3. Бюджетное устройство
Бюджетное устройство – это организация бюджетной системы и принципы ее построения. При этом организация бюджетной системы включает в себя не только ее структуру (уровни), но и их взаимодействие (межбюджетные отношения).
Бюджетная система любого государства определяется его государственным и административно-территориальным устройством. Соответственно бюджетная система РФ состоит из бюджетов трех уровней:
первый уровень – федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных социально-страховых фондов (Пенсионный Фонд (ПФ), Фонд социального страхования (ФСС), Фонд обязательного медицинского страхования (ФОМС) РФ);
второй уровень – бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных социальностраховых фондов (территориальные фонды ФОМС);
третий уровень – местные бюджеты, в том числе бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; бюджеты городских и сельских поселений.
В бюджетной системе также можно выделить правовой режим государственных и муниципальных целевых денежных фондов. Они подразделяются на два вида:
1) целевые бюджетные фонды – это фонды денежных средств, образуемые в соответствии с законодательством РФ в составе бюджета за счет доходов от целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений и используемые по отдельной смете. Целевые бюджетные фонды являются составной частью соответствующего бюджета, поэтому определение порядка их формирования и использования относится к бюджетной компетенции РФ, субъектов РФ и муниципальных образований (например, экологический фонд, фонд жилищных инвестиций, стабилизационный фонд, резервный фонд и др.). Действующая редакция общей части БК (ст. 17) названные целевые фонды не предусматривает. Однако последние нашли отражение в части особенной БК РФ. Согласно БК РФ (ст. 179.2) инвестиционный фонд – часть средств бюджета, подлежащая использованию в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственночастного партнерства. Характерной чертой целевых бюджетных фондов является то, что они формируются в составе бюджета за счет конкретных источников доходов и направляются на конкретные цели. Под дорожным фондом понимается часть средств государственного (местного) бюджета, подлежащая использованию в целях финансового обеспечения дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования, а также капитального ремонта и ремонта дворовых территорий многоквартирных домов, проездов к дворовым территориям многоквартирных домов населенных пунктов (ст. 179.4 БК РФ);
2) государственные внебюджетные фонды – самостоятельное звено финансовой системы, представляющее денежные фонды, с помощью которых государство осуществляет финансовую деятельность, выполняя функции социального государства (гл. 17 БК РФ). Эти фонды входят в бюджетную систему РФ. Являясь частью этой системы, названные фонды обладают рядом особенностей в сравнении с федеральными, региональными и местными бюджетами. Во-первых, бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации по представлению Правительства Российской Федерации принимаются в форме федеральных законов не позднее принятия федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Во-вторых, расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляются исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, включая законодательство о конкретных видах обязательного социального страхования (пенсионного, социального, медицинского), в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации. Внебюджетные фонды осуществляют свою финансовую деятельность на основе бюджета, утвержденного в форме закона для каждого фонда.
Бюджетами государственных внебюджетных фондов Российской Федерации являются:
1) бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации;
2) бюджет Фонда социального страхования Российской Федерации;
3) бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования.
К бюджетам территориальных государственных внебюджетных фондов относятся бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования.
Расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляются исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, включая законодательство о конкретных видах обязательного социального страхования (пенсионного, социального, медицинского), в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.
Включение перечисленных фондов в бюджетную систему обусловлено тем, что расходы государственных внебюджетных фондов обеспечиваются в значительной части федеральным бюджетом.
В бюджеты государственных внебюджетных фондов подлежат зачислению следующие доходы:
1) налоговые доходы (доходы от уплаты минимального налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, и налога, взимаемого в виде стоимости патента в связи с применением упрощенной системы налогообложения, единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, единого сельскохозяйственного налога);
2) неналоговые доходы (страховые взносы на обязательное пенсионное, медицинское, социальное страхование; недоимки, пени и штрафы по взносам в названные фонды; доходы от размещения средств этих фондов; штрафы, санкции, суммы, поступающие в результате возмещения ущерба);
3) безвозмездные поступления (межбюджетные трансферты из федерального бюджета, передаваемые фондам; прочие поступления). Контроль за исполнением бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляется в порядке, установленном Бюджетным кодексом (гл. 26).
Основными принципами построения бюджетной системы являются (ст. 28 БК РФ) принципы:
– единства бюджетной системы Российской Федерации;
– разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;
– самостоятельности бюджетов;
– равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;
– полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов;
– сбалансированности бюджета;
– эффективности использования бюджетных средств;
– общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;
– прозрачности (открытости);
– достоверности бюджета;
– адресности и целевого характера бюджетных средств;
– подведомственности расходов бюджетов;
– единства кассы.
БК РФ (гл. 5) не только закрепляет вышеназванные принципы бюджетной системы, но и раскрывает их содержание.
Бюджетная система РФ может нормально работать только при условии наличия финансовых ресурсов у органов власти и органов местного самоуправления каждого уровня для осуществления их полномочий. В ряде случаев собственных источников доходов субъектам РФ, муниципальным образованиям недостаточно. В этой связи в рамках межбюджетных отношений устанавливаются порядок и формы предоставляемых из одних бюджетов в другие межбюджетных трансфертов (т. е. средств одного бюджета, перечисляемых другому бюджету в соответствии с гл. 16 БК РФ). Межбюджетные отношения складываются по поводу перечислений денежных средств в виде финансовой помощи одного уровня бюджета другому, т. е. по поводу межбюджетных трансфертов.
Межбюджетные отношения – это урегулированные нормами бюджетного законодательства отношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления по вопросам перераспределения средств между бюджетами разных уровней в целях выравнивания, сбалансированности их бюджетной обеспеченности (межбюджетные трансферты).
Основными видами межбюджетных трансфертов являются:
1) безвозвратная и безвозмездная финансовая помощь в форме дотаций, субвенций, субсидий и иные безвозмездные и безвозвратные перечисления;
2) возвратная и возмездная финансовая помощь в форме бюджетных кредитов.
Действующая редакция БК РФ не предусматривает межбюджетных трансфертов в форме бюджетных кредитов.
Бюджетные кредиты в соответствии с БК РФ определяются в качестве источников финансирования дефицитов бюджетов (ст. 93.2 БК РФ). Бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета могут предоставляться бюджетные кредиты на срок до трех лет. Местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации бюджетные кредиты предоставляются также на срок до трех лет.
Дотация на выравнивание бюджетной обеспеченности – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основе по решению законодательного органа власти на выравнивание бюджетной обеспеченности (Фонды поддержки субъектов Федерации, муниципальных образований).
Субвенция – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основе для покрытия публичных затрат в связи с переданными им полномочиями РФ, субъекта Федерации, муниципальных органов (Фонды компенсаций).
Субсидия – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня в целях софинансирования расходных обязательств (Фонды софинансирования расходов).