Глава 3. Правовое регулирование создания и деятельности политических партий и иных общественных объединений
Параграф 1. Основы и пределы правового регулирования общественных объединений
Общественные объединения и конституционное право. В соответствии с конституционным правом на объединение граждан, а иногда и лиц, не являющихся гражданами государства пребывания, создают множество различных объединений: политических партий, других общественных организаций, массовых движений, организаций и учреждений общественной самодеятельности и общественного самоуправления. Нередко в праве они охватываются термином «общественные объединения» (а в политологии большинство из них – «группы давления»), хотя во многих странах деятельность партий регулируется законодательством и рассматривается в науке отдельно ввиду их особой роли в обществе. Деятельность некоторых общественных объединений (например, профсоюзов) также регулируется законодательно. Различные виды общественных объединений играют неодинаковую роль в политике, а некоторые (например, общества филателистов, рыболовов) вообще не имеют отношения к политике. В конституционном праве изучаются лишь объединения публичного характера, главной целью которых служит не извлечение прибыли, а участие в общественной жизни, в политике, в борьбе конституционными средствами за государственную власть, в давлении на нее. Правда, в современных условиях многие общественные движения неполитического характера неотделимы от политики, в т. ч. международной (например, известное экологическое движение «Грешные»). В отдельных странах даже религиозные движения в какой-то мере участвуют в политике, хотя конституции содержат положения об отделении церкви от государства (например, в Польше). К тому же законодательство разных стран неодинаково: в одних, например, в Болгарии, неполитическим объединениям не разрешено заниматься политической деятельностью – для этого создаются партии; в других, например, в странах тоталитарного социализма, законодательство предусматривает активное участие профсоюзов и других объединений в политике.
Неодинаков подход и к важнейшим политическим организациям-партиям. В странах англосаксонского права и некоторых других политические партии по традиции долгое время считались «частным делом», «клубом». До сих пор в конституциях таких стран, как правило, нет упоминаний о партиях, не существует там и специальных законов о партиях: на них распространяются общие законы об ассоциациях, не занимающихся извлечением прибыли, хотя и здесь в последние десятилетия законодательство, обычно относящееся к другим вопросам, регулирует отдельные стороны деятельности политических партий (их участие в избирательном процессе, финансирование и др.).
В подавляющем большинстве государств партии рассматриваются как «публичное дело», все чаще говорится о роли партии в конституциях, принимаются специальные законы о партиях (в Германии в 1967 г., Испании 1978 г., Тунисе в 1988 г., Болгарии в 1990 г., в Латвии в 1991 г. и др.). Включение в конституциях положений о политических партиях называется в научной литературе конституционализацией политических партий, а издание специальных законов – институционализацией. Партии становятся институтом конституционного права, специфическим объектом изучения. В отечественных курсах государственного (конституционного) права партии и другие общественные объединения изучались и ранее, но преимущественно в политологическом аспекте. В данной главе основное внимание уделяется юридическим характеристикам.
Общественные объединения как объект конституционного регулирования. Внутренняя организация, деятельность политических партий, общественных организаций социально-экономического и культурного характера (например, профсоюзов, союзов женщин или культуры, объединений национальных меньшинств), некоторых других объединений обычно регулируется их уставами – документами, принимаемыми самими этими объединениями на их съездах, конференциях. У общественных движений уставов, за редчайшим исключением, нет, а у организаций общественной самодеятельности их вообще не бывает. Законодательство не вмешивается во внутренние дела общественных объединений. Однако, поскольку они имеют публичный характер, закон регулирует некоторые принципиальные аспекты их структуры и деятельности. Речь идет о тех сторонах, которые имеют значение для общества в целом.
Среди различного рода объединений наиболее детальному правовому регулированию подвергаются профсоюзы и особенно партии. Иногда принимаются отдельные законы о молодежи и ее организациях, о различных кооперативных объединениях. Другие общественные объединения зачастую регулируются правом лишь на уровне общих принципов, общими законами об общественных организациях.
Конституции и законы обычно предусматривают:
1) порядок создания и регистрации (если таковая предусмотрена) данного вида общественных объединений;
2) роль в политической системе общества;
3) наиболее общие принципы организации и деятельности;
4) порядок финансирования, а иногда (если объединение регистрируется) – предоставления финансовых отчетов;
5) порядок прекращения деятельности.
Социальную сущность общественного объединения, особенно политической партии, не всегда легко установить. Названия партий далеко не отражают их характера, а иногда бывают даже взаимоисключающими. Так, одна из основных партий Канады называется Прогрессивно-консервативной партией, т. е. и прогрессивной и консервативной одновременно – на любой вкус (может быть, это способствовало тому, что она в течение многих лет была правящей партией). Программы и лозунги партий, их избирательные платформы также не дают точного представления о сущности организации (нередко они рассчитаны на завоевание голосов избирателей). Неоднороден и социальный состав общественных объединений, в т. ч. партий: в них входят представители различных социальных слоев. Более точное представление о характере общественной организации дает ее деятельность, но и она бывает противоречивой, поскольку ситуация вызывает необходимость в компромиссах и разного рода поворотах. Сущность общественного объединения, партии определяется тем, как в действительности оно (она) решает конкретные вопросы общественного развития, жизненные интересы каких социальных слоев она отстаивает. Название же общественного объединения, его программа, социальный состав, другие данные являются лишь дополнительными критериями при определении его социальной позиции.
Параграф 2. Правовое положение политических партий. Юридическое понятие политической партии
Как известно, в обществе существует множество различных профессиональных, религиозных, половозрастных и иных групп населения со своими устремлениями и интересами. Да и сам человек выступает в различных ипостасях, выполняет несколько ролей в обществе, обусловленных его социальными, профессиональными, мировоззренческими, культурными и иными данными, в связи с чем он может одновременно принадлежать к самым разным общественным слоям. Среди различных интересов и потребностей человека принципиальное значение имеют его коренные, жизненные интересы и потребности или, по крайней мере, те из них, которые он сам считает особенно важными для себя. Партии призваны выделить, сформулировать эти интересы, выразить их на уровне политики. Поэтому партия обычно выступает как авангард своей группы, как организация, наиболее отчетливо формулирующая интересы и отстаивающая их. В отличие от других общественных организаций политические партии, как правило, выдвигают цель создания правительства или участия в нем, борются за государственную власть главным образом на выборах, а иногда и другими способами.
Юридическое понятие партии учитывает все эти обстоятельства, но оно акцентирует внимание на юридических признаках.
Определение партии содержится не во всех законах о партиях, а имеющиеся определения неполны и не во всем совпадают. В целом в законодательстве предусматриваются следующие существенные признаки политической партии:
1) свободно создаваемая автономная организация граждан государства (в единичных случаях – также коллективных членов, например, Лейбористская партия в Великобритании), действующая на началах самоуправления;
2) устойчивая организация (ее деятельность протекает на организационных основах и непрерывно, а не эпизодически), объединяющая граждан на постоянной основе (разумеется, с правом выхода);
3) объединение в партию осуществляется прежде всего на основе идеологических факторов общности политических убеждений и целей ее членов, что выражается в ее программных положениях;
4) партия – некоммерческая организация, она не преследует целей извлечения прибыли, хотя ее отдельные подразделения могут заниматься экономической деятельностью для обеспечения потребностей партии;
5) партии содействуют формированию и выражению политической воли народа, используя мирные и конституционные средства, прежде всего участие в выборах;
6) партия – это организация, построенная и действующая на демократических принципах и на основе гласности, публичности, открытости;
7) партия ставит своей целью завоевание государственной власти (создание правительства), участие в ней, давление на нее, используя конституционные способы. Получив власть в результате выборов, она должна использовать ее через государственные органы.
Если обобщить эти признаки, то можно сказать, что с юридической точки зрения политическая партия – это добровольная устойчивая самоуправляющаяся организация граждан, принадлежащих к определенной группировке общества, созданная на основе общности политических убеждений и целей ее членов, действующая на основе принципов демократии и гласности, имеющая своей главной задачей не извлечение прибыли или удовлетворение профессиональных, мировоззренческих, культурных и иных запросов своих членов, а участие в формировании и выражении политической воли народа и в борьбе за государственную власть, давлении на нее мирными, конституционными средствами.
Конечно, бывают и такие партии, которые выдвигают цели насильственного свержения конституционного строя, применяют террористические методы для достижения своих целей требуют установления диктатуры определенного социального строя. Это отклонение от того понятия партии, которое сложилось в наше время на базе общегуманистических принципов, извращение самой идеи партии. Такие партии обычно запрещаются конституциями и законами и действуют нелегально.
Среди перечисленных признаков партии есть такие, которые совпадают с характеристиками общественных объединений вообще. Это естественно, т. к. партии – это один из видов общественных объединений в широком смысле слова. Вместе с тем в определении есть и специфические признаки партии: общность идеологических установок ее членов, формирование и выражение политической воли народа, борьба за государственную власть (участие в ней) мирными, конституционными средствами как ее главная цель.
Свобода образования политических партий и конституционные ограничения при их создании. В соответствии с демократическими конституциями партии организуются и действуют свободно. Они создаются, как правило, на основе явочного (иногда – явочно-регистрационного) порядка: никаких предварительных уведомлений или разрешений властей (государственных органов) для создания партии не требуется. Партии сами определяют свои цели, структуру, внутреннюю организацию, порядок деятельности, что регламентируется принимаемыми ими уставами. Однако, как уже отмечалось, в соответствии с общепринятыми нормами международного права свобода объединения, как и некоторые другие политические права, может подлежать ограничениям. Такие ограничения возможны лишь в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения, для защиты прав и свобод других лиц и могут быть установлены только законами. В соответствии с этим в демократических странах конституциями или специальными законами запрещены создание и деятельность партий, проповедующих насилие, разжигание социальной и национальной розни, преследующих антиконституционные цели, пропагандирующих человеконенавистническую идеологию (в Конституции Болгарии, например, говорится о запрете фашистской идеологии). В ряде государств запрещены партии, проповедующие классовую борьбу и диктатуру пролетариата, а также коммунистическую, марксистско-ленинскую идеологию, но требования социальной справедливости не рассматриваются как антиконституционные. Запрещается создавать военизированные партийные организации или военизированные отряды при партиях. Во многих развивающихся странах, где существует племенная рознь, запрещены партии, опирающиеся на одно племя, один язык, одну религию, иногда – на один пол (мужчин, женщин). В некоторых государствах запрещается создание при партиях женских и молодежных организаций, в других это не запрещено и такие организации существуют, равно как профсоюзы, примыкающие к тем или иным партиям. В Европе, например в Бельгии, Испании, есть партии женщин. Запрещается создание партийных организаций в государственных структурах (кроме представительных органов), а также по производственному признаку, т. е. по месту учебы или работы, хотя есть исключения (Венгрия и др.). Не разрешается создавать партии под тем же названием, что и действующие в стране партии, а также использовать символы и знаки других партий.
Партии могут быть созданы только гражданами данного государства (иногда требуется и определенный срок состояния в гражданстве – например, 10 лет в Тунисе), иностранцы и лица без гражданства создавать партии не могут (равно как и другие политические объединения). Членами партии могут быть, как правило, лишь граждане данной страны, обладающие политическими правами и достигшие 18-летнего возраста (в единичных странах, например, в Германии, закон разрешает состоять в партиях и не гражданам, но это было связано в основном с существовавшим во время принятия закона расколом Германии на два государства и теперь фактически не применяется). Иногда закон запрещает гражданам состоять более чем в одной партии (Республика Кабо-Верде). Во многих государствах членами партии не могут быть военнослужащие, работники органов внутренних дел, службы президента. При поступлении на работу в такие ведомства лицо должно письменно заявить, что не состоит в какой либо партии (Болгария). В посттоталитарных странах действуют конституционные нормы, запрещающие принуждать кого-либо к вступлению в партию.
В странах тоталитарного социализма, напротив, считается, что государственные служащие, особенно высокого ранга, работники органов государственной безопасности, иностранных дел, юстиции должны быть членами правящей коммунистической партии, хотя юридической обязанности такого рода не существует. Обязательное членство в правящей партии было предусмотрено для государственных служащих в отдельных странах с авторитарными режимами (например, в Индонезии).
В подавляющем большинстве государств партии строятся на основе индивидуального членства: в партию принимают по заявлению вступающего (нередко – устному). В некоторых партиях эта процедура еще более упрощена. В США две ведущие партии (Республиканская и Демократическая) не знают фиксированного членства – членами считаются все, кто голосовал на выборах за кандидатов данной партии. Однако в последние годы иногда вводятся и членские билеты. Обычно требуется фиксированное индивидуальное членство, только при этом условии партия может быть зарегистрирована в суде (Венгрия). В редких случаях существуют также коллективные члены. Членами Лейбористской партии в Великобритании являются целые профсоюзные организации (они составляют большинство членского состава партии), коллективные члены есть в Институционно-революционной партии Мексики (правившей до 2000 г. в течение многих десятилетий).
Для создания партии созывается учредительное собрание. Оно правомочно, если на нем присутствует установленное законом число граждан, имеющих право быть членами партии (например, не менее 10 в Венгрии, 50 – в Польше, Болгарии). Иногда инициаторы должны создать учредительную комиссию (например, из 7– 21 человека в Анголе), которая проводит подготовку к созданию партии. В ряде стран к учредителям и руководителям партии предъявляются дополнительные требования. Например, в Бенине они должны состоять в гражданстве государства не менее 10 лет. Иногда такие требования установлены только по отношению к натурализованным гражданам (Ангола). В странах, где давно существует многопартийная система, законы не содержат положений о порядке создания партий. В отдельных государствах объявить себя партией для целей участия в выборах (выдвижения кандидатуры) может один гражданин при поддержке еще одного избирателя (например, супруга или супруги).
На учредительном собрании избирают председателя и секретаря, составляется учредительный протокол о создании партии. На этом же или на другом собрании принимается устав партии, ее программный документ (возможен краткий документ о целях партии). Во многих странах в результате этих действий партия считается созданной, ее члены могут проводить собрания, обсуждать различные вопросы, в т. ч. политического характера, принимать партийное решение; партия является легальной. Но такая партия до регистрации не имеет прав юридического лица: не может выдвигать от имени партии кандидатов на выборах, приобретать на имя партии имущество и т. д. В некоторых странах партию можно не регистрировать (добровольная регистрация), в других она подлежит обязательной государственной регистрации, но всегда для того, чтобы стать юридическим лицом, партия должна быть зарегистрирована уполномоченными на то законом органами государства, т. е. должна быть включена в реестр (регистр) – особый список политических партий. В некоторых странах (например, в Тунисе) партия может действовать только после регистрации: это явочно-регистрационный (или регистрационно-разрешительный) порядок создания партии.
Регистрация политических партий возлагается на разные органы государства: Министерство юстиции, Министерство внутренних дел (Франция, Испания, Бенин), Городской суд станицы (Болгария, Венгрия, Польша), Верховный народный суд (Ангола), Высший избирательный трибунал (Бразилия), Федеральную избирательную комиссию (Мексика). В США общественные объединения регистрируются в судах штатов. Для регистрации обычно требуется предоставить следующие документы: подписанное руководителями партии заявление, которое должно содержать название, цель, девиз, эмблему партии; учредительный протокол о создании партии с указанием присутствующих, фамилий и некоторых персональных данных председателя и секретаря собрания; список руководителей партии с указанием их профессии, адресов, номеров телефонов, данных удостоверений личности (серия, номер, дата); несколько копий устава партии, программного документа или документа о целях партии. В ряде стран к заявлению должна быть приложена квитанция об уплате государственной пошлины (за регистрацию).
Обычно устанавливается определенный срок для регистрации (от двух недель до трех месяцев в разных странах после представления документов). Если в течение этого срока не получен отказ, партия считается зарегистрированной и может действовать на правах юридического лица. Это – автоматическая регистрация. Отказ в регистрации возможен только в случае несоответствия документов партии закону, неправильного оформления. Отказ может быть обжалован в суд первой инстанции: возможна апелляция. Решение суда второй инстанции имеет окончательный характер. Там, где партии регистрирует суд, вопрос рассматривается в открытом судебном процессе (в течение семи дней в Болгарии после предоставления документов) с участием прокурора. В Польше для регистрации необходимо предоставить суду подписи 1000 граждан с заявлениями о готовности стать членами данной партии. Это неавтоматическая регистрация.
Для регистрации партии обычно требуется большее число членов, чем присутствовало на учредительном собрании. Так, в Анголе создание партии может быть осуществлено учредительной комиссией в составе 7—21 члена, а регистрация производится по заявлению, подаваемому от имени не менее чем 1500 членов, причем в их числе должны быть представители от 14 из 19 провинций страны. В Польше для учредительного собрания и создания партии достаточно 50 человек, а для регистрации необходимо 1000 членов.
В отдельных странах Латинской Америки (например, в Мексике) различаются условная и окончательная регистрация партии. Для условной регистрации нужно доказать, что партия в течение нескольких лет осуществляет политическую деятельность (например, проводит собрания). Такой партии дается право выдвинуть своих кандидатов на общегосударственных выборах.
Для того чтобы получить окончательную регистрацию, она должна собрать на таких выборах определенное число голосов (в Мексике – не менее 1,5 %).
В странах тоталитарного социализма создание партий не регулируется специальным законом, существует лишь общая конституционная норма о праве граждан на объединение, в т. ч. в политические партии. Другие партии могут существовать, но положение о руководящей роли одной коммунистической партии исключает их участие в борьбе за руководство государством.
Как отмечалось, партия – устойчивая организация. Это связано с признаком членства в большинстве партий в отличие, например, от движений, некоторых других объединений. Устойчивость партии связана также с поддержкой ее политики и идеологии ее членами, с доверием с их стороны к лидерам партии. Утрата такой поддержки и доверия – выход из партии ее членов, падение численности партии, ее самороспуск. Члены партии, например, марксистско-ленинской, иногда могут быть исключены из ее состава за нарушение устава, программы или по идеологическим причинам – за выражение взглядов, не одобряемых партийным руководством.
Конституционное право в демократических странах устанавливает свободу и многообразие идеологии политических партий. Ограничения связаны лишь с общегуманистическими ценностями человечества: запрещается призывать к насилию, проповедовать национальную, религиозную и иную рознь, ненависть, вражду. В странах тоталитарного социализма конституции провозглашают господство марксистско-ленинской идеологии с теми или иными национальными особенностями (маоизм в КНР, идеи чучхе в КНДР). Это идеология, обязательная для правящей партии, фактически становится обязательной и для всего общества, поскольку в некоторых государствах предусмотрено наказание за пропаганду антисоциалистических идей. Другие партии, если они существуют в странах тоталитарного социализма, также должны сообразовывать свою деятельность с основными постулатами марксизма, поскольку они являются союзными, а не оппозиционными. Как уже отмечалось, в ряде развивающихся стран также установлена обязательная, или государственная, идеология.
Правовое регулирование роли партий в обществе и государства. Конституции демократических стран (Германии, Испании, Венгрии, Франции и др.) устанавливают, что партии содействуют формированию и выражению политической воли народа, выражению общественного мнения путем голосования, призваны распространять идеи о социальном и политическом прогрессе (Гана). Законы о политических партиях определяют их роль более детально. В них говорится также, что политические партии стимулируют активное участие граждан в политической жизни, воспитывают их в духе ответственности за дела общества, выдвигают кандидатов на выборах, заботятся о постоянной связи между народом и государственными органами, содействуют осуществлению политических прав граждан и т. д. Посредством партийной деятельности, как и деятельности некоторых других общественных организаций, осуществляется отбор и подготовка политической элиты, кадров управленческого аппарата. Партии могут влиять демократическими методами на политику государства (Конституция Польши 1997 г.), на политическую деятельность парламента и правительства (Закон ФРГ о политических партиях 1967 г.), но они не могут непосредственно руководить государственными органами, им запрещено непосредственное осуществление публичной власти (Венгрия). Законодательное регулирование деятельности партий в демократических странах исходит из возможности чередования их у власти в результате свободных выборов.
В странах тоталитарного социализма, а также в других странах с законодательно закрепленной однопартийной системой существует иной подход к роли партий в обществе и государстве. Как уже упоминалось, в странах тоталитарного социализма коммунистическая партия навсегда объявлена руководящей силой общества и государства, т. е. правящей партией: другие партии (если они, есть должны быть союзными, а не оппозиционными. При таком подходе смена партий у власти исключена. Она тем более невозможна конституционным путем в странах с законодательно фиксированной однопартийной системой (в настоящее время таких государств уже нет, исключение составляет Туркмения).
Принципы демократии и гласности в организации и деятельности партий. Конституции демократических государств устанавливают, что внутренняя организация и деятельность партий должны соответствовать принципам демократии и национального суверенитета (последнее положение исключает зарубежное влияние, что наблюдалось в деятельности некоторых коммунистических партий). Законы о политических партиях детализируют эти положения. Принцип демократии означает, что прием в партию не должен носить дискриминационного характера (не может быть ограничен, в частности, по признакам языка, национальности, пола, религии и т. д.); устав и программа (программный документ, заявление о целях) партии должны быть приняты на собрании ее членов или их представителями; периодически должны созываться собрания, съезды, конференции, на которых определяется политика партии, а также собрания местных партийных организаций (иногда в законах устанавливаются даже ориентировочные сроки таких мероприятий); периодически должны проводиться выборы центральных органов партии и руководства ее местных отделений. Однако не все эти требования осуществляются традиционными партиями, особенно на местном уровне (например, в США и Великобритании).
Гласность в деятельности партий означает, что устав и программа (заявление о целях деятельности) партии должны быть опубликованы (в некоторых странах предусматривается их обязательная публикация в официальном вестнике страны, где публикуются законодательные акты); граждане страны (а не только члены данной партии) должны быть информированы о лицах, входящих в руководство партии, об источниках и использовании партиями финансовых средств.
Государственная власть согласно законодательству должна одинаково относиться ко всем партиям в том, что касается требований о соблюдении законов, предоставлении равных возможностей пользоваться общественными зданиями, радио и телевидением, финансируемыми за счет государства, государственной финансовой поддержкой (если она предусматривается). На деле правящая партия всегда пользуется фактическими преимуществами, а в условиях тоталитарных режимов она сращивается с государственным аппаратом. Денежные средства и имущество партий. Законы о политических партиях, а также иные законы содержат детальные правила о финансах и имуществе партий.
Во-первых, партии (другие политические объединения) освобождаются от налогов на недвижимость (а налога на прибыль быть не может), имеют льготы при приобретении зданий и т. д., получают прямую финансовую поддержку со стороны государства. Однако важно учесть, что последнее относится только к более или менее крупным, влиятельным партиям, получающим на всеобщих выборах установленный процент голосов (об этом – ниже). В отношении мелких партий в данном вопросе допускается определенное неравенство.
Во-вторых, законодательство устанавливает законные источники финансирования. Ими могут быть взносы членов партии (например, у консерваторов Великобритании 1 ф. ст. в год, у либералов – 3, у «зеленых» – 19), доходы от принадлежащего ей имущества и деятельности, дарение и наследование имущества национальных (т. е. принадлежащих к данному государству) физических и юридических лиц, кредиты банков, средства, предоставляемые партиям государством на основании законов о партиях. Однако в большинстве стран партии не могут получать денежные и материальные средства от государственных органов и организаций (но это не исключает специального финансирования из государственного бюджета), органов местного самоуправления, иностранных граждан, иностранных государств, фирм с определенной долей иностранного капитала (обычно 25–30 %), государственного капитала (в Италии – 20 % и более). В ряде стран Латинской Америки, в Италии, Болгарии, Германии и других разрешаются дарения со стороны иностранных фирм и граждан, но в определенных пределах (в Болгарии соответственно до 500 и 2 тыс. долл., в Германии – до 500 долл.), в Канаде, – если иностранцы живут на ее территории). Получение партией средств из запрещенных источников рассматривается как преступление и может влечь уголовную ответственность руководителей партии. За получение незаконных пожертвований партия Христианско-демократический союз в Германии была оштрафована судом в 2000 г. на 41,3 млн марок.
В-третьих, партии обязаны вести учет всех поступающих взносов и пожертвований, доходов и расходов, иметь бухгалтерские и инвентарные книги, ежегодно представлять регистратору отчет о своем имуществе, доходах и расходах.
В-четвертых, законы многих стран предусматривают государственную финансовую поддержку проводимых партиями избирательных кампаний. Для этого выделяются средства из государственного бюджета. Такое финансирование может быть предоставлено всем партиям или только партиям, набравшим определенный процент голосов на выборах (обычно не менее 2–3 %, иногда – 0,5 %) или получившим определенное число парламентских мандатов (в Японии – 5); оно возможно или в равной доле (Ангола), или в зависимости от числа собранных голосов; наконец, финансирование может зависеть от процента собранных партией голосов: партии, получившие больше голосов, получают в процентном отношении больше средств из государственного бюджета (Испания, Канада). В Германии все партии, получившие на всеобщих выборах 2 % и более голосов избирателей, получают особую сумму из бюджета («федеральный взнос»), а, кроме того, они могут получать определенную сумму за каждый голос (партии, получившие не менее 0,5 % поданных голосов). Деньги, ежегодно выделяемые во французском бюджете, делятся иначе: часть – по числу полученных голосов, часть – в зависимости от числа парламентских мандатов партии. В Германии партии получают от 0,5 до 0,7 долл. За каждый голос (в зависимости от числа полученных голосов), в Чехии – 15 крон и т. д. Во Франции, где порядок распределения иной, по нашим подсчетам на один голос в среднем приходится 2 долл.
В-пятых, законы о партиях и иные законы устанавливают максимум для пожертвований, которые могут делать партиям физические и юридические лица в течение года. В Японии частное лицо может дать партии (политической организации) не более 1,5 млн иен в год, во Франции – не более 2 тыс. долл., в Великобритании – пока что не определен (проект закона имеется). Имена всех крупных жертвователей (в США дающих более 200 долл., в Италии – более 20 долл.) должны быть опубликованы. Обычно допустимый размер дарений от юридических лиц в 10–15 раз превышает размер пожертвований от физических лиц. Часто устанавливается также предельный размер расхода кандидата на его избирательную кампанию или предельный размер расходов партии для этого (например, 8 млн долл. для партии в Канаде).
В отдельных странах финансирование партий из государственного бюджета вызывает недовольство населения. Отражая это недовольство, в 1998 г. президент Италии наложил вето на соответствующий закон. Иногда государственное финансирование партий и других общественных объединений запрещается (ст. 5 Конституции Казахстана 1995 г.).
Партии и другие политические объединения не могут заниматься коммерческой деятельностью.
Контроль за деятельностью политических партий, предупреждение и роспуск. Как отмечалось, партии обладают самостоятельностью, автономией, но регистратор обязан следить за соответствием деятельности партии конституции, законодательству, уставу и программным документам партии. При нарушении этих документов партией он вправе и обязан сделать ей предупреждение. Иногда закон предусматривает два предупреждения. Если и после этого нарушения продолжаются, регистратор обращается в суд с иском о приостановлении деятельности данной партии или о ее запрещении (в некоторых странах, например, в Венгрии, с таким иском может обратиться также прокурор; другие лица или органы, кроме прокурора или регистратора, на это право не имеют). В ходе рассмотрения иска о запрещении партии регистратор вправе обратиться в суд с дополнительным иском о временном закрытии помещений партии и приостановлении ее деятельности (обычно на несколько месяцев). Если суд удовлетворит дополнительный иск, постановление об этом исполняется немедленно несмотря на возможную апелляцию. Кроме того, в ряде развивающихся стран и сам регистратор вправе приостановить деятельность политической партии на небольшой срок (обычно не более одного месяца). Приостановление деятельности партии не влечет за собой имущественных последствий, но при роспуске имущество и средства партии подлежат ликвидации, что осуществляется органами управления государственным имуществом.
В подавляющем большинстве стран роспуск политической партии может быть осуществлен только судом (общим или конституционным). В авторитарных и тоталитарных государствах партии запрещаются специальными принятыми законами, после военных и государственных переворотов – военным советом, хунтой. Ликвидация партии может быть осуществлена также путем ее самороспуска.
Классификация политических партий возможна по самым различным основаниям. В политологии выделяют буржуазные, крестьянские, рабочие и другие партии, правые, левые, радикальные и реформистские и т. д.
Хотя классификация партий не является задачей конституционного права, по традиции при изучении этой дисциплины также называют несколько разновидностей партий, связанных главным образом с содержательными, политологическими характеристиками:
1) консервативные партии, выступающие за сохранение прежних порядков, против реформ (например, Консервативная партия в Великобритании, Народная пария в Испании);
2) клерикальные (религиозные) партии (Христианско-демократический союз в Германии, Мусульманская лига в Пакистане и др.), которые требуют, чтобы общественная жизнь и управление государством сообразовывались с догмами религии;
3) либеральные партии (Либеральная партия в Великобритании, Партия центра в Швеции), выступающие за свободу экономической деятельности, невмешательство государства в общественную жизнь;
4) реформистские партии, которые (особенно в развивающихся странах) выступают под лозунгами национального социализма, за социальную справедливость при сохранении частной собственности (социал-демократические партии в Европе, Индийский национальный конгресс, Институционно-революционная партия в Мексике, некоторые партии Баас социалистического возрождения в арабских странах);
5) радикальные партии, выступающие за коренное переустройство общества с применением, как правило, насильственных мер. В этой группе партий есть такие, которые отражают устремления самых различных, в т. ч. противоположных, социальных слоев (например, с одной стороны, неофашистские партии, а с другой – коммунистические партии).
С точки зрения организационной структуры принято различать партии кадровые, массовые партии-движения. Кадровые партии имеют фиксированное членство, прием в них связан с определенными условиями, иногда даже требуется письменная рекомендация от лиц, уже состоящих в данной партии; нередко до получения полного членства существует кандидатский стаж или статус сочувствующего, особенно характерный для некоторых, чаще всего правящих коммунистических партий. Кадровые партии основаны на признании довольно жесткой дисциплины, обязательных членских взносов; руководство ими в значительной степени централизовано (в марксистско-ленинских партиях существует принцип демократического централизма). Обычно эти партии немногочисленны, хотя в странах тоталитарного социализма правящие коммунистические партии имеют очень большое число членов.
В массовых партиях, как правило, нет фиксированного членства или оно недостаточно строго учитывается. В США, как уже говорилось, Демократическая и Республиканская партии считают своими членами всех, кто голосовал на выборах за их кандидатов. Партийные взносы обычно не имеют фиксированного характера и уплачиваются по желанию или имеют вид пожертвований в партийную кассу. На местах нередко нет партийных организаций, собрания не проводятся, местное руководство не избирается, а составляется из известных бизнесменов и политиков, на низовом уровне партийным лидером является босс.
Партии – движения – в основном достояние прошлого. Они существовали в развивающихся странах различной ориентации (Гвинея, Заир и др.). Это была обычно единственная разрешенная партия, ее членами считалось большинство жителей страны (в Гвинее – с 7-летнего возраста, в Заире – по конституции все граждане с момента рождения рассматривались как члены партии). В тех странах, где эти партии носили конституционное название «партия-государство», законодательные, исполнительные, судебные органы квалифицировались как органы партии (бывший Заир, ныне называемый Демократическая Республика Конго). С крушением тоталитарных систем такие партии распались.
С точки зрения особенностей правового положения различаются партии, зарегистрированные и незарегистрированные, легальные и нелегальные, партии, признанные национальными (общегосударственными), и др. О различиях в правовом положении зарегистрированных и незарегистрированных партий уже было сказано выше. Легальные партии – это партии, действующие на законных основаниях. Они могут быть и не зарегистрированы, хотя в ряде стран, как отмечалось, до регистрации партийная деятельность не разрешается. Партия становится нелегальной, если она запрещена законом, судебным решением, но продолжает свою деятельность в подполье. Как правило, запретить партию может суд (в Германии Конституционный суд запретил около десятка различных экстремистских организаций), в некоторых странах (Индонезия, Турция, Найти и др.) различные партии были запрещены законами. Во многих развивающихся странах конституциями были разрешены только правящие (единственные) партии, остальные являлись нелегальными и действовали преимущественно за рубежом. В настоящее время нелегально действуют во многих странах (Египте, Пакистане, Турции, Саудовской Аравии и др.) коммунистические партии. В некоторых пост-социалистических странах также в начале 90-х гг. были приняты законы о запрещении компартий (иногда такие законы признавались судами неконституционными), проводились судебные процессы над руководителями компартий в Албании, Болгарии, Германии, Румынии, Чехии. Конституция Польши 1997 г. устанавливает, что запрещается существование партий (иных организаций), обращающихся в своих программах к тоталитарным методам и практике деятельности нацизма, фашизма, коммунизма (ст. 13). В Болгарии в 2000 г. законом запрещена компартия, в 1999 г. по постановлению правительства разрушен мавзолей Г. Димитрова – ее покойного лидера.
В отдельных странах (Мексика, Шри-Ланка, Германия, Швеция и др.) существует понятие национальной (общегосударственной) партии пользующейся особым влиянием в обществе. Не все общегосударственные партии, считаются национальными. Таковой признается партия, получившая на общегосударственных выборах установленный законом процент голосов. В Мексике национальная партия должна иметь декларацию принципов и устав, быть зарегистрированной, ее численность не может составлять менее 65 тыс. человек, причем она должна насчитывать не менее 3 тыс. членов в каждом из половины субъектов федерации, получать не менее 1,5 % голосов на всеобщих выборах. В Индии она должна получать не менее 4 % голосов (по стране) не менее чем в четырех штатах. Такая партия проводит собрание в штате или в избирательном округе в присутствии судьи, государственного нотариуса или служащего федеральной избирательной комиссии, которые удостоверяют, что на собрании присутствовало указанное число членов и приняты устав и программные документы. В Швеции национальной партией считается такая, которая участвует в выборах не менее двух лет подряд, в Германии – шести лет.
Партия, признанная национальной, имеет определенные правовые преимущества перед другими партиями. Она пользуется преимуществами при выдвижении кандидатов на выборах (для нее не обязательны некоторые действия, в частности сбор подписей в поддержку кандидатур), при проведении избирательной кампании (привилегии доступа на государственное радио, телевидение). Вместе с тем на национальные партии возлагаются и дополнительные обязанности: публиковать периодическое издание, иметь центр политического образования и др.
Партии, не признанные национальными, могут претендовать на деятельность в общегосударственных масштабах и фактически в какой-то мере осуществлять ее (так действовала полвека коммунистическая партия в Мексике до признания ее национальной), но в подавляющем большинстве случаев это местные партии, действующие в отдельных регионах, штатах. Особенно много таких партий в Индии, в ряде случаев они возглавляют правительства штатов, тогда как в центре у власти стоит другая партия.
Партийные системы (подчеркивание). Вопрос о партийных системах одновременно политологический, если речь идет о фактическом положении, и юридический, если определенная система закреплена нормами конституции, закона, хотя эти нормы могут не соответствовать фактическому положению. В ряде стран таких норм нет, партийная система функционирует на основе слагавшихся десятилетиями правовых обычаев.
В большинстве стран конституции устанавливают многопартийность, запрещая нарушать принцип свободы образования политических партий. Такие нормы характерны для постсоциалистических государств, где свобода объединения нарушалась десятилетиями, и многих стран Африки, где ранее существовали тоталитарные системы. Там, где многопартийная система стала давно свершившимся фактом (в Германии и Франции на выборах в парламент участвуют более 40 партий, в Испании партий около 200, в Японии в период выборов образуются тысячи партий), специальных конституционных норм, запрещающих нарушать принцип свободы образования партий, нет.
Многопартийная система с позиций конституционного права – это не только существование нескольких партий в стране, но прежде всего возможность чередования у власти разных партий в результате выборов. В КНР девять партий, но бессменно у власти стоит одна – коммунистическая, и запретить ее путем выборов невозможно, поскольку именно за ней конституция закрепляет руководящую роль в обществе и государстве. Однако в некоторых капиталистических странах в рамках многопартийной системы складывается ситуация одной доминирующей партии, в течение десятилетий бессменно стоящей у власти. В Мексике 71 год (до 2000 г.) правила страной Институционно-революционная партия, в Парагвае – 50 лет партия «Колорадо», в Греции – 20 лет партия Всегреческое социалистическое движение (ПАСОК); выборы проводились, но в силу ряда причин они не изменяли положения. Подобная ситуация долгое время имела место в Италии (Христианско-демократическая партия), в Японии (Либерально-демократическая партия), существует в Египте (Национально-демократическая партия).
В Великобритании, США, Австралии, Венесуэле, Турции, Уругвае и некоторых других странах действует двухпартийная система. Она может иметь фактический характер, когда в стране существует несколько партий, но у власти в течение многих десятилетий чередуются лишь две (например, Республиканская и Демократическая в США, консерваторы и лейбористы в Великобритании). Иногда двухпартийная система может быть установлена законом. В Бразилии до 1979 г. действовало предписание «институционного акта» военной хунты о создании в стране двухпартийной системы: одна партия должна быть правящей, а другая – выполнять роль лояльной оппозиции. По Конституции Нигерии 1989 г. в стране также должны существовать только две партии, которые и были созданы в свое время «сверху» (в настоящее время эта норма отменена).
Однопартийная система может иметь фактический характер и юридический характер. При фактической однопартийности создание других партий не запрещено законом, но на деле их создать невозможно: эти попытки рассматриваются как контрреволюционная деятельность и влекут суровое наказание. Фактическая однопартийность существует в настоящее время на Кубе, во Вьетнаме, в КНДР, где действует одна, коммунистическая, партия (в КНДР формально имеется одна Трудовая партия Кореи). В отличие от фактически сложившейся однопартийности юридическая однопартийность устанавливается конституцией или законом: разрешается лишь правящая партия, а все остальные запрещаются (они могут существовать только нелегально). Так было в прошлом в Алжире, Мьянме, Габоне, Заире, Косно, Танзании и многих других развивающихся странах, особенно в Африке, в условиях тоталитарных режимов. Одна (Демократическая) партия существует с Туркмении. Все члены парламента и должностные лица – члены этой партии.
Наконец, возможна беспартийная система. В ряде мусульманских стран (Катар, Кувейт, ОАЭ, Саудовская Аравия и др.) все партии запрещены как разрушающие единство ушмы – мусульманской общины «Правоверных», хотя фактически в некоторых из них действуют подпольные политические организации.
Параграф 3. Правовое положение объединений социально-экономического и культурного характера
Социально-экономические, социально-культурные и иные объединения граждан (организации, ассоциации) в обществе чрезвычайно разнообразны. Это профсоюзы рабочих и служащих, крестьянские кооперативы, объединения предпринимателей, культурные общества, союзы потребителей, женские и молодежные организации, экологические, благотворительные, спортивные общества и т. д. В ряде государств в форме общественных организаций создаются торгово-промышленные, ремесленные, крестьянские палаты. В странах Африки существуют племенные объединения, в Индии – кастовые общества (во многих государствах те и другие запрещены законом).
Как уже отмечалось, в одних странах социально-экономические и культурные объединения, особенно массовые, участвуют в политической жизни, в частности, выдвигают кандидатов на выборах, в других это запрещено, хотя на деле профсоюзы иногда проводят забастовки с политическими лозунгами. Вместе с тем есть и такие объединения, которые не участвуют, да по своему характеру и не могут участвовать в политической жизни (союзы филателистов, объединения сексуальных меньшинств, которые, впрочем, иногда образовывали «партии» с требованиями сексуальной свободы, и др.).
Социально-экономические и культурные объединения не ставят своей целью извлечение прибыли, это некоммерческие организации, однако они могут заниматься предпринимательской, торговой деятельностью для обеспечения своих нужд. В отличие от политических партий они не имеют своей главной задачей овладение государственным руководством, обществом (исключение составляла, например, деятельность польских профсоюзов «Солидарность»). Основная цель таких организаций – удовлетворение и защита социальных, профессиональных, экономических, культурных и иных интересов их членов. Осуществляя эти задачи, некоторые массовые объединения оказывают давление на государственную власть, в т. ч. путем организации демонстраций, забастовок. Такое объединение в политологии обычно называют заинтересованными группами или группами давления.
Социально-экономические и культурные объединения выполняют в обществе важные функции, но играют неодинаковую роль. Одни из них непосредственно входят в политическую систему общества, дополняя ее (если они участвуют в политической деятельности, хотя иногда и вопреки закону), другие, не входят в нее, развивают в обществе институты общественного самоуправления. По ряду вопросов они дополняют деятельность государственных структур в социальной и культурной областях, участвуют в подготовке и воспитании общественных лидеров, в ряде случаев становится инструментами для проведения государственной политики (особенно это относится к тоталитарным режимам).
Как отмечалось, создание всех общественных ассоциаций осуществляется на основе конституционного права на объединение. Во Франции для создания некоммерческого объединения достаточно двух человек, в Индии – от двух до семи (в зависимости от вида объединения). В большинстве стран действуют специальные законы об ассоциациях вообще, об ассоциациях, не занимающихся извлечением прибыли, а нередко и об отдельных видах объединений, чаще всего профсоюзах. Создание ассоциации, как правило, подлежат регистрации, но иногда (преимущественно в странах англосаксонского права) она не предусмотрена, хотя профсоюзы почти всегда подлежат регистрации, а массовые движения – почти никогда. Как устанавливает, например, испанское законодательство, цель регистрации – придать ассоциациям гласность, публичность, сделать их известными населению. С регистрацией связаны, как отличалось, права юридического лица, но некоторые объединения запрещены и не могут быть зарегистрированы (хотя бывают попытки зарегистрировать крайне правые объединения).
К ассоциациям относятся те же запреты, что и к партиям: запрещены тайные и военные формирования, объединения на расовой основе, проповедующие насилие, преследующие антиконституционные цели, разжигающие национальную, социальную, религиозную вражду, и т. д. В Иране характер объединения не должен противоречить исламским ценностям, в Малайзии студентам запрещено создавать организации за пределами университетов, в большинстве стран социально-экономическим, культурным и иным непартийным объединением запрещено заниматься политикой: это дело партий.
В общественных организациях в отличие от политических партий могут состоять иностранцы, но в некоторых странах государственным служащим запрещено быть членами профсоюзов. Это сделано, в частности, для того, чтобы они не участвовали в забастовках. Законодательство обычно устанавливает требование к содержанию уставов организаций: перечисляются вопросы, которые должны в них содержаться, предусматривается порядок роспуска общественных организаций (как правило, по суду). В редких случаях (в тоталитарных и авторитарных государствах) устанавливается обязательная идеология, которой должны руководствоваться все общественные объединения.
Классификация общественных объединений (иных, чем партии) довольно сложна из-за их многообразия. В наиболее общем виде принято различать организации, движения, учреждения (органы) общественной самодеятельности, организации общественного самоуправления. Иногда выделяют также общественные фонды и общественные учреждения. Организации (например, профсоюзы) обычно имеют точно фиксированное членство, избираемые руководящие органы, свой устав. Общественные движения либо не имеют фиксированного членства, либо их членами являются другие объединения или организации, наряду с которыми индивидуальными членами движения могут быть известные в стране лица. Движение может иметь или не иметь свой устав (последнее – чаще), может обладать особыми руководящими органами, но иногда его руководством являются органы входящих в него объединений или орган, формируемый на паританных (равных) началах из более или менее оформленного общегосударственного движения были (а некоторые и сейчас существуют) народные, национальные, отечественные фронты в странах тоталитарного социализма. В состав фронтов входили все партии и массовые общественные организации. Руководящей силой фронта была коммунистическая партия. В настоящее время такие объединения существуют во Вьетнаме, Китае, КНДР, им является в капиталистической и в значительной мере авторитарной Сирии Патриотический фронт, который возглавляет партии Баас (Партия арабского социалистического возрождения). Форму менее организованных временных движений имеют некоторые избирательные объединения, блоки различных организаций. Существует множество других движений: в защиту природной среды, за прекращение испытаний ядерного оружия и др.
Учреждения общественной самодеятельности носят лишь локальный характер. В них нет членства, уставов. К их числу относятся создаваемые населением (не только гражданами) родительские комитеты в школах, уличные и квартальные комитеты, комитеты микрорайонов и т. д.
Организации (учреждения) общественного самоуправления создаются обычно в государствах тоталитарного социализма, а иногда и в других странах (особенно Востока). Их положение не регулируется конституциями (например, в Конституции КНР есть только упоминания о них), оно регулируется законами о местных органах государственной власти или местного самоуправления. К числу таких организаций, органов, учреждений относятся комитеты или советы, создаваемые в кварталах городов, в отдельных деревнях, где нет органов местного самоуправления. Комитеты или советы, старосты кварталов избираются гражданами. Органы (учреждения) общественного самоуправления не имеют властных полномочий. Они разрешают мелкие споры между гражданами, выступают как представители квартала, деревни, руководят местными инициативами по благоустройству территории, проведению санитарных мероприятий и т. д.
Как уже говорилось, наибольшими возможностями давления на государственную власть располагают массовые общественные организации. Это, прежде всего профсоюзы – объединения рабочих и служащих для защиты своих социально-экономических интересов (улучшение условий труда, повышение заработной платы и т. д.). От государственной власти они требуют принятия законодательства, которое отвечало бы их интересам. В большинстве стран в профсоюзах состоят меньшинство рабочих и служащих (в Великобритании – около трети, в США – менее четверти, в Кении – менее десятой части, в Индии – около 5 %). Лишь в странах тоталитарного социализма подавляющее большинство работников состоят в профсоюзах, ибо сам факт неучастия в этой организации расценивается властями отрицательно. В некоторых странах существуют законы о запрещении «закрытого цеха», т. е. запрещены дискриминации при приеме на работу не членов профсоюза данной отрасли. Профсоюзы участвуют в разрешении трудовых споров на предприятии (есть паритетные комиссии с администрацией), они представлены в трехсторонней комиссии (представители государства, обычно министр труда, предпринимателей и профсоюзов). Профсоюзы строятся по-разному. Цеховые профсоюзы объединяют рабочих и служащих по принципу единства профессии, поэтому на одном предприятии, в учреждении имеются несколько профсоюзных организаций. По такой системе строится часть профсоюзов в Великобритании, США, Австралии. Это система, восходящая в какой-то мере к традициям средневековых цехов, раздробляет и ослабляет силы работников в их конфликтах с работодателями. Производственные профсоюзы в отличие от цеховых объединяют рабочих и служащих по принципу единства производства: все работники данного предприятия, учреждения входят в один отраслевой профсоюз, например профсоюз работников железнодорожного транспорта, высшей школы и т. д. В ряде стран (Германия, Италия, Камерун, Нидерланды и др.) существуют конфессиональные профсоюзы (преимущественно христианские), объединяющие работников по признаку единства религии. Эти профсоюзы обычно находятся под влиянием клерикальных партий.
Предпринимательские союзы объединяют предпринимателей, работодателей. Существует три основных вида предпринимательских организаций: торгово-промышленные палаты, ассоциации предпринимателей (отраслевые и национальные-общегосударственные), союзы работодателей. Торгово-промышленные палаты объединяют предпринимателей сначала по территориальному признаку (по месту расположения предприятий), а затем – в отраслевом и общегосударственном масштабе. В Великобритании, США, некоторых других странах участие предпринимателей в деятельности торгово-промышленных палат является добровольным, но во многих странах Европы оно обязательно, в частности в связи с тем, что эти организации выполняют некоторые публично-правовые функции, возложенные на них законом, выдают свидетельства о происхождении товаров, регистрируют торговые марки (знаки), осуществляют арбитраж по торговым делам. Отраслевые ассоциации объединяют предпринимателей одной отрасли хозяйства независимо от места расположения предприятий. Национальные ассоциации промышленников и торговцев (Национальная ассоциация промышленников США, Федеральный союз германской промышленности и др.) являются наиболее мощными предпринимательскими союзами и оказывают огромное влияние на законодательную деятельность и работу правительства (особенно по экономическим вопросам). Союзы работодателей создаются предпринимателями в некоторых странах (Германия, Скандинавские страны) специально для защиты своих интересов в сфере трудовых отношений. Эти организации, в частности, выступают в качестве стороны при заключении договоров с отраслевыми профсоюзами. Предпринимательские организации активно финансируют различные политические партии (например, в США – обе наиболее влиятельные партии, чтобы не проиграть при любом исходе выборов), их представители участвуют в работе различных совещательных органов при правительстве и хозяйственных министерствах; при парламенте их интересы представляют группы лоббистов (о них – ниже), так называемые парламентские агентства, контактные бюро.
Конец ознакомительного фрагмента.