Глава 2. Российская Федерация и другие хозяйственные публичные организации
§ 1. Понятие хозяйственной публичной организации. Гражданская правоспособность хозяйственных публичных организаций
В современной литературе по гражданскому праву России, как и прежде, значительное место отводится понятию государства. При этом под участием государства в гражданских правоотношениях фактически понимается участие в таких отношениях не одного субъекта, а группы самостоятельных лиц. Например, А. А. Иванов считает, что Российское государство «подразделяется на субъекты различных уровней – Российскую Федерацию, субъекты Федерации и муниципальные образования (города, районы, села, поселки, деревни и т. д.)»[116]. Приведенная цитата свидетельствует о том, что автор не ставит знак равенства между Российским государством и таким лицом, как Российская Федерация. Далее А. А. Иванов пишет: «Гражданское законодательство исходит из того, что в целом участие государства и его частей в гражданском обороте строится на одинаковых принципах»[117]. Это утверждение позволяет предположить, что автор рассматривает Российское государство в качестве одного из возможных участников гражданских правоотношений наряду с указанными выше субъектами, в том числе и наряду с Российской Федерацией.
По мнению Е. А. Суханова, государство характеризуется множественностью субъектов, но в качестве единого субъекта оно в гражданских правоотношениях не участвует. И все же в числе множественности субъектов Е. А. Суханов называет Российскую Федерацию в целом, именуемую им «федеральным государством»[118].
Некоторые авторы государством в гражданском праве называют только Российскую Федерацию. При этом Российская Федерация, по их мнению, «включает в себя» других участников гражданских правоотношений – субъектов РФ. Субъекты РФ обозначаются термином «государственные образования». Муниципальные образования составляют отдельную группу лиц[119].
Иначе подходят к решению затронутого вопроса авторы Курса лекций, подготовленного под редакцией О. Н. Садикова[120]. Они, используя термин «государство» для обозначения субъекта гражданских правоотношений, имеют в виду всех самостоятельных участников этих отношений, т. е. Российскую Федерацию, республики и других субъектов РФ. Ни о каком самостоятельном отдельном субъекте гражданского права (наряду с Российской Федерацией и ее субъектами) речь не ведется. Термин «государство» выполняет лишь служебную функцию, употребляется как условное обозначение. Используя этот термин, авторы избегают необходимости всякий раз перечислять субъектов права, имеющих много общих признаков (Российская Федерация и субъекты РФ).
В науке гражданского права признается, что государство является субъектом различных отраслей права, сочетает в себе противоположные свойства: способно выступать не только в качестве властного субъекта, но и на равных началах с другими участниками общественных отношений. Такие свойства проявляются в разных общественных отношениях. В гражданских правоотношениях государство участвует на равных началах с другими лицами. Предпринимаются попытки определить и зафиксировать границы проявлений указанных свойств государства. У Л. П. Фоминой эти попытки имеют следствием предложение назвать «в законе конкретного субъекта („носителя“) права собственности на государственные земли»[121]. По мнению Л. П. Фоминой, существует несколько вариантов решения вопроса о «носителе» права государственной собственности на землю. Автор не исключает и «определение в качестве субъекта права собственности на государственное имущество, на государственную землю в особенности, другого (конкретного) государственного органа»[122]. Такой государственный орган может быть противопоставлен тем органам, через которые государство осуществляет свои властные функции, в том числе в сфере земельно-правовых отношений. В связи с этим Л. П. Фомина пишет следующее: «Необходимое предварительное условие определения правового статуса конкретного государственного органа в качестве „носителя“ права собственности на государственные земли – это четкое разграничение в законодательстве различных модусов государства»[123].
Наряду с тем, что гражданскому праву неизвестна категория «носитель права собственности» как самостоятельная категория, не совпадающая с категорией «субъект права собственности», следует заметить, что когда Л. П. Фомина пишет о модусах (статусах, свойствах) государства и «носителе» права собственности, на первый план выдвигаются не вопросы дееспособности и представительства. О «носителе» права собственности говорится в связи с тем, что государство обладает различными свойствами и эти свойства должны получить раздельное юридическое оформление. По существу Л. П. Фомина предлагает персонифицировать различные свойства одного субъекта (государства). Но персонификация должна означать полное отделение гражданской правосубъектности от публичной власти, что не может произойти, пока признается существование государства-собственника. Если произвести отделение гражданской правосубъектности от публичной власти, то носителя гражданской правосубъектности нельзя будет называть государством. Появится новый субъект права как результат персонификации одного из модусов прежнего государства, обладавшего и публичной властью, и собственностью одновременно.
Категория «правовой модус» используется учеными для характеристики правового положения лица в системе общественных отношений[124]. Допустимо вести речь о множестве правовых модусов одного лица, но существование этих модусов не требует отдельной правосубъектности для каждого из них. Само по себе выделение различных модусов предполагает существование одного субъекта (единой правосубъектности). Признавая единую правосубъектность, соединяющую публичную власть и право собственности, «носителем» права собственности, субъектом этого права необходимо признавать государство. Его же следует считать участником разнообразных гражданских правоотношений, таким участником, который вынужден от самого себя и от других лиц прятать имеющуюся у него публичную власть, избегая тем самым соблазна воспользоваться ею.
Сокрытие публичной власти в регулируемых гражданским правом отношениях приводит к тому, что в конечном счете в гражданских правоотношениях нельзя обнаружить субъекта, наделенного публичной властью (ни один субъект эту власть не проявляет), нельзя обнаружить государство. Единственное, что заставляет сегодня вести бесплодные поиски такого субъекта при анализе гражданских правоотношений, это устаревшая концепция государства – участника гражданских правоотношений.
Заслуживает поддержки стремление Л. П. Фоминой найти новое решение вопроса о правосубъектности собственника применительно к государственному имуществу. Однако было бы правильнее искать решение данного вопроса в другом направлении.
Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования могут участвовать в регулируемых гражданским законодательством отношениях на равных началах с гражданами и юридическими лицами (ст. 2 и 124 ГК РФ). В приведенном кратком нормативном установлении воплощены три принципиальные идеи, имеющие первостепенное значение для характеристики Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований как участников гражданских правоотношений.
Во-первых, Российская Федерация, каждый субъект РФ и каждое муниципальное образование являются самостоятельными субъектами гражданского права и гражданских правоотношений. Эти лица не образуют какую-либо правосубъектную систему гражданского права и действуют от собственного имени. Российская Федерация с юридической точки зрения в той же мере обособлена от субъектов РФ и муниципальных образований, в какой каждое из данных лиц обособлено от любого другого лица.
Во-вторых, Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования представляют собой вид субъектов гражданского права, наряду с гражданами и юридическими лицами. Такой вывод подтверждается только тем обстоятельством, что в ГК РФ в подразделе «Лица» Российской Федерации, субъектам РФ и муниципальным образованиям, так же как гражданам и юридическим лицам, посвящена специальная глава. Однако на деятельность Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований распространено действие норм о юридических лицах (п. 2 ст. 124 ГК РФ). Этот прием законодательной техники в полной мере согласуется с тенденцией унификации правового регулирования имущественных отношений. Аналогичным образом регулируется участие в правоотношениях граждан-предпринимателей (п. 3 ст. 23 ГК РФ).
В-третьих, специфика Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований при их вступлении в гражданское правоотношение не может привести к нарушению равенства участников этого отношения.
Таковы некоторые исходные положения гражданского законодательства о Российской Федерации, субъектах РФ и муниципальных образованиях. Основополагающие юридические нормы об участии в гражданских правоотношениях Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований не оставляют места для проявления этими лицами ни суверенитета, ни публичной власти. Другими словами, ни один субъект гражданского права не обладает сущностными признаками государства. Если даже предположить, что государство вступает в гражданские правоотношения, то это вступление сопровождается утратой возможности проявлять публичную власть в таких отношениях. Власть при отсутствии возможности ее проявить означает безвластие. Тождество явлений (государство до вступления в гражданские правоотношения и после этого) нарушается.
Выше уже была приведена точка зрения С. Н. Братуся на правосубъектность государства в сфере гражданских правоотношений. По его мнению, вступая в гражданские правоотношения, государство добровольно ограничивает свой иммунитет, властной гражданской правоспособности не существует. Верный вывод С. Н. Братуся об отсутствии властной гражданской правоспособности сегодня имеет все же иные основания. Пределы и формы хозяйственной активности хотя и закреплены в ГК РФ (в правовом акте государства), но имеют конституционное происхождение. Именно Конституцией РФ установлено равенство всех форм собственности, а значит, равенство собственников во владении, пользовании и распоряжении имуществом (ст. 8). К принятию Конституции РФ государство отношения не имеет, как не имеет отношения к принятию собственного учредительного акта любая правосубъектная организация (организация как субъект права появляется после оформления учредительных документов). В отличие от предыдущих конституций, действующая Конституция РФ принята всенародным голосованием. Самоограничение государства заменено ограничением со стороны общества. Такое ограничение выражается не в том, что государство лишается каких-то возможностей в момент вступления в гражданские правоотношения, а в том, что оно в эти отношения не допускается, сохраняя за пределами гражданских правоотношений все свои признаки.
Общие положения гражданского законодательства о лицах не позволяют вести речь о государстве как о субъекте гражданского права. В гражданских правоотношениях участвуют не Российская Федерация и субъекты РФ как публично-властные организации, не города, районы, села как организации, способствующие выражению власти народа. Субъектами гражданского права являются одноименные лица, обладающие гражданской правоспособностью. Единство наименования различных субъектов права свидетельствует об их тесной функционально-правовой связи. Но такое единство не означает тождества. Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования в гражданских правоотношениях – это не государство в гражданских правоотношениях.
М. М. Богуславский отмечает: «В западной юриспруденции была выдвинута теория „расщепления“ государства в тех случаях, когда оно выступает в имущественных отношениях, на два лица: если оно действует в силу своего суверенитета, то это одно лицо, субъект властвования, а если оно заключает сделку, то это уже другое лицо, которое должно быть приравнено к прочим юридическим лицам»[125]. Нетрудно заметить, что по существу здесь говорится о двух субъектах права. Лицо в праве – это субъект права, два лица – два субъекта. Не физическое лицо может быть определено (установлено) по его правоспособности. Четкое разграничение государства и гражданской правосубъектности вернее объяснить наличием двух субъектов права, а не двуличием одного субъекта. Двуличие – нездоровое явление, в том числе и в юриспруденции.
Лишь как недоразумение следует рассматривать содержание ст. 582 ГК РФ, согласно которой пожертвования могут делаться «государству и другим субъектам гражданского права». В общих положениях ГК РФ государство не названо среди субъектов гражданского права (подраздел 2 «Лица»). Единство терминологии в приведенной норме нарушено. Совершенно неясно: о каком из субъектов, названных в общих положениях ГК РФ, идет речь; зачем потребовалось особо выделять государство. То же следует сказать о ст. 239 и 240 ГК РФ, в соответствии с которыми государство может приобрести право выкупа недвижимости и культурных ценностей. Упоминание о государстве как покупателе имущества во всяком случае не соответствует общей направленности ГК РФ на разграничение правосубъектности Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований.
Термин «государство», который крайне редко встречается в ГК РФ, следует рассматривать в качестве технической ошибки законодателя, но не в качестве подтверждения гражданской правоспособности государства. Проблема не только в том, что указанный термин трудно соотнести с каким-либо субъектом гражданского права. Если исходить из того, что термин «государство» имеет отношение к тем субъектам гражданского права, которые названы в главе 5 ГК РФ, следует признать: право выкупа недвижимости и культурных ценностей могут приобрести только Российская Федерация и республики. Другие субъекты РФ (не названные в Конституции РФ государствами), а также муниципальные образования такой возможности оказываются лишенными. Этот вывод будет единственно верным, если считать, что законодатель не ошибся, употребив термин «государство». В то же время в соответствии со ст. 239 ГК РФ с требованием об изъятии недвижимого имущества может обратиться в суд не только государственный орган, но и орган местного самоуправления. Однако орган местного самоуправления не является органом какого-либо государства, т. е. единственного субъекта, имеющего возможность приобрести право выкупа в соответствии со ст. 239 ГК РФ. Каким образом, от чьего имени орган местного самоуправления может требовать выкупа, не будучи органом государства?
Столь же ошибочным следует признать нормативное обособление Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований от юридических лиц. Не существует препятствий, чтобы отнести Российскую Федерацию, субъектов РФ и муниципальные образования к числу юридических лиц, что фактически сделано п. 2 ст. 124 ГК РФ. Принципиальных различий между организациями, названными в главе 4 ГК РФ «Юридические лица», и лицами, перечисленными в главе 5 ГК РФ, не существует. По определению Г. Ф. Шершеневича, юридическим лицом является «все то, что, не будучи физическим лицом, признается со стороны закона способным, ввиду определенной цели, быть субъектом права»[126]. Субъекты права могут быть лицами физическими и не физическими, т. е. юридическими. Такова аксиома учения о субъектах права, и отказываться от нее нет никаких оснований. Специфика различных правосубъектных организаций может быть подчеркнута и должным образом отражена с использованием более обширной классификации юридических лиц.
Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями в гражданском праве именуются не государства, не какие-либо иные публично-властные организации, а организации, объединения людей, публичной властью не обладающие, наделенные имуществом на праве собственности и гражданской правосубъектностью. Эти организации можно обозначить общим для них термином – хозяйственные публичные (публично-хозяйственные) организации. Российская Федерация и другие хозяйственные публичные организации – это юридические лица, созданные населением соответствующей территории (России в целом, республики, края, области, города, района и т. п.) с целью обеспечения благоприятных материальных, организационных и прочих условий для удовлетворения общественных интересов, достижения общеполезных целей, посредством участия в гражданских, иных имущественных и неимущественных правоотношениях.
Хозяйственные публичные организации созданы не государством, не действующими в обществе публично-властными организациями, а членами общества. Несмотря на то что публично-властные и хозяйственные публичные организации созданы членами одного и того же общества, результаты объединения людей различны, как различны цели объединения.
Тождество лиц, принимающих публично-властные и хозяйственные решения, не означает тождество субъектов права, действующих через этих лиц. Основания, порядок принятия таких решений и существо принимаемых решений различны. Председатель Правительства РФ и глава администрации субъекта РФ принимают как публично-властные, так и хозяйственные решения, выражая при этом в одном случае волю соответствующей публично-властной организации, в другом случае – хозяйственной публичной организации. Механизму участия хозяйственных публичных организаций в правовых отношениях посвящен следующий параграф настоящей главы. Здесь же отметим, что сущностное различие решений, принимаемых указанными выше должностными лицами, обусловлено несовпадающей правосубъектностью государства и хозяйственной публичной организации. Тождество лиц, принимающих решения, является, быть может, оптимальным, но не единственным вариантом организации управленческой деятельности. Можно назвать и другие случаи такого тождества, например, единство в управлении государственным органом и одноименным учреждением, что уже было отмечено нами ранее в связи с утверждением Д. Н. Бахраха о мнимом участии государственных органов в гражданских правоотношениях.
Рассматривая действующий механизм реализации права государственной собственности, Л. П. Фомина пишет: «Сохраняется… конструкция, при которой понятие государства-собственника не отделено от понятия государства как аппарата публичной власти, т. е. конструкция, адекватность которой принципам правового государства и рыночной экономики вызывает сомнения»[127]. Представляется, однако, что задача сегодня заключается не в том, чтобы создать еще одно понятие государства. Напротив, государство как субъект права всегда должно соответствовать своему понятию, всегда должно оставаться публично-властной организацией в обществе, политической организацией. Это возможно лишь за пределами гражданского оборота. Л. П. Фомина отмечает: «В определении статуса государства как субъекта права собственности Гражданский кодекс остановился на полпути»[128]. Точнее, ГК РФ остановился на полпути в определении статуса хозяйственных публичных организаций как новых субъектов права собственности.
Нельзя навязывать обществу единственную форму объединения его членов, единственную форму персонификации, поскольку таких форм может быть несколько. В сфере политической организацией всех членов общества является государство, в сфере хозяйственной, экономической – хозяйственная публичная организация. Подобный подход не в меньшей степени является адекватным принципам правового государства и рыночной экономики. Решение проблемы возможно на пути отделения гражданской правосубъектности от государства, а не создания государства – субъекта гражданского права.
Важно подчеркнуть, что государство – это результат осуществления народного (национального) суверенитета. Но осуществление данного суверенитета не ограничивается созданием государства. Ю. Г. Судницин считал, что национальный суверенитет «означает свободное волеизъявление нации в решении вопросов своей внутренней жизни и своих взаимоотношений с другими нациями, в том числе в реализации ее права на самостоятельное определение в приемлемых для нации государственных формах и общественно-политических институтах, обеспечивающих прогрессивное развитие нации»[129]. Народный суверенитет определяется как право народа «распоряжаться своей судьбой, создавать по своему выбору такой общественный и государственный строй, какой пожелает»[130]. Четкое разграничение правосубъектности государства и хозяйственной публичной организации следует рассматривать как одно из проявлений народного (национального) суверенитета. Провозглашение в качестве основы конституционного строя равного признания и равной защиты всех форм собственности неминуемо должно отразиться и на положении государства как участника общественных отношений. Осуществляя право собственности, государство не могло бы использовать публичную власть и ссылаться на свой суверенитет, поскольку ни того, ни другого нет у остальных собственников. Иными словами, государство было бы не вправе оставаться самим собой в отношениях собственности во всем их многообразии. Данное обстоятельство способствует юридическому, а затем, если потребуется, организационному разграничению государства и хозяйственных публичных организаций.
Законодательство позволяет группе одних и тех же лиц создать два и более юридических лица как одной, так и различных организационно-правовых форм. Не существует препятствий и для всего населения страны объединиться дважды, создав тем самым две производные личности, две правосубъектные организации. Конституция РФ подтверждает существование такого двойного объединения, закрепляя, с одной стороны, роль государства в жизни общества, основы организации и осуществления публичной власти, с другой стороны, провозглашая равенство всех перед законом и судом, гарантируя равное признание и равную защиту всех форм собственности, и т. д. Конституция РФ в совокупности с конституциями и уставами субъектов РФ, уставами муниципальных образований в равной мере является учредительным актом как для публично-властных организаций, так и для одноименных хозяйственных публичных организаций.
Судя по некоторым публикациям, отрицание государства в качестве субъекта гражданского права имеет в отечественной юриспруденции долгую историю. Например, еще Д. И. Мейер в своем учебнике счел нужным сделать критические замечания в адрес юристов, представлявших казну как особое юридическое лицо, отличное от государства. Казна, по мнению не названных Д. И. Мейером авторов, – это олицетворенное государственное имущество, а не само государство[131]. Можно предположить, что, по мнению критикуемых Д. И. Мейером авторов, казна в гражданских правоотношениях лишена публичной власти, а государство не обладает имуществом, сферы деятельности казны и государства не совпадают, государство и казна разные субъекты права, обладающие различной правосубъектностью. К числу юристов, разделявших такие взгляды на казну, относился, в частности, И. М. Тютрюмов. По его мнению, выделяется такой вид юридических лиц, как совокупность имуществ, тогда, когда с этой совокупностью связывается возникновение прав и обязанностей. Такой совокупностью имуществ является имущественная масса, которая принадлежит государству и выделяется в виде юридического лица (казны)[132]. Д. И. Мейер в связи с предложенным отделением казны от государства писал: «Итак, представляются два юридических лица: имущество государства и само государство, из которых одно составляет собственность другого. Но это явное противоречие: лицо тем и разнится от вещи, что имеет самостоятельное бытие, тогда как принадлежность в собственность поглощает личность»[133]. Возможно, основания для критики существовали. Не исключено, что отделение казны от государства не имело в то время безупречного теоретического обоснования, а взгляды на юридическое лицо-казну как субъекта, отличного от государства, не были подкреплены соответствующими представлениями об имуществе этого юридического лица. Однако важно отметить следующее. Казну предлагалось отделить от государства посредством персонификации, объектом которой становилось имущество. Мы предлагаем сместить акценты при выборе объекта персонификации с имущества на объединение людей (нацию, народ, общество, население соответствующей территории). Хозяйственные публичные организации – это результат персонификации тех же самых объединений, которые образуют основу для выделения таких субъектов права, как государство и другие публично-властные организации.
В юридической литературе не существует единства мнений относительно содержания гражданской правоспособности Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. Различными авторами гражданская правоспособность этих лиц характеризуется и как универсальная[134], и как общая[135], и как специальная[136], и как целевая[137]. Свою позицию по данному вопросу занял и Конституционный Суд РФ: Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования участвуют в гражданских правоотношениях как субъекты со специальной правоспособностью, которая в силу их особой природы не совпадает с правоспособностью других субъектов гражданского права – граждан и юридических лиц, преследующих частные интересы[138]. Следует согласиться с точкой зрения тех авторов, которые отстаивают взгляд на гражданскую правоспособность Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований как специальную правоспособность. Названные субъекты гражданского права «могут иметь лишь те гражданские права и обязанности, которые соответствуют целям их деятельности и публичным интересам»[139]. Данный вывод имеет прочное основание в гражданском законодательстве. В соответствии со ст. 124 ГК РФ к хозяйственным публичным организациям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством. Согласно ст. 49 ГК РФ «Правоспособность юридического лица» юридическое лицо может иметь гражданские права, соответствующие целям его деятельности. Исключение из этого правила предусмотрено лишь для коммерческих организаций, к числу которых хозяйственные публичные организации не могут быть отнесены, поскольку созданы не для извлечения прибыли. Зависимость содержания правоспособности от цели деятельности лица (принцип специальной правоспособности) не следует исключать применительно к хозяйственным публичным организациям. Для такого исключения нет никаких оснований.
Важнейшим элементом гражданской правоспособности хозяйственных публичных организаций является способность иметь имущество на праве собственности. Правовое регулирование отношений государственной и муниципальной собственности (определение их субъектов, объектов и содержания) производится в рамках гражданского права (например, ст. 209, 212, 214, 215 ГК РФ). В современном законодательстве не усматривается ни одного из тех оснований, которые прежде позволяли относить право государственной собственности к числу институтов государственного, а не гражданского права[140]:
1) отношения государственной собственности не определяют экономическую основу общества;
2) в силу закрепленного Конституцией РФ равенства всех форм собственности реализация права собственности также не может выражаться в актах государственной власти;
3) публичные организации в отличие от Советского государства непосредственно и активно занимаются хозяйственной деятельностью. Чтобы представить, насколько распространено непосредственное участие публичных организаций в хозяйственной деятельности, достаточно упомянуть создание ими акционерных обществ как единолично, так и по договору с другими лицами, заключение договоров аренды, договоров с коммерческими организациями по поводу использования и содержания неприватизированных социально важных объектов, передачу в доверительное управление акций и иного имущества.
Принципиальное своеобразие хозяйственных публичных организаций по гражданскому праву современной России заключается в том, что они имеют качественно иную правоспособность по сравнению с Союзом ССР – центром системы, союзными республиками и т. п. Каждая хозяйственная публичная организация является субъектом права собственности, а не права оперативного управления или иного ограниченного вещного права. Это обстоятельство свидетельствует об утрате того объединяющего основания, которое прежде видели в единой государственной собственности, в Советском государстве как правосубъектной системе. Можно сказать, что хозяйственные публичные организации являются самодостаточными в качестве участников имущественных отношений, не нуждаясь для такого участия в какой-либо другой юридической основе в дополнение к своему праву на имущество.
Следует отметить условность термина «государственная собственность». В контексте вышеизложенного этим термином обозначается имущество, принадлежащее не государству, а хозяйственным публичным организациям (Российской Федерации, субъектам РФ) и предназначенное для создания благоприятных материально-организационных условий удовлетворения общественного интереса, достижения общеполезных целей.
Государственной собственности и собственности муниципальной соответствует общее понятие публичной собственности. Как обобщающие для государственной и муниципальной собственности термины «публичная собственность», «право публичной собственности», «публичное имущество» использует Е. А. Суханов[141]. По мнению Г. В. Мищенко, «было бы более логичным закрепить в законе только две формы собственности: частную и публичную»[142]. Отличие права частной собственности от права публичной собственности предопределено объективно существующими различиями в характере присвоения[143]. Однако такие различия не настолько велики, чтобы их можно было выразить в принципиальных отличиях правосубъектности. Точнее, эти различия не требуют какой-то особой правосубъектности в случае с публичным присвоением. На конституционном уровне признано равенство форм собственности. Общественный интерес в имущественной сфере должен быть удовлетворен теми же путями и способами, что и частный интерес. Возможны особенности приобретения и прекращения права собственности на имущество, владения, пользования и распоряжения им (ст. 212 ГК РФ). Примечательно, что эта норма гражданского законодательства имеет нейтральный характер. Допуская особенности правового регулирования отношений собственности в зависимости от субъекта права собственности, норма не содержит каких-либо заранее установленных предпочтений.
Право публичной собственности как субъективное право – это право собственности хозяйственных публичных организаций, участников гражданских правоотношений. В термине «государственная собственность» не адекватно выражен тот интерес, удовлетворению которого служит осуществление права собственности хозяйственной публичной организацией. Прежде общественный интерес находил выражение в первую очередь и преимущественно в правосубъектности государства. Сегодня такую исключительность государства следует поставить под сомнение. Использование общего понятия публичной собственности позволит более точно выразить назначение и принадлежность соответствующего имущества, а также избежать искусственного противопоставления права собственности муниципальных образований и права собственности других хозяйственных публичных организаций[144].
В настоящее время существование таких категорий, как «государственная собственность», «муниципальная собственность» (впрочем как и «публичная собственность») лишено особого юридического значения. В. А. Дозорцев по этому поводу писал: «Основная задача гражданско-правовой регламентации права собственности заключается в том, чтобы поставить участников рыночных отношений в одинаковое, равное положение. Для этого важно создание единого института права собственности, отказ от деления права собственности на виды или формы, каждый из которых имеет разное содержание»[145]. Прежде, в условиях командно-административной системы, виды и формы собственности различались не только по субъектам, но и по кругу объектов, и по содержанию. Особое содержание государственной собственности сообщала личность собственника – государства. По мнению В. А. Дозорцева, «нет никакого права государственной собственности и права частной собственности в объективном смысле, как правовых категорий, различающихся по содержанию»[146].
Государство в настоящее время также обладает теми признаками, которые и в прошлом позволяли выделять его среди прочих субъектов права. То обстоятельство, что специфика государства не должна оказывать влияния на право собственности, подтверждает состоявшееся ограничение сферы правовой активности государства. Создание единого института права собственности может иметь прочное основание в равной правосубъектности собственников. Возникновение такого института сопряжено с появлением хозяйственных публичных организаций как субъектов, призванных выразить и защитить общественный интерес средствами, доступными всем участникам гражданского оборота.
Появление хозяйственных публичных организаций в качестве субъектов права, отличных от государства и прочих публично-властных организаций, неминуемо должно отразиться на решении вопроса об иммунитете Российской Федерации и субъектов РФ как участников внешнеэкономических отношений. В отечественном гражданском праве общепризнанно, что иммунитет государства основывается на том, что оно обладает суверенитетом. Рассматривая проблемы судебного иммунитета, иммунитета от предварительного обеспечения иска, иммунитета от исполнения решения, иммунитета собственности, М. М. Богуславский пишет: «Все эти иммунитеты связаны между собой, потому что их основа одна – суверенитет государства, который не позволяет применять в отношении государства какие-либо принудительные меры»[147]. Подчеркивается также, что отечественное «законодательство традиционно исходит из принципа абсолютного судебного иммунитета иностранного государства и его имущества на российской территории и требует аналогичного понимания иммунитета нашего государства»[148].
Хозяйственные публичные организации, в отличие от государства, не обладают публичной властью и суверенитетом. Следовательно, для иммунитета их личности и имущества нет прежних оснований в виде государственного суверенитета. Здесь, однако, следует отметить, что как появление государства, так и появление хозяйственных публичных организаций сопряжено с осуществлением народного (национального) суверенитета. Как и государство, хозяйственные публичные организации являются результатом объединения всех членов общества (нации, народа). Деятельность хозяйственных публичных организаций, как и деятельность государства, не в последнюю очередь служит гарантией национальной безопасности и независимости. Вряд ли можно отрицать тот факт, что и прежде, когда были основания говорить о государственном иммунитете, этот иммунитет имел иную служебную функцию. В соответствии с этим иммунитет хозяйственных публичных организаций (их собственности) возможен в пределах, необходимых для обеспечения избранного нацией (народом) образа жизни, угодного ей политического порядка, экономического, социального и культурного развития. Другими словами, если сегодня и существует основание для иммунитета публичного имущества и его собственника, то им может быть только национальный (народный) суверенитет.
Такой подход в принципе соответствует теории функционального (ограниченного) иммунитета, получившей развитие в западноевропейской юриспруденции. Очевидно, например, что далеко не всегда обращение взыскания на публичное имущество представляет угрозу свободному существованию и развитию нации (народа). Для решения вопроса о наличии иммунитета важными будут и назначение имущества, на которое планируется обратить взыскание, и объем предполагаемого взыскания. Иммунитет не может быть столь же абсолютным, как и государственный суверенитет, поскольку публичная собственность отделена от публичной власти, собственник публичного имущества и государство – это различные лица, абсолютный государственный суверенитет не является основанием иммунитета[149].
Хозяйственные публичные организации являются субъектами не только гражданского права. Но и за пределами гражданского оборота хозяйственные публичные организации не обладают суверенитетом, не имеют государственной власти. Осуществление государственной власти связано с деятельностью государства. Хозяйственная публичная организация находится по отношению к государству в таком же положении, как и любая другая организация или гражданин. Например, обязательные платежи в бюджет (перечисление денежных средств в собственность хозяйственных публичных организаций) не свидетельствуют о каком-то исключительном положении хозяйственных публичных организаций в финансовой сфере. Столь же обязательные платежи установлены из бюджета в пользу различных налогоплательщиков (например, гражданам выплачиваются пенсии). Налоги платятся не государству, а хозяйственным публичным организациям; какие-либо платежи из бюджета производятся не государством, а соответствующей хозяйственной публичной организацией. И хозяйственные публичные организации, и другие лица должны нести ответственность, испытывать воздействие государственной власти в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения своих обязанностей. Национализации и конфискации имущества с полным основанием может быть противопоставлена приватизация. Особенно первый этап приватизации, когда Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования были лишены не только права решать – отчуждать имущество или нет, не обладали правом выбора контрагента по договору, но не всегда могли требовать встречного предоставления.
Не подлежит сомнению, однако, то, что положение Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований во многих имущественных правоотношениях резко отличается от правового положения других участников этих же отношений. Отличие выражается в установлении субординации между участниками, когда хозяйственные публичные организации приобретают некоторые преимущества перед другими лицами, обладают возможностью требовать от них определенного поведения. Другими словами, не обладая государственной властью, хозяйственные публичные организации действуют все же в качестве властных субъектов. Данный феномен можно объяснить тем, что в отношениях неравенства, власти и подчинения, одним словом, – публичных правоотношениях, вовсе не обязательно должен участвовать субъект, обладающий государственной властью, государство. Для характеристики правоотношения в качестве публично– или частноправового важна не личность его участников, а метод правового регулирования. При таком подходе наличие имущественных отношений неравенства с участием Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований не может служить подтверждением участия государства или иных публично-властных организаций в этих отношениях.
И. А. Покровский считал, что основную сущность публичного права составляет такой прием правового регулирования, как юридическая централизация. По его мнению, в этом случае отношения регулируются исключительно велениями, исходящими от одного единственного центра, каковым является государственная власть. Только от государственной власти могут исходить распоряжения, определяющие правовое положение каждого отдельного человека в данной сфере отношений[150]. При таком понимании публичного права и сущности юридической централизации публично-правовые отношения не могут возникнуть без непосредственного участия государства. В дальнейшем в науке было сделано весьма важное уточнение. Например, Б. Б. Черепахин в статье «К вопросу о частном и публичном праве» отмечал: «Необходимо считать публично-правовыми такие правоотношения, где один из субъектов выступает в качестве носителя некоторой принудительной власти, каковы бы ни были основания этой принудительности, лишь бы она носила правовой характер»[151]. Б. Б. Черепахиным церковное право приводится в качестве примера права публичного без государства. Полагаем, что идея публичных правоотношений без участия государства позволяет указать на публично-правовую природу многих других отношений юридического неравенства, когда субординация устанавливается между субъектами не обладающими ни государственной властью, ни государственным суверенитетом[152].
Однако если ни суверенитет, ни государственная власть не могут быть основаниями неравенства в имущественных отношениях с участием хозяйственных публичных организаций, то каковы же основания субординации, которую мы наблюдаем, например, в налоговых правоотношениях? Если, выражаясь словами Б. Б. Черепахина, «некоторая принудительная власть», используемая хозяйственными публичными организациями, не является властью государственной, то каковы ее природа, ее истоки? Может ли эта негосударственная власть считаться публичной?
Статьей 1 ГК РФ предусмотрено, что гражданское законодательство основано на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты и т. п. Эти права и свободы не только являются основой гражданского законодательства, но и закреплены в Конституции РФ в качестве прав и свобод человека и гражданина. В соответствии с Конституцией РФ наличие прав и свобод у каждого субъекта является исходной моделью общественных отношений. Данный вывод основан на содержании ст. 55 Конституции РФ, которой допускается ограничение прав и свобод в строго определенных целях, в установленном порядке. Отсутствие ограничительных норм или нарушение условий и порядка их принятия означает сохранение прав и свобод в их первоначальном виде. Применительно к имущественным отношениям данное Конституцией РФ исходное состояние субъектов закреплено и уточнено в нормах гражданского права, в частности в нормах ГК РФ (ст. 1, 212, 421 и др.). Поэтому можно утверждать, что гражданско-правовая модель регулирования имущественных отношений уже на отраслевом, максимально приближенном к практике уровне является базовой, а равенство участников имущественных отношений – их исходное состояние.
Неравенство в правовом отношении может быть только результатом ограничения прав одного из участников данного отношения. Власть, право на принуждение, у одного субъекта появляется в результате ограничения прав другого субъекта. Властные имущественные отношения – это отношения с нарушенным исходным равенством субъектов. Такие отношения не могут появиться, минуя процедуру и условия ограничения прав, предусмотренные, в первую очередь, Конституцией РФ (ст. 55), и воспроизведенные в ст. 1 ГК РФ. Права могут быть ограничены только федеральным законом и только в определенных целях: защита основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечение обороны страны и безопасности государства. Доказательством ограничения сферы действия норм гражданского права, ограничения прав и свобод не может быть ни объект правоотношений, ни их субъектный состав. Таким доказательством может быть либо вполне конкретное предписание законодателя не применять к конкретному виду отношений конкретную гражданско-правовую норму, либо столь же конкретное предписание применять норму иного содержания по сравнению с гражданско-правовой нормой.
Большие сомнения вызывает существование имущественных отношений, основанных на властном подчинении одной стороны другой. О таких отношениях сказано, в частности, в ст. 2 ГК РФ. Несомненно, существуют отношения неравенства, отношения, в которых один участник подчинен другому. Но в таких случаях вряд ли будет точным утверждение, что основой отношения является властное подчинение. Властное подчинение – в большей степени характеристика самого правоотношения, а не его основания. Это следствие, а не причина. Основанием таких отношений следует признать ограничение прав и свобод. Всякое преимущество одного участника перед другим, любая предусмотренная законом возможность определять поведение другого лица в имущественном отношении являются результатом ограничения прав и свобод, например, права собственности, свободы договора, свободы предпринимательской и иной экономической деятельности. Если один субъект имеет право требовать заключения с ним договора, это означает, что другой субъект лишен права решать – заключать ему договор или отказаться от заключения. Можно сказать, что право требовать налоговые платежи основано на ограничении прав налогоплательщиков распоряжаться своим имуществом по своему усмотрению, а предусмотренное действующим законодательством право гражданина требовать в определенных случаях от хозяйственной публичной организации безвозмездного предоставления земельного участка в собственность основано на ограничении права собственности Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования. Льготы и преимущества одного лица всегда имеют в основе ограничение прав другого лица. В соответствии с Конституцией РФ права и свободы могут быть ограничены. Во многих случаях они должны быть ограничены. Однако ограничение прав и свобод допускается только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Эта норма универсальная, ее действие распространяется на все общественные отношения, в том числе и на отношения собственности. Не наличие государственной власти у субъекта ставит его как собственника в особое положение, изменяет изначально заданное равенство, а необходимость защищать конституционный строй, права и свободы других лиц, обеспечивать оборону страны и т. д. Только в этих целях, только по таким основаниям законом может быть нарушено равноправие собственников. Личность субъекта сама по себе не играет большой роли в решении вопроса о характере его взаимоотношений с другими собственниками. Наличие власти у лица в одном отношении не означает непременно наличие у него власти в другом отношении, даже если эти отношения имеют одинаковый субъектный состав и существуют в одно время. Более того, наличие власти у лица в одном отношении может сочетаться с его подчиненным положением в другом отношении, притом, что субъектный состав таких отношений окажется идентичным. Например, правом требовать от гражданина уплаты налогов хозяйственная публичная организации наделена в то самое время, когда гражданин-налогоплательщик обладает правом требовать от этой хозяйственной публичной организации передачи ему безвозмездно в собственность занимаемого жилого помещения по законодательству о приватизации жилья. Конечно, содержание данных требований различное, однако основание у них одно. В обоих случаях «некоторая принудительная власть» приобретается одним субъектом за счет ограничения права собственности другого субъекта. Полагаем, что требование уплаты налогов, требование передать безвозмездно в собственность жилое помещение или земельный участок по законодательству о приватизации, требование заключить договор розничной купли-продажи – явления одного порядка. Различаются такие требования лишь степенью состоявшегося ограничения прав и свобод, в первую очередь – права собственности. Очень велики подобные ограничения при налогообложении, минимальны – в отношениях розничной купли-продажи. Ограничение прав и свобод, предоставление возможности определять поведение других лиц осуществляется государством, находящимся за пределами возникающих при этом имущественных отношений. Предоставляется власть одному субъекту за счет ограничения прав и свобод другого субъекта на определенных Конституцией РФ основаниях. На этих основаниях ограничение со стороны государства могут претерпеть права любого лица, в том числе и Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований как собственников, участников имущественных отношений.
Согласно Конституции РФ ограничены могут быть права и свободы любого лица. Как следствие, «некоторую принудительную власть» может получить также любое лицо, если это необходимо для достижения конституционно значимых целей. Потому так легко хозяйственные публичные организации по воле законодателя переходят с позиций властного субъекта на положение лица, вынужденного подчиняться требованиям других участников общественных отношений.
Можно ли считать отмеченную «некоторую принудительную власть» хозяйственных публичных организаций публичной властью? Аналогичный вопрос допустим применительно к любым субъектам, приобретающим возможность определять в имущественных отношениях поведение других лиц. Полагаем, что если такая власть и может быть названа публичной, то лишь в самом широком смысле этого слова. Публичный характер данной власти не делает ее государственной властью, поскольку она не принадлежит государству и осуществляется не государством. О власти хозяйственных публичных организаций и других участников имущественных отношений можно говорить как о власти публичной лишь в том смысле, что она приобретается за счет ограничения прав и свобод, производимого посредством государственной власти, посредством деятельности публично-властных организаций, направленной на достижение конституционно значимых целей.
Как бы часто хозяйственные публичные организации ни приобретали власть над другими участниками имущественных отношений, она не становится их сущностным постоянным признаком, а хозяйственные публичные организации не становятся государством. Наличие публичной власти в широком смысле этого слова не выделяет хозяйственные публичные организации в системе субъектов права, не позволяет противопоставить их другим лицам, поскольку эту же власть, по тем же основаниям, в том же порядке может приобрести любое другое лицо.
В Конституции РФ и ГК РФ закреплен принцип равного признания и равной защиты всех форм собственности. Ранее мы уже обращали внимание на это обстоятельство в связи с участием хозяйственных публичных организаций в гражданских правоотношениях. Однако нельзя связывать действие данного принципа лишь с гражданско-правовым регулированием. Указанный принцип должен быть положен в основу создания законодательства любой отраслевой принадлежности. В этом смысле публичная собственность не может быть противопоставлена частной ни в сфере налогообложения, ни в процессе приватизации, ни в каких бы то ни было других случаях. Данное обстоятельство служит еще одним подтверждением отсутствия государства среди участников имущественных отношений, еще одним доказательством отсутствия принципиальных различий в правосубъектности хозяйственных публичных организаций и всех прочих участников общественных отношений.
Принцип равного признания и равной защиты всех форм собственности проявляется в регулировании различных отношений по-разному. Дело в том, что в Конституции РФ берет начало и публично-правовая, и частноправовая отраслевая регламентация общественных отношений. Следует согласиться с В. В. Невинским в том, что «конституционное право как отрасль российского права не может быть признано абсолютно, на 100 % публично-правовой отраслью»[153]. В связи с этим применение нормы любой отраслевой принадлежности заставляет иметь дело с конституционно-правовой материей. И в сфере гражданско-правового регулирования, и в сфере административно-правовой мы видим конституционно-правовые положения преломленными на определенные виды общественных отношений. Естественно, что это преломление происходит по-разному. Вряд ли будет соответствовать действительности утверждение, что в Конституции есть нормы, определяющие содержание гражданского права, есть нормы, влияющие на административно-правовое регулирование, и нет норм, общих для этих и других отраслей. Полагаем, что таких общих норм немало и принцип равного признания и равной защиты всех форм собственности из числа таких общеправовых принципов. По-видимому, норму, содержащую данный принцип, можно применять в том или ином отраслевом значении, но относить ее саму к той или иной отрасли ошибочно.
Принцип равного признания и защиты всех форм собственности в гражданско-правовом (частноправовом) значении можно понимать как равенство собственников во владении, пользовании и распоряжении своим имуществом, в отношениях между собой, если отсутствуют обоснованные предписания законодателя, нарушающие это равенство. В публично-правовом значении, в сочетании со ст. 55 Конституции РФ, данный принцип означает следующее: 1) право собственности может быть ограничено, причем ограничению могут подвергаться права всякого собственника, в том числе и публичного; 2) ограничение прав собственника, кто бы он ни был, происходит при наличии одни и тех же условий, перечисленных в ст. 55 Конституции РФ; 3) ограничение прав происходит в одинаковом для всех собственников порядке, определенном ст. 55 Конституции РФ, а именно посредством принятия федерального закона[154].
§ 2. Гражданская дееспособность хозяйственных публичных организаций
Проблема принятия решений и совершения действий в соответствии с принятыми решениями, т. е. проблема дееспособности хозяйственных публичных организаций, на сегодняшний день не менее актуальна, чем проблема их правоспособности. Это вопрос о способах формирования воли и формах волеизъявления хозяйственных публичных организаций.
В соответствии со ст. 125 ГК РФ от имени хозяйственных публичных организаций своими действиями могут приобретать и осуществлять гражданские права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти и органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Таков общий порядок участия хозяйственных публичных организаций в отношениях, регулируемых гражданским законодательством.
Приведенная норма вызывает, по меньшей мере, два вопроса. Во-первых: являются ли хозяйственные публичные организации дееспособными субъектами гражданского права? Во-вторых: являются ли действия органов хозяйственных публичных организаций действиями самих публичных организаций?
Следует заметить, что дееспособность – необязательный признак правосубъектной организации. Различные законодательные решения вопроса о дееспособности юридического лица – это различные исходные позиции в моделировании соответствующих им отношений, складывающихся между данным юридическим лицом и его органами (лицами, составляющими эти органы), а также данным юридическим лицом и другими субъектами права. Не случайно законодательство и правовая доктрина некоторых государств не признают юридическое лицо дееспособным субъектом права[155]. Рассматривая данную проблему, Л. Эннекцерус писал, что «персонификация в правовом отношении может либо ограничиваться только… способностью иметь права, правоспособностью, либо охватить и способность обладать волей»[156]. Юридическое лицо, по мнению Л. Эннекцеруса, может быть как субъектом права и воли, так и субъектом только права[157]. Другими словами, юридическое лицо может быть не только правоспособным и дееспособным субъектом, но также субъектом только правоспособным. В первом случае «юридическое лицо мыслится как действующее само, как действующее через свои органы, действия которых в пределах предоставленного им круга деятельности считаются действиями самого юридического лица»[158]. Наличие у юридического лица дееспособности целиком зависит от системы законодательства и правовых традиций конкретного общества.
В дореволюционной и советской юридической науке некоторыми учеными допускалась возможность говорить о дееспособности казны. В новейшей литературе можно встретить противоположные выводы. Например, А. А. Иванов пишет: «Государство как таковое не способно своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, а также создавать и исполнять обязанности. От его имени всегда действуют государственные органы, как являющиеся юридическими лицами, так и не признанные таковыми, в рамках которых действуют должностные лица. Именно их сознание и воля позволяют действовать государству как субъекту права»[159]. Это высказывание еще не проясняет позицию автора. Сначала утверждается, что государство не способно своими действиями приобретать и осуществлять права и обязанности. В заключение говорится, что действует все же государство. Однако, когда А. А. Иванов пишет, что в случае «непосредственного участия государства в гражданском обороте мы имеем специфические отношения представительства в силу закона, к которым должна применяться глава 10 ГК РФ»[160], становится ясным, что государство, по мнению этого автора, – лицо, не обладающее гражданской дееспособностью.
Необходимо отметить, что авторами того же учебника, откуда взяты предложенные выше цитаты, юридическое лицо признается дееспособным субъектом. Деятельность органа они считают деятельностью самого юридического лица[161]. Тем самым отрицаются и отношения представительства между юридическим лицом и его органом.
На наш взгляд, более последовательны в решении затронутых здесь вопросов авторы учебника «Гражданское право» (1994). Они пишут как о дееспособности юридических лиц, так и о дееспособности государства. Однако в их рассуждениях о дееспособности государства имеется некоторое противоречие. Так, об органах публичных организаций в учебнике сказано: «Эти органы непосредственно управляют основной массой принадлежащего государству имущества, не распределенного им между своими самостоятельными юридическими лицами (и составляющего казну государства). Они выступают в качестве арендодателей при сдаче государственного имущества (имущественных комплексов) в аренду, в качестве отчуждателей при проведении приватизации (разгосударствления) имущества и в других аналогичных случаях»[162]. Создается впечатление, что действующими лицами являются все же не Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования, а их органы как самостоятельные субъекты гражданского права и участники гражданского оборота. В новом издании учебника подчеркивается, что в результате действий органов «участниками гражданских правоотношений становятся именно публично-правовые образования в целом»[163], а не органы. Действия органов рассматриваются в качестве действий самих публично-правовых образований[164].
По мнению Л. П. Фоминой, в Гражданском кодексе «речь идет фактически о некотором порядке (курсив мой. – Д. П.) представительства государства как субъекта права собственности»[165]. К сожалению, автор не уточняет, какой это порядок, имеет ли он что-либо общее с представительством, уже известным гражданскому праву.
Для противоположных подходов к решению вопроса о дееспособности различных субъектов гражданского права дает некоторые основания и гражданское законодательство. Так, в ст. 48 ГК РФ сказано, что юридическое лицо – это организация, которая может от своего имени приобретать и осуществлять права и обязанности. Приобретать и осуществлять права и обязанности от своего имени означает не что иное, как самостоятельное (своими действиями) приобретение и осуществление прав и обязанностей. В полном соответствии с этой общей нормой в ст. 53 ГК РФ сказано, что юридическое лицо приобретает права и обязанности через свои органы. Юридической конструкции, напоминающей отношения представительства, в приведенных положениях гражданского законодательства не усматривается. Иные формулировки содержатся в ГК РФ применительно к хозяйственным публичным организациям. В ст. 125 ГК РФ сказано только то, что органы государственной власти действуют от имени хозяйственных публичных организаций. Такая юридическая конструкция действительно похожа на представительство по гражданскому праву. Например, в соответствии со ст. 182 ГК РФ сделка, совершенная одним лицом (представителем) от имени другого лица (представляемого) в силу полномочия, основанного на доверенности, указании закона либо акте уполномоченного на то государственного органа или органа местного самоуправления, непосредственно создает, изменяет и прекращает права и обязанности представляемого. Однако при всем внешнем сходстве сравниваемых юридических конструкций между ними существует принципиальное различие. Дело в том, что отношения представительства по гражданскому праву предполагают наличие таких двух субъектов гражданского права, как представляемый и представитель. Что касается хозяйственных публичных организаций, то они, конечно, являются субъектами гражданского права. Допустимо ли подобное утверждение применительно к органам хозяйственных публичных организаций?
Хозяйственная публичная организация и государство (публично-властная организация) – различные субъекты права, но управление этими организациями находится «в руках» одних и тех же лиц. Единство в управлении публично-властными и хозяйственными публичными организациями имеет специфическое правовое опосредование. Государственные органы – это органы государства, т. е. субъекта, не участвующего в гражданских правоотношениях. В управлении хозяйственной публичной организацией участвуют не государственные органы, а органы хозяйственной публичной организации. Наименования государственных органов и органов хозяйственных публичных организаций могут совпадать, но их статус, их компетенция различны. В связи с этим Правительство РФ или глава администрации субъекта РФ являются государственными органами, принимая властно-политические решения. Одноименные (но не те же самые) органы имеют и другие субъекты права – хозяйственные публичные организации. Через данные органы хозяйственными публичными организациями принимаются решения иного рода, связанные с их участием в гражданских правоотношениях. При этом в процессе формирования и изъявления воли обеих организаций реально участвуют одни и те же люди, замещающие соответствующие должности в одноименных органах хозяйственной публичной организации и публично-властной организации.
Законодатель скорее руководствуется теорией двуличного государства, чем исходит из потребности полностью разделить государственную власть и собственность. Не случайно в гражданском законодательстве часто встречаются термины «государственный орган» и «орган государственной власти», при том, однако, что термин «государство» используется крайне редко и всегда не к месту. Термин «государственный орган» присутствует, например, в ст. 8 и 125 ГК РФ; термин «орган государственной власти» также можно найти в ст. 125 ГК РФ, устанавливающей порядок участия публичных собственников в гражданских правоотношениях. При этом данные термины используются как взаимозаменяемые. Поскольку с их помощью законодатель конструирует некоторые действующие нормы права, мы не можем полностью отказаться от их употребления, но по возможности стремимся обходиться без них в дальнейшем изложении материала. В точном значении слова государственными органами или органами государственной власти могут быть названы только органы публично-властных организаций. К сожалению, существующее гражданское законодательство требует вкладывать в термины «государственный орган» и «орган государственной власти» такой смысл, который не соответствует действительному значению этих терминов. Их значение расширяется за счет использования применительно к органам и государства, и хозяйственных публичных организаций. В качестве универсального, в равной мере применимого для обозначения органов публично-властных организаций (государственных органов) и органов хозяйственных публичных организаций можно использовать термин «органы Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований».
Системы органов публично-властной организации и соответствующей хозяйственной публичной организации в значительной мере совпадают. Имеются и отличия. Очевидно, например, что у хозяйственных публичных организаций нет органов, по своему названию или только полномочиям совпадающих с органами прокуратуры. В то же время анализ полномочий комитета по управлению имуществом субъекта РФ не позволяет сделать вывод о государственновластном характере деятельности этого органа[166]. Сложно отнести такой орган к числу органов публично-властной организации. Учреждение, ликвидация и реорганизация юридических лиц, решения о приватизации и другие подобные акты – это реализация гражданской правосубъектности хозяйственной публичной организации, а не осуществление государственной власти. Ситуация изменится, если орган субъекта РФ, именуемый комитетом по управлению имуществом, будет наделен какими-либо государственно-властными полномочиями. В этом случае будут существовать два комитета по управлению имуществом. Один из них – орган хозяйственной публичной организации, другой, осуществляющий властные функции, – орган публично-властной организации. О том, что такие изменения реальны, свидетельствует Положение о Министерстве имущественных отношений Российской Федерации[167]. Из многочисленных полномочий этого Министерства к государственно-властным полномочиям можно, без сомнения, отнести лицензирование оценочной деятельности, а также издание нормативных правовых актов по вопросам приватизации, управления и распоряжения федеральной собственностью. Остальные полномочия с большей или меньшей степенью уверенности мы связываем с правосубъектностью хозяйственной публичной организации. Таким образом, орган, именуемый Министерством имущественных отношений РФ, можно найти не только в системе органов хозяйственной публичной организации (Российской Федерации), но и в системе органов одноименной публично-властной организации, в системе органов государства.
Отношения между хозяйственной публичной организацией и ее органом нельзя рассматривать не только как отношение представительства по гражданскому праву, но и как любое другое правоотношение. Это отношения части и целого, не имеющие правового опосредования.
Государственные органы, органы хозяйственной публичной организации, как и органы любой другой организации, обладают правосубъектностью, позволяющей им участвовать в отношениях образования воли этой организации. Именно такие отношения составляют значительную часть предмета административного права, в меньшей степени – предмет гражданского права.
Совершению хозяйственной публичной организацией многих сделок предшествует комплекс правоотношений между различными органами. Кроме того, действиям каждого органа, в свою очередь, предшествуют отношения, также регулируемые нормами права (например, трудовые правоотношения). Так формируется воля хозяйственных публичных организаций. Если формирование воли человека – это процесс психический, то формирование воли правосубъектной организации происходит в виде сменяющих друг друга или существующих одновременно правовых отношений.
Органы юридического лица, в том числе и органы хозяйственной публичной организации, не обладают правосубъектностью, позволяющей участвовать в правоотношениях, связанных с изъявлением организацией своей воли. По этой причине невозможны отношения представительства (глава 10 ГК РФ) между организацией и ее органом.
Следует обратить внимание на следующее обстоятельство. В настоящее время науке гражданского права не известны такие субъекты гражданских правоотношений, как органы юридических лиц. Но совершенно очевидно, что посредством гражданско-правовых норм осуществляется регулирование различных отношений между органами юридических лиц (например, отношения между генеральным директором, советом директоров и собранием акционеров в хозяйственном обществе). Нельзя отрицать правовой характер этих отношений, так же как и нельзя отрицать собственную правосубъектность органов юридических лиц, в том числе и органов хозяйственных публичных организаций. Важно, однако, учитывать, что сфера реализации собственной правосубъектности органов ограничена процессом формирования воли юридического лица. Выражение воли юридического лица в данном случае означает реализацию правосубъектности самого юридического лица им самим[168].
Поскольку хозяйственные публичные организации являются субъектами гражданского права, а их правоспособность и дееспособность не являются частью или продолжением правосубъектности государства, есть все основания рассматривать вопрос об органах хозяйственных публичных организаций как специальный вопрос гражданского права. Отношения между органами хозяйственных публичных организаций и в целом проблема формирования воли хозяйственных публичных организаций должны занять место в структуре предмета гражданского права. На этом пути могут быть найдены новые решения проблемы повышения эффективности управления публичной собственностью, участия хозяйственных публичных организаций в гражданских правоотношениях.
Одно из отличий хозяйственных публичных организаций от других юридических лиц заключается в том, что деятельность их органов зачастую не получает непосредственное организационно-материальное обеспечение со стороны самих хозяйственных публичных организаций. Организационно-материальное обеспечение (приобретение канцелярских принадлежностей или топлива для служебного автотранспорта, наем служебных помещений и т. д.) невозможно без участия в гражданских правоотношениях. Обычные юридические лица обеспечивают всем необходимым собственные органы не только за счет своего имущества, но и за счет своей правосубъектности. Например, акционерное общество не создает еще несколько юридических лиц для обеспечения деятельности собрания акционеров, совета директоров, правления и т. д. Иначе организовано материальное обеспечение органов хозяйственных публичных организаций и органов публично-властных организаций. Для этой цели хозяйственные публичные организации создают специальные юридические лица – учреждения[169]. Именно учреждения, используя выделенные по смете бюджетные средства, вступают в упомянутые гражданские правоотношения. Наименования учреждений и обслуживаемых ими органов часто совпадают, и создается ложное впечатление о самостоятельном участии органа хозяйственной публичной организации в гражданском обороте.
В качестве иллюстрации сказанному выше о разграничении органа хозяйственной публичной организации, одноименного органа публично-властной организации и одноименного обслуживающего их учреждения можно привести следующий пример. Из Положения о Министерстве имущественных отношений Российской Федерации следует, что существует, во-первых, такой орган хозяйственной публичной организации, как Министерство имущественных отношений, во-вторых, существует орган публично-властной организации, именуемый Министерством имущественных отношений, в-третьих, существует учреждение (юридическое лицо), также именуемое Министерством имущественных отношений, обладающее гражданской правосубъектностью и созданное для обслуживания одноименных органов государства и хозяйственной публичной организации. С юридической точки зрения существуют с одним и тем же наименованием два органа и обслуживающее их юридическое лицо, а не один орган «с правами юридического лица». При этом руководитель органа хозяйственной публичной организации (министр) является руководителем одноименного органа государства и одноименного учреждения. Их трудовые коллективы, за редким исключением, по своему составу также идентичны. В случае с комитетом по управлению имуществом субъекта РФ ситуация иная: существует орган хозяйственной публичной организации, именуемый комитетом по управлению имуществом, и одноименное юридическое лицо (учреждение). В случае с прокуратурой мы вновь говорим об одном органе и обслуживающем его одноименном учреждении, с той лишь разницей, что прокуратура является органом публично-властной, а не хозяйственной публичной организации[170].
Учреждения обладают правом оперативного управления на закрепленное за ними имущество, т. е. такое имущество, которое предназначено для обеспечения деятельности соответствующего органа хозяйственной публичной организации, а также государственного (муниципального) органа. Правоспособность учреждения не позволяет ему без специального поручения совершать какие-либо сделки в отношении казенного имущества, т. е. имущества, принадлежащего непосредственно хозяйственной публичной организации (п. 4 ст. 214 и п. 3 ст. 215 ГК РФ). По общему правилу, сделки с казенным имуществом совершаются хозяйственной публичной организацией через ее органы. Гражданскую правосубъектность в этой ситуации проявляет лишь хозяйственная публичная организация. Например, о комитете по управлению имуществом субъекта РФ, заключившем договор аренды помещения, составляющего казну этого субъекта РФ, следует говорить как об органе хозяйственной публичной организации. Комитет по управлению имуществом есть сама хозяйственная публичная организация, сдающая имущество в аренду. Иной субъектный состав правоотношений возникает в случае заключения договора аренды (или безвозмездного пользования) для нужд органа, когда комитет выступает в качестве арендатора (нанимателя). Стороной по договору становится специальное учреждение – самостоятельный субъект гражданского права, а не орган хозяйственной публичной организации и не сама хозяйственная публичная организация.
Конец ознакомительного фрагмента.