без границ".
Доступность образования, о котором заявляет Министерство образования, уже сейчас в разных местах различается. Этот процесс невоз можно затормозить, потому что нельзя никакими ЕГЭ и ГИФО заблокировать процесс переноса социального неравенства в сферу образования. Это не вопрос политики в области образования, это вопрос политики государства в широком смысле этого слова и процесс торпедирования концептуальных положений общенациональной безопасности.
Усугубится ситуация с социальным неравенством, что является одной из основных угроз национальной безопасности. Поэтому, спокойно относясь к вопросу о едином государственном экзамене, большинство членов Комитета по науке и образованию Государственной Думы против образовательных ваучеров (ГИФО) 48.
С точки зрения методики преподавания в школе профильного образования культивируется "педагогика лени и вседозволенности", а в школе для элиты – педагогика напряженных умственных и духовных усилий. Используемый так называемый активный метод в профильной школе обучения поощряет беспорядок, крик, бесконтрольное выражение учениками эмоций и прививает подросткам такой стереотип поведения, который делает практически невозможной их адаптацию к "универсальной", где требуется жесткая дисциплина и концентрация внимания.
Охваченное школой население тщательно разделяется на две неравные массы, которые направляются в два разных типа образования: длительное, предназначенное для меньшинства, и короткое или сокращенное – для большинства. Это разделение школьников на два типа есть основополагающая характеристика капиталистической школьной системы: ею отмечена и история французской школьной системы, и системы остальных капиталистических стран" 49.
Болонский процесс тоже был начат во Франции, и российская система образования "совершенствуется" по этому "евростандарту".
Болонский процесс тоже был начат во Франции, и российская система образования "совершенствуется" по этому "евростандарту".
Система "совершенствования" основной школы плавно переходит в "Болонский процесс". Через пять лет сократится количество учащихся в России с 17 миллионов до 15, что потребует увольнения 400 тысяч педагогов. "По мнению министра (В.М. Филиппова), их можно будет переквалифицировать в воспитателей" или гувернеров – кому как нравится.
В последнее время в средствах массовой информации развернулась бурная кампания, ставящая своей целью обосновать необходимость переориентации российской системы образования с высшей школы на профессионально-техническое обучение.
Дескать, граждан с высшим образованием у нас явное перепроизводство, в то время как не хватает маляров, слесарей и сантехников.
Несмотря на то, что официальным приоритетом, провозглашенным Минобразования, остается интеграция России в европейскую высшую школу, целесообразно не втискивать отечественную систему образования в прокрустово ложе "Болонского процесса", а в интересах модернизации российского образования и науки в разумных пределах адаптировать его.
В контексте Концепции национальной безопасности Российской Федерации и с учетом проблем глобализации, может быть, разумнее сформировать альтернативную евроазиатскую образовательную систему, базирующуюся на русском языке, вернув ему былое величие и могущество, отмечал профессор В.К. Митрохин.
3.3 Финансирование образования как гарантия прав человека
В 90-е годы прошлого века система образования в стране претерпела большие изменения. Были провозглашены новые принципы приоритета человека, его прав и свобод, демократизации, гуманизации образования, его непрерывности и вариативности, уважения и учета региональных и национальных особенностей обучения, широкой автономии образовательных учреждений. Гарантии гражданам при реализации права на образование конкретизированы в статье 5 Закона РФ "Об образовании" /5/, в которой установлено, что: для реализации права на образование граждан, нуждающихся в социальной поддержке, государство полностью или частично несет расходы на их содержание в период учебы; лицам с отклонениями в развитии государство создает условия не только для получения образования, но и для коррекции существующих у них отклонений и последующей социальной адаптации; государство оказывает содействие в получении образования тем, кто обладает неординарными способностями, в частности посредством предоставления им специальных государственных стипендий, в том числе для обучения за рубежом.50
Можно констатировать, что современное российское образовательное законодательство обладает огромным потенциалом, который, к сожалению, остается пока недостаточно реализованным. Далеко не все декларированные нормы удалось осуществить в полном объеме.
Основные причины такого положения общеизвестны. Это неудовлетворительное финансирование системы образования.
Традиционно на протяжении многих лет российское образование не без оснований гордилось такими качествами, как фундаментальность, универсальность, бесплатность и доступность.
До сих пор российские специалисты в ряде важных областей представляют повышенный интерес для зарубежных работодателей, в Россию продолжают приезжать иностранные граждане в целях получения образования.
В то же время экономическая и социальная нестабильность, потрясения начального этапа российских реформ, сопровождавшиеся резким сокращением бюджетного финансирования системы образования, безусловно, сказались на ее состоянии. Фактически предоставленная самой себе старая система образования начала разрушаться задолго до того, как государство всерьез задумалось о создании новой. Как следствие, присущие советской системе образования недостатки проявились в переходный период особенно остро.
Снижались качество и популярность как основного общего, так и высшего образования по многим специальностям, считавшимся прежде "элитными". Одновременно возрастал своего рода "инфляционный" спрос на образование по модным "рыночным" специальностям. Спрос стимулировал предложение образовательных услуг нередко весьма низкого качества, а также рост их "теневой" стоимости.
В связи с этим в ближайшее время необходимо не только воссоздать, но и повысить престиж профессии педагога, позитивно изменить мотивацию преподавателей и учителей в первую очередь к педагогическому труду, а также к плодотворному участию в модернизации отечественной системы образования в целом. Вызывает озабоченность и степень износа основных фондов учебных учреждений, которая превышает 37 %, коэффициент их обновления (в сопоставимых ценах) составляет лишь 1,2 % в год.
Очевидно, что до сих пор государство не определилось в вопросе о степени своего участия в развитии системы образования. С одной стороны, государство стремится расширить свои контрольные функции в образовательной сфере, с другой – не готово к наращиванию затрат в образовательной среде в необходимых объемах, что ведет к снижению участия государства в обеспечении образовательных прав граждан. Назревает реальная проблема вытеснения бесплатного обучения, гарантированного Конституцией РФ и законодательством об образовании. Эта тенденция вступает во все более заметное противоречие как с Конституцией РФ, так и с фундаментальными интересами российского общества. Немалую тревогу, отмечает Уполномоченный по правам человека в РФ, вызывает также едва ли не повсеместное нарушение принципа общедоступности образования. Это в высшей степени уродливое и социально опасное явление обусловлено целым рядом как объективных, так и субъективных причин.
Принцип общедоступности и бесплатности нарушается уже на уровне дошкольного образования. При увеличении в последнее время уровня рождаемости и, как следствие, возрастании спроса на услуги дошкольных образовательных учреждений наблюдается устойчивая тенденция сокращения их общего количества, перевода на платную основу или перепрофилирования. Это неизбежно приводит к появлению в оставшихся учреждениях различного рода конкурсных отборов, а также введению дополнительной, нередко "теневой" платы за предоставление определенных услуг. В частности, только в Москве за последние пять лет количество детских садов сократилось на одну тысячу. В связи с этим необходимо дополнительно установить законодательные и финансовые гарантии функционирования дошкольных учреждений, которые бы позволили гражданам реализовать свое конституционное право на бесплатность и общедоступность дошкольного образования.
Такое же положение существует и при приеме в младшие и старшие классы общеобразовательных учреждений. Между тем использование при приеме в общеобразовательные учебные заведения конкурсов, собеседований и разного рода "самопальных" тестов, равно как и введение платы, например под видом "спонсорского взноса", есть прямое нарушение норм российского законодательства.
К сказанному следует добавить, что вопреки закрепленному в российском законодательстве принципу обязательности основного общего образования, едва ли не впервые в истории нашей страны растет количество детей, не посещающих школу и соответственно остающихся полностью или частично неграмотными. Согласно существующим экспертным оценкам, уже сегодня в России насчитывается никак не меньше двух миллионов неграмотных детей. В самом лучшем случае многим из них уготована незаслуженно тяжелая судьба.
Право на получение бесплатного высшего образования на конкурсной основе со всей очевидностью относится к категории фундаментальных – такую точку зрения высказал Уполномоченный по правам человека в РФ. В нашей стране оно было впервые декларировано Конституцией СССР 1936 года, подтверждено Конституцией СССР 1977 года и в последующем Конституцией РФ 1993 года. Однако механизм реализации этого права, политизированный и далеко не эффективный еще в советское время, в наши дни, в основном утратив свою политическую доминанту, резко прибавил во взяткоемкости, но заметно потерял в качестве предоставляемых услуг, в организации и социальной справедливости. Для того чтобы выжить в условиях неадекватного финансирования, государственные вузы, как известно, вправе принимать абитуриентов, выдержавших конкурсные испытания, для обучения не только на бесплатной, но также и на платной основе. Такое положение почти неизбежно стимулирует коммерциализацию государственных вузов, что не может не сказываться как на качестве преподавания, так и на отношении к учебе самих студентов. Кроме того, со всей очевидностью растет и взяткоемкость государственных вузов, а сам процесс предоставления "теневых" услуг абитуриентам и студентам приобретает все более четкие логику, структуру и прейскурант.
Описанное явление преступно и аморально, а его кумулятивный эффект крайне деструктивен. Речь при этом должна, видимо, идти не только о прогрессирующем нравственном разложении всех участников процесса, но прежде всего о размывании системы бесплатного высшего образования.
Ситуация, сложившаяся в образовательной сфере, и, в первую очередь, снижение объемов государственного финансирования позволяют прогнозировать увеличение в ближайшие годы числа лиц, обучающихся на контрактной основе. В настоящее время около половины всех российских студентов получают знания за свои собственные средства. Между тем средняя стоимость годового обучения, например в московских вузах, составляет 2 – 5 тыс. долларов в год. Семья далеко не каждого российского абитуриента может позволить себе такие расходы. Следовательно, возникает проблема поиска финансовых средств. Выходом из сложившейся ситуации могли бы стать образовательные кредиты, выдаваемые как государственными, так и негосударственными банками. К сожалению, такие программы кредитования имеют всего несколько российских банков. Что же касается условий кредитования, то они по сути кабальны: от 10 до 20 % годовых при максимальном сроке возврата кредита в 10 лет и максимальной сумме кредита в 25 тыс. долларов.
Опасения у Уполномоченного по правам человека в РФ вызывает и то, что обязательное и повсеместное введение ЕГЭ может привести к нарушению принципа состязательности при зачислении в вузы, гарантированного частью 3 статьи 43 Конституции РФ. В конечном счете нельзя не признать, что уровень подготовки абитуриентов в разных регионах страны, в городах и сельской местности далеко не всегда одинаков. Уровень абитуриентов, а значит, и качество отечественного высшего образования не должны приноситься в жертву стремлению механически поставить всех абитуриентов в равные условия.
Также нельзя не отметить, что внедрение ЕГЭ в неразрывной связи с адресным финансовым обеспечением абитуриентов в перспективе способно сделать неустойчивым финансирование вузов, поставив их в зависимость от притока студентов с государственными именными финансовыми обязательствами. Не надо быть пророком, чтобы предположить, что дело может кончиться банкротством многих государственных вузов. В действие вступят законы рынка: пойдет процесс разгосударствления вузов-банкротов, логической конечной точкой которого может стать уход государства из сферы финансирования высшего образования. При этом жесткая "рыночная" ориентация реформ лишь усилит финансовую дифференциацию вузов, приведет к утрате высшей школой качества центра, генерирующего новое знание, что может усугубить научную и технологическую отсталость нашей страны.
Еще один вызывающий беспокойство Уполномоченного по правам человека в РФ проект – изменение статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений на автономные учреждения (АУ) и государственные (муниципальные) автономные некоммерческие организации (Г(М)АНО). Изменение организационно-правовой формы не влечет за собой перехода всех прав, обязанностей и гарантий, принадлежащих в соответствии с действующим законодательством образовательным учреждениям. Поэтому может сложиться ситуация, при которой такие законодательно закрепленные на данный момент гарантии, как отсрочка от призыва на военную службу, сохранившиеся налоговые льготы, пенсия за выслугу лет для педагогов и некоторые другие, будут просто упразднены. И наоборот, более чем вероятной станет приватизация новых образовательных учреждений – АУ и Г(М)АНО. В результате под угрозой могут оказаться права участников образовательного процесса, что станет нарушением части 2 статьи 55 Конституции РФ, прямо запрещающей издавать законы, каким-либо образом умаляющие или отменяющие права и свободы граждан.
В ходе модернизации законодательства об образовании РФ изменились принципы организации и предоставления образовательных услуг, порядок финансирования этой отрасли. Вопрос, таким образом, лишь в том, как на деле обеспечить право на получение бесплатного высшего образования для лучших, наиболее способных и целеустремленных выпускников средних образовательных учреждений. Простой ответ – путем резкого увеличения государственного финансирования высшей школы – в свою очередь, ставит вопрос об источниках такого финансирования. Более сложные ответы, очевидно, предполагают не только увеличение государственного финансирования, но также разработку и внедрение разнообразных мер государственного поощрения частного спонсорства системы бесплатного высшего образования.
К сожалению, следует признать, – отметил Лукин, что новая редакция Закона РФ "Об образовании" снизила уровень гарантий финансового обеспечения профессорско-преподавательского состава учебных заведений. Так, были исключены положения, устанавливавшие минимальные ставки зарплаты преподавателей, запрет налогообложения минимальных компенсаций, выделяемых преподавателю на обеспечение научной литературой, льготы сотрудникам образовательных учреждений, работающим в отдаленных районах или в сельской местности.
Федеральная власть фактически сняла с себя нормативно зафиксированные финансовые обязательства перед российским образовательным сообществом. В новой редакции Закона РФ "Об образовании" статья 40 "Государственные гарантии приоритетности образования", устанавливающая государственные гарантии ежегодного выделения финансовых средств на нужды образования в размере не менее 10 % национального дохода, а также защищенность соответствующих расходных статей федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, была исключена. Справедливости ради следует отметить, что десятипроцентный рубеж достигнут так и не был, однако само его присутствие в Законе РФ "Об образовании" /5/ являлось важным ориентиром, к которому необходимо было стремиться. Сегодня же этого законодательно закрепленного норматива не существует.
Еще одна потенциальная проблема сопряжена с введением двухступенчатой системы обучения. Шестилетнее образование (4 года бакалавриата + 2 года магистратуры) еще не имеет соответствующего правового обеспечения в трудовом законодательстве. Так, "бакалавр" в настоящее время котируется на рынке труда ниже "дипломированного специалиста", получившего высшее образование по прежней пятилетней программе обучения. По сути дела, при приеме на работу "бакалавр" не воспринимается как человек с законченным высшим образованием. Напротив, "магистр", прошедший шестилетний курс обучения, воспринимается в качестве человека с законченным высшим образованием, но котируется не выше "дипломированного специалиста". Таким образом, "магистры" и "дипломированные специалисты" при приеме на работу котируются одинаково, что, с точки зрения многих участников образовательного процесса, делает бессмысленным не только лишний год обучения, но и в целом введение всей двухступенчатой системы без соответствующих изменений в трудовом законодательстве.
Следует, однако, помнить, что переход на двухуровневую систему обучения в соответствии с Болонской декларацией – это, прежде всего, самостоятельный выбор вуза, не обусловленный какими-либо административными решениями. Все зависит от того, к какому конечному результату стремится вуз: к признанию его дипломов за рубежом и переходу с этой целью на двухуровневую систему подготовки специалистов или же к стабильности в работе на основе прежних стандартов 51.
Об образовании. Федеральный закон № 3266-1. (в посл. ред. от 22.08.2004). – Ведомости СНД и ВС РФ, 1992, № 30, ст. 1797.
О высшем и послевузовском образовании. № 125 – ФЗ. – СЗ РФ, 1996, ст. 4135.
"Российская газета", № 14, 24.01.1996.
О некоммерческих организациях. ФЗ от 12.01.1996 № 7-ФЗ (ред. от 01.12.2007). – Российская газета, № 14, 24.01.1996.
Об автономных учреждениях. ФЗ от 03.11.2006 № 174-ФЗ (ред. от 18.10.2007). – Российская газета, № 250, 08.11.2006.
Концепция национальной безопасности Российской Федерации. Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. № 1300 (в редакции Указа Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 24).
Болонская декларация (Хартия европейских университетов). – НГТУ Информ. 2002. № 8(114).
Права человека и модернизация российского образования. Доклад подготовлен в соответствии с пунктом 2 статьи 33 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации В.П. Лукиным 17.04.2006 г.
Кара-Мурза С.Г. Советская цивилизация. Книга вторая. От Великой Победы до наших дней. М.: ЭКСМО-Пресс, 2002. С. 140.
Развитие высшего профессионального образования в Российской Федерации в переходный период http:// www.unesco.kz/education/he/russia/russia_ru.doc.
А. Вопросы.
1. Система источников права в области образования.
2. Актуальность вопросов финансового обеспечения образования.
3. Понятие о «Болонском процессе».
4. Новая концепция финансовых источников образования.
5. Место школы в «технологии создания» общества.
6. Вопросы профориентации школьников и финансы.
7. Финансирование образования – гарантия прав человека.
8. Право на «бесплатное» образование.
9. Отрицательные стороны Болонского процесса и коммерциализации ВУЗов и школ.
10. Понятие об Г(М)АНО и АУ.
Б. Рейтинг вопросов.
1 уровень сложности – 0, оцениваются в 1 балл. 2 уровень сложности – 0, оцениваются в 2 балла. 3 уровень сложности – 10, оцениваются в 3 балла.
Всего баллов за знания:
первый уровень – 0,
второй – 0,
третий – 30,
всего – 30,
50 % соответствует 15 баллов (удовлетворительно), 70 % соответствует 21 баллов (хорошо), 27 – баллов – отлично.
Алгоритм изучения – см. рисунок 1.