Финансовое право. Общая часть (Л. Г. Вострикова, 2009)

1.1. Финансы и финансовые отношения

Финансы – одна из экономических категорий, развитие которой связано с товарно-денежными отношениями и существованием государства, использующего эту категорию для выполнения своих задач.

В современных государствах с различным общественно-политическим строем используются и другие экономические категории – деньги, прибыль, себестоимость и др. Каждая из них выполняет свои функции, в которых выражаются сущность и значение этих категорий в развитии общества. Финансы отличаются от других экономических категорий своими специфическими функциями.

Так, финансы и деньги – различные экономические категории. Несмотря на их близость и определенное сходство внешнего выражения, они имеют различия в функциях и выполняемой роли в общественной жизни. Если деньги выступают как средство платежа и обращения, мера стоимости и т. д., то финансы выполняют распределительную и контрольную функции. Финансы не охватывают всех денежных отношений (например, денежных отношений возникающих в связи с куплей – продажей, оплатой труда и др., носящих главным образом эквивалентный характер).

Необходимость функционирования финансов связана с существованием государства и его потребностями в финансовых ресурсах.

Процесс общественного воспроизводства включает четыре основные стадии: производство, обмен, распределение и потребление.

Финансовые отношения, появляясь на стадии обмена, приобретают свое подлинное значение при распределении. При настоящем уровне развития товарно-денежных отношений финансы являются наиболее совершенным средством общественного перераспределения, так как позволяют отделить процессы распределения и перераспределения от реального товара и оперировать только его стоимостью, выраженной в денежной форме.

Таким образом, финансовые отношения охватывают две основные сферы:

экономические денежные отношения, связанные с формированием и использованием централизованных денежных фондов государства, аккумулируемых в бюджетной системе и во внебюджетных фондах;

экономические отношения, опосредствующие кругооборот децентрализованных денежных фондов предприятий и отраслей хозяйственного комплекса.

В общей совокупности финансовых отношений принято выделять финансы хозяйствующих субъектов и граждан (частные финансы), а также финансы государства и муниципальных образований (публичные финансы).

Средствами связи между отдельными институтами публичных и частных финансов являются кредит и страхование, а необходимым условием существования финансовых отношений вообще – развитое денежное обращение.

Кредит и страхование как связующие звенья финансовых отношений служат для перераспределения денежных средств в направлении от лиц, имеющих их относительный излишек, к тем, кто испытывает в них острую потребность. При этом страхование имеет специальную цель: обеспечить имущественные потребности хозяйствующих субъектов и населения, связанные с наступлением случайных, но вероятных событий. Оно осуществляется на условиях замкнутого перераспределения денежных средств между лицами, участвующими в создании страхового фонда.

В экономической и правовой литературе понятие «финансы» рассматривается в двух аспекта как совокупность:

экономических отношений, возникающих в процессе создания, распределения и использования определенных фондов денежных средств, необходимых государству для выполнения своих задач и функций;

фондов денежных средств, мобилизованных государством для осуществления своих задач.

Сущность и назначение финансов раскрывается в их функциях.

Распределительная функция проявляется при формировании финансовых ресурсов в процессе материального производства и распределении общественного продукта и национального дохода. Распределение национального дохода осуществляется в стоимостной форме и составляет основное содержание финансовых отношений.

Контрольная функция финансов проявляется при их использовании в качестве одного из средств, позволяющих осуществлять эффективный контроль за финансово-хозяйственной деятельностью государственных и муниципальных органов, коммерческих и некоммерческих организаций, а также граждан. Контрольная функция финансов основывается на действии закона стоимости и состоит в обеспечении правомерного, обоснованного, целенаправленного и целесообразного создания, распределения и использования фондов денежных средств.

Финансовые ресурсы — это фонды денежных средств, формирующихся в распоряжении государства, субъектов федерации, муниципалитетов, хозяйствующих субъектов и населения, образуемые в процессе распределения и перераспределения части стоимости валового внутреннего продукта.

Финансовые ресурсы являются материальным содержанием финансов, которое выражается в аккумулировании целевых фондов денежных средств государства, субъектов федерации, муниципалитетов, субъектов хозяйствования.

1.2. Финансовая система Российской Федерации

Разнообразие финансов обусловило возможность объединить их в различные группы, получившие в литературе название «финансовые институты».

Финансовым институтом называют совокупность денежных отношений однородных и взаимосвязанных между собой по формам и методам мобилизации или использования денежных средств в различных фондах, необходимых для обеспечения выполнения задач и функций государства, местного самоуправления, хозяйствующих субъектов.

Взаимозависимость и взаимообусловленность финансовых институтов позволили объединить их в понятие «финансовая система».

Финансовая система Российской Федерации в литературе рассматривается в двух аспектах:

как совокупность финансовых институтов, т. е. совокупность различных групп денежных отношений, однородных по методам и формам мобилизации и использования денежных средств в различных фондах, необходимых для обеспечения выполнения задач и функций государства, местного самоуправления и хозяйствующих субъектов;

как совокупность специальных органов исполнительной власти государства и местного самоуправления, основной целью создания и существования которых является управление финансами для создания необходимых условий функционирования государства и местного самоуправления, для решения различных вопросов развития общества, в котором действуют товарно-денежные отношения.

В первом аспекте финансовая система рассматривается как экономическая категория; во втором – как категория управленческая, раскрывающая отношения, возникающие между органами государства, местного самоуправления, хозяйствующими субъектами при осуществлении действий, направленных на создание, распределение и использование денежных фондов, необходимость существования которых обусловлена объективными потребностями общества.

Финансовая система, как экономическая категория, представляет совокупность финансовых институтов.

В экономической и юридической литературе состав финансовой системы (ее структура) определяются по-разному.

В экономической литературе некоторые авторы при определении состава финансовой системы за основу принимают роль, участие субъекта денежных отношений, возникающих при создании, распределении и использовании фондов денежных средств, в общественном производстве, поскольку общественное производство является первоосновой возникновения финансов. Исходя из указанной точки зрения, предлагается следующий состав финансовой системы:

хозяйствующие субъекты, непосредственно участвующие в общественном производстве, становятся участниками тех денежных отношений, которые в своей совокупности образуют финансовый институт «финансы предприятий, организаций»;

хозяйствующие субъекты, непосредственно не участвующие в общественном воспроизводстве материальных благ, но осуществляющие деятельность по защите общественного производства, интересов отдельных членов общества от неблагоприятных последствий, которые могут наступить в результате воздействия различных чрезвычайных или случайных обстоятельств. Такие субъекты становятся участниками денежных отношений, образующих в своей совокупности такой финансовый институт, как «страхование»;

государство в условиях рынка призвано, в основном, осуществлять регулирование общественного производства, поэтому оно становится участником денежных отношений, образующих в своей совокупности финансовый институт «государственные финансы».

Итак, финансовая система, по мнению некоторых экономистов, состоит из:

финансов предприятий, организаций; страхования;

государственных финансов.

В свою очередь, финансы предприятий, организаций подразделяются на финансы коммерческих организаций, некоммерческих организаций и общественных объединений; страхование подразделяется на социальное страхование, личное, имущественное, страхование ответственности, страхование предпринимательских рисков; государственные финансы включают государственный бюджет, внебюджетные фонды, государственный кредит.

В юридической литературе авторы либо воспроизводят рассмотренную структуру с некоторыми изменениями, либо предлагают иную структуру, отражающую особенности развития государства в условиях перехода к рынку.

Е.Ю. Грачева включает в финансовую систему следующие финансовые институты (группы экономических отношений) (Приложение 1):

государственные финансы;

финансы предприятий, учреждений, организаций всех форм собственности; кредитование; страхование; местные финансы.

При этом государственные финансы объединяют бюджет страны, внебюджетные фонды, государственный кредит, а институт кредитования образует отношения, возникающие между вкладчиками и коммерческими банками, иными кредитными учреждениями по поводу привлечения денежных средств, а также предоставления банковских ссуд.

Финансовую систему Е.Ю. Грачева определяет как совокупность финансовых и кредитных институтов, при помощи которых государство собирает, распределяет и расходует денежные средства[1].

Н.И. Химичева, отмечая изменения, произошедшие в финансовой системе в связи с новыми экономическими и политическими условиями общественного развития в стране, выделяет следующие звенья (институты):

бюджетную систему, с входящими в нее государственными (федеральным, республиканскими, краевыми, областными) и местными бюджетами;

внебюджетные целевые фонды;

финансы предприятий, объединений, организаций, учреждений, отраслей народного хозяйства;

имущественное и личное страхование;

кредит (государственный, муниципальный и банковский)[2].

О. Н. Горбунова характеризует финансовую систему как совокупность финансовых институтов, отражающую особенности развития государства в условиях перехода к рынку и включающую следующие звенья: бюджетную систему, состоящую из федерального бюджета, бюджетов субъектов федерации и бюджетов органов местного самоуправления (муниципалитетов);

государственные внебюджетные фонды;

фонды, консолидированные в бюджете; внебюджетные децентрализованные фонды; фонды страхования;

кредит (государственный и банковский); финансы хозяйствующих субъектов и отраслей[3].

Все ученые, изучающие финансовую систему, подчеркивают, что центральное место в финансовой системе Российской Федерации принадлежит бюджетной системе, с помощью которой образуются фонды денежных средств государства и местного самоуправления. Все звенья финансовой системы определяются или связаны с бюджетной системой.

Своеобразную точку зрения по этому вопросу высказала М.В. Карасева. Она считает, что в настоящее время финансовая система Российской Федерации состоит из следующих относительно самостоятельных звеньев:

бюджетных фондов;

внебюджетных фондов;

государственного и муниципального кредита;

страховых фондов;

финансов предприятий и организаций.

М.В. Карасева не включает в финансовую систему фонд банковского кредитования, поскольку «Центральный банк РФ независим от органов исполнительной власти и подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания РФ. Более того, финансовая и кредитная системы Российской Федерации относительно автономны». Из чего делается вывод, что «банковская система кредитования не входит в финансовую систему Российской Федерации»[4].

Высказанная точка зрения не является бесспорной по следующим основаниям. Кредитная система, как и финансовая, может рассматриваться в двух аспектах: как совокупность общественных (денежных) отношений, возникающих при создании кредитными организациями фондов денежных средств (ссудного капитала), и как совокупность кредитных организаций, осуществляющих кредитование.

Если можно согласиться с мнением о наличии определенной автономии кредитной системы как совокупности кредитных организаций, то исключить фонды денежных средств кредитных организаций из финансовой системы как совокупности определенных денежных отношений, возникающих при создании, распределении (перераспределении) и использовании государством и местным самоуправлением фондов денежных средств, вряд ли возможно.

Фонды кредитных организаций можно включить в категорию «финансы хозяйствующих субъектов», поскольку наблюдается процесс сращивания банковского капитала с производственным, и нельзя недооценивать тот факт, что фонды кредитных организаций обеспечивают сбалансированность движения соответствующих денежных потоков в процессе воспроизводства общественного продукта, без привлечения ссудного капитала кредитных организаций немыслимо функционирование общественного производства.

1.3. Финансовая деятельность государства и муниципальных образований

Существование государственных и муниципальных финансов объясняет необходимость осуществления государством и местным самоуправлением специального вида деятельности, а именно финансовой. Она состоит в планомерном и целенаправленном образовании и распределении централизованных и децентрализованных денежных фондов, а также в использовании их средств в целях реализации функций государства и местного самоуправления и выполнения стоящих перед ними задач.

Итак, под финансовой деятельностью государства и муниципальных образований понимают процесс планомерного образования, распределения и использования государством и местным самоуправлением финансовых ресурсов через специальные централизованные и децентрализованные фонды денежных средств для реализации возложенных на них функций и выполнения стоящих перед ними задач.

Финансовая деятельность государства и муниципальных образований осуществляется по двум неразрывно связанным и взаимодействующим направлениям (финансовом обеспечении и финансовом регулировании).

С одной стороны, государство и муниципальные образования создают фонды собственных средств путем взимания налогов и сборов, получения иных доходов, а также привлечения заемных средств, т. е. путем мобилизации финансовых ресурсов, которые в дальнейшем используются для финансового обеспечения выполнения задач, стоящих перед ними.

С другой стороны, органы государственной власти и местного самоуправления переходят от непосредственной реализации своих властных полномочий к воздействию на экономические отношения, способному направить деятельность граждан и организаций на реализацию функций государства и местного самоуправления.

Принципы финансовой деятельности. Финансовая деятельность осуществляется в соответствии с принципами, присущими всей деятельности Российского государства и закрепленными Конституцией Российской Федерации. Основными из них являются: законность, федерализм (сочетание централизма с самостоятельностью субъектов федерации и местного самоуправления), социальная направленность, гласность, плановость.

Принцип законности означает необходимость строгого соблюдения требований финансово-правовых норм всеми участниками отношений, возникающих в процессе финансовой деятельности, включая государственные органы власти, органы местного самоуправления, предприятия, организации, учреждения и граждан.

Принцип федерализма, согласно которому в финансовой деятельности должны сочетаться федеральные интересы с интересами субъектов Российской Федерации, обеспечиваться необходимыми финансовыми ресурсами для выполнения функций, имеющих общее значение для Российской Федерации в целом, а также жизнедеятельности и самостоятельности субъектов Российской Федерации (в рамках Конституции Российской Федерации).

Принцип социальной направленности финансовой деятельности в Российской Федерации вытекает из положений Конституции Российской Федерации, характеризующих Российскую Федерацию как социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7). Это положение Конституции Российской Федерации должно учитываться при формировании и исполнении бюджетов всех уровней, внебюджетных государственных и муниципальных денежных фондов, в финансово-правовых нормах, регулирующих эти процессы, в финансовой политике государства.

Принцип гласности. Основы его установлены нормами Конституции Российской Федерации, требующими официального опубликования законов, что непосредственно относится и к законам, регулирующим финансовую деятельность. Любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (ч. 3 ст. 15).

Принцип плановости выражается в том, что деятельность государства и муниципальных образований по формированию, распределению и использованию финансовых ресурсов осуществляется на основе финансовых планов, разрабатываемых в соответствии с государственными и местными планами и программами, а также планами предприятий, организаций и учреждений.

Финансовая деятельность государства и муниципальных образований облекается в определенную форму – финансово-правовые и финансово-плановые акты.

Финансово-правовые акты — это принятые в предусмотренной форме и имеющие юридические последствия решения государственных органов и органов местного самоуправления по вопросам финансовой деятельности, входящим в их компетенцию.

Финансово-правовые акты можно классифицировать по юридическим свойствам, юридической природе, органам, издающим их, и другим основаниям.

По юридическим свойствам финансово-правовые акты подразделяются на нормативные и индивидуальные. К нормативным относятся акты, которые регулируют группу однородных финансовых отношений и содержат общие правила поведения их участников, т. е. правовые нормы. Нормативные финансово-правовые акты устанавливают виды финансовых обязательств (налогов и других платежей) предприятий и граждан перед государством, порядок исчисления установленных платежей, типичные признаки плательщиков, порядок расходования государственных денежных средств, порядок проведения финансового контроля и т. д.

По юридической природе финансово-правовые акты делятся на:

а) законодательные, к которым относятся законы, принимаемые Государственной Думой РФ, законы субъектов федерации по вопросам финансовой деятельности государства;

б) подзаконные.

Финансово-плановые акты — это акты, принимаемые в процессе финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления, которые содержат конкретные задания в области финансов на определенный период, т. е. являются планами по мобилизации, распределению и использованию финансовых ресурсов.

К финансово-плановым актам относятся:

основной финансовый план государства – федеральный бюджет Российской Федерации, государственные бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты;

финансовые планы государственных и муниципальных целевых фондов;

финансово-кредитные и кассовые планы банков;

финансовые планы страховых организаций;

финансовые планы и сметы министерств, ведомств, других органов государственного управления;

финансовые планы (балансы доходов и расходов) предприятий и объединений;

сметы учреждений, организаций, состоящих на государственном и местном бюджете.

Финансово-плановые акты получают свое юридическое оформление в актах соответствующих государственных органов. Так, федеральный бюджет утверждается законом Российской Федерации, смета учреждения – министерством, которому это учреждение подчинено. Утвержденный в установленном порядке финансово-плановый акт регулирует финансовые отношения и вызывает юридические последствия как любой финансово-правовой акт.

Методы осуществления финансовой деятельности. Финансовая деятельность государства и муниципальных образований осуществляется различными методами. Под методами финансовой деятельности понимается совокупность средств, приемов и способов, используемых при мобилизации и расходовании денежных средств. В юридической литературе принято все методы осуществления финансовой деятельности подразделять на две группы: методы собирания (мобилизации) денежных средств и методы распределения и использования денежных средств.

Важнейшим методом собирания денежных средств в государственные (федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации) и местные бюджеты является налоговый метод — метод установления налогов. С его помощью изымаются в той или иной форме, в обязательном порядке, в установленные сроки и в установленном размере денежные средства для зачисления их в бюджеты определенного уровня. Аналогичный метод собирания денежных средств применяется при формировании государственных внебюджетных фондов (Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования). Налоговым кодексом РФ установлен единый социальный налог (взнос), с помощью которого и создаются названные фонды.

В отличие от налогового метода, имеющего принудительный (обязательный) характер изъятия денежных средств, применяется и метод добровольных взносов — покупка государственных и муниципальных ценных бумаг, пожертвования, вклады в кредитных организациях и т. д.

При распределении и использовании государственных денежных средств, а также средств местного бюджета применяются два важнейших метода: метод финансирования и метод кредитования. Финансирование выражается в безвозмездном и безвозвратном предоставлении денежных средств. Кредитование означает выделение (предоставление) денежных средств на условиях, как правило, возмездности (платности) и возвратности. Финансирование применяется в отношении государственных, основанных на федеральной собственности или собственности субъектов Российской Федерации и местных (основанных на муниципальной собственности) организаций, метод кредитования – как в отношении государственных, местных организаций, так и иных организаций, действующих на праве частной собственности. Бюджетным законодательством предусмотрена возможность выделения средств из бюджета государства на условиях возвратности и возмездности: бюджетный кредит и бюджетная ссуда.

Выбор методов финансовой деятельности зависит от ряда факторов: функций государства и местного самоуправления; стоящих перед ними задач; финансовых ресурсов, находящихся в их распоряжении; целей использования денежных средств; соотношения объема финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении государства и местного самоуправления и существующих потребностей в денежных средствах; от состояния экономики страны; приоритетности мероприятий и др.

1.4. Органы государственной власти, осуществляющие финансовую деятельность

Система и правовое положение органов власти, осуществляющих финансовую деятельность государства. Существует система органов управления, для которых сама финансовая деятельность – основная, определяющая содержание их компетенции. Эта система финансово-кредитных органов, специально созданных для управления финансами и осуществления контроля в этой сфере как его неотъемлемой функции. Данные органы охватывают своим воздействием все звенья финансовой системы – бюджет, целевые внебюджетные фонды, кредит, страхование, финансы предприятий, организаций, учреждений.

В единую систему органов государственного управления финансами в Российской Федерации входят Министерство финансов РФ, министерства финансов республик, финансовые управления в других субъектах федерации и органы федерального казначейства. Кроме того, в системе органов местного самоуправления административно-территориальных единиц (районов и городов) образуются финансовые отделы.

Особенностью финансовой деятельности – то, что ее осуществляют все органы государственной власти в зависимости от установленной компетенции.

Так, в соответствии с Конституцией Российской Федерации Государственная Дума обсуждает и принимает федеральные законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии. Федеральные законы, принятые Государственной Думой, подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации и Президентом РФ.

Президент Российской Федерации как глава государства обеспечивает в области финансов согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти исходя из положений Конституции Российской Федерации и федеральных законов, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, соответственно которой строится финансовая политика. С ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики Президент РФ обращается к Федеральному Собранию (ст. 80, 84 Конституции Российской Федерации).

Президент РФ издает указы и распоряжения по вопросам формирования и исполнения бюджетов, внебюджетных государственных фондов, финансирования государственных расходов федерального уровня, денежно-кредитной политики, организации расчетов, регулирования валютных и других финансовых отношений, организации органов финансово-кредитной системы, через Контрольное управление Президента РФ осуществляет финансовый контроль.

Правительство Российской Федерации осуществляет свои полномочия в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики, определенные ст. 114 Конституции Российской Федерации. В частности, Правительство РФ обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение и т. д.

Представительные и исполнительные органы субъектов Российской Федерации, местного самоуправления выполняют на соответствующей территории функции в области финансов в пределах своей компетенции.

Органы государственного управления Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, выполняя свои основные задачи в определенной сфере деятельности, осуществляют одновременно и финансовую деятельность, которая обеспечивает выполнение ими своих основных задач и функций.

Для осуществления финансовой деятельности, в качестве основной своей задачи, были созданы специальные органы государственного управления:

Министерство финансов РФ (в структуру, которого входят: Федеральная налоговая служба; Федеральная служба страхового надзора; Федеральная служба финансово-бюджетного надзора; Федеральное казначейство (федеральная служба)).

Центральный банк РФ (Банк России).

Министерство финансов РФ действует на основании Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 329[5]. Министерство финансов РФ является федеральным органом исполнительной власти и обеспечивает проведение единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики в Российской Федерации, координирует деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти (Приложение 2).

Для осуществления своей компетенции Министерство финансов РФ (далее – Министерство) может создавать в установленном порядке свои территориальные органы. Министерство осуществляет свою деятельность во взаимодействии не только с другими федеральными органами исполнительной власти, но и с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями. Основными задачами Министерства являются: совершенствование бюджетной системы Российской Федерации, развитие бюджетного федерализма;

разработка и реализация единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики в Российской Федерации;

концепция финансовых ресурсов на приоритетных направлениях социально-экономического развития Российской Федерации;

разработка проекта федерального бюджета и обеспечение его исполнения; составление отчета об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации;

осуществление в пределах своей компетенции государственного финансового контроля;

разработка и реализация единой политики в сфере развития финансовых рынков в Российской Федерации;

участие в разработке и проведении единой политики в сфере формирования и использования государственных ресурсов драгоценных металлов и драгоценных камней;

разработка программ и государственных заимствований и их реализация в установленном порядке от имени Российской Федерации, управление государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации;

разработка единой методологии составления бюджетов всех уровней и отчетов об их исполнении;

обеспечение методологического руководства бухгалтерским учетом и отчетностью (кроме бухгалтерского учета и отчетности в Банке России и кредитных организациях), а также аудитов в Российской Федерации.

Министерство участвует в разработке единой политики в области аудита, проводит аттестацию аудиторов и лицензирование аудиторской деятельности, организует контроль за качеством проведенных аудиторских проверок.

Министерство выполняет функции в области проведения государственного финансового контроля. По заданиям правоохранительных органов Министерство проводит документальные ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности организаций, организует ревизии и финансовые проверки в организациях по обращениям органов государственной власти, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Министерство выполняет функции по лицензированию деятельности страховых организаций и осуществлению надзора за их деятельностью, ведению единого государственного реестра страховщиков и объединений страховщиков, а также реестра страховых брокеров, по осуществлению контроля за обеспечением платежеспособности страховщиков.

Министерство выполняет функции в области регулирования валютных, кредитных, таможенных отношений, в осуществлении по поручению Правительства РФ сотрудничества с международными финансовыми организациями.

Министерство обладает определенными полномочиями в бюджетном процессе (ст. 165 БК РФ) и несет ответственность за нарушения бюджетного законодательства (ст. 167 БК РФ).

Министерство, выполняя свои функции, вправе применять такие финансовые санкции, как ограничение, приостановление, прекращение финансирования из федерального бюджета организаций при нецелевом использовании им в установленные сроки необходимой отчетности.

Федеральная налоговая служба. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. № 506 единая централизованная система Федеральной налоговой службы состоит из:

Федерального органа исполнительной власти – Федеральной налоговой службы (ФНС России);

территориальных органов Федеральной налоговой службы, включающих управление службы по субъектам Российской Федерации, межрегиональные инспекции службы, инспекции службы по районам, районам в городах, городам без районного деления, инспекции службы межрайонного уровня (далее – налоговые органы).

ФНС России находится в ведении Министерства финансов РФ. Служба и ее территориальные органы в установленной сфере деятельности являются правопреемниками Министерства РФ по налогам и сборам, а также Федеральной службы по финансовому оздоровлению и банкротству по всем правоотношениям, связанным с представлением интересов Российской Федерации в процедурах банкротства.

ФНС России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции:

по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах;

за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов, в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, – за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей;

за производством и оборотом этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукцией;

за соблюдением валютного законодательства Российской Федерации в пределах компетенции налоговых органов.

ФНС России так же, как уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляет государственную регистрацию юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств и обеспечивает представление в делах о банкротстве требований об уплате обязательных платежей и требований Российской Федерации по денежным обязательствам.

Права, обязанности налоговых органов и их должностных лиц установлены в ст. 30–32 НК РФ.

Федеральное казначейство РФ – находится в ведении Министерства финансов РФ и осуществляет свою деятельность на основании

Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. № 703[6]. Казначейство РФ является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета.

Федеральное казначейство РФ:

доводит до главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета показатели сводной бюджетной росписи, лимиты бюджетных обязательств и объемы финансирования;

ведет учет операций по кассовому исполнению федерального бюджета;

открывает в Центральном банке Российской Федерации и кредитных организациях счета по учету средств федерального бюджета и иных средств в соответствии с законодательством Российской Федерации, устанавливает режимы счетов федерального бюджета;

открывает и ведет лицевые счета главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;

ведет сводный реестр главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;

ведет учет показателей сводной бюджетной росписи федерального бюджета, лимитов бюджетных обязательств и их изменений;

составляет и представляет в Министерство финансов РФ оперативную информацию и отчетность об исполнении федерального бюджета, отчетность об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации и др.

В соответствии с Положением о Федеральном казначействе РФ органы казначейства являются юридическими лицами, наделяются специальной правосубъектностью для участия в гражданском обороте. Федеральное казначейство подчиняется министру финансов РФ, который в соответствии с Положением о Министерстве финансов РФ руководит деятельностью Федерального казначейства. Органы казначейства подчиняются вышестоящему органу и руководителю казначейства – начальнику Главного управления Федерального казначейства Министерства финансов РФ.

Органы казначейства взаимодействуют с органами государственного управления субъектов федерации в процессе зачисления доходов и взаимодействуют между бюджетами, а также координации работы по созданию информационной базы о состоянии бюджетной системы Российской Федерации.

Федеральное казначейство информирует законодательные и исполнительные органы государственной власти Российской Федерации о результатах исполнения федерального бюджета, иных финансовых операциях Правительства РФ, а также о состоянии государственных (федеральных) внебюджетных фондов и бюджетной системы Российской Федерации.

Органы казначейства осуществляют контрольные функции во взаимодействии с соответствующими органами исполнительной власти, налоговыми, правоохранительными органами и кредитными организациями; материалы по фактам нарушения, за которые предусмотрена уголовная ответственность, передают правоохранительным органам. В определенных случаях органы казначейства предъявляют иски в суд и в арбитражный суд.

Для реализации возложенных на Федеральное казначейство РФ задач и выполнение им своих функций ему предоставляются определенные права и возлагаются обязанности. Органы казначейства вправе открывать в Центральном банке РФ, его учреждениях на местах, кредитных организациях банковские счета для зачисления и выдачи средств федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов. По соглашению с субъектами Российской Федерации казначейство вправе осуществлять в соответствии с Бюджетным кодексом РФ исполнение их бюджетов, а также местных бюджетов.

Органы казначейства имеют право:

производить в министерствах, ведомствах, иных органах исполнительной власти, в хозяйствующих субъектах, использующих средства федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов, проверки денежных документов, регистров бухгалтерского учета, отчетов, планов, смет доходов и расходов, связанных с зачислением, перечислением и использованием федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов;

требовать устранения выявленных нарушений порядка исполнения федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов;

приостанавливать операции по банковским счетам организаций (по лицевым счетам бюджетных организаций в органах Федерального казначейства) в случаях непредставления (или отказа предъявить) органам казначейства бухгалтерских, финансовых документов, связанных с использованием указанных средств;

выдавать обязательные для исполнения предписания о взыскании с организаций в бесспорном порядке (инкассовое поручение) средств, выданных из федерального бюджета и используемых не по целевому назначению с применением к ним соответствующих санкций;

налагать на кредитные организации штрафы в случае несвоевременного зачисления им средств, поступающих в федеральный бюджет, в государственные внебюджетные фонды, либо несвоевременного перечисления средств из федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов на счета получателей этих средств;

вносить в Банк России представления о лишении соответствующих кредитных организаций лицензий на совершение банковских операций.

Бюджетным кодексом РФ установлена ответственность за нарушение бюджетного законодательства органами Федерального казначейства за:

правильность исполнения федерального бюджета, ведение счетов и управление бюджетными средствами;

финансирование расходов, связанных с предоставлением бюджетных ссуд, бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций, государственных гарантий с нарушением порядка, установленного Бюджетным кодексом РФ;

полноту и своевременность перечисления бюджетных средств получателям бюджетных средств, своевременность предоставления отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета;

своевременность доведения уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитов обязательств бюджета до получателей бюджетных средств;

финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись; финансирование расходов сверх утвержденных лимитов обязательств бюджета.

Федеральное казначейство несет ответственность за осуществление контроля за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств, а также кредитными организациями. Бюджетный кодекс РФ специально предусматривает ответственность Федерального казначейства за исполнение предписаний Счетной палаты Российской Федерации и решений актов судебных органов о компенсации (возмещении) ущерба, нанесенного финансовыми органами, получателями бюджетных средств.

В соответствии с Федеральным законом от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» в целях управления местными финансами представительные органы местного самоуправления вправе создавать органы местного казначейства.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации и осуществляет свою деятельность на основании Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004 г. № 278. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет контроль и надзор:

за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности;

за соблюдением резидентами и нерезидентами (за исключением кредитных организаций и валютных бирж) валютного законодательства Российской Федерации, требований актов органов валютного регулирования и валютного контроля, а также за соответствием проводимых валютных операций условиям лицензий и разрешений;

за соблюдением требований бюджетного законодательства Российской Федерации получателями финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций;

за исполнением органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре.

Основные права:

проверять денежные документы, регистры бухгалтерского учета, отчеты, планы, сметы и иные документы, фактическое наличие, сохранность и правильность использования денежных средств, ценных бумаг, материальных ценностей, а также получать необходимые письменные объяснения должностных лиц, материально ответственных и иных лиц, справки и сведения по вопросам, возникающим в ходе ревизий и проверок, и заверенные копии документов, необходимых для проведения контрольных и надзорных мероприятий;

проводить в организациях любых форм собственности, получивших от проверяемой организации денежные средства, материальные ценности и документы, сличение записей, документов и данных с соответствующими записями, документами и данными проверяемой организации (встречная проверка);

направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений;

осуществлять контроль над своевременностью и полнотой устранения проверяемыми организациями и (или) их вышестоящими органами нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере, в том числе путем добровольного возмещения средств.

Центральный банк Российской Федерации (Банк России). Особое положение среди федеральных органов исполнительной власти осуществляющих финансовую деятельность, призванных оперативно управлять финансами, занимает Центральный банк Российской Федерации (Банк России), который действует в соответствии с Федеральным законом от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»[7]. Центральный банк

Российской Федерации (Банк России) является юридическим лицом и не будучи государственным органом. Банк России является проводником финансовой политики государства в области денежного обращения, валютного регулирования, банковского надзора.

Цели деятельности Банка России: защита и обеспечение устойчивости рубля; развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации;

обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы.

Банк России выполняет следующие функции: во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику;

монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует наличное денежное обращение;

является кредитором последней инстанции для кредитных организаций, организует систему их рефинансирования;

устанавливает правила осуществления расчетов в Российской Федерации;

устанавливает правила проведения банковских операций; осуществляет обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации;

осуществляет эффективное управление золотовалютными резервами Банка России;

осуществляет иные функции.

Важную роль выполняет Банк России в проведении анализа и прогнозирования состояния экономики Российской Федерации в целом и по регионам страны, участвует в разработке экономической политики Правительства РФ.

С целью совершенствования денежно-кредитной системы Российской Федерации при Банке России создан Национальный банковский совет, компетенция которого установлена в ст. 13 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ.

Банк России вправе обращаться в суда с исками о признании недействительными нормативных правовых актов федеральных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

2.1. Финансовое право Российской Федерации как отрасль российского права

Финансовое право представляет собой самостоятельную отрасль российского права. Традиционно российской юридической наукой самостоятельной отрасль права признается только при наличии собственного предмета и метода.

Предмет финансового права. Финансовое право, являясь отраслью российского права, регулирует общественные отношения, возникающие в процессе осуществления финансовой деятельности, т. е. деятельности, направленной на создание, распределение и использование определенных фондов денежных средств.

Финансовое право закрепляет структуру финансовой системы, распределение компетенции в данной области между Российской Федерацией и ее субъектами, местным самоуправлением в лице соответствующих органов, а на основе этих исходных норм регулирует отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований, от лица которых выступают соответствующие государственные или муниципальные органы. Данные отношения и составляют предмет финансового права.

В финансовых отношениях, являющихся предметом финансового права, можно выделить следующие группы:

между Российской Федерацией, ее субъектами и местными административно-территориальными единицами в лице органов государственной власти по поводу распределения финансовых ресурсов страны;

между финансовыми и налоговыми органами государства и предприятиями, организациями и учреждениями в связи с их выполнением перед государством определенных финансовых обязанностей, а также распределением между ними или расходованием государственных денежных средств;

между государственными финансово-кредитными органами по поводу образования, распределения и использования соответствующих государственных средств, ресурсов и фондов (бюджетные, кредитные, страховые);

между государственными предприятиями, организациями, учреждениями и их вышестоящими органами государственного управления по поводу распределения и использования в соответствующих отраслях народного хозяйства бюджетных или кредитных ресурсов;

между финансово-кредитными органами и юридическими и физическими лицами в связи с образованием и распределением государственных кредитных ресурсов и централизованных страховых фондов;

между финансово-кредитными органами государства и физическими лицами по поводу внесения последними платежей в государственные денежные фонды (в бюджет, внебюджетные целевые фонды).

На основании данной классификации можно сделать вывод о том, что государство планомерно обеспечивает аккумулирование денежных средств по заранее согласованным планам и программам в народное хозяйство, социальную сферу и др., соблюдая при этом правила и требования правовых норм, присущих любому правовому государству.

Таким образом, предмет финансового права составляют общественные отношения, возникающие в процессе деятельности государства и муниципальных образований по планомерному образованию (формированию), распределению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях реализации своих задач.

Методы финансового права. Основной метод финансово-правового регулирования – государственно-властные предписания одним участникам финансовых отношений со стороны других, выступающих от имени государства и наделенных в связи с этим соответствующими полномочиями. Такой метод свойствен и другим отраслям права, например административному. Но в финансовом праве он имеет специфику в своем конкретном содержании, а также в круге органов, уполномоченных государством на властные действия.

Властный характер метода финансового права выражается:

в императивности финансово-правового регулирования, которая состоит в том, что субъекты финансового права, как правило, не могут по своему усмотрению и по своей инициативе приобретать финансовые права и обязанности, определять их содержание, а также реализовывать их;

в неравенстве субъектов финансового права, которое выражается в различных формах: в их правоспособности, в содержании их финансовых прав и обязанностей, а также в методах их реализации. Но наиболее ярко данная черта метода финансового права выражается в том, что одна сторона финансовых правоотношений обладает юридически властными полномочиями, а другая сторона вынуждена подчиняться властным предписаниям;

в том, что субъекты финансового права вступают в финансовые правоотношения не по своей воле и инициативе, а только в силу властных предписаний, выраженных в правовых актах соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления;

в обособленности имущества субъектов финансового права, которая достигается посредством права собственности и иных вещных прав на финансовые ресурсы.

Регулятивная функция финансовой деятельности государства и муниципальных образований обусловливает использование поощрительного и согласовательного методов в финансовом праве.

Поощрительный метод более распространен и применяется для регулирования отношений между органами государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органами местного самоуправления, а также негосударственными организациями. В основе поощрительного метода лежат рекомендательные нормы.

Согласовательный метод встречается значительно реже, только в тех случаях, когда в финансовом правоотношении пересекаются интересы равноправных субъектов финансового права. Например, в силу того, что в действующем законодательстве закреплен принцип самостоятельности бюджетов различного уровня, как правило, отношения, складывающиеся между государственными органами и органами местного самоуправления, осуществляющими их разработку, утверждение и исполнение, характеризуется равноправием сторон и необходимостью согласования их воли.

Особенности предмета и метода правового регулирования позволяют определить финансовое право.

Понятие финансового права. Финансовое право — это совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в процессе образования (формирования), распределения и использования централизованных и децентрализованных денежных фондов (финансовых ресурсов) государственных и муниципальных образований, необходимых для реализации их задач.

Место финансового права в единой системе российского права. Особенности финансового права раскрываются полнее при его сопоставлении и отграничении от других отраслей права.

В связи с тем что финансовое право распространяется на одну из областей деятельности государства, оно тесно соприкасается с государственным (конституционным) и административным правом, которое охватывает своим воздействием организацию и деятельность государства в целом. Существует взаимосвязь между ними и по видам государственной деятельности, на которые распространяется регулирование со стороны этих отраслей права.

Государственное (конституционное) право закрепляет основы организации и деятельности представительных и исполнительных органов власти.

Так, государственное (конституционное) право – ведущая отрасль в системе права. Она закрепляет основы общественного строя и политики Российской Федерации, правового положения личности, федеративное государственное устройство, принципы организации и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, базируется и развивается на этих основах.

Административное право регулирует общественные отношения в области государственного управления, осуществляемого органами исполнительной власти.

Финансовое право распространяется на оба этих вида государственной деятельности, поскольку финансовая деятельность может осуществляться и теми и другими органами.

2.2. Финансовое право как наука и учебная дисциплина

Финансовое право как правовая наука изучает нормы, регулирующие общественные отношения, возникающие при осуществлении финансовой деятельности, изучает практику их применения, закономерности развития финансового права как отрасли российского права.

Наука финансового права – это совокупность знаний, положений, категорий, выработанных учеными, изучающими систему норм финансового права, анализирующими практику применения финансово-правовых норм. На основании полученных результатов ученые вырабатывают предложения по совершенствованию финансово-правового регулирования общественных отношений в области финансов. Наука финансового права использует знания, выработанные представителями других отраслей правоведения, и в первую очередь теории права и государства.

Финансовое право как учебная дисциплина предусматривает обучение студентов финансовому праву, тем правовым нормам, которые в совокупности образуют финансовое право как отрасль права. Российское финансовое право подразделяется на две части: общую, к которой относятся нормы финансового права, закрепляющие основные принципы, а также правовые формы и методы финансовой деятельности государства, систему государственных органов, занимающихся финансовой деятельностью, с разграничением их полномочий в этой сфере и т. д.;

особенную, которая состоит из ряда разделов, включающих финансово-правовые институты. Эти институты регулируют группу однородных финансовых отношений. В особенную часть финансового права входят разделы, в которых правовые нормы сгруппированы в зависимости от того, какие отношения они регулируют: государственно-бюджетная система, внебюджетные государственные и муниципальные фонды, финансы государственных предприятий, государственные доходы, государственный кредит, государственное страхование, государственные расходы, банковское кредитование, денежное обращение, расчеты и валютное регулирование.

2.3. Финансово-правовые нормы (содержание, виды и структура)

Финансово-правовые нормы – это исходные элементы, из которых состоит финансовое право как отрасль права. Им свойственны общие черты правовой нормы, но присущи и особенности, характерные именно для данной отрасли:

содержания финансово-правовых норм;

характера установления в них предписаний;

мер ответственности за нарушение предусмотренных правил;

способов защиты прав участников финансовых отношений.

Содержание финансово-правовых норм составляют правила поведения в общественных отношениях, возникающих в процессе финансовой деятельности государства и выражающихся в предоставлении участникам данных отношений таких юридических прав и возложении на них юридических обязанностей, осуществление которых обеспечивает планомерное образование и использование централизованных и децентрализованных денежных фондов (доходов) государства и органов местного самоуправления соответственно их задачам в каждый конкретный период времени, вытекающим из политики по социально-экономическому развитию страны.

Содержание финансово-правовых норм обусловило их в основном императивный (повелительный) характер.

Таким образом, финансово-правовая норма (норма финансового права) – это установленное государством и обеспеченное мерами государственного принуждения строго определенное правило поведения в общественных финансовых отношениях, возникающих в процессе образования, распределения и использования государственных (и муниципальных) денежных фондов и доходов, которое закрепляет юридические права и юридические обязанности их участников.

Признаки финансово-правовых норм:

имеют особую сферу применения – область финансовой деятельности государства, т. е. регулируют поведение субъектов финансовой деятельности;

носят государственно-властный характер, властный характер. Выражены в категоричной форме, не допускающей произвольного изменения условий и порядка их действия, прав и обязанностей сторон, санкций и т. д.;

имеют материальное обеспечение;

с точки зрения происхождения не возникают как фактические, а всегда устанавливаются государством в финансово-правовых актах.

Виды финансово-правовых норм. Классификация финансово-правовых норма производится по различным основаниям.

1. В зависимости от характера воздействия на участников финансового отношения нормы финансового права подразделяются на три вида: обязывающие, запрещающие и уполномочивающие.

Обязывающие нормы устанавливают определенные права и обязанности участников финансовых отношений, требуют от них совершения определенных действий.

Запрещающие нормы содержат запрет на совершение определенных действий, устанавливают обязанность участников финансовых отношений воздержаться от них.

Уполномочивающие нормы устанавливают права участников финансовых отношений на совершение определенных самостоятельных действий в предусмотренных рамках.

Подавляющее число норм финансового права носит обязывающий характер.

2. В зависимости от своего содержания нормы финансового права могут быть материальными и процессуальными.

Материальные финансово-правовые нормы закрепляют виды и объем денежных обязательств предприятий и граждан перед государством, источники образования кредитных ресурсов банка, виды расходов, включаемых в бюджеты и внебюджетные фонды, т. е. материальное (денежное) содержание юридических прав и обязанностей участников финансовых отношений.

Процессуальные (процедурные) финансово-правовые нормы устанавливают порядок деятельности в области сбора, распределения и использования государственных денежных фондов (доходов).

3. По выполняемым функциям финансово-правовые нормы подразделяются на:

регулятивные — направлены на регулирование общественных отношений путем предоставления субъектам соответствующих прав и возложения на них обязанностей (ст. 51, 56 НК РФ);

охранительные — предусматривают применение мер государственного принуждения за финансовые правонарушения (ст. 116–129 НК РФ).

4. По территориальному признаку финансово-правовые нормы подразделяются на действующие на:

всей территории РФ;

территории соответствующих субъектов Российской Федерации; территории соответствующих муниципальных образований.

5. По времени действия финансово-правовые нормы подразделяются на:

общие — устанавливаются на неопределенный срок и утрачиваются в связи с их отменой или изменением;

временные — устанавливаются на определенный срок.

6. По выполняемым в процессе правового регулирования операциям финансово-правовые нормы подразделяются на:

общезакрепительные — в обобщенной форме фиксируют определенные признаки регулируемых отношений;

дефинитивные — закрепляют существенные признаки соответствующих финансово-правовых категорий понятий и терминов;

нормы-принципы — устанавливают основные начала финансового законодательства;

комплексные — определяют порядок применения и соподчиненность нормативных правовых актов, которые должны действовать в конкретном случае (при наличии альтернатив);

оперативные — определяют порядок вступления в силу новых финансово-правовых норм, отмены действующих норм, продления срока действия норм и т. д.

Структура финансово-правовых норм состоит из трех основных элементов: гипотезы, диспозиции и санкции, каждый из которых отражает особенности этой отрасли права.

Гипотеза указывает на условия действия финансово-правовой нормы.

Диспозиция устанавливает содержание самого правила поведения, т. е. предписывает совершение определенных действий по образованию, распределению или использованию государственных финансовых ресурсов, выражает содержание прав и обязанностей участников финансовых отношений.

Санкции определяют меры ответственности, применяемые к нарушителям финансово-правовых норм. Финансово-правовые санкции соединяют правовосстановительные и штрафные (карательные) элементы.

2.4. Финансовые правоотношения (понятие, содержание, субъекты, классификация, условия возникновения, изменения и прекращения финансовых правоотношений)

Финансовые правоотношения – это урегулированные нормами финансового права общественные отношения, участники которых выступают как носители юридических прав и обязанностей, реализующие содержащиеся в этих нормах предписания по образованию, распределению и использованию государственных денежных фондов и доходов.

Финансовые правоотношения отличаются тем, что они: а) возникают в процессе финансовой деятельности государства; б) один из субъектов в этих правоотношениях – всегда является управомоченный орган государства (финансовый орган, кредитное учреждение) или высший, или местный орган государственной власти; в) всегда возникают по поводу денег, денежного платежа в доход государства, государственного расхода и т. д.

В финансовых правоотношениях, как правило, отчетливо выступают два правовых элемента: государственно-властный и имущественный.

Субъекты финансового правоотношения. Следует различать понятия «субъект финансового права» и «субъект (или участник) финансового правоотношения».

Субъект финансового права – это лицо, обладающее правосубъектностью, т. е. потенциально способное быть участником финансовых правоотношений.

Субъект финансового правоотношения – это реальный участник конкретных правоотношений.

Юридические права и обязанности в сфере финансовой деятельности принадлежат субъектам финансового права.

Субъектами финансовых правоотношений могут быть физические лица (граждане), юридические лица (и организации, не наделенные правами юридического лица), государственные образования (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации) и муниципальные (местные) образования. Особенностью финансовых правоотношений является то, что одним из субъектов этих отношений обязательно должен быть соответствующий орган государственной власти (либо государственное или муниципальное образование в целом).

Финансовое правоотношение не может возникнуть между физическими лицами (гражданами), физическими лицами (гражданами) и юридическими лицами, имеющими организационно-правовую форму, базирующуюся на частной собственности, а также между данными юридическими лицами. Субъектный состав финансового правоотношения определяется видом финансового правоотношения.

Классификация финансовых правоотношений. Финансовые правоотношения можно классифицировать по ряду оснований:

а) по материальному содержанию они делятся в зависимости от подотрасли, раздела, института финансового права на следующие виды:

бюджетные правоотношения; налоговые правоотношения; неналоговые правоотношения;

финансовые правоотношения в области государственного кредита; финансовые правоотношения в области страхования; правоотношения, возникающие при осуществлении государственных расходов, в том числе при сметно-бюджетном финансировании;

финансовые правоотношения в области банковской деятельности;

финансовые правоотношения, возникающие в области денежного обращения и расчетов;

валютные правоотношения.

б) по субъектам финансового правоотношения на: возникающие между органами государственной власти, органами

государственной власти и управления общей компетенции;

между вышестоящими и нижестоящими органами государственного управления, в том числе финансово-кредитными органами;

между предприятиями, учреждениями, организациями, министерствами и ведомствами;

между финансовыми органами и предприятиями, учреждениями, организациями;

между финансовыми органами и гражданами; между самими финансово-кредитными органами.

Условия возникновения, изменения и прекращения финансовых правоотношений. Они происходят при наличии четко определенных в правовых нормах условий, или юридических фактов, т. е. предусмотренные нормами финансового права действия (бездействие) или события, вызывающие возникновение, изменение или прекращение у отдельных юридических или физических лиц финансовых прав и обязанностей.

Возникновение финансово-правовых отношений обычно осуществляется на основании правового нормативного или индивидуального юридического акта. Такой нормативный акт в области финансовой деятельности государства – Закон о федеральном бюджете, который принимается ежегодно. Индивидуальный нормативный акт – извещение финансовым органом гражданина о необходимости уплатить какой-либо налог.

Изменение финансовых правоотношений не может быть произведено по волеизъявлению их участников. Оно совершается на основе нормативного акта в связи с изменением предусмотренных в нем фактов и событий. Например, факт увеличения или уменьшения размера бюджетных ассигнований вызывает изменение данного правоотношения.

Прекращение финансовых правоотношений наступает во многих случаях. Из них наиболее часто встречаются следующие:

погашение финансового обязательства в результате уплаты суммы в срок или взыскания недоимки (просроченного платежа);

выполнение задания по государственным доходам по бюджету или внебюджетным фондам;

использование выданных бюджетных ассигнований; осуществление компетентными органами права взыскания недоимки по налогам;

прекращение правоотношений по налогам с населения происходит по достижении определенного возраста, предусмотренного законом, например, в связи с переходом на пенсию, призывом в армию и т. д.

Порядок, органы и методы защиты финансовых правоотношений.

Для защиты прав и законных интересов субъектов, участвующих в финансовых правоотношениях, применяется административный и судебный порядок защиты.

Административный порядок действует главным образом в случае применения мер государственного принуждения, связанных с защитой прав в области финансовых отношений, к государственным и муниципальным органам, предприятиям, организациям, учреждениям. В различных финансовых отношениях административный порядок защиты имеет особенности, но везде он проявляется в форме властных велений при вынесении решения соответствующими государственными органами.

Судебный порядок защиты. В главе 2 Конституции Российской Федерации о правах и свободах человека и гражданина каждому гарантирована судебная защита его прав и свобод (ст. 46). Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, местного самоуправления и должностных лиц могут быть обжалованы в суде.

Если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты, каждый гражданин вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в международные органы по защите прав.

Судебный порядок применяется и при защите финансовых интересов и прав государства во взаимоотношениях с гражданами (взыскание с них налогов, финансовых санкций, платежей по обязательному государственному страхованию и самообложению сельского населения).

Особое место в защите прав и законных интересов субъектов финансового права занимает Конституционный суд Российской Федерации.

Методы защиты финансовых правоотношений. Соблюдение правил, закрепленных в финансово-правовых нормах, означает и обеспечение прав субъектов финансового права. В этих целях широко применяется метод убеждения в различных формах, прежде всего в проведении разъяснительной работы. В результате большей частью субъектов они выполняются добровольно. В случае нарушения установленных правил в области образования, распределения и использования государственных и местных денежных фондов вводится в действие метод принуждения в различных его проявлениях (применение санкций, запретительных мер и др.).

2.5. Система и источники финансового права

Система российского финансового права — это система общественных финансовых отношений, а также объединение и расположение финансово-правовых норм в строго определенной последовательности.

Следует заметить, что нормы финансового права Российской Федерации содержатся в их правовых источниках, которые представляют правовые акты представительных и исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления и в которых содержатся нормы финансового права.

Главный источник – Конституция Российской Федерации (1993 г.).

Конституция Российской Федерации в ст. 71 устанавливает, что в ведении Российской Федерации находится установление правовых основ единого рынка, финансовое валютное, кредитное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики, федеральные экономические службы, банки. К ведению Российской Федерации отнесены федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития.

Статья 72 Конституции Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относит установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации (справедливость, единообразие, отсутствие персонифицированных льгот).

В системе источников финансового права отсутствует единый отраслевой кодифицированный нормативный правовой акт, что обусловливает необходимость принятия кодифицированных правовых актов по отдельным основным подотраслям финансового права – бюджетному и налоговому праву.

Таким образом, к основным источникам финансового права относятся следующие кодексы.

Бюджетный кодекс РФ (Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ). Бюджетный кодекс РФ устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации.

Налоговый кодекс РФ аккумулирует важнейшие нормы, регулирующие налоговые отношения в стране. НК РФ содержит Общую (Федеральный закон от 31 мюля 1998 г. № 146-ФЗ с изм. и доп.) и Особенную (Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ с изм. и доп.) части.

В систему источников финансового права включается также большой массив федеральных законов. Среди них важнейшую роль играют:

Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»;

Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»;

Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации»;

Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности»;

Федеральный закон от 27 ноября 1992 г. № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации»;

Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. № 173-Ф3 «О валютном регулировании и валютном контроле»;

другие нормативные правовые акты.

В соответствии с федеральными законами нормативные акты принимают субъекты Российской Федерации, а также в пределах установленной компетенции – органы местного самоуправления.

Нормы финансового права содержатся в указах Президента РФ и в актах органов исполнительной власти.

Большую группу источников финансового права составляют акты финансово-кредитных органов. Это подзаконные акты: инструкции и распоряжения Минфина России, Банка России и др.

Финансово-правовые нормы могут содержаться также в актах органов государственного управления, к числу которых относятся министерства, ведомства, занимающиеся регулированием вопросов финансов в пределах своей компетенции, и в локальных актах, принимаемых различными предприятиями (например, положение о порядке распределения прибыли и т. п.).

Совокупность нормативных актов, содержащих нормы финансового права, принято определять как финансовое законодательство.

3.1. Понятие финансового контроля, его роль и задачи

Финансовый контроль – это контроль за законностью и целесообразностью действий в области образования, распределения и использования денежных фондов государства и субъектов местного самоуправления в целях эффективного социально-экономического развития страны и отдельных регионов.

Финансовый контроль является важнейшим средством обеспечения законности в финансовой и хозяйственной деятельности государства.

Основными задачами финансового контроля являются: проверка выполнения финансовых обязательств перед государством и органами местного самоуправления организациями и гражданами;

проверка правильности использования государственными и муниципальными предприятиями денежных ресурсов, находящихся в их хозяйственном ведении или оперативном управлении;

проверка соблюдения правил совершения финансовых операций, расчетов и хранения денежных средств;

выявление внутренних резервов производства; устранение и пред упреждение нарушений финансовой дисциплины. В результате реализации задач финансового контроля укрепляется финансовая дисциплина, выражающая одну из сторон законности.

Роль финансового контроля в социально-экономических преобразованиях выражается в том, что при его проведении проверяются, во-первых, соблюдение установленного правопорядка в процессе финансовой деятельности государственными и общественными органами, предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами и, во-вторых, экономическая обоснованность и эффективность осуществляемых действий, соответствие их задачам государства. Таким образом, он служит важным способом обеспечения законности и целесообразности проводимой финансовой деятельности.

3.2. Виды финансового контроля

Финансовый контроль подразделяется на несколько видов по разным основаниям (Приложение 3).

В зависимости от времени проведения он может быть предварительным, текущим и последующим. Такие виды контроля свойственны деятельности всех контролирующих органов.

Предварительный финансовый контроль осуществляется до совершения операций по образованию, распределению и использованию денежных фондов. Поэтому он имеет большое значение для предупреждения нарушений финансовой дисциплины.

Текущий (оперативный) финансовый контроль – это контроль, осуществляемый в процессе совершения денежных операций (в ходе выполнения финансовых обязательств перед государством, получения и использования денежных средств для административно-хозяйственных расходов и т. д.).

Последующий финансовый контроль – это контроль, осуществляемый после совершения финансовых операций (после исполнения доходной и расходной частей бюджета и т. п.). В этом случае определяется состояние финансовой дисциплины, выявляются ее нарушения, пути предупреждения и меры по их устранению.

Можно выделить обязательный и инициативный финансовый контроль. Обязательный проводится: в силу требований законодательства; по решению компетентных государственных органов. Возможны и другие основания классификации финансового контроля, в частности, в зависимости от органов (субъектов), осуществляющих его. В этом случае выделяется финансовый контроль: государственный; муниципальный; внутрихозяйственный; независимый (аудиторский).

Ведомственный контроль, осуществляемый министерством, ведомством за деятельностью входящих в их систему учреждений и организаций, имеет много общего с контролем, который производится в системе общественных организаций или религиозных организаций. Близок к ним и контроль, осуществляемый хозяйствующим субъектом, не входящим в какую-либо систему Указанный контроль целесообразно обозначить как внутренний или внутрисистемный контроль.

Представляется необходимым в условиях развития местного самоуправления выделить в качестве самостоятельного вида финансового контроля контроль, осуществляемый представительными и исполнительными органами местного самоуправления.

Государственный контроль осуществляется федеральными органами законодательной власти, федеральными органами исполнительной власти, в том числе специально созданными органами исполнительной власти. Большое значение для развития государственного финансового контроля имеет Указ Президента РФ от 25 июля 1996 г. «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации», которым установлено, что государственный контроль включает контроль за исполнением федерального бюджета и бюджета федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ.

Внутренний (внутрисистемный) финансовый контроль. Данный вид финансового контроля осуществляется в министерствах, комитетах, в других органах исполнительной власти, общественных и религиозных организациях руководителями соответствующих образований и специально созданными в данных системах контрольно-ревизионными подразделениями, которые подотчетны, как правило, непосредственно руководителю министерства (ведомства), комитета, иного органа исполнительной власти или соответствующему органу общественной или религиозной организации. Контрольно-ревизионная служба проводит ревизии финансово-хозяйственной деятельности подразделений министерств (ведомств), комитетов, служб, состоящих на федеральном бюджете, не реже одного раза в два года. Внеплановые ревизии происходят по указанию вышестоящих по отношению к ревизуемому подразделению руководителей, решению судебно-следственных органов, при ликвидации подразделения, смене его руководителя или начальника финансовой службы. Срок ревизии не может превышать 40 дней. Продление этого срока допускается с разрешения руководителя, назначившего ревизию.

Основные задачи данного контроля:

выявление случаев хищения и недостач денежных средств и материальных ценностей, бесхозяйственности, других нарушений финансовой дисциплины;

разработка предложений по устранению условий и причин, их порождающих;

принятие мер по возмещению виновными лицами причиненного ущерба и др.

Аудиторский (независимый) финансовый контроль. В соответствии с Федеральным законом от 7 августа 2001 г. № 119-ФЗ «Об аудиторской деятельности» аудиторская деятельность (аудит) представляет собой предпринимательскую деятельность аудиторов (аудиторских фирм) по осуществлению независимых вневедомственных проверок бухгалтерской (финансовой) отчетности, платежно-расчетной документации, налоговых деклараций и других финансовых обязательств и требований хозяйственных субъектов, а также оказанию им иных аудиторских услуг.

Аудиторская деятельность осуществляется наряду с финансовым контролем, проводимым в соответствии с законодательством Российской Федерации, специально уполномоченными органами. Аудиторы, прошедшие аттестацию и желающие работать самостоятельно, а также аудиторские фирмы начинают свою деятельность после государственной регистрации в качестве субъекта предпринимательской деятельности, получения лицензии и включения в государственный реестр аудиторов и аудиторских фирм.

Основная цель аудиторской деятельности – установление достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетности хозяйствующих субъектов и соответствия совершенных ими финансовых и хозяйственных операций нормативным актам Российской Федерации. Аудиторские проверки бывают обязательными и инициативными.

Обязательная аудиторская проверка проводится в случаях, прямо установленных законодательными актами Российской Федерации, инициативная – по решению хозяйствующего субъекта.

Обязательная аудиторская проверка может также производиться по поручению органов дознания, следователя при наличии санкции суда или арбитражного суда. Федеральный закон об аудиторской деятельности подробно регламентирует вопросы, связанные с оплатой работы аудитора, ответственностью хозяйствующего субъекта за уклонение от проведения обязательной аудиторской проверки, порядком проведения аттестации на право осуществления аудиторской деятельности и т. д.

В случае обнаружения неквалифицированного проведения аудиторской проверки, приведшей к убыткам для государства или для хозяйствующего субъекта, с аудитора (аудиторской фирмы) могут быть взысканы на основании решения суда или арбитражного суда:

понесенные убытки в полном объеме;

расходы на проведение перепроверки;

штраф, зачисляемый в федеральный бюджет, в определенном размере.

Контроль финансово-кредитных органов (банковский контроль). Государственный финансовый контроль ведется также банками и другими кредитными учреждениями. Банковский контроль осуществляется банками в ходе операций по кредитованию, финансированию и расчетам. Банковский контроль необходим для эффективного использования банковских ссуд и направлен на укрепление платежной дисциплины.

Внутрихозяйственный контроль представляет собой проверку производственной и хозяйственной деятельности предприятий в целом, отдельных его структурных подразделений, осуществляемую бухгалтерией, финансовым отделом и другими экономическими службами хозяйствующего субъекта.

3.3. Методы финансового контроля

Финансовый контроль осуществляется различными методами, под которыми понимаются приемы, способы и средства его проведения. К ним относятся: наблюдение, проверка, ревизии, обследование, анализ и др. (Приложение 4).

Наблюдение направлено на ознакомление с состоянием финансовой деятельности проверяемого субъекта. Возможно проведение обследования отдельных сторон финансовой деятельности с использованием таких приемов, как анкетирование и опрос.

Проверка проводится на месте, в ходе ее используются балансовые, отчетные и расходные документы в целях выявления нарушения финансовой дисциплины и устранения их последствий. Анализ также направлен на выявление нарушений финансовой дисциплины с помощью различных аналитических приемов.

Ревизия — основной метод финансового контроля – осуществляется с целью установления законности финансовой дисциплины на конкретном объекте. Законодательство закрепляет обязательный и регулярный характер ревизии. Она проводится на месте и основывается на проверке первичных документов, учетных регистров, бухгалтерской и статистической отчетности, фактического наличия денежных средств. Как правило, ревизии проходят на основе заранее составленной программы работы ревизоров, которые наделены широкими правами: проверять на ревизуемых предприятиях первичные документы, бухгалтерскую отчетность, планы, сметы, фактическое наличие денег, ценных бумаг; проводить частичные или сплошные инвентаризации, опечатывать склады, кассы, привлекать специалистов и экспертов для проведения ревизии и др.

Ревизии подразделяются на несколько видов.

По содержанию они делятся на документальные и фактические. Документальные ревизии включают проверку различных финансовых документов. На основе их анализа можно определять законность и целесообразность расходования средств. В ходе фактической ревизии проверяется наличие денег, ценных бумаг и материальных ценностей.

По времени осуществления ревизии бывают плановые и внеплановые. В основном ревизии проводятся в соответствии с планом, который составляется в вышестоящих органах, министерствах и ведомствах. Плановые ревизии в производственной сфере проводятся не реже одного раза в год, а в непроизводственной сфере – не реже двух раз в год.

По обследуемому периоду деятельности ревизии бывают фронтальные и выборочные. При фронтальной (полной) ревизии проверяется вся финансовая деятельность субъекта за определенный период. Выборочная (частичная) ревизия представляет собой проверку финансовой деятельности только за короткий период времени.

По объему деятельности ревизии подразделяются на комплексные, при которых проверяется финансовая деятельность данного субъекта в различных областях, и тематические, которые сводятся к обследованию какой-либо сферы финансовой деятельности.

Юридическое значение акта ревизии. По окончании ревизии членами комиссии составляется акт ревизии – документ, имеющий важное юридическое значение. Он подписывается лицами, производившими ее, а также руководителем и главным бухгалтером проверяемого юридического лица.

В акте ревизии указываются ее цели, основные результаты проверки, выявленные факты нарушения финансовой дисциплины, указываются причины, повлекшие данные нарушения, а также виновные в них. Если у руководителя или главного бухгалтера имеются замечания и возражения, то они приобщаются к акту ревизии. На основе ее акта принимаются меры по устранению выявленных нарушений финансовой дисциплины, к возмещению причиненного материального ущерба, виновные привлекаются к ответственности, разрабатываются предложения по предупреждению нарушений. В случае необходимости в ходе ревизии составляется промежуточный акт, а материалы ревизии направляются следственным органам для возбуждения уголовного дела. Руководитель проверяемой организации должен принять меры к устранению выявленных нарушений до окончания проведения ревизии.

Акты ревизий, проведенных в порядке ведомственного контроля, предоставляются Министерству финансов РФ, финансовым органам субъектов Российской Федерации и местным органам по их требованию.

3.4. Органы финансового контроля

Финансовый контроль осуществляется в установленном порядке всей системой органов государства, а также специальными контрольными органами (Приложение 5).

Основы организации и деятельности парламента Российской Федерации раскрываются в гл. 5 Конституции Российской Федерации. В компетенцию Федерального собрания входит осуществление финансового контроля во время рассмотрения проекта бюджета. В Конституции Российской Федерации вч. 5 ст. 101 предусмотрено создание государственного органа – Счетной палаты РФ – для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета. Правовой статус данного органа определен Федеральным законом от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации».

Для усиления контроля со стороны Федерального собрания РФ за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объему, структуре и целевому назначению была создана Счетная палата РФ – постоянно действующий орган государственного финансового контроля, подотчетный Федеральному собранию. В своей деятельности Счетная палата РФ руководствуется Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими законами Российской Федерации. В рамках задач, определенных действующим законодательством, Счетная палата РФ обладает организационной и функциональной независимостью.

Счетная палата РФ является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием.

Местонахождение Счетной палаты РФ – г. Москва.

Задачами Счетной палаты РФ (далее – Счетная палата) являются: организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;

регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

Счетная палата осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета на основе принципов законности, объективности, независимости и гласности.

Счетная палата состоит из Председателя Счетной палаты, заместителя Председателя Счетной палаты, аудиторов Счетной палаты, аппарата Счетной палаты.

Структуру и штатное расписание аппарата Счетной палаты утверждает Коллегия Счетной палаты по представлению Председателя Счетной палаты в пределах средств на содержание Счетной палаты.

Председатель Счетной палаты назначается на должность Государственной Думой сроком на шесть лет. Постановление о назначении Председателя Счетной палаты принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Председателем Счетной палаты может быть гражданин Российской Федерации, имеющий высшее образование и опыт профессиональной деятельности в области государственного управления, государственного контроля, экономики, финансов.

Председатель Счетной палаты не может состоять в родственных отношениях с Президентом РФ, Председателем Совета Федерации и Председателем Государственной Думы, Председателем Правительства РФ, Руководителем Администрации Президента РФ, Генеральным прокурором РФ, Председателем Конституционного Суда РФ, Председателем Верховного Суда РФ и Председателем Высшего Арбитражного Суда РФ.

Председатель Счетной палаты:

осуществляет руководство деятельностью Счетной палаты и организует ее работу в соответствии с регламентом Счетной палаты;

представляет Совету Федерации и Государственной Думе совместно с заместителем Председателя Счетной палаты отчеты о ее работе;

представляет Счетную палату в органах государственной власти Российской Федерации и за рубежом.

Во исполнение возложенных на него полномочий Председатель Счетной палаты издает приказы и распоряжения, осуществляет прием и увольнение сотрудников аппарата Счетной палаты, заключает хозяйственные и иные договоры.

Председатель Счетной палаты имеет право принимать участие в заседаниях Совета Федерации и Государственной Думы, их комитетов и комиссий, Правительства РФ, Президиума Правительства РФ.

Председатель Счетной палаты не может быть депутатом Государственной Думы, членом Правительства РФ, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

Заместитель Председателя Счетной палаты назначается на должность Советом Федерации сроком на шесть лет. Постановление о назначении заместителя Председателя Счетной палаты принимается большинством голосов от общего числа депутатов (членов) Совета Федерации.

Заместителем Председателя Счетной палаты может быть гражданин Российской Федерации, имеющий высшее образование и опыт профессиональной деятельности в области государственного управления, государственного контроля, экономики, финансов.

Заместитель Председателя Счетной палаты не может состоять в родственных отношениях с Президентом РФ, Председателем Совета Федерации и Председателем Государственной Думы, Председателем Правительства РФ, Руководителем администрации Президента РФ, Генеральным прокурором Российской Федерации, Председателем Конституционного Суда РФ, Председателем Верховного Суда РФ и Председателем Высшего Арбитражного Суда РФ.

Заместитель Председателя Счетной палаты выполняет должностные обязанности в соответствии с Регламентом Счетной палаты, исполняет в отсутствие Председателя Счетной палаты его функции, по поручению Председателя Счетной палаты представляет Счетную палату в органах государственной власти Российской Федерации и за рубежом.

Заместитель Председателя Счетной палаты имеет право принимать участие в заседаниях Совета Федерации и Государственной

Думы, их комитетов и комиссий, Правительства РФ, Президиума Правительства РФ.

Заместитель Председателя Счетной палаты не может быть депутатом Государственной Думы, членом Правительства РФ, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

Аудиторами Счетной палаты являются должностные лица, возглавляющие определенные направления деятельности Счетной палаты, которые охватывают комплекс, группу или совокупность ряда доходных или расходных статей федерального бюджета, объединенных единством назначения. Конкретное содержание направления деятельности Счетной палаты, возглавляемого одним из аудиторов Счетной палаты, устанавливается Коллегией Счетной палаты.

Аудиторами Счетной палаты могут быть назначены граждане Российской Федерации, имеющие высшее образование и опыт профессиональной деятельности в области государственного контроля, экономики, финансов.

В пределах одной четверти от общего числа аудиторов Счетной палаты допускается назначение на должности аудиторов лиц, имеющих высшее образование и опыт профессиональной деятельности иного профиля.

При формировании Счетной палаты Совет Федерации и Государственная Дума назначают по шесть аудиторов сроком на шесть лет. Постановление Государственной Думы о назначении аудитора Счетной палаты принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Постановление Совета Федерации о назначении аудитора Счетной палаты принимается большинством голосов от общего числа депутатов (членов) Совета Федерации.

Полный состав аудиторов Счетной палаты должен быть сформирован не позднее чем через три месяца после вступления в силу настоящего Федерального закона.

При появлении вакантной должности аудитора Счетной палаты она должна быть замещена в течение двух месяцев.

Аудиторы Счетной палаты в пределах своей компетенции, устанавливаемой регламентом Счетной палаты, самостоятельно решают все вопросы организации деятельности возглавляемых ими направлений и несут ответственность за ее результаты.

Аудиторы Счетной палаты имеют право присутствовать на заседаниях Совета Федерации и Государственной Думы, их комитетов и комиссий, коллегий федеральных органов исполнительной власти и иных государственных органов.

Аудиторы Счетной палаты не могут заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

Для рассмотрения вопросов планирования и организации работы Счетной палаты, методологии контрольно-ревизионной деятельности, отчетов и информационных сообщений, направляемых Совету Федерации и Государственной Думе, образуется Коллегия Счетной палаты. В состав Коллегии Счетной палаты входят Председатель Счетной палаты, заместитель Председателя Счетной палаты и аудиторы Счетной палаты.

По совместному предложению Председателя Счетной палаты и заместителя Председателя Счетной палаты Коллегия принимает Регламент Счетной палаты, утверждает содержание направлений деятельности, возглавляемых аудиторами Счетной палаты.

Аппарат Счетной палаты состоит из инспекторов Счетной палаты и иных штатных сотрудников.

В служебные обязанности инспекторов Счетной палаты входит непосредственная организация и проведение контроля в пределах компетенции Счетной палаты.

Права, обязанности и ответственность сотрудников аппарата Счетной палаты, а также условия прохождения ими службы определяются настоящим Федеральным законом, законом о федеральной государственной службе, законодательством Российской Федерации о труде и иными нормативными правовыми актами.

Счетная палата, осуществляя контрольную деятельность, вправе проводить ревизии, тематические проверки, не вмешиваясь в оперативную деятельность проверяемых организаций. О результатах ревизии и тематических проверок Счетная палата информирует Совет Федерации и Государственную Думу. В случаях выявления нарушений в хозяйственной, финансовой или иной деятельности, наносящей государству ущерб и требующей пресечения, Счетная палата вправе давать администрации проверяемой организации предписания, обязательные для исполнения. В случаях неоднократного неисполнения или ненадлежащего исполнения предписаний Счетная палата вправе по согласованию с Государственной Думой принять решения о приостановлении всех видов финансовых, платежных и расчетных операций по банковским счетам проверяемых организаций. Счетная палата должна регулярно предоставлять сведения о своей деятельности средствам массовой информации.

Финансовый контроль осуществляется Правительством РФ. В функции Правительства РФ входит разработка и представление Государственной Думе проекта федерального бюджета, а также обеспечение его исполнения.

Контроль за исполнением федерального бюджета возложен Правительством РФ на Федеральное казначейство РФ, Положение о котором утверждено Правительством РФ 1 декабря 2004 г. (Постановление № 703'). В полномочия Федерального казначейства входит осуществление предварительного и текущего контроля за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета (п. 5.14 Положения).

Федеральная налоговая служба осуществляет деятельность на основании Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. № 506[8]. ФНС является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов, в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей, а также за производством и оборотом этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции, за соблюдением валютного законодательства Российской Федерации в пределах компетенции налоговых органов и др.

Органы внутренних дел как субъект государственного финансового контроля являются правоохранительными органами и составной частью сил обеспечения экономической безопасности Российской

Федерации. Полномочия органов внутренних дел определены ст. 36 Налогового кодекса РФ (далее НК РФ).

По запросу налоговых органов органы внутренних дел участвуют вместе с налоговыми органами в проводимых налоговыми органами выездных налоговых проверках.

При выявлении обстоятельств, требующих совершения действий, отнесенных НК РФ к полномочиям налоговых органов, органы внутренних дел обязаны в десятидневный срок со дня выявления указанных обстоятельств направить материалы в соответствующий налоговый орган для принятия по ним решения.

Органы внутренних дел Российской Федерации и их должностные лица несут ответственность, установленную в ст. 37 НК РФ. Органы внутренних дел несут ответственность за убытки, причиненные налогоплательщикам вследствие своих неправомерных действий (решений) или бездействия, а также неправомерных действий (решений) или бездействия должностных лиц и других работников органов внутренних дел при исполнении ими служебных обязанностей.

Причиненные налогоплательщикам убытки возмещаются за счет федерального бюджета в порядке, предусмотренном НК РФ и иными федеральными законами.

За неправомерные действия или бездействие должностные лица и другие работники органов внутренних дел несут дисциплинарную, административную или уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Финансовые органы субъектов Российской Федерации при осуществлении государственного контроля за использованием ассигнований соответствующего бюджета наделяются правами, аналогичными правам Министерства финансов РФ.

Центральный банк РФ наделен широкими властными полномочиями по надзору за деятельностью кредитных организаций и банковских подгрупп. Его правовой статус определен Федеральным законом от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»[9].

Банк России осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами банковского законодательства, нормативных актов Банка России, установленных ими обязательных нормативов, не вмешиваясь в оперативную деятельность кредитных организаций. Регулирующие и надзорные функции Банк России осуществляет через действующий на постоянной основе орган– Комитет банковского надзора, объединяющий структурные подразделения Банка России, обеспечивающие выполнение его надзорных функций.

Осуществляя предварительный контроль, Банк России устанавливает обязательные для кредитных организаций и банковских групп правила проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности, организации внутреннего контроля, составления и представления бухгалтерской и статистической отчетности. В целях обеспечения устойчивости кредитных организаций Банк России может устанавливать обязательные нормативы (ст. 62–71).

Осуществляя текущий контроль, Банк России имеет право запрашивать и получать у кредитных организаций необходимую информацию об их деятельности и требовать разъяснений по полученной информации.

В ходе проведения последующего контроля Банк России проводит проверки кредитных организаций (их филиалов), направляет им обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений и применяет санкции по отношению к нарушителям.