Структура и полномочия Федеральной Резервной Системы
Создание Федеральной Резервной Системы
Федеральная Резервная Система была создана на основе Закона о Федеральной Резервной Системе (Federal Reserve Act) от 1913 года, и некоторые граждане до сих пор утверждают, что закон о создании Федеральной Резервной Систем был принят тайно, поспешно и даже незаконно.
Несмотря на то, что Закон о Федеральной Резервной Системе был принят в ходе заключительных сессий американского Парламента в декабре 1913 года, публичное обсуждение этого закона началось задолго до его принятия. Летом 1913 года первая версия документа была вынесена на обсуждение Палаты Представителей, и после публичных дебатов была принята нижней палатой Конгресса (299 голосов «за», 68 голосов «против»). После принятия Закона о Федеральной Резервной Системе Палатой Представителей документ поступил на рассмотрение верхней палаты Конгресса, который в декабре 1913 года утвердил текст документа с небольшими правками (54 голоса «за», 34 голоса «против»). Окончательный вариант документа был утвержден на совместной сессии Палаты Представителей (298 голосов «за», 60 голосов «против») и Сената (43 голоса «за», 25 голосов «против») 22 декабря 1913 года. После принятия окончательного варианта документа обеими палатами американского Парламента Закон о Федеральной Резервной Системе был подписан президентом Вудро Вильсоном 23 декабря 1913 года.
В некоторых публикациях часто встречается утверждение о том, что Закон о Федеральной Резервной Системе возник в результате тайной встречи банкиров на острове Джекилл в 1910 году, которые якобы устроили заговор с целью установления контроля над финансовой системой США. Согласно имеющейся информации тайная встреча банкиров действительно имела место, но ее основой целью была выработка решений, которые позже стали известны, как «План Олдрича» (Aldrich Plan). Атмосфера секретности, которая сопутствовала встрече банкиров на острове Джекилл, была призвана скрыть от общественности причастность банковских кругов к разработке «Плана Олдрича» и успокоить общественное мнение.
Несмотря на все приготовления банкиров «Плану Олдрича» не удалось стать реальностью. К тому времени, как Республиканская партия, представителем которой был сенатор Нильсон Олдрич (Nelson W. Aldrich), внесла на рассмотрение Конгресса предварительную версию Закона о Национальной Резервной Ассоциации (National Reserve Association, NRA), расклад сил в американском парламенте сильно изменился, и в результате выборов 1910 года контроль над обеими палатами перешел к Демократической партии. Таким образом, сенатор Олдрич покинул Парламент задолго до внесения Закона о Федеральной Резервной Системе в 1913 году и не оказывал влияния на принятие этого документа Конгрессом и Администрацией Президента США, которые полностью контролировались Демократической партией.
Нужно отметить, что план по созданию Национальной Резервной Ассоциации существенно отличался от плана создания Федеральной Резервной Системы. Во-первых, согласно плану о формировании Национальной Резервной Ассоциации, создаваемый Центральный Банк должен был находиться в частной собственности. Несмотря на то, что в Совет директоров Национальной Резервной Ассоциации, состоящий из 46 членов, должны были войти представители Кабинета Президента США (министр сельского хозяйства, министр торговли, министр труда, министр финансов, ревизор министерства финансов), контроль над Национальной Резервной Ассоциацией оставался бы в руках банковских структур. Во-вторых, несмотря на то, что план создания Национальной Резервной Ассоциации предусматривал разделение территории США на пятнадцать административных округов, НРА должна была иметь собой жестко централизованную структуру.
В отличие от плана по созданию Национальной Резервной Ассоциации, Федеральная Резервная Система была сформирована в качестве государственно-частного партнерства, во главе которого находился Совет управляющих Федеральной Резервной Системы (The Board of Governors of the Federal Reserve System), члены которого назначаются Президентом США. Более того, план создания Федеральной Резервной Системы предусматривал формирование двенадцати региональных банков, которые обладали большой степенью автономности – такой подход к формированию управляющих структур Федеральной Резервной Системы позволил избежать монополизации процесса принятия решений.
Конкурирующие планы по созданию Национальной Резервной Ассоциации и Федеральной Резервной Системы предусматривали формирование структур для стабилизации и обеспечения бесперебойной работы американской банковской системы, а не специальных органов для принятия решений в части кредитно-денежной политики.
Государственная или частная?
Квазигосударственная природа Федеральной Резервной Системы породила утверждения о том, что данная структура является «частной корпорацией», что не соответствует действительности. В реальности, часть этой структуры представляет собой независимое федеральное агентство правительства США, и лишь часть контролируется банками.
Совет управляющих Федеральной Резервной Системы является государственным органом, работники которого находятся на службе у федерального правительства США. Работники Совета управляющих Федеральной Резервной Системы получают заработную плату согласно нормативам установленных федеральным правительством США, и пользуются пенсионной программой предусмотренной для федеральных служащих. Все здания и помещения Совета управляющих Федеральной Резервной Системы находятся в федеральной собственности, и на них распространяется юрисдикция федерального правительства США.
Совет управляющих Федеральной Резервной Системы состоит из семи членов, кандидатуры которых утверждаются Президентом США, по согласованию с профильными комитетами Сената.
Совет управляющих Федеральной Резервной Системы контролирует работу и операционную деятельность двенадцати региональных Резервных Банков, действующих на основании Закона о Федеральной Резервной Системе. Региональные Резервные Банки представляют собой частные структуры, которые в целях поддержания функционирования банковской системы федеральное правительство США наделило особыми полномочиями. Являясь частными структурами региональные Резервные Банки «принадлежат» своим «владельцам», которые определяют кадровую политику, а так же отвечают за уплату федеральных и местных налогов.
Фактически региональные Резервные Банки выступают в качестве агентов федерального правительства США – на них возложены функции по контролю и регулированию банков, входящих в состав определенного регионального Резервного Банка. Таким образом, федеральное правительство США делегировало часть своих полномочий по контролю над банковской системой региональным Резервным Банкам. В качестве компенсации за выполнение общественных функций по контролю банковской системы региональные Резервные Банки освобождены от федеральных и местных налогов на прибыль. С точки зрения некоторых законов США региональные Резервные Банки рассматриваются в качестве государственных учреждений, но в остальном они считаются частными структурами.
Работа Федеральной Резервной Системы контролируется Конгрессом, и в соответствие с существующими нормами председатель Совета управляющих Федеральной Резервной Системы дважды в год делает доклад представителям Палаты Представителей и Сената в части осуществления кредитно-денежной политики. Операционная деятельность и общая политика Федеральной Резервной Системы находится под неусыпным контролем Конгресса, на который законодательно возложена функция по обеспечению бесперебойной работы банковской системы и определению кредитно-денежной политики США.
Контроль над Федеральной Резервной Системой
Каждый региональный Резервный Банк управляется девятью директорами, шесть из которых выбираются банками, входящими в число владельцев соответствующего регионального Резервного Банка (директора класса «А» и класса «Б»). Оставшиеся три директора (класс «С») назначаются Советом управляющих Федеральной Резервной Системы. При этом Управляющий и Заместитель Управляющего регионального Резервного Банка назначаются из числа директоров класса «С» – данные руководители осуществляют общий контроль над операционной деятельностью регионального Резервного Банка и имеют право согласовывать назначение Президента и Вице-президента регионального Резервного Банка.
Поскольку владельцами региональных Резервных Банков являются частные банковские структуры, часто приходится слышать утверждение о том, что контроль над Федеральной Резервной Системой находится в руках небольшой группы элиты – в частности, ходят слухи о том, Федеральную Резервную Систему контролирует ограниченное количество людей, владеющих акциями «класса А» Федеральной Резервной Системы.
Тем не менее, как уже упоминалось выше, на практике существуют только акции региональных Резервных Банков, которыми владеют частные банковские структуры, а Федеральная Резервная Система, как таковая, не имеет акционерной структуры и не эмитирует никаких акций. Более того, владельцами акций региональных Резервных Банков могут являться только банковские структуры, а частные лица не имеют права владеть акциями региональных Резервных Банков. Каждая банковская структура владеет акциями соответствующего Регионального Резервного Банка пропорционально объемам своих активов – таким образом, владение акциями регионального Резервного Банка означает членство в структуре регионального Резервного Банка (справедливо также и обратное высказывание). Необходимо отметить, что среди акций региональных Резервных Банков нет такого типа, как акция «класса А» – все акции имеют одинаковый номинал и «весовой коэффициент».
Акции региональных Резервных Банков отличаются от акций обычных предприятий, и владение акциями региональных Резервных Банков не подразумевает под собой прав собственности на активы региональных Резервных Банков, как это предусмотрено для обычных коммерческих предприятий. Основным предназначением акций региональных Резервных Банков является участие в выборах директоров соответствующего регионального Резервного Банка. Во время процедуры выбора директоров региональных Резервных Банков применяется правило «один банк – один голос», вне зависимости от количества акций регионального Резервного Банка, которыми владеет соответствующая банковская структура. Применение такого механизма «сдержек и противовесов» позволяет избежать контроля над деятельностью региональных Резервных Банков со стороны одной или нескольких коммерческих структур, вне зависимости от объема активов, которыми владеют данные структуры.
Региональные Резервные Банки и кредитно-денежная политика
Тогда, как общий контроль над деятельностью Федеральной Резервной Системы, включая определение величины учетных ставок и надзор за банковской системой, осуществляется Советом управляющих Федеральной Резервной Системы, определение кредитно-денежной политики находится в ведении Федерального Комитета по операциям на открытом рынке (Federal Open Market Committee, FOMC). Этот Комитет состоит из семи членов Совета управляющих Федеральной Резервной Системы, президента регионального Резервного Банка Нью-Йорка, и четырех президентов региональных Резервных Банков, которые избираются из представителей оставшихся одиннадцати региональных Резервных Банков на попеременной основе. Таким образом, Комитет находится под полным контролем Совета управляющих Федеральной Резервной Системой, которые назначаются на свою должность президентом Соединенных Штатов Америки.
Наличие в Комитете по операциям на открытом рынке представителей региональных Резервных Банков вызывает некоторую обеспокоенность со стороны обывателей по поводу влияния банковских структур, которое они могут оказывать на определение кредитно-денежной политики. Как правило, причина беспокойство обывателей кроется в том, что директоров региональных Резервных Банков избирают банковские структуры, но при этом не нужно забывать, что для назначения на должность директора регионального Резервного Банка требуется одобрение Совета управляющих Федеральной Резервной Системы, который является независимым агентством в составе правительства США. Как уже было сказано выше, работники Совета управляющих Федеральной Резервной Системы являются федеральными служащими и при назначении на должность должны получить одобрение президента и Конгресса США.
Таким образом, определение кредитно-денежной политики частично находится под влиянием лиц, избираемых банковскими структурами, а не назначаемых президентом и Конгрессом США. Подобное положение вещей часто становится причиной нареканий в связи с тем, что имеет место быть конфликт интересов, при котором для получения максимальной прибыли банковские структуры могут оказывать влияние на кредитно-денежную политику.