Участие государства в современном гражданском обороте. Глава 1. Понятие и модели участия государства в гражданском обороте (Б. Б. Инжиева, 2014)

§ 1. Особенности гражданско-правового статуса публично-правового образования – государства в современном гражданском обороте

Такие эпохальные события как прекращение существования СССР, принятие в 1994 году принципиально нового Гражданского кодекса Российской Федерации[1], а затем разработка продиктованного современными политическими, экономическими и социальными условиями проекта Гражданского кодекса 2012 года не могли не повлиять на учение о государстве как участнике гражданского оборота и способствовали его существенному пересмотру. Определение участию такого колоссально крупного субъекта как государство, которому принадлежит немалое количество предприятий, вкладов в хозяйственных обществах, земельных участков, природных ресурсов, многие крупные имущественные комплексы, и при этом обладающего властными полномочиями, распространяющимися на поле действия гражданского права, выступает одной из главных задач на современном этапе, правильное разрешение которой позволит, не менее, остаться суверенной страной и более того – наметить вектор ее верного экономического развития. В силу этого, как в законодательстве, так и в доктрине подчеркивается роль государства в экономике не только как законодателя, но и как непосредственного участника гражданских правоотношений.

Мера участия любого лица в правовых отношениях определяется таким его качеством или свойством, которое называется правосубъектностью. Правосубъектность – юридическая категория, под которой понимается возможность для физических лиц, организаций, государства или иных публично-правовых образований иметь и осуществлять непосредственно или через своих представителей юридические права и обязанности, то есть признаваться и являться субъектами права[2].

Юридическое качество или свойство быть субъектом права не возникает само по себе. Оно не составляет, по справедливому утверждению Г.Ф. Шершеневича, «естественного свойства человека, а есть создание объективного права»[3]. В реальной жизни только государство определяет те особые юридические качества или свойства, которые позволяют лицу или организации стать субъектом права. При этом государство обязано всем гарантировать это качество – возможность быть участником правоотношений.

Между тем, и само государство, вступая в гражданские правоотношения, обладает правосубъектностью. Его гражданская правосубъектность определяется, в первую очередь, Гражданским кодексом Российской Федерации и иными федеральными законами, относящимися к актам гражданского законодательства.

В отличие от советской доктрины права, по которой государство рассматривалось как единый субъект гражданского права, а государственная собственность – как единый фонд, современное российское законодательство, определяя правосубъектность государства, признает множественность публичных субъектов гражданского права, что связано с федеративным устройством Российской Федерации и признанием местного самоуправления.

Так, в Законе РСФСР от 24 декабря 1990 г. № 443-1 «О собственности в РСФСР» (утратил силу)[4] государственная собственность РСФСР выступает в виде федеральной собственности и собственности республик, входящих в Российскую Федерацию, автономных областей, автономных округов, краев и областей. Данные субъекты – Российская Федерация и все субъекты Федерации – независимы как собственники принадлежащего им имущества и не отвечают по обязательствам друг друга. С целью наделения субъектов Российской Федерации имуществом для их полноценного участия в гражданских правоотношениях постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 3020-1[5] был установлен специальный публичный порядок передачи указанным внутригосударственным образованиям имущества, порождающий возникновение у них субъективных вещных прав на имущество. И 10 апреля 1992 г., согласно постановлению Съезда народных депутатов Российской Федерации № 2689-1 «О Федеративном договоре»[6], территориальные единицы Российской Федерации признаны субъектами Российской Федерации, что означает возникновение с этого момента их гражданской правосубъектности, дающей возможность приобретения ими гражданских прав и обязанностей.

Вследствие этого собственниками своего имущества являются публично-правовые образования – Российская Федерация и субъекты Федерации, каждый из которых обладает таким свойством как гражданская правосубъектность.

Еще один уровень публичной власти – местное самоуправление – участвует в гражданских правоотношениях в лице множества муниципальных образований, которые также обладают гражданской правосубъектностью[7]. Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований (ст. 49 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[8]).

Сейчас в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, выступают Российская Федерация, субъекты Российской Федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа и муниципальные образования (ст. 2, 124 Гражданского кодекса Российской Федерации). И в настоящее время в гражданском праве государство не представляет собой единый и неделимый субъект.

Но надо учесть, что согласно ст. 12, 131 Конституции Российской Федерации[9] муниципальные образования осуществляют функции местного самоуправления, а их органы не входят в систему органов государственной власти, в связи с чем они не могут считаться государственными образованиями. Более того, данный уровень публичной власти при осуществлении своих функций независим от государства. Являясь самостоятельными публично-правовыми образованиями, муниципальные образования участвуют в гражданских правоотношениях, преследуя публичные интересы и обладая при этом властными полномочиями, т. е. функциями публичной власти, которыми их наделяет закон (ст. 132 Конституции РФ). Поэтому как муниципальные, так и государственные образования объединены в категорию публично-правовых образований. Но непосредственно государство олицетворяют в гражданских правоотношениях публично-правовые образования двух уровней: Российская Федерация и субъекты Российской Федерации.

Российская Федерация как публично-правовое образование участвует в гражданских правоотношениях как самостоятельный субъект, преследуя не частные, а публичные интересы. Такое участие происходит в целях управления отдельными сферами отношений в рамках предметов ее ведения, четко очерченных ст. 71 Конституции РФ. К вопросам регулирования исключительно Российской Федерацией относятся, в том числе управление федеральной собственностью, установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики, определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества, производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования. Отсюда следует, что стороной соответствующих сделок может выступать только Российская Федерация (например, государственных контрактов на выполнение работ (оказание услуг) для нужд РФ, соглашений о разделе продукции, сделок приватизации федерального имущества). Кроме этого, исключительно Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне России.

Правосубъектность субъектов Российской Федерации как публично-правовых образований имеет общие черты: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа равноправны между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Так, основы их деятельности (предметы ведения и полномочия по предметам ведения, определяющие их участие в гражданских правоотношениях) установлены едиными актами – Конституцией РФ и Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[10]. Этими основополагающими актами для всех субъектов Российской Федерации:

– определены предметы совместного ведения с Российской Федерацией с указанием о том, что данное положение в равной мере распространяется на все субъекты Российской Федерации;

– установлено, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения данные субъекты обладают всей полнотой государственной власти, в том числе как участники гражданских правоотношений;

– в рамках предметов ведения установлены общие принципы определения их полномочий, утверждены единые перечни основных полномочий высших органов государственной власти субъектов РФ;

– регламентирована экономическая основа их деятельности, состоящая из имущества, имущественных прав и бюджетных и внебюджетных средств, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации.

Применительно к субъектам Российской Федерации как к субъектам гражданских правоотношений[11]:

– установлено, что особенности возникновения, осуществления и прекращения права собственности субъекта РФ, а также порядок учета его имущества должны быть регламентированы федеральным законом;

– федеральным законом утвержден перечень имущества, которое может находиться в собственности субъекта Российской Федерации;

– предоставлено право создания унитарных предприятий субъекта РФ, государственных учреждений субъекта РФ и других организаций;

– установлено, что они обеспечивают сбалансированность бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации, в том числе исполнение бюджетных и долговых обязательств субъекта Российской Федерации;

– определена компетенция органов государства, через которые государство участвует в гражданских правоотношениях: функции и полномочия учредителя в отношении созданных ими предприятий, учреждений и организаций осуществляют уполномоченные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, которые определяют предмет и цели их деятельности, утверждают уставы, заслушивают отчеты о деятельности, в установленном порядке назначают и увольняют руководителей;

– установлены основы управления и распоряжения имуществом субъекта Российской Федерации.

Так, субъекты РФ как собственники своего имущества:

– самостоятельно им управляют и распоряжаются в соответствии с Конституцией России, федеральными законами и издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента России и Правительства России, а также в соответствии с конституцией (уставом), законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации;

– вправе его передавать во временное пользование физическим и юридическим лицам, федеральным органам государственной власти и органам местного самоуправления, отчуждать это имущество, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами, а также с принятыми в соответствии с ними законами субъекта Российской Федерации;

– руководствуются законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации, определяющими порядок и условия приватизации имущества субъекта Российской Федерации;

– получают доходы от использования и средства от приватизации имущества субъекта Российской Федерации.

Одновременно правосубъектность субъектов Российской Федерации имеет отличия, связанные с тем, что правовой статус каждого субъекта РФ определяется его собственной конституцией (уставом) или законом. Например, в Республике Калмыкия принято Степное Уложение (Конституция) Республики Калмыкия[12], ст. 1 которого провозглашается, что Республика Калмыкия есть равноправный субъект Российской Федерации, действует Закон Республики Калмыкия от 24 сентября 2008 г. № 39-IV-3 «О порядке управления и распоряжения государственной собственностью Республики Калмыкия»[13], которым устанавливаются особенности осуществления полномочий Республики Калмыкия как собственника.

Поэтому среди субъектов гражданских правоотношений государство занимает особое место, оно не зависит от других субъектов права и устанавливает статус всех иных участников гражданского оборота.

В этой связи также необходимо отметить, что гражданская правосубъектность государства как публично-правового образования отличается от правосубъектности создаваемых им органов, компетенция которых устанавливается конкретными правовыми актами об органе государства. Так, установленное Гражданским кодексом РФ право органа государственной власти быть субъектом гражданских правоотношений раскрывается в принятом на основании этой нормы положении, представляющим собой перечень конкретных полномочий органа, утвержденный соответствующим правовым актом.

В юридической литературе существуют научные дискуссии о соотношении понятия «правосубъектность» и понятия «правовой статус», которые можно свести к следующим трем основным концепциям:

1) правосубъектность является составной частью, элементом правового статуса[14];

2) отождествление правосубъектности и правового статуса[15];

3) правовой статус является элементом, определяющим содержание правосубъектности[16].

Поддерживая позицию, по которой гражданская правосубъектность является составной частью правового статуса, можно последний рассматривать как совокупность закрепленных прав и обязанностей[17]. Об этом пишет С.А. Комаров: «Взаимосвязь и взаимообусловленность гражданского состояния личности, ее правосубъектности и правового статуса заключается в том, что государство, определяя гражданское состояние личности, тем самым закрепляет ее правовой статус, фиксирует его возможный объем, а также наделяет личность правосубъектностью, которая зависит от объема правового статуса лица»[18].

В любом случае гражданская правосубъектность только устанавливает круг лиц, имеющих право на статус, количественно-качественную характеристику показывает гражданско-правовой статус, который и определяет тот или иной объем прав и обязанностей субъектов права, являющихся содержанием статуса.

Латинское слово status означает состояние, положение. Соответственно, под правовым статусом субъекта[19] понимается его правовое состояние, характеризуемое комплексом (системой) юридических прав и обязанностей, законодательно закрепляемых государством в нормативных правовых актах.

В юридической литературе[20] применительно к публично-правовым образованиям, к которым также относится государство, выделяют следующие характерные признаки правового статуса:

1) централизованное, императивное правовое регулирование, т. е. установленное в правовом порядке назначение субъекта права, его место и роль в правовой системе;

2) обязательная корреляция юридических прав и обязанностей, которые своим основным назначением имеют обеспечение публичного интереса и практическую реализацию гражданских прав и свобод;

3) юридическая ответственность субъекта права за надлежащее осуществление им своих полномочий.

Участие Российского государства в гражданских правоотношениях продиктовано природой происхождения этого субъекта права и осложнено в данный момент поиском его места и роли в обществе. Тем не менее, оно участвует в гражданских правоотношениях, основываясь на нормах Конституции РФ и федеральных законов (первый признак) и имея неизменным предназначением реализацию своих социальных функций (второй признак), что влечет возникновение у него соответствующих прав, обязанностей и ответственности (третий признак).

Одновременно ст. 124 Гражданского кодекса РФ устанавливает, что публично-правовые образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений – гражданами и юридическими лицами[21]. Отсюда следует, что государство действует в гражданском обороте в статусе равноправного участника правоотношений, имеющего одинаковый объем гражданских прав и обязанностей, что означает необходимость соблюдения государством в частноправовых отношениях установленных им же правил[22]. В отличие от советского права, публично-правовые образования в гражданских правоотношениях лишены судебного иммунитета (возможности привлечения к суду только с их согласия). Поэтому за нарушение гражданских прав или неисполнение обязанностей к публично-правовым образованиям в судебном порядке могут быть применены обычные меры имущественной ответственности[23]. В отношениях, не регулируемых Гражданским кодексом РФ, участие государства в гражданском обороте осуществляется путем нормативного регулирования и контрольно-надзорных функций.

Именно с такими особенностями государство как участник гражданских правоотношений вступает в существующие в обществе экономические отношения по переходу материальных благ от одних лиц к другим, именуемые товарообменом, юридическую форму которого выражает гражданский оборот.

Надо отметить, что в цивилистике гражданский оборот раскрывается по-разному: 1) через движение вещей, требований и т. д. (Л.А. Чеговадзе[24]); 2) другие ученые (например, Г.Ф. Шершеневич[25]) предлагали рассматривать гражданский оборот как совокупность юридических фактов. Причем, Г.Ф. Шершеневич включал в гражданский оборот такие безвозмездные действия, как завещание, дарение и т. п.[26]; 3) долгое время в учебной литературе[27] гражданский оборот рассматривался как совокупность гражданско-правовых сделок по удовлетворению персональных потребностей.

Действительно, материальные и нематериальные блага, являющиеся товарами в экономическом смысле, включаются в гражданско-правовую категорию имущества. Содержанием гражданского оборота является переход имущества от одного лица к другому на основе заключаемых участниками гражданского оборота сделок или в силу иных юридических фактов. Поэтому гражданский оборот возможно обозначить как совокупность сделок, заключаемых субъектами гражданского права, и возникающих на этой основе обязательственных отношений. При этом данной категорией можно охватить все возмездные и безвозмездные сделки по отчуждению имущества или по временному его использованию, касающиеся любых материальных и нематериальных благ, являющихся товарами.

Однако п. 1 ст. 129 Гражданского кодекса РФ устанавливает, что объекты гражданских прав могут свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства (наследование, реорганизация юридического лица) либо иным способом, если они не изъяты из оборота или не ограничены в обороте. Следовательно, нормативное определение понимает под гражданским оборотом не совокупность действий, в том числе сделок, приводящих к переходу объектов гражданских прав, а сам их переход как результат этих действий.

Так, В.А. Белов выводит из п.1 ст. 129 Гражданского кодекса РФ следующее определение: «гражданский оборот – это социальное явление, выражающееся в изменении состояния принадлежности – присвоенности одними лицами и отчужденности от других лиц – объектов гражданских прав (правоотношений)»[28]. Этим определением охватываются не только случаи совершения сделок, направленных на установление обязательств в отношении объектов гражданских прав, но и случаи совершения иных (распорядительных) сделок, не преследующих цель создания обязательственных отношений, а также случаи перехода объектов гражданских прав от одного субъекта к другому в силу юридических фактов, не являющихся сделками. При этом гражданский оборот включает в себя, помимо явления правопреемства, акты первоначального приобретения[29].

Если состояние принадлежности объектов гражданских прав считать статикой гражданских правоотношений, то динамику гражданских правоотношений отражает гражданский оборот. Поэтому, по В.А.Белову, объект гражданских правоотношений предопределяет содержание этих правоотношений, а объект гражданского оборота – основания их динамики (фактические обстоятельства, служащие основаниями для изменения правоотношений). Это подтверждают п. 2 и 3 ст. 129 Гражданского кодекса РФ, подразделяющие объекты гражданских прав на свободные в обороте, ограниченные в обороте и изъятые из оборота.

Приходя к выводу о том, что гражданский оборот представляет собой «совокупность случаев смены носителей субъективных гражданских прав»[30], необходимо констатировать, что объектами гражданского оборота выступают субъективные гражданские права, а не объекты гражданских правоотношений имущественного характера[31]. Ведь гражданский оборот не приравнивается к имущественному, который шире и включает, кроме гражданских, иные правоотношения (бюджетные, налоговые и др.), а именуется гражданским, поскольку основан на частноправовых началах свободы и равенства его участников.

Границы гражданского оборота постоянно меняются, в первую очередь, за счет появления новых имущественных отношений: корпоративных отношений[32]; отношений, связанных с нанотехнологиями и наноматериалами[33]; файлообменными сетями[34] и других.

В последние годы в гражданский оборот активно вовлекаются обязательственные требования: реституционные, кондикционные и виндикационные[35], а также права, возникающие на фондовом рынке – фьючерсы и опционы[36].

Чтобы придать инновационный характер развитию гражданского оборота, требуется научное правовое обеспечение этого развития. В первую очередь, оно требуется в отношении такой его основной категории как недвижимое имущество. Так, оживленную дискуссию в науке вызывают используемые законодателем квалификационные критерии отнесения имущества к недвижимому, а предлагаемые многочисленные критерии вызовут затруднения у обычного правоприменителя в правильной квалификации принадлежащего ему имущества, неблагоприятные последствия которой отразятся в целом на состоянии гражданского оборота. Поэтому, учитывая неоднородность состава недвижимого имущества, необходим единый законодательный перечень объектов недвижимого имущества. В рассматриваемой модернизации правовых норм, регулирующих гражданский оборот, государство выступает в двух ипостасях: утверждает и проводит в жизнь правовые новеллы и выступает обычным субъектом прав и обязанностей в гражданском обороте[37]. Для государства – участника гражданского оборота является актуальным нормативно определить такую категорию гражданского оборота как предприятие в качестве имущественного комплекса, трансформировав ее в технологический имущественный комплекс недвижимости, представляющий собой объединение движимого и недвижимого имущества с единым хозяйственным назначением, в составе которого имеется земельный участок или права на земельный участок, на котором расположены объекты недвижимости имущественного комплекса. При этом необходимо установить, что технологический имущественный комплекс подлежит государственной регистрации и в целях общественной и государственной безопасности является ограниченно оборотоспособным объектом недвижимого имущества. Законодательное определение правового режима объектов энергетики как технологических имущественных комплексов важно для государства (в лице его органов), осуществляющего деятельность в сфере энергетики, и в частности электроэнергетики, и управляющего энергетическими объектами.

В эру информационных технологий гражданский оборот не мыслим без использования спутниковой связи, необходимой для средств связи, телевидения, радиовещания, Интернета. Здесь, с одной стороны, очевидна контролирующая функция государства в отношении космических объектов (космическая промышленность преимущественно относится к государственному сектору экономики, ракетно-космические комплексы для запуска космических объектов являются ограниченно оборотоспособными объектами, сама космическая деятельность подлежит лицензированию), с другой стороны, прослеживается явная тенденция к расширению и разнообразию гражданско-правовых отношений, например, космического туризма, активным участником которых будет выступать государство. Действующее гражданское законодательство не содержит запрета на отчуждение и переход от одного лица к другому космических объектов (допускается свободный гражданский оборот). Негосударственные организации и частные лица могут быть, пройдя через процедуру лицензирования и разрушая монополию государства, собственниками космических объектов (летательные аппараты) и объектов космической инфраструктуры (космодромы, пусковые установки, центры и оборудование для подготовки космонавтов и др.). Поэтому занимая на сегодняшний день вынужденное монопольное положение в этой сфере, государство заинтересовано в выработке определения космического объекта, критериев их отнесения к недвижимому имуществу для активного вовлечения этих отношений в гражданский оборот. Космические объекты, относясь к недвижимости по закону (недвижимостью по природе они не могут быть в силу отсутствия связи с землей), подлежат государственной регистрации, и отсутствие законодательно определенного порядка регистрации прав на них препятствует расширению гражданского оборота в этой сфере[38]. При этом надо иметь в виду, что по международным актам и российскому гражданскому законодательству Луна и другие небесные тела не включаются в отношения гражданского оборота.

В гражданском обороте также вращаются субъективные гражданские права, принадлежащие только государству, например, вытекающие из сделок по распоряжению государственным имуществом в рамках приватизации, государственных контрактов для нужд государства, соглашений о разделе продукции, гарантии или поручительства государства. Также для государства, учитывая его публичные функции, могут быть установлены изъятия из общих правил гражданского оборота, например, при продаже земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения субъект Российской Федерации имеет преимущественное право покупки такого земельного участка по цене, за которую он продается, при этом сделка по продаже земельного участка, совершенная с нарушением преимущественного права, считается ничтожной.

В этих имущественных и связанных с ними личных неимущественных отношениях государство как участник гражданского оборота имеет существенные особенности в правовом статусе, которые, однако, не могут и не должны изменять природу гражданских правоотношений, принципы гражданского оборота. Ведь эти принципы вырабатывались исторически в соответствии с требованиями экономической и социальной жизни. Так, принципами гражданского оборота, например, И.А. Полуяхтов, считает иерархическую систему, состоящую из основных начал гражданского законодательства и общих начал гражданского оборота, к которым относятся: начало огласки, начало стабильности перехода прав, начало добросовестности приобретения прав и начало причинности[39]. Поэтому важно не нарушить историческую ценность принципов гражданского оборота – они нужны для утверждения ценностей и идеалов гражданского общества, соответствующего требованиям демократии, для материального и духовного благополучия каждого участника оборота.

Современное участие государства, все еще находящегося в состоянии поиска своего места и роли в обществе, на наш взгляд, характеризуется следующими тенденциями, налагающими отпечаток на статус государства как участника гражданского оборота. Первая тенденция в действиях государства – это усиление выполнения им социальных функций, в том числе имущественного характера, стремление к получению статуса социального государства[40]. Социальная направленность государственных функций наиболее явственно прослеживается в актах последних лет о полномочиях субъектов Российской Федерации. Так, из 98 законодательно установленных полномочий по предметам совместного ведения, осуществляемых ими самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ, 65 полномочий относятся к социальной сфере. Одновременно видны закономерные действия государства по совершенствованию осуществления государственных функций, что характеризуется созданием новых видов органов государства для непосредственного осуществления государственных функций (казенных учреждений, государственной компании) и уточнением статуса существующих непосредственных исполнителей государственных функций (органов государственной власти). Вторая тенденция – расширение спектра лиц, участвующих в гражданском обороте в государственных интересах, стремление увеличить множественность органов государства. При определении данного направления как приоритетного, вероятно, преследовалась цель – использовать наиболее разнообразные способы участия в гражданском обороте посредством введения возможности представления интересов государства различными структурами (государственными корпорациями, компаниями), которые, в свою очередь, обладая соответствующими правами и обязанностями, могут использовать дозволенные им специальные механизмы для всемерной реализации государственного интереса. Например, широко используется передача государственного имущества в полное частное управление в целях повышения эффективности его использования. Третья тенденция, как нам видится, – изменение традиционных прав и обязанностей в статусе органов, выступающих от имени государства в гражданском обороте. Надо полагать, что данное направление взято государством для усиления конкуренции на общем рынке услуг и между самими органами государства. Это осуществляется также путем финансово-экономической либерализации деятельности органов государства, выводя их на общий рынок услуг, на котором их деятельность будет осуществляться на конкурентной основе, что характеризуется расширением самостоятельности государственных учреждений. Думается, что конкуренция в ряде сфер экономики усилится еще и дозволенной государством возможностью создания гражданином или юридическим лицом частных учреждений.

Названные тенденции можно считать положительными закономерностями по их целям и существу[41]. Вместе с тем, ряд конкретных действий по их реализации представляется выходящим за пределы целей и поэтому неприемлемым. Так, стремление государства реализовать социальные функции путем модернизации статуса своих ранее существовавших непосредственных представителей требует лишь предлагаемого нами совершенствования статуса органов государственной власти, но намерение их реализации путем создания новых субъектов в лице государственной компании является неверным ввиду отсутствия уникальности правового статуса последней.

Поддерживая необходимость расширения форм участия государства в гражданском обороте как наблюдаемой нами тенденции, в том числе осуществляемого путем технической передачи ряда видов государственной деятельности таким опосредованным представителям государства как государственные корпорации, фонды, автономные некоммерческие организации, считаем, что в указанных случаях требуется установление специальных механизмов государственного контроля этих имущественных отношений. Также, относя к положительным явлениям передачу государственного имущества в частное управление и в целом аутсорсинг, категорически нельзя согласиться с выходом из государственного фонда имущества, непосредственно необходимого для осуществления видов деятельности, имеющих стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства.

В тенденции, выражающейся в изменении традиционных прав и обязанностей в статусе органов, выступающих от имени государства в гражданском обороте, вызывает сомнение правомерность норм, позволяющих бюджетным учреждениям, являющимся государственными академиями наук, осуществлять от имени Российской Федерации полномочия учредителей государственных унитарных предприятий, государственных учреждений и собственников закрепленного за ними федерального имущества. По нашему мнению, подобное расширение прав смешивает статус бюджетных учреждений и органов государственной власти. Ведь осуществление государственных функций является исключительным полномочием последних. Также вызывает вопрос наделение социальных внебюджетных фондов государственной функцией по изданию нормативных правовых актов.

Представляется, что исключение подобных перекосов и устранение их негативных последствий требуется срочно, ведь эти тенденции вносят существенные изменения в сформированные и устойчиво функционировавшие модели участия государства в гражданском обороте. И полное воплощение этих тенденций сформирует новый облик государства.

В рамках определения статуса государства среди российских ученых продолжается дискуссия: можно ли государство приравнять к юридическим лицам или необходимо выделение его как особого субъекта?

По мнению Д.В. Пяткова[42], субъектами права от имени Российской Федерации и субъектов РФ выступают одноименные хозяйственные публичные организации, являющиеся равноправными участниками гражданских правоотношений. Эта распространенная сейчас точка зрения[43] известна многим зарубежным странам и дореволюционной России как деление юридических лиц на частные и публичные, позволяющее государству выступать в гражданском обороте в качестве юридического лица публичного права[44]. Например, в ныне действующем Гражданском кодексе Украины (ст. 167)[45] указано, что государство может создавать юридические лица публичного права (государственные предприятия, учебные заведения и т. п.) и юридические лица частного права (предпринимательские общества и т. п.). Это деление осуществляется в зависимости от порядка их создания: юридическое лицо частного права создается на основании учредительных документов, а юридическое лицо публичного права создается распорядительным актом органа государственной власти или местного самоуправления. На юридических лиц публичного права в гражданских отношениях распространяются положения Гражданского кодекса, если иное не установлено законом.

Как утверждают Д.И. Мейер, С.Н. Братусь, О.Г. Барткова, М.В. Смородинов[46], необходимо ввести правосубъектность казны для того, чтобы государство могло выступать и отвечать во внутреннем экономическом обороте как самостоятельный субъект. По их мнению, этот механизм упростил бы участие данного субъекта в гражданском обороте и определил бы надлежащего ответчика по иску к государству Но им справедливо возражали Ю.Х. Калмыков и Н.А. Кирилова[47], рассматривая казну как объект прав[48] и мотивируя невозможностью участия государства в гражданских правоотношениях в форме юридического лица – казны в силу природы его происхождения и отсутствия специального органа – казначейства. По мнению О. Н. Алдошина[49], созданный в данный момент такой орган – казначейство обладает иной компетенцией, а сам вопрос о гражданско-правовом статусе казны в настоящее время не имеет практического значения. Ряд авторов[50] считает более важным определение надлежащего лица, представляющего казну.

Необходимо согласиться с тем, что публично-правовые образования изначально наделены свойством, которое препятствует их приравниванию к юридическим лицам. Так, даже вступая в равноправные гражданские правоотношения, государство должно оставаться субъектом власти. Этот особый субъект гражданского права обязан беспрерывно и без исключений издавать обязательные для исполнения всеми субъектами права законы, принимать административные акты, из которых возникают гражданские правоотношения независимо от воли другой стороны, сохранять властные функции (осуществлять меры принуждения), пользоваться нормами, направленными на защиту прав неопределенного круга лиц или целостности государства. Более того, приравнивание к юридическим лицам нецелесообразно, если государство стало причинителем вреда из-за своей властной деятельности.

Юридическое лицо и государство похожи в том, что они являются искусственными образованиями (фикциями), необходимыми для определенных целей, и участвующими в гражданском обороте не из их природных свойств, а из требований законодательства.

Легально публично-правовые образования считаются самостоятельными, особыми субъектами права (sui generis), отличными от юридических и физических лиц. По общему правилу, к их гражданско-правовому статусу применяются нормы, определяющие участие в имущественном обороте юридических лиц. Но эти нормы могут быть изменены, если иное прямо вытекает из закона или из особенностей данных субъектов (п. 2 ст. 124 Гражданского кодекса РФ). К рассматриваемым субъектам однозначно невозможно применить правила о порядке создания и прекращения юридических лиц, о государственной регистрации юридических лиц (ст. 51 Гражданского кодекса РФ), о наименовании и месте нахождения юридического лица (ст. 54 Гражданского кодекса РФ), о представительствах и филиалах (ст. 55 Гражданского кодекса РФ)[51]. Поэтому такую позицию действующего российского законодательства о государстве как особом субъекте права полагаем считать обоснованной.

Ряд авторов к элементам правового статуса совершенно обоснованно относит правоспособность[52]. При этом у государства как субъекта права нет разрыва между правоспособностью и дееспособностью, они возникают, осуществляются и прекращаются одновременно, хотя в литературе по этому вопросу существует и противоположное мнение[53].

Можно утверждать, что ныне действующий Гражданский кодекс РФ, в частности ст. 2, которая провозглашает, что в регулируемых гражданским законодательством отношениях, наряду с гражданами и юридическими лицами, могут участвовать также Российская Федерация и ее субъекты, признает государство субъектом права, имеющим гражданскую правоспособность.

Гражданская правоспособность государства, как и любого другого субъекта, означает способность иметь гражданские права и нести обязанности. Однако правоспособность государства ближе к правоспособности юридического лица, чем гражданина. И поскольку государство невозможно однозначно отнести ни к физическим, ни к юридическим лицам, гражданская правоспособность государства должна отражать его особенности как особого субъекта гражданского права.

Как известно, юридическое лицо может иметь только два вида правоспособности: общую правоспособность, дающую ему возможность участвовать в любых гражданских правоотношениях, или специальную, разрешающую его участие лишь в ограниченном круге этих правоотношений.

В доктрине гражданского права вопрос о виде правоспособности государства всегда был дискуссионным. Одни ученые, как М.И.Брагинский, В.В. Витрянский, С.О. Лозовская[54], считают, что публично-правовые образования обладают общей правоспособностью, то есть вправе заключать любые гражданско-правовые договоры, кроме случаев, когда иное предусмотрено законом. Это продолжение взглядов советского права, исходящих из того, что государство как суверен может наделить себя любыми правами или ограничить себя в них, но правоспособность остается общей.

Другие авторы, как О.Н. Алдошин, О.Г. Барткова и Е.А. Суханов[55], определяют гражданскую правоспособность государства как специальную, в силу чего публично-правовые образования могут иметь

лишь те гражданские права и обязанности, которые соответствуют их деятельности и публичным интересам. Это обусловлено тем, что участие публично-правовых образований в гражданских правоотношениях носит для них вынужденный, вспомогательный по отношению к основной деятельности характер. Поэтому они могут иметь лишь те гражданские права и обязанности, которые соответствуют целям их деятельности и публичным интересам.

Кроме этого, ряд авторов, например А.А. Головизнин, А.А. Иванов, М.В Смородинов и В. А. Белов[56], предлагают рассматривать правоспособность государства как «целевую»: гражданское общество, указывая на цели, достижению которых должно служить государство, удерживает его тем самым в определенных рамках, ограничивая возможность расширения его правоспособности. Такое обоснование совпадает с точкой зрения о специальной правоспособности, которая зависит от целей деятельности и функций субъекта.

В этом вопросе, на наш взгляд, следует акцентировать внимание на следующем. Как и любой участник гражданских правоотношений, государство обладает гражданскими правами. Ведь, как высказывался французский юрист Л. Мишу, никакое государство не может выполнить своей политической миссии, если оно не будет иметь для этого необходимых материальных средств, а эти средства могут ему принадлежать только как субъекту гражданского права, способному владеть и заключать договоры[57]. Особенность государства выражается в том, что в гражданских правоотношениях оно, следуя своему предназначению, реализует социальные функции. Государство, в отличие от других участников гражданских правоотношений, не может иметь в них частного интереса. Его вступление в гражданские правоотношения продиктовано общественными потребностями и направлено на удовлетворение публичного интереса. В связи с этим, государство наделено лишь тем объемом гражданских прав, который необходим для достижения цели, ради которых оно существует, что и есть специальная правоспособность.

Данная позиция поддержана Конституционным Судом Российской Федерации[58], которым гражданская правоспособность государства определена как специальная, учитывая сущность государства как искусственного образования, подобного юридическому лицу, но наделенного при этом политической властью и использующего свое участие в гражданском обороте в целях реализации своих социальных функций.

Таким образом, государство как публично-правовое образование в лице Российской Федерации и субъектов РФ, наделенное публичными правовыми актами свойством самостоятельной гражданской правосубъектности и обладающее специальной правоспособностью, для участия в гражданском обороте имеет особый гражданско-правовой статус, обусловленный природой его происхождения, его назначением и целями деятельности.

§ 2. Модели участия государства в гражданском обороте

С учетом указанных в параграфе 1 настоящей главы особенностей гражданско-правового статуса государства возможно теоретическое построение моделей его участия в гражданских правоотношениях.

Традиционно в юридической литературе[59] допускается возможность существования трех моделей участия государства в гражданском обороте.

Первая модель предусматривает выступление государства в гражданском обороте посредством органов государственной власти. Данные органы в соответствии со ст. 125 Гражданского кодекса Российской Федерации от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации своими действиями приобретают и осуществляют имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступают в суде в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими их статус. Это ярко выраженный способ проявления государства в гражданских отношениях, потому что именно органы государственной власти осуществляют присущие государству функции и ассоциируются с ним в обыденной жизни. Юридически также действия органа государственной власти в этих правоотношениях отождествляются с действиями самого государства, и гражданско-правовая ответственность возлагается непосредственно на него.

Однако особенности правового положения казенных учреждений, установленные Федеральным законом от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»[60], дают основания утверждать, что существующая модель участия государства в лице органов государственной власти в рамках их компетенции подлежит дополнению гражданскими правоотношениями с участием казенных учреждений, выступающих от имени публично-правового образования.

Этим федеральным законом, по сути, установлен правовой статус нового юридического лица – казенного учреждения, которое в договорных отношениях вправе выступать от имени публично-правового образования. При этом положения, устанавливающие особенности его правового статуса, распространены на органы государственной власти.

Деятельность казенных учреждений, как и органов государственной власти, полностью финансируется государством на основании сметы (хотя для отдельных учреждений может быть предусмотрено государственное задание). Полное бюджетное финансирование казенных учреждений подтверждает факт осуществления последними таких видов деятельности, которые можно отнести к функциям, традиционно осуществляемым органами государственной власти (функции воинских частей Вооруженных Сил Российской Федерации, военных комиссариатов, органов управления внутренними войсками, учреждений, исполняющих наказания и другие).

Аналогичные органам государственной власти принцип управления и осуществляемые функции предполагают, что казенные учреждения не вправе распоряжаться любым движимым или недвижимым имуществом, при этом доходы от возможной приносящей доход деятельности не поступают в их самостоятельное распоряжение, а должны направляться в бюджет.

Удовлетворение нужд публично-правового образования казенные учреждения и органы государственной власти осуществляют на основании Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»[61].

Заключение казенным учреждением государственных контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся от имени публично-правового образования.

Поэтому участие казенного учреждения в гражданском обороте от имени публично-правового образования, являющееся прямым представительством государства, надо отнести к рассматриваемой первой модели.

Особо необходимо обратить внимание на исключение, состоящее в том, что в гражданском обороте и орган государственной власти, и казенное учреждение вынуждены выступать не только для удовлетворения публичных целей, но и при осуществлении не основных видов деятельности (например, для собственного хозяйственного обеспечения).

Учитывая, что Федеральным законом «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» государственные нужды разделены на потребности Российской Федерации или субъектов Федерации и потребности самих государственных заказчиков, к которым относятся органы государственной власти и казенные учреждения, при удовлетворении собственных нужд сделки и иное участие в общегражданском обороте указанные лица должны производить от собственного имени, в отсутствие субсидиарной ответственности государственных бюджетов, что позволяет отнести данные правоотношения ко второй теоретической модели.

По второй модели государство в гражданском обороте представляют государственные юридические лица (учреждения, унитарные предприятия и другие). Они могут быть коммерческими или некоммерческими. Их особенностью является то, что в гражданском обороте эти лица выступают от своего имени. Государство в таких правоотношениях участвует опосредованно и лишь в некоторых исключительных случаях может наступить его субсидиарная ответственность. Данная модель широко применяется при участии государства в договорных обязательствах.

Из выделенных вышеназванным Федеральным законом трех типов государственных учреждений, обладающих различным правовым статусом, существенными чертами второй модели обладают государственные бюджетные и автономные учреждения.

Так, бюджетные и автономные учреждения от государства-учредителя получают только субсидии на выполнение государственного задания, которые также могут предоставляться негосударственным юридическим лицам. Более того, в перспективе реализация закона предполагает заменить субсидии этим учреждениям на оплату услуг на общем конкурентном рынке услуг, на котором их деятельность будет осуществляться наравне с иными юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями. При этом в своем Бюджетном послании Федеральному Собранию РФ от 25 мая 2009 г. «О бюджетной политике в 2010–2012 годах[62] Президент России отметил, что целесообразно рассмотреть возможность преобразования значительной части бюджетных учреждений страны в автономные учреждения.

Введенная в последние годы такая форма юридического лица, представляющего государство, как государственная компания, не имеющая существенных различий в гражданско-правовом статусе с более востребованной государственной корпорацией, не получила распространения. Ее отличительный элемент в виде наделения функцией по оказанию государственных услуг при наличии таких органов государства как казенные учреждения и органы государственной власти представляется нецелесообразным, что говорит об отсутствии необходимости в существовании государственной компании как организационно-правовой формы юридического лица, и, соответственно, как органа, опосредованно представляющего государство.

Согласно третьей модели, между государством и иными субъектами права возникают отношения представительства. В этом случае обязательства возникают у государства исходя не из административной природы отношений, как, например, с участием органов государственной власти, а в силу гражданско-правового представительства. Субъектный состав представителей государства широкий. Это могут быть должностные лица органов государственной власти, сами эти органы, любые юридические лица или граждане. Данная модель участия государства востребована и используется в разнообразных случаях необходимости государственного присутствия в гражданских отношениях, в том числе при осуществлении государством прав акционера или участника хозяйственного общества.

Принимая во внимание то, что органы государства в гражданском обороте многообразны и в зависимости от своего гражданско-правового статуса в разной степени представляют (обязывают) государство, необходимо рассмотреть вопрос о месте капитанов судов, руководителей дальних экспедиций и других лиц, осуществляющих деятельность в особых условиях.

В современных условиях, когда более 90 процентов мирового грузооборота приходится на морской транспорт, от решения правовых проблем торгового мореплавания существенно зависит состояние экономик стран. В России имущественные отношения, возникающие из торгового мореплавания и основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, отнесены к отношениям гражданского оборота[63].

При этом деятельность торгового судна осуществляется в особых условиях, чаще всего в заграничном плавании или у причала в порту иностранного государства. В связи с этим одним из наиболее важных практических вопросов в повседневной деятельности торгового судна является правовой статус его капитана. Законодательством капитан судна наделен широкими полномочиями, и необходимо верно квалифицировать разнообразные правоотношения с его участием и, соответственно, точно определить регулирующее их законодательство с целью практического правоприменения.

В юридической литературе распространенной является точка зрения, согласно которой капитан судна признается представителем государственной власти[64]. Одновременно целесообразно рассмотреть вопрос о возможности отнесения его деятельности к одной из трех допускаемых действующим законодательством моделей участия государства в гражданском обороте.

Действительно, наделение капитана судна широкими государственно-властными полномочиями позволяет отнести его к органу государственной власти[65]. В юридической литературе под органом государственной власти понимаются гражданин или организация, выступающие от имени государства, наделенные государственно-властными полномочиями, уполномоченные государством на осуществление его задач и функций в определенной сфере и действующие в рамках своей компетенции в соответствии с порядком, установленным государством[66].

Капитан – это физическое воплощение органа государственной власти на борту судна. Он реализует предоставленные полномочия от имени Российской Федерации, его участие в правоотношениях является непосредственным осуществлением государственных функций, что, безусловно, не дает возможность отнести такое представление государства к опосредованному его участию через государственные юридические лица с возможной субсидиарной ответственностью государства.

Следует отметить, что капитан судна действует на четкой правовой основе. Его компетенция закреплена в установленном законодательством порядке в конкретных нормативных правовых актах. Данное положение исключает рассмотрение его модели участия также и как модели, основанной на отношениях гражданского представительства.

Однако, до решения вопроса о применимой модели представления государства требуется определить природу конкретных правоотношений с участием данного субъекта права, разрешив задачу разграничения отраслей публичного и частного права.

В одной из первых российских монографий по гражданскому праву – в работе К.Д. Кавелина о предмете гражданского права – указано, что государство представляет собой единое целое, и это выражается в том, что оно имеет: 1) свое особое имущество; 2) юридическое начало или идею государства, которую представляет правительство[67].

По его мнению, управление государственным имуществом, установление, взимание налогов и подобные «роды деятельности» есть дело правительства, они имеют публичный характер, и, следовательно, должны быть отнесены к государственному праву. А «в той мере, как публичное юридическое лицо для удовлетворения своих материальных потребностей становится в непосредственные отношения с частными лицами, оно само есть частное лицо и, следовательно, должно подчиняться всем правилам, обязательным для частных приватных отношений»[68].

Немецкий ученый Георг Еллинек также решал проблему отличия государства как субъекта публичной власти и как субъекта, ведущего свое хозяйство, путем разграничения частного и публичного права[69].

Властные полномочия капитанов морских или речных судов, находящихся в дальнем плавании, позволяющие ему решать в пределах своих прав целый ряд существенных вопросов, условно можно разделить на три группы:

1) по удостоверению фактов рождения и смерти на борту судна, по осуществлению функций дознания, по удостоверению завещаний;

2) по управлению и распоряжению имуществом судна, по заявлению морских протестов;

3) по заключению гражданско-правовых сделок.

О каждом случае рождения или смерти на судне капитан обязан внести соответствующую запись в судовой журнал. При этом надо обратить внимание на то, что составленные капитаном акты о рождении или смерти являются лишь удостоверением факта рождения ребенка на судне или факта смерти лица, находившегося на судне. А для получения свидетельства о рождении ребенка его родители должны подать заявление в орган записи актов гражданского состояния по месту их жительства с просьбой зарегистрировать рождение.

Отсюда можно сделать вывод о том, что капитан судна не наделен даже полномочием по непосредственному установлению юридических фактов как обстоятельств, с которыми связано возникновение, изменение и прекращение гражданских правоотношений. Это полномочие капитана предопределено специфическими условиями деятельности торгового судна, носит чрезвычайный характер (направлено на оперативную фиксацию фактов) и не заменяет юридически значимых действий органов государственной власти.

В случаях насильственной смерти или смерти при неясных обстоятельствах капитан возбуждает уголовное дело и должен произвести неотложные следственные действия (осмотр места смерти, обыск помещения, замеры расстояний от тела до стен каюты, освидетельствование, задержание и допрос подозреваемых и свидетелей). Возбуждение им уголовного дела публичного обвинения, несомненно, является функцией государства, но не имеет отношения к гражданскому обороту.

Капитан российского судна вправе удостоверить составленное находящимся на судне лицом завещание, которое приравнивается к нотариально удостоверенному. Здесь он действует как представитель государства в административных отношениях.

В соответствии с п. 3 ст. 2 Гражданского кодекса Российской Федерации к имущественным отношениям, основанным на властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством.

Анализ первой группы полномочий, делегированных государством капитану судна, показывает, что он выступает от имени государства, осуществляя публичные функции, свойственные только органам государственной власти, но возникающие в результате их реализации правоотношения лежат в плоскости административного права и не могут быть отнесены к отношениям гражданского оборота. Значит, в этих случаях рассматривать вопрос о приемлемой модели участия государства в гражданском обороте невозможно.

Другая группа полномочий капитана судна (управление и распоряжение имуществом судна и заявление морских протестов) не относится к государственным функциям и продиктована тем, что капитан является служащим судовладельца и непосредственно подчиняется его указаниям. По ст. 71 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации, капитан судна в силу своего служебного положения признается представителем судовладельца и грузовладельца в отношении сделок, необходимых в связи с нуждами судна, груза или плавания, а также исков, касающихся вверенного капитану судна имущества, если на месте нет иных представителей судовладельца или грузовладельца.

Так, в случае возникновения во время рейса неотложной надобности в деньгах для продолжения плавания, в частности, для ремонта судна или содержания членов экипажа, капитан вправе, если нет возможности или времени для получения распоряжения судовладельца, продать часть вверенного ему имущества, не являющегося необходимым для продолжения плавания. Он обязан избрать тот способ приобретения средств, который наименее убыточен для судовладельца и грузовладельца.

Указанные отношения, относящиеся по своей природе к отношениям гражданско-правовым, все же определяют капитана судна как законного представителя судовладельца и грузовладельца в гражданском обороте.

Данное правовое положение капитана судна подтверждается также предоставлением ему законом права заявления морского протеста. Так, если во время плавания или стоянки судна имело место происшествие, которое может явиться основанием для предьявления к судовладельцу имущественных требований, то в течение суток капитан в целях обеспечения доказательств должен сделать заявление о морском протесте. В российском порту морской протест заявляется нотариусу, в иностранном – российскому консулу. Нотариус или консул России на основании заявления капитана судна составляет акт о морском протесте и заверяет его своей подписью и гербовой печатью.

В случае смерти, болезни или по иным причинам, препятствующим капитану судна выполнять свои служебные обязанности, они возлагаются до получения распоряжения судовладельца на старшего помощника капитана, что также подчеркивает отношения представительства между судовладельцем и капитаном судна.

На основании изложенного можно прийти к выводу о том, что осуществляя функции по дознанию, удостоверению фактов рождения и смерти, удостоверению завещаний капитан российского торгового судна действительно относится к органам государственной власти Российской Федерации, но в этом качестве осуществляет государственно-властные полномочия в административных правоотношениях. В гражданском обороте капитан судна обозначается в связи с заключением им сделок, необходимых для нужд судна, груза или плавания и предъявлением исков, касающихся вверенного имущества, но являясь лишь представителем судовладельца (грузовладельца).

С учетом ст. 61 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации, по которой в обязанности капитана входит исключительно управление судном, гражданско-правовые сделки торгового мореплавания (третья группа полномочий) осуществляются от имени судовладельца, который и должен признаваться участником гражданского оборота.

По ст. 15 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации[70], суда могут находиться в любой собственности, право собственности на судно возникает с момента регистрации такого права в Государственном судовом реестре, Российском международном реестре судов или реестре маломерных судов.

Если судно находится в государственной собственности (функции государства-собственника выполняет государственная организация), его торговую деятельность, предусмотренную уставом, полагаем, можно считать опосредованным участием государства в гражданском обороте. К ним на данный момент могут быть отнесены, кроме государственных судов, государственные администрации портов внутреннего водного транспорта, федеральные автономные учреждения «Российский морской регистр судоходства», «Российский речной регистр».

Непосредственное представление интересов государства осуществляется только в деятельности государственных торговых судов, заключающих государственные контракты для нужд Российской Федерации или субъектов РФ, т. е. имеющих организационно-правовую форму казенных учреждений. Представляется, что именно эти действия следует отнести к модели участия государства, согласно которой оно непосредственно участвует в гражданском обороте, когда такие действия отождествляются с действиями самого государства и гражданско-правовая ответственность возлагается непосредственно на него. При этом капитан судна также остается служащим, непосредственно не вступая в отношения гражданского оборота.

По вышеописанному принципу возможно определить место руководителей дальних экспедиций, геологоразведочных партий или зимовок, начальников антарктических станций или сезонных полевых баз, удаленных от мест расположения органов государственной власти, и других лиц при представлении ими в подобных условиях интересов государства.

С учетом изложенного, в настоящее время можно утверждать об изменении в связи с новыми социально-экономическими условиями моделей участия государства в гражданском обороте, сформированных со дня провозглашения России как государства.

Основываясь на данных в первом и втором параграфах настоящей главы положениях о государстве как публично-правовом образовании, необходимо отдельно рассмотреть участие конкретных органов государства в правовом поле гражданского оборота.

§ 3. Органы государства как универсальная форма участия государства в гражданском обороте

Являясь самостоятельными, полноценными субъектами права, публично-правовые образования, а именно: Российская Федерация и субъекты Российской Федерации, все же реализуют свою деятельность через создаваемые ими органы государства, которые согласно вышеназванным моделям участия государства в гражданских правоотношениях можно разделить на органы государства, в лице которых государство непосредственно участвует в гражданском обороте, органы государства, олицетворяющие опосредованное участие государства как публично-правового образования и органы государства, представляющие его по специальному поручению.

Исходя изданной классификации, основанной на классических моделях участия государства в отношениях гражданского оборота, предлагается органы государства определять как лица, обладающие статусом юридического лица или без такового, а также физические лица, которые в рамках установленного публичными правовыми актами правового статуса осуществляют реализацию гражданской правосубъектности государства.

При этом органы государства обладают собственной гражданской правосубъектностью, которая определяется как законодательно закрепленная абстрактная возможность признаваться и являться субъектом гражданского права. Такая возможность быть субъектом гражданских правоотношений для органов государственной власти предоставлена ч. 1 ст. 125 Гражданского кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой органы государственной власти могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, и закреплена в соответствующем положении о конкретном органе, утвержденном нормативным правовым актом. Часть 3 цитируемой статьи позволяет юридическим лицам и гражданам, имеющим специальное поручение от государства, выступать от его имени в гражданских правоотношениях, что регламентируется в специальных правовых актах, принятых во исполнение данного положения. Кроме того, согласно ст. 2 Гражданского кодекса РФ, обозначенные кодексом юридические лица, к которым относятся остальные органы государства, объявляются участниками регулируемых гражданским законодательством отношений, что в отношении органов государства раскрывается в специальных правовых актах.

Таким образом, правосубъектность органов государства, обладающих властными полномочиями (органы государственной власти и казенные учреждения) или не наделенных ими (остальные органы государства), определяется их компетенцией, устанавливаемой правовыми актами, в отличие от правосубъектности юридических лиц, не являющихся органами государства.

Но от правосубъектности нужно отличать правовой статус – совокупность всех прав и обязанностей, это наличные права и обязанности, в то время как правосубъектность есть своего рода «право на право», т. е. возможность в принципе их иметь.

Здесь надо согласиться с А.Ю. Якимовым[71], считающим, что правосубъектность и правовой статус, будучи теснейшим образом взаимосвязанными[72], все же имеют разное значение. Именно правовой статус определяет объем правосубъектности, верно отмечает Н.В. Витрук[73].

Исходя из толкования понятия, данного в юридических энциклопедиях[74], под правовым статусом субъекта понимается его правовое состояние, характеризуемое комплексом (системой) юридических прав и обязанностей, законодательно закрепляемых государством в нормативных правовых актах.

Понятие «статус» Гражданский кодекс РФ использует применительно и к юридическим лицам – «статус организации в качестве юридического лица» (п. 2 ст. 1202), и к органам государственной власти (п. 1,2 ст. 125). Надо отметить, что понятие «положение» в ряде случаев используется как эквивалент статуса (п. 1 ст. 2 «правовое положение участников гражданского оборота», п. 2 ст. 82 «положение полных товарищей», п. 3 ст. 87 «правовое положение общества с ограниченной ответственностью», п. 3 ст. 96 «правовое положение акционерного общества», п. 4 ст. 107 «правовое положение производственных кооперативов», п. 6 ст. 113 «правовое положение государственных и муниципальных унитарных предприятий», п. 6 ст. 116 «правовое положение потребительских кооперативов», п. 3 ст. 117 «правовое положение общественных и религиозных организаций», п. 3 ст. 120 ГК РФ «правовое положение отдельных видов государственных и иных учреждений»), в других случаях применяется не к субъектам права, а в контексте «материальное», «доминирующее» и т. д. положение (п. 1 ст. 10, п. 1 ст. 30, п. 1 ст. 202 ГК РФ).

Статус органа государства по содержанию складывается из нормативного статуса, формируемого нормами права, и фактического статуса, т. е. реального положения субъекта правоотношений в конкретных социально-экономических условиях. Таким образом, рассматриваемый нами правовой статус органов государства – это теоретическая конструкция, соединяющая нормативные характеристики, теоретические представления и реальную практику исполнения правовых установлений[75].

К органам государства возможно применить ранее определенные для государства как публично-правового образования характерные признаки правового статуса:

1) централизованное, императивное правовое регулирование (метод субординации), т. е. установленное в правовом порядке назначение субъекта права, его место и роль в правовой системе;

2) обязательная корреляция юридических прав и юридических обязанностей, которые своим основным назначением имеют обеспечение публичного интереса и практическую реализацию гражданских прав и свобод;

3) юридическая ответственность субъекта права за надлежащее осуществление им своих полномочий.

Указанные признаки правового статуса субъектов права позволяют выявить его структуру, состоящую из блоков. Так, следует поддержать позицию А.В. Лавренюка[76], по которой из выделяемых Д.Н. Бахрахом[77] трех блоков, составляющих содержание статуса субъектов административного права – целевого (наличие определенной общественно полезной цели), структурно-организационного (нормативное регулирование порядка образования, реорганизации, ликвидации субъектов, их подчиненности) и компетенционного (наличие полномочий) – применительно к статусу органов государства:

– целевой блок – необходимо включить, так как именно специфика цели определяет особенности правового статуса органов государства;

– вместо не содержащего специфических черт для рассматриваемых субъектов структурно-организационного блока в содержание статуса органов государства подлежит включению гарантийный блок (гарантии максимальной реализации прав и законных интересов) – в данном случае гарантии прав существуют не для самих органов государства, а для общества, в интересах которого эти субъекты действуют, в отличие от субъекта частного права, гарантии которого направлены на максимальную реализацию его собственных прав и законных интересов;

– компетенционный блок – подлежит включению, и компетенция здесь выступает как способ осуществления всех публичных интересов общества.

С.С. Алексеев[78] справедливо утверждает, что правосубъектность в области публичного права – это в основном вопросы юридической субординации и подчиненности, т. е. вопросы компетенции органов государственной власти и должностных лиц.

Профессором Ю.А. Тихомировым[79] предложено рассматривать компетенцию в общем виде не только как форму осуществления власти и управления, но и как законно возложенный на уполномоченный субъект объем публичных дел. При таком подходе компетенция присуща не только властным, но и остальным субъектам публичного права. Это позволяет отнести к компетенции функциональный объем всех органов власти, а не только органов государственной власти и казенных учреждений.

Исходя из этого, первичной составляющей статуса органа государства являются не субъективные права и обязанности, а компетенционные полномочия, в чем и состоит отличие органов государства от субъектов частного права.

Таким образом, каждый вид органов государства обладает уникальным, собственным правовым статусом, с учетом которого государство вступает в отношения гражданского оборота.

Развитие постсоветского правового статуса органов государства в гражданском обороте можно условно разделить на два периода.

Первый период (во время действия нового российского законодательства, признающего множественность публичных субъектов гражданского права, в отличие от советской доктрины права, рассматривавшей государство как единый субъект гражданского права, а государственную собственность – как единый фонд) можно начать с момента наделения субъектов Российской Федерации имуществом для их полноценного участия в гражданском обороте постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 3020-1, которым установлен специальный публичный порядок передачи указанным внутригосударственным образованиям имущества, и, соответственно, образования в результате этого разграничения государственной собственности на имущество федеральной собственности и собственности республик, входящих в Российскую Федерацию, автономных областей, автономных округов, краев и областей. На этой основе образовались органы государства, непосредственно или опосредованно представляющие Российскую Федерацию или ее субъекты в гражданском обороте. В этот период они впервые создаются в условиях множественности публичных субъектов гражданского права и на основе принципа равенства участников гражданского оборота, но их участие в гражданском обороте не приспособлено к конкурентным, рыночным условиям.

Второй период – во время действия новейшего законодательства, начиная с момента вступления в силу Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», которым внесены существенные изменения в сформированные и устойчиво функционировавшие модели участия государства в гражданском обороте. Так, этим законом введено в гражданский оборот новое юридическое лицо – казенное учреждение, установлены существенные особенности гражданско-правового статуса таких органов государства как бюджетные и автономные учреждения. В этот же период создается единственный до настоящего времени орган государства в форме государственной компании – «Российские автомобильные дороги», вводятся особенности гражданско-правового статуса бюджетных научных и образовательных учреждений. Новейшим законодательством также регламентируется осуществление государственных услуг, имеющих ключевое значение в деятельности ряда органов государства, осуществляется правовое регулирование проводимых остальными органами государства, кроме органов государственной власти, казенных и бюджетных учреждений, закупок товаров, работ, услуг, представляющих собой участие этих органов в гражданском обороте.

Второй период, с одной стороны, связан со стремлением государства совершенствовать осуществление государственных функций и характеризуется созданием новых видов органов государства для непосредственного осуществления государственных функций (казенных учреждений, государственной компании), и уточнением статуса существующих непосредственных исполнителей государственных функций (органов государственной власти), а с другой стороны – осуществить финансово-экономическую либерализацию деятельности органов государства, выводя их на общий рынок услуг, на котором их деятельность будет осуществляться на конкурентной основе, что характеризуется расширением самостоятельности бюджетных и автономных учреждений.

Учитывая данное в настоящем параграфе определение органов государства, а также современный этап развития их гражданско-правового статуса, сейчас к видам органов государства можно отнести органы государственной власти и казенные учреждения, государственные бюджетные и автономные учреждения, государственные корпорации и государственные компании, фонды и автономные некоммерческие организации, учредителем которых выступило государство (некоммерческие организации), государственные унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения и на праве оперативного управления (коммерческие организации), а также органы государственной власти, юридические лица и граждане, осуществляющие гражданско-правовое представительство государства.

Именно через указанные виды органов государство вступает в существующие в обществе экономические отношения товарообмена, что в юридическом смысле означает гражданский оборот.

Взятые за основу модели участия государства, рассмотренные во втором параграфе настоящей главы, позволяют четко проследить особенности правовых статусов различных органов государства, проявляющиеся при их участии в гражданском обороте. Представляется, что данные сконструированные модели не только жизнеспособны и адаптированы к реальным условиям, но и полностью вписываются в гражданско-правовые конструкции, проектируемые Концепцией развития гражданского законодательства. Так, ст. 65.1 проекта Гражданского кодекса РФ вводит новую классификацию юридических лиц на корпоративные и унитарные, которые, в свою очередь, подразделяются на коммерческие и некоммерческие. Существующие модели точно распределились согласно данному делению: в рамках проекта модель непосредственного участия государства в лице органов государственной власти и казенных учреждений и модель его опосредованного участия распространяется только на унитарные юридические лица, т. е. проектом собственно государственные организации предусмотрены только в виде унитарных. По общему правилу, права государства как участника гражданского оборота в отношении корпоративных юридических лиц предоставлены только по модели представления интересов по специальному поручению.

Одной из целей начатой модернизации гражданского законодательства является установление реально исчерпывающего перечня юридических лиц (п. 2 ст. 8 в новой редакции: юридическое лицо должно быть зарегистрировано в едином государственном реестре юридических лиц в одной из организационно-правовых форм, предусмотренных настоящим Кодексом), а не провозглашение данного положения как принципа, имеющего исключения, что важно для стабильности моделей, которая дает возможность всестороннего и глубокого анализа гражданско-правовых статусов субъектов. Анализ моделей, по нашему мнению, позволяет не только выявить особенности прав, ответственности и других составляющих гражданско-правового статуса соответствующих субъектов, но дает возможность унификации и дифференциации, составления классификаций по различным критериям, составления прогноза развития конкретного правового явления и как итог – формулирования предложений по гармоничному функционированию моделей как системы внутри себя и во внешнем правовом пространстве, во взаимодействии с другими субъектами права, и совершенствованию связанных с этим процессом правоотношений. Доктринальное значение моделей состоит в углублении и структурировании знаний об особенностях участия конкретных органов государства в различных видах гражданских отношений.

Урегулированные гражданским законодательством имущественные и личные неимущественные отношения, основанные на равенстве сторон, их независимости и имущественной самостоятельности, в целях осуществления ими своих гражданских прав, составляют основу гражданского оборота.

Сердцевина гражданских правоотношений и активная сфера участия органов государства в гражданском обороте – имущественные отношения (отношения, возникающие по поводу приобретения, использования и отчуждения имущества).

Для осуществления полномочий собственника имущества каждое публично-правовое образование строит свою систему управления. Так, общераспространенным является создание специального органа исполнительной власти по непосредственному управлению имуществом и наделение отраслевых органов исполнительной власти рядом полномочий в этой сфере, в том числе по осуществлению требуемых законодательством согласований и одобрений других субъектов права в отношении закрепленного за ними государственного имущества[80].

Как правило, органом по управлению государственным имуществом осуществляется закрепление имущества за учреждениями и предприятиями и распоряжение имуществом казны[81], отраслевыми органами осуществляются полномочия по распоряжению недвижимым имуществом государственных учреждений и унитарных предприятий.

Сами органы государства приобретают либо право собственности на переданное при их учреждении имущество (фонды и автономные некоммерческие организации, государственные корпорации и государственные компании), либо наделяются имуществом собственником, который закрепляет его на праве оперативного управления или хозяйственного ведения. Отсюда следует объем имущественных прав: наличие полной триады полномочий собственника или необходимость согласования некоторых видов сделок либо полный запрет распоряжения имуществом.

Органы государства, наряду с иными участниками гражданского оборота, участвуют в личных неимущественных отношениях, связанных с имущественными, – отношениях по созданию и использованию результатов интеллектуальной деятельности, а также средств индивидуализации товаров и производителей.

В этих имущественных и связанных с ними личных неимущественных отношениях органы государства как участники гражданского оборота имеют существенные особенности в правовом статусе, которые не должны изменять исторически сложившиеся принципы гражданского оборота, утверждающие требования гласности, стабильности перехода прав, добросовестности приобретения прав и причинности, направленные на утверждение ценностей и идеалов гражданского общества, соответствующего требованиям демократии, на материальное и духовное благополучие каждого участника оборота.

Одновременно государство обязано осуществлять права конкурентоспособного участника гражданского оборота и это требует четкого установления особенностей правового статуса разнообразных органов государства в различных видах гражданских правоотношений и учитывающих их правил.

Кхарактерным признакам, общим для всех органов государства, по нашему убеждению, можно отнести следующие:

1. Гражданско-правовой статус органов государства детерминирован целями деятельности государства (специфичный целевой блок гражданско-правового статуса органа государства) – реализация социальных функций для удовлетворения потребностей общества в целом. Этим обусловлено наличие специальной правоспособности всех органов государства[82], предопределяющей их поведение и цели в гражданских отношениях. При этом социальные функции государства должны реализовываться непосредственно, а не через консолидацию совпадающих интересов, как у ассоциаций (союзов) и некоммерческих партнерств. Распространенное ныне государственно-частное партнерство, когда юридическому лицу, не являющемуся государственным учреждением или унитарным предприятием, предоставляются бюджетные средства на реализацию инвестиционных проектов по строительству, техническому перевооружению объектов капитального строительства, все же представляет собой совокупность договорных отношений об участии Российской Федерации или субъекта РФ в собственности субъекта инвестиций.

2. Кроме знаний о специальном виде правоспособности, для каждого органа государства возможно определить конкретную сферу отношений, в которых он будет надлежащей стороной, то есть все органы государства обладают общеизвестным и специфическим объемом компетенции как одним из трех блоков, составляющих их гражданско-правовой статус.

Так, органы государственной власти и казенные учреждения уполномочены осуществлять государственные функции и государственные услуги, перечень которых строго очерчен законодательством. Бюджетные учреждения и автономные учреждения предоставляют лишь негосударственные услуги (при этом бюджетные учреждения действуют в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах, а автономные учреждения – в тех же сферах, но только в случаях, установленных федеральными законами). Остальные некоммерческие организации осуществляют любые виды деятельности, не имеющие извлечение прибыли в качестве основной цели (при этом фонды – для социальных, благотворительных, культурных, образовательных или иных общественно полезных целей, автономные некоммерческие организации – в сфере образования, здравоохранения, культуры, науки, права, физической культуры и спорта и иных сферах). Государственные унитарные предприятия действуют в строго определенных сферах, как правило, затрагивающих вопросы безопасности государства либо связанных с использованием имущества, изъятого из оборота или ограниченно оборотоспособного. К сожалению, недостаточная проработка единых правил, касающихся правового статуса всех ныне функционирующих государственных корпораций и государственных компаний не разрешает вопросов о возможных сферах их создания и деятельности. Органы государственной власти, юридические лица и граждане, осуществляющие гражданско-правовое представительство государства, могут осуществлять виды деятельности, указанные в специальном поручении.

3. Существенной чертой для органов государства является то, что у них при осуществлении вышеуказанной основной деятельности отсутствует в качестве главной цели получение прибыли. Надо отметить, что новейшим законодательством окончательно легализовано право органов государства, кроме гражданско-правовых представителей, дополнительно заниматься деятельностью, приносящей доход, что приравнивает их к основной массе участников гражданского оборота, в основе которого лежат экономические отношения. Особое место занимает модель участия государства в виде представления интересов государства в сугубо коммерческих организациях – хозяйственных товариществах и обществах, которое, тем не менее, носит социальный, продиктованный общественными интересами характер.

4. Общеизвестным для всех участников гражданского оборота является то, что от имени государства могут заключать сделки или иным образом непосредственно его представлять лишь органы государственной власти и казенные учреждения, что означает наличие ответственности государства в таких обязательствах. При этом надо иметь в виду, что при собственном хозяйственном обеспечении и в целом при осуществлении иных не основных видов деятельности указанные субъекты права действуют от своего имени. Представительство в гражданском обороте лиц, действующих по специальному поручению государства, регулируется общегражданским законодательством и не вызывает сомнений при правоприменении.

Несмотря на ведение деятельности в интересах всего общества в отношениях гражданского оборота все остальные органы государства, в том числе бюджетные учреждения, фонды, казенные предприятия, выступают от своего имени, а не от имени Российской Федерации или субъекта Федерации, и по возникшим обязательствам несут самостоятельную ответственность.

5. Для государства все заключаемые его органами договоры, в том числе заем, аренда, хранение, перевозка, являются важными[83]. В любом случае договоры о закупке товаров, выполнении работ, оказании услуг с участием органов государства являются отличительными по правовому регулированию[84]. Они подпадают под понятие «государственные контракты для нужд государства», «договоры для нужд бюджетного учреждения» или сделки юридических лиц, регулируемые Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»[85]. Их заключение органами государственной власти и казенными учреждениями, по общему правилу, производится от имени публично-правового образования, бюджетными учреждениями – от своего имени. При этом нарушение вышеуказанными лицами этого требования при заключении договоров является основанием для признания их судом недействительными. Контрагентам по таким договорам, в случае уменьшения государственных средств, приводящего к невозможности исполнения обязательств, законом предоставлено право требовать возмещения только фактически понесенного ущерба, непосредственно обусловленного изменением условий государственного контракта. Остальные юридические лица – органы государства ограничены рамками специального Федерального закона «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», за исключением фондов, которые свободны в принятии подобных решений.

Конец ознакомительного фрагмента.