Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в гражданских правоотношениях. Глава 1. Государство и другие публично-властные организации (Д. В. Пятков, 2003)

§ 1. Понятие публично-властных организаций

Существует множество концепций государства. К числу основных подходов к понятию государства относят: теологический; классический, или арифметический (власть, территория и население); юридический (государство – юридическое лицо, корпорация, юридическая персонификация нации); социологический (представлен множеством различных школ); кибернетический[9]. Для отечественной юридической науки традиционным подходом к изучению государства стал социологический подход в его марксистской интерпретации. Однако, несмотря на единую методологическую основу предпринятых исследований, трудно привести какое-либо определение, которое сегодня можно было бы назвать общепринятым или наиболее распространенным.

Так, например, Р. 3. Лившиц, обращая внимание на тесную и органичную связь права и государства, утверждал, что понимание государства во многом зависит от правопонимания. Например, если право рассматривать в качестве определенного порядка в обществе, то государство – это механизм, который формирует и поддерживает данный порядок. Если право понимать как общественное согласие, социальный компромисс, то в государстве можно увидеть институционную основу такого компромисса. Понимание права как средства насилия и подавления обусловливает и понимание государства как орудия насилия и подавления[10]. Р. З. Лившиц приводил и собственное краткое определение понятия государства. По его мнению, государство – это «аппарат осуществления публичной власти»[11].

По мнению М. И. Байтина, государство – это организация политической власти, необходимая для выполнения и сугубо классовых задач, и общих дел, вытекающих из природы всякого общества[12]. В числе признаков государства он называет качество единственного официального представителя всего общества, всего населения, объединяемого им по признаку гражданства[13]. Обращая внимание и на материальный аспект существования государства, М. И. Байтин пишет: «Государство есть сложный механизм (аппарат) управления обществом, разносторонними социальными сферами и процессами, представляющий собой систему государственных органов и соответствующих материальных средств (вещественных придатков), необходимых для выполнения его задач и функций»[14]. Определение государства как официального представителя всего общества приводят и другие ученые-теоретики. При этом государство, выступающее в качестве собственника, иногда называется юридическим лицом[15].

Коллективным субъектом права считает государство Н. И. Матузов[16]. По его мнению, субъектами права являются люди и их объединения[17]. Следовательно, государство, будучи коллективным субъектом права, может быть названо объединением людей. Объединением людей (организацией) считает государство и А. В. Мицкевич[18].

В юридической науке предпринимаются попытки определить сущность государства в широком и узком смысле этого понятия. В первом случае государство – это властно-политически организованное общество, во втором – правосубъектная система учреждений публичной власти, аппарат управления[19]. Подобный подход к определению сущности государства поддерживается далеко не всеми учеными, хотя и получил распространение как в общественном сознании, так и в теории[20].

Понимание государства как системы учреждений публичной власти соответствует вполне определенному отношению к государству, определенному представлению о нем. По мнению Л. С. Мамута, описание государства является условием (предпосылкой) его оценки. В свою очередь оценка государства выступает в качестве алгоритма политического поведения[21]. Предлагаемые «широкий и узкий смыслы» понятия государства в конечном счете способны привести к противоположному отношению к государству. Речь следует вести не о «широком и узком смысле», а о различных противоположных представлениях о государстве. Л. С. Мамут не отождествляет государство и аппарат управления, считая, что как организация государство «объемлет собой всех членов данного общества и вместе с тем претворяется в систему отношений, норм, учреждений публичной власти»[22]. Многозначность связки «государство – организация» Л. С. Мамут отмечает совсем в другом аспекте. Он, в частности, пишет: «В определении государства как публично-властной организации кроме первого значения (объединение, коллектив со своими целями, нормами жизни, со своей структурой и т. д.) присутствует и второе значение: организация как деятельность, действия по созданию и налаживанию чего-либо, „организовывание“»[23]. Что же касается системы учреждений публичной власти или аппарата управления, то попытки выдать этот атрибутивный признак государства за само государство встречают со стороны Л. С. Мамута следующие решительные возражения: «Пестовать (к тому же научно!) и внушать мысль о том, что государство есть чиновничья корпорация, каста бюрократов, „машина для…“, а все остальные люди суть лишь „прилагательные“ к государству – потрафлять тем, кто уклоняется от своей гражданско-нравственной ответственности за положение дел в обществе и государстве; объективно это значит также разлагать государственность, приводить ее в упадок»[24].

В приведенных определениях государства и сопутствующих им пояснениях можно обнаружить стремление ученых показать и производный, зависимый от членов общества характер государства (государство как особым образом организованное общество, коллективный субъект, объединение людей) и в то же время обособленность государства от общества (государство как официальный представитель общества, аппарат управления обществом). Отразить в одном внутренне непротиворечивом определении и внешнюю обособленность государства как организации, и его связь с обществом в целом удалось, например, В. Е. Чиркину. По его мнению, в первую очередь, «государство – это единственная универсальная организация в обществе, охватывающая все население страны в соответствии с административно-территориальным делением»[25]. Автор не отождествляет государство с аппаратом управления (системой учреждений публичной власти). Об этом свидетельствуют следующие его рассуждения о государстве: «Этой организации в какой-то мере присущи элементы добровольности (например, можно выйти из гражданства, хотя и с разрешения главы государства, иностранцы и лица без гражданства могут свободно покинуть страну, хотя и не могут свободно в нее въехать, и т. д.), но все-таки организация „государство“ строится главным образом на основе обязательности»[26].

Используемое В. Е. Чиркиным словосочетание «организация в обществе» имеет ключевое значение. Государство – это не само общество, а одна из многих организаций в обществе. Существование государства как объединения людей (всего населения страны) не означает прекращение существования общества, преобразование его в государство. Впрочем, деятельность государства в обществе, безусловно, сообщает обществу новые качества. Государство, существующее благодаря объединению людей, выделяясь из общества, остается в системе отношений между людьми в виде особой организации, в виде субъекта, которого не было до возникновения соответствующей государственности. Государство противостоит в конкретных отношениях отдельным членам общества, которые в свою очередь его (государство) образуют. Взаимодействие гражданина и государства можно рассматривать как отношение части (отдельного члена организованного в государство коллектива) и целого (коллектива).

Обособленность государства, его способность вступать в разнообразные отношения с другими организациями и отдельными членами общества отражается в праве. Государство – это правосубъектная организация. Государство может быть воспринято правом как и всякое другое лицо, оно способно быть участником правоотношений. Вне зависимости от числа людей, образующих государство, оно в правовом отношении участвует как один субъект (правосубъектная организация), а не как множественность лиц. Точно так же каждый из группы лиц, создавших коммерческую организацию (например, хозяйственное общество), способен вступать в самые разнообразные отношения с этой коммерческой организацией (например, продать ей вещь, или, напротив, приобрести у нее имущество по договору). Если организация продает имущество, это не означает, что продавцами (субъектами правоотношений, обязанными и управомоченными лицами) становятся все ее участники.

Известный российский ученый-юрист И. А. Покровский писал: «Чем длительнее цель союза, тем неопределеннее его возможный состав, тем более желательным делается придать этому соединению характер некоторого нового юридического центра, обособленного от отдельных физических лиц, входящих в его состав…»[27] Отдельные члены союза-субъекта права «закрываются его новой юридической личностью: юридическое лицо сохраняет свое тождество, несмотря на смену отдельных членов…»[28] И. А. Покровский таким образом объяснял феномен производной личности в гражданском праве, феномен юридического лица. Но нет в его словах ничего, что могло бы препятствовать аналогичному объяснению феномена государства как субъекта права и участника публичных правоотношений. Государство – это в первую очередь организация, союз, объединение людей. Предполагая множество участников, объединение означает их единство. Единство участников союза выражается в существовании общих интересов и целей деятельности, которые не исключают индивидуальный интерес каждого члена союза, а иногда вынужденно ему противопоставлены. Универсальный характер отдельных интересов служит основой персонификации объединения: множество становится юридической единицей, новым юридическим центром. Оно может быть воспринято правом как личность, получает имя, индивидуализируется. В таких случаях говорят о юридической фикции. Однако фиктивным признается не существование какого-либо явления общественной жизни. Изначально фикцией признавалось установленное законом сходство какого-либо явления (не человека) с лицом физическим. Использование фикций позволило подводить новые общественные отношения под нормы, ранее созданные для других отношений, для отношений, субъектами которых были только люди. Именно человек является ближайшим, по выражению Д. И. Мейера, субъектом права[29]. Ссылаясь на источники западноевропейской юриспруденции, другой российский ученый Е. В. Васьковский писал: «…в юриспруденции фикция имеет значение „особой формы аналогического расширения закона“»[30].

Фиктивным является не существование государства как субъекта права, а наличие у него, как и у человека, воли, способности формировать ее и выражать в отношениях с другими лицами. По-видимому, эта ситуация могла быть описана в законе иначе. Участие коллективных образований в правовых отношениях могло приобрести иные правовые формы, без персонификации коллективов, без использования модели участия человека в правовых отношениях. Но законодательство с давних пор отдает предпочтение фикции.

Объектом персонификации может быть не только объединение людей, но и другие реальные явления. Например, русскому гражданскому праву было известно такое юридическое лицо, как открытое наследство[31]. Однако, независимо от объекта персонификации, возникающая правосубъектность подчиняется определенным правилам: общим для всех субъектов права; общим только для юридических лиц; специальным, рассчитанным на определенный вид юридического лица или несколько видов. Эта сторона социального явления составляет часть предмета юридической науки.

Трактовка государства как юридической персонификации нации не требует отказа от поиска и анализа форм и способов существования самого объекта персонификации, но заставляет более внимательно относиться ко многим важным моментам существования государства в правовом пространстве. Государство как политическая организация, наделенная публичной властью, и государство как юридическое лицо, наделенное правом принуждения, не исключающие друг друга понятия. Результат персонификации (новая производная личность) предполагает существование объекта персонификации (например, совокупности людей, объединившихся для достижения общих для них целей). Есть основания считать категорию «юридическое лицо» универсальной категорией, имеющей ценность для права в целом, а не только для гражданского права.

Советской теории государства, использовавшей методологию марксизма, был глубоко чужд названный «буржуазным» юридический подход к изучению государства, когда государство рассматривается в качестве юридического лица (юридической персонификации всего населения страны). Помимо сугубо идеологических причин, для такого противостояния существовали и другие основания. В целом социологический (включая и марксистский) подход к изучению государства был противопоставлен в науке юридическому подходу. Государство исследовалось преимущественно взятым вне правоотношений. Усилия ученых были сосредоточены на выявлении и обосновании классовой сущности государства, его функций. Не случайно, как будет показано в следующей главе, субъектами публичных правоотношений и в настоящее время признаются в основном государственные органы, а не само государство как специфический субъект права.

В современной отечественной общей теории права и государства также превалирует социологический подход к понятию государства[32]. Это необходимо учитывать при решении частных юридических проблем. Важно, однако, заметить, что государство все же признается правосубъектной организацией, участником разнообразных правоотношений. Праву известно много других правосубъектных организаций. К числу организаций закон относит юридические лица (ст. 48 ГК РФ). Даже если и не называть государство юридическим лицом в публичном праве, то все же нельзя отрицать, что механизм участия государства в правоотношениях может иметь много сходств с деятельностью юридических лиц. Потребность в таком сравнении особенно велика, когда речь идет о соотношении государства и его органов, об определении субъектного состава различных правоотношений. В юридической науке подход к изучению государства всегда должен быть в известной мере юридическим.

Важнейшим признаком государства является публичная власть. Для осуществления такой власти характерно принуждение[33].

Конечно, воздействие со стороны государства на общественные отношения не сводится только к принуждению. В отношениях с государством возможен даже договор. Однако, как отмечает Ю. А. Тихомиров, принуждение является важнейшим элементом публичной власти, и прежде всего государственной власти[34]. М. И. Байтин называет принуждение неотъемлемым элементом власти[35]. М. В. Баглай, характеризуя государственную власть, пишет: «Государственная власть отличается правомочием на принуждение граждан к соблюдению правопорядка, отсюда ее фактическая способность как содействовать реализации прав и свобод человека и гражданина, так и нарушать их при ненадлежащем использовании своих правомочий»[36]. Будучи важнейшим элементом государственной (публичной) власти, принуждение тем самым является важнейшим признаком самого государства как участника общественных отношений[37].

Необходимо подчеркнуть, что публичная власть (а значит, и принуждение) является не приобретенным признаком государства, а его сущностным неотъемлемым признаком[38]. Следовательно, организация не может утратить публичную власть, не прекратив своего существования в качестве государства. Какой бы способ действий ни был избран государством, какую бы функцию ни выполняло государство в каждом данном случае, оно всегда остается публично-властным субъектом, уполномоченным на легализованное насилие.

Другим отличительным признаком государства является суверенитет, т. е. свойство государственной власти быть верховной во внутригосударственных делах и независимой во внешних сношениях[39]. Государственный суверенитет – это юридическая и фактическая независимость государства от кого бы то ни было, его способность невзирая ни на кого решать любые вопросы, связанные со своей жизнедеятельностью[40].

Важно заметить, что государственный суверенитет не является самодостаточным и существует в единстве с народным (национальным) суверенитетом. Субъектом национального суверенитета признается нация, народного – народ, государственного – государство. Причем такое единство имеет вполне определенный характер. А. И. Ким писал: «Народный суверенитет выражается государственной властью. В силу этого она сама обладает всеми необходимыми свойствами суверенности»[41]. Ю. Г. Судницин, отрицая тождество национального суверенитета и суверенитета государственного, подчеркивал, что основу государственного суверенитета всегда образует национальный суверенитет, но последний не всегда должен выражаться в утверждении государственного суверенитета, это зависит от воли самой нации и конкретных условий[42]. По его мнению, единство (но не тождество) «государственного и национального суверенитета… состоит… в том, что государственный суверенитет одновременно служит цели обеспечения национального суверенитета, свободы национального развития, цели охраны суверенных прав нации данной страны»[43].

Наличие государственного суверенитета не означает прекращения или преобразования национального (народного) суверенитета. Следовательно, государство с его суверенной публичной властью в принципе не должно исключать иные формы выражения (обеспечения) национального и народного суверенитета. Роль государства в жизни нации (народа) зависит в конечном счете от того, каким образом реализован национальный (народный) суверенитет.

Признак суверенности является особенно важным при сравнении государства с другими объединениями людей, наделенными публичной властью. Речь в данном случае идет о субъектах федерации. Существуют различные точки зрения на их правовое положение[44]. Субъекты федерации иногда признаются государствами[45], но чаще государственными образованиями. Однако сущностным признаком субъекта федерации, как и федеративного государства, является публичная власть. Можно не считать такую власть суверенной, но наличие у субъекта федерации публичной власти никем не отрицается.

Публично-властное начало присутствует и в деятельности муниципальных образований. В соответствии со ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[46] муниципальное образование – это городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Из нормативного определения следует, что муниципальное образование – это населенная территория, пространственные пределы осуществления местного самоуправления. В свою очередь местное самоуправление в соответствии с Федеральным законом – это деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения (п. 1 ст. 2). Такая деятельность населения рассматривается в качестве выражения власти народа (п. 2 ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Местное самоуправление выводится за рамки процесса государственного управления, для чего существуют весомые правовые основания в виде закрепленного в Конституции РФ правила: органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Однако местное самоуправление не является в чистом виде и институтом гражданского общества. В связи с этим авторы одного из учебников пишут: «…местное самоуправление – это не просто форма самоорганизации населения для решения местных вопросов. Это и форма осуществления публичной власти, власти народа. Муниципальная власть и власть государственная – это формы публичной власти, власти народа»[47]. Е. С. Шугрина отмечает множество общих признаков муниципальной власти и власти государственной[48]. По мнению же М. В. Баглая, «местное самоуправление, хотя оно не входит в систему органов государственной власти, по своей природе все же является частью государственной власти»[49].

Муниципальные образования – это субъекты права, что следует как из Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», так и из других нормативных правовых актов. Например, в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальная собственность – это собственность муниципального образования (ст. 1). Иными словами, муниципальное образование – это субъект права собственности. В главе 5 ГК РФ муниципальные образования прямо названы субъектами гражданского права.

Трудно согласиться с приведенным ранее нормативным определением муниципального образования как территории. Территория если и имеет отношение к субъекту права, то лишь в качестве одного из признаков субъекта. Определение муниципального образования как территории неприемлемо еще и потому, что в ст. 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» говорится о территориях муниципальных образований. Территория не может принадлежать территории, самой себе. Очевидно также, что муниципальное образование – это и не индивидуальный субъект, не физическое лицо. Если определять государство как правосубъектную публично-властную организацию, можно сказать то же самое и о муниципальном образовании. И в соответствии с законодательством, и согласно теоретическим представлениям о местном самоуправлении важным признаком муниципального образования как субъекта права является публичная власть.

§ 2. Участие публично-властных организаций в правоотношениях

Государство и другие публично-властные организации действуют посредством своих органов. И в общей теории права, и в государственном праве органы государства[50] обычно определяют как функциональные части государственного механизма (государственного аппарата), наделенные государственно-властными полномочиями. При этом государственные органы называются в числе субъектов права, в частности государственного права, наряду с государством. В таком качестве государственные органы нередко именуются официальными представителями государства, субъектами, действующими от имени государства. Это обстоятельство требует четкого определения границ правосубъектности государственных органов.

Поскольку государство и его органы объявляются субъектами одних и тех же отраслей права, становится принципиальным вопрос о соотношении правосубъектности этих лиц. Данное обстоятельство часто остается как будто бы незамеченным в государственно-правовой литературе.

Например, авторы одного из учебников по государственному праву, рассматривая конституционно-правовой статус субъектов РФ, в конечном счете представляют взаимоотношения федеральных и региональных органов исполнительной власти как явления одного порядка с взаимоотношениями Российской Федерации и ее субъектов[51]. Более того, конституционные нормы, определяющие предметы ведения Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 71, 72 и 73 Конституции РФ), преподносятся как нормы, разграничивающие «предметы ведения и полномочия между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов»[52]. И это при том, что в предыдущих главах учебника говорилось о предметах ведения субъектов Федерации и о предметах совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов[53]. Создается впечатление, что государство и его органы, являясь самостоятельными субъектами права, могут быть участниками одних и те же отношений. Деятельность органов и деятельность государства рассматриваются как явления тождественные, это должно было бы означать отрицание собственной правосубъектности государства или государственных органов.

М. В. Баглай утверждает, что государства «являются участниками конституционных правоотношений как в целом, так и через органы государственной власти и управления, должностных лиц, депутатов, избирательные и парламентские комиссии и т. д.»[54]. Само по себе это утверждение вызывает много вопросов: что значит государство «в целом»; почему участие в правоотношении государства «в целом» противопоставляется его участию «через органы государственной власти»; каким образом, если не через органы, государство «в целом» становится участником правоотношений?[55] Еще больше вопросов возникает после того, как М. В. Баглай, назвав государства участниками правоотношений, пишет: «Таким образом, субъектами являются главы государств (Федерации и республик), главы правительств, парламенты и их структурные подразделения, суды всех уровней, а также органы местного самоуправления»[56]. Так кто же субъект правоотношений: государства или их органы?

Следует сказать, что вопрос о соотношении и взаимодействии правосубъектности государства и его органов – это во многом вопрос юридический. В советской юридической науке считалось, что верное представление о государственных органах может сложиться не на основании разрешения сугубо юридических вопросов, а лишь в результате тщательного исследования классовой природы органов государства[57]. Предпринимавшиеся попытки все же решить правовые вопросы соотношения государства и его органов нельзя признать удавшимися. В научной и учебной литературе иногда содержится примерный перечень отношений, субъектом которых является именно государство («государство в целом»), а не его органы[58]. Такие отношения некоторые авторы называют «наиболее важными», «выражающими устои экономического и политического строя»[59]. Часто критерий для разграничения правосубъектности государства и его органов вообще никак не обозначается.

Отсутствие надежного критерия для разграничения правосубъектности государства и его органов приводит к труднообъяснимым выводам ученых при рассмотрении конкретных государственно-правовых отношений. Например, по мнению О. О. Миронова, иностранец, ходатайствуя о принятии в гражданство, вступает в правовое отношение с органом государства. Когда же гражданство приобретено, то правовое отношение устанавливается между гражданином и государством[60]. В этом случае непонятен механизм образования правоотношения гражданина с государством. Так же трудно понять: почему невозможным является правоотношение с государством в момент обращения с ходатайством о предоставлении гражданства.

Вряд ли способствует решению проблемы следующая аксиома: права государства выступают как права его органов[61]. Этот тезис не решение проблемы, а отказ от поиска решения. В таком случае правосубъектность государства, конечно, не равняется правосубъектности какого-либо государственного органа. Однако в той части, в какой правосубъектным оказывается конкретный государственный орган, одинаково правосубъектным объявляется и государство. Кто же субъект правоотношений (государство или орган) – в сущности, зависит от усмотрения автора.

В науке административного права также общепринято рассматривать государственные органы в качестве самостоятельных субъектов права. Большая роль государственных органов как субъектов административного права иногда находит отражение в определении административного права. Например, В. Ф. Волович предлагает следующее определение: «Административное право представляет собой совокупность правовых норм, которые регламентируют организацию (статику и динамику) государственного управления, взаимоотношения органов государственного управления, их внутреннюю структуру и правовой статус»[62]. По мнению В. Ф. Воловича, границы административно-правового регулирования – это «сфера деятельности исполнительной власти, органов государственного управления»[63].

Участие государства в административных правоотношениях лишь обозначается весьма оригинальным способом[64]. Предполагается, что государственные органы действуют как от своего имени, так и от имени государства одновременно. По существу речь идет об особом характере представительства в административном праве: в правоотношении участвует не то лицо, от имени которого действуют, а то, которое действует. Ю. М. Козлов по этому поводу пишет следующее: «В качестве субъектов административного права можно рассматривать Российское государство, субъекты федерации, государственные и негосударственные организации. В такой роли они являются носителями административной правоспособности. Однако в конкретных административно-правовых отношениях они непосредственно не участвуют. Административная дееспособность приходится на долю представляющих их органов исполнительной власти или управления…»[65] Субъектами административно-правовых отношений признается не республика, не край или область, а их органы управления[66].

Такую же позицию занимает и Д. Н. Бахрах, когда в числе общих родовых признаков государственных (муниципальных) органов называет их деятельность «от имени государства, местной администрации и в то же время от своего имени»[67]. Государство в качестве субъекта административных правоотношений им не рассматривается.

Вследствие тесного взаимодействия различных отраслей права в процессе регулирования социально-экономических процессов участие государства в административных правоотношениях становилось предметом исследования представителей иных отраслей юридической науки. Этой проблеме уделяли внимание и цивилисты. Причем не всегда отраслевые конструкции гражданского права получали общетеоретическое обоснование, их применение в других отраслях вызывало возражение. Например, А. А. Пушкин считал, что «если цивилистическое понимание правосубъектности переносить и на административно-хозяйственные правоотношения, то тогда… надо будет согласиться с тем, что в административно-хозяйственных правоотношениях государственные органы никогда не выступают в качестве самостоятельных субъектов права, что в лице их всегда действует государство»[68]. А. А. Пушкин не мог согласиться с таким решением вопроса потому, что оно требовало признать реально существующие правоотношения между государственными органами как отношения государства с самим собой.

Суть решения, предложенного самим А. А. Пушкиным, заключалась в следующем: государственный орган в административно-хозяйственных правоотношениях действует от имени государства, но субъектом этих правоотношений государство не становится; субъектом административно-хозяйственных правоотношений является государственный орган как таковой, действуя от имени государства. Это решение ученый считал возможным лишь при условии отказа от традиционной конструкции представительства, существующей в гражданском праве[69]. Как известно, по гражданскому праву субъектом правоотношений становится представляемый, а не представитель.

Подобное соотношение государства и его органов нельзя признать верным, даже если ограничиться рамками административного права. Так или иначе признается, что государство, являясь субъектом права, в принципе не может стать субъектом правоотношений. Эти выводы противоречат теории права. Субъект права – всегда действительный либо возможный участник правоотношений[70]. Государство должно рассматриваться в качестве возможного участника правоотношений (например, административных) либо оно вовсе не должно рассматриваться в качестве субъекта данной отрасли права.

Упоминавшиеся опасения (односубъектные отношения государства с самим собой) станут необоснованными, если признать, что отношения между государственными органами – это правоотношения именно между государственными органами как самостоятельными субъектами права, действующими от своего имени. Причем существование таких отношений не исключает других правоотношений, непосредственным и полноправным, но не единственным участником которых является государство. В связи с этим весьма интересным представляется ответ на вопрос о правосубъектности госорганов, данный в западной юриспруденции некоторыми основателями такого направления в науке государственного права, как «юридическая школа». Из понятия государства – субъекта права или юридического лица они делали следующие выводы: «государство, будучи юридическим лицом, может действовать только через свои органы; последние не являются юридическими лицами, носителями собственных прав и обязанностей, поэтому их взаимоотношения имеют юридический характер лишь в том смысле, что они регулируются правом»[71]. Такие регулируемые правом отношения не считались правоотношениями в собственном смысле слова[72].

Вряд ли существуют препятствия для того, чтобы рассматривать регулируемые правом отношения между государственными органами в качестве правоотношений. Допустимо предоставление государственным органам ограниченной правосубъектности. Это необходимо в интересах правового регулирования деятельности государства. В данном случае имеется в виду правовое регулирование, которое не направлено непосредственно на взаимоотношения государства с другими лицами. Речь идет о правовом регулировании процесса принятия государством решений, т. е. процесса волеобразования такого субъекта права, как государство.

Все правоотношения, связанные с деятельностью правосубъектных организаций, к числу которых относится и государство, и другие публично-властные организации, можно разделить на две группы:

а) отношения, связанные с образованием воли организации (отношения волеобразования);

б) отношения, связанные с изъявлением организацией своей воли (отношения волеизъявления).

Субъектами отношений волеобразования являются только органы. В этих случаях органы действуют от своего имени. Их взаимодействие направлено на формирование воли организации. Субъектами отношений волеизъявления являются уже сами правосубъектные организации. Изъявление ими своей воли (издание правового акта, принятие оферты и т. д.) происходит опять же через органы. Но в этих случаях органы уже не могут рассматриваться в качестве субъектов правоотношений, поскольку происходит выражение воли другого лица – самой правосубъектной организации. Правовые отношения между органами, т. е. отношения, возникающие в процессе принятия решения, не могут быть отношениями государства с самим собой, поскольку воля государства еще не сформирована.

В зарубежной юриспруденции к понятию государственного органа существуют различные подходы. Государственные органы рассматриваются в качестве «интегральных частей самой коллективности», иными словами, в качестве неправосубъектных частей государства. В этом случае правоотношения между государством и его органом, в частности отношения представительства, возникнуть не могут. Для представительства необходимы два правосубъектных лица: представляемый и представитель. Если государственный орган взаимодействуя с другими лицами собственную правосубъектность не проявляет, то можно говорить о непосредственном вступлении государства в правоотношения. Через свои органы государство непосредственно вступает в правоотношения с другими лицами. Однако при ином подходе к пониманию государственных органов различаются органы – представители государства и органы – агенты государства. Считается, что между государством и его органом могут возникнуть классические отношения представительства (цивилистическая концепция). Такой подход к понятию государственного органа должен означать признание юридической обособленности государственного органа, его собственной правосубъектности, позволяющей ему: во-первых, участвовать от своего имени в правовом отношении представительства с самим государством; во-вторых, действовать от имени государства, представлять его в отношениях с другими лицами. Участником отношений, возникающих в результате деятельности государственного органа в интересах и от имени государства, становится само государство. Другими словами, правосубъектность государственного органа такова, что он действует в качестве субъекта права не только в процессе формирования воли государства, но и при изъявлении этой воли. Если государственный орган и признается действующим от собственного имени в отношениях с другими лицами, то он считается лишь агентом, состоящим под контролем одного из органов – представителей государства, сам не является представителем государства и не действует от его имени[73].

В советской науке в ходе развернувшейся дискуссии о юридической личности социалистических организаций С. И. Аскназием была предложена оригинальная теория, именуемая теорией государства. Речь шла в первую очередь о государственных предприятиях как органах государства. По мнению С. И. Аскназия, за каждым государственным юридическим лицом стоит советское государство в целом как всенародный организованный коллектив. С точки зрения С. И. Аскназия, в основе индивидуализации госоргана находится не стоящий за ним людской коллектив, а специфика того участка, на котором орган осуществляет свою деятельность. «За каждым данным предприятием, – писал С. И. Аскназий, – оказывается один и тот же субъект, однако не в единстве своих функций, а организующий именно данный участок своей работы, на котором должен быть достигнут определенный хозяйственный эффект… Таким субъектом является государство, взятое, однако, не в единстве всех своих функций, а действующее лишь на определенном участке социалистической системы, т. е. хозяйственно использующее определенное имущество при посредстве определенного коллектива работников»[74]. По существу, юридическая личность государственных предприятий рассматривалась С. И. Аскназием как результат персонификации функций государства на определенном участке его деятельности. Функция признавалась субъектом права, а не коллектив. Такой подход к пониманию правосубъектности государства и его органов вполне соответствует традициям юриспруденции, для которой объект персонификации особого значения не имеет, в том смысле, что если это целесообразно, персонифицировано может быть все, что угодно: коллектив, имущество, животное и т. д.

Современные государственные органы (министерства, комитеты и т. д.) в отношениях с другими лицами есть не что иное, как само государство, осуществляющее определенную деятельность. Они во многих отношениях – неправосубъектные «интегральные части самой коллективности», совокупность полномочий, элементы правосубъектности государства. В таком их качестве государственные органы персонифицируются, признаются субъектами права. Благодаря персонификации становятся возможными правоотношения и в целом правовое регулирование процесса формирования воли государства. Персонификация государственного органа означает предоставление ему собственных полномочий (прав), которые проявляются лишь во взаимоотношениях с другими органами. Реализация этих полномочий предшествует реализации полномочий самого государства, когда и проявляется правосубъектность именно государства, а не его органов. Помимо процесса формирования воли государства персонификация полномочий не требуется. Административные и другие правоотношения, участником которых становится также гражданин или другое лицо (отношения, которые выходят за рамки процесса формирования воли государства), возникают не между государственным органом с одной стороны и гражданином с другой стороны. Всем другим лицам в правоотношениях противостоит непосредственно государство.

Например, Федеральным законом «О гражданстве Российской Федерации»[75] предусмотрено, что полномочными органами, ведающими делами о гражданстве Российской Федерации, в частности являются: Президент РФ; федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами внутренних дел, и его территориальные органы (ст. 28). При этом заявления по вопросам гражданства принимают федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами внутренних дел, и его территориальные органы, а вопросы о приеме в гражданство, по общему правилу, решаются Президентом РФ (ст. 29 и 30 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации»). В Положении о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации[76] уточнено, что заявления по вопросам гражданства принимают Министерство внутренних дел РФ и его территориальные органы. Однако субъектный состав отношений, возникающих при приеме в гражданство Российской Федерации, гораздо сложнее. Пунктом 13 Инструкции по рассмотрению заявлений в органах внутренних дел Российской Федерации об изменении гражданства[77] предусмотрено, что заключение МВД России направляется в Федеральную службу безопасности Российской Федерации для вынесения заключения ФСБ России и его направления с полученными материалами в Комиссию по вопросам гражданства при Президенте РФ для предварительного рассмотрения и подготовки предложений Президенту РФ.

Таким образом, прежде чем Президент РФ решит вопрос о приеме конкретного лица в гражданство Российской Федерации и между этим лицом и Российской Федерацией возникнут отношения гражданства, должны возникнуть многочисленные иные отношения с участием различных субъектов. Полагаем, что первым станет правовое отношение между заинтересованным лицом (заявителем) и Российской Федерацией. Это еще не отношение гражданства. Однако принятие заявление органом внутренних дел означает вступление государства в правовую связь с заинтересованным лицом. Орган внутренних дел, принимая заявление, действует не от своего имени, а от имени Российской Федерации. Если вопросы о приеме в гражданство Российская Федерация решает через своего Президента, то прием заявлений осуществляется Российской Федерацией через свои органы внутренних дел. Через различные органы как на первом, так и на завершающем этапе решения вопроса о приеме в гражданство действует один и тот же субъект права – государство, Российская Федерация. Надо полагать, что основной обязанностью государства в правоотношении, предшествующем отношению гражданства, является обязанность рассмотреть заявление заинтересованного лица в установленном порядке, в установленные сроки и принять то или иное решение.

Процесс формирования воли государства и ее изъявления при совершении такого юридически значимого акта, как прием заявления, не отличается особой сложностью. В формировании и изъявлении воли Российской Федерации участвует один орган – МВД России. Гораздо сложнее протекает процесс формирования воли государства и ее изъявления при совершении такого юридически значимого акта, как прием в гражданство Российской Федерации. В этом процессе принимают участие различные органы: МВД России, ФСБ России, Комиссия по вопросам гражданства при Президенте РФ и сам Президент РФ. Указанные органы взаимодействуют между собой. Их взаимодействие регулируется нормами права, существует в виде правовых отношений, в которых органы государства участвуют от своего имени. Для возникновения таких отношений как правовых органы государства обладают достаточной правосубъектностью. Отношения между МВД России и ФСБ России, между МВД России и Комиссией по вопросам гражданства, между Комиссией по вопросам гражданства и Президентом РФ – это отношения образования воли Российской Федерации, которая будет выражена Российской Федерацией через Президента РФ. Принимая предложение Комиссии по вопросам гражданства, Президент РФ действует от своего имени как орган, обладающий собственной правосубъектностью, рассчитанной на его участие в правовых отношениях с другими органами. Решая вопрос о приеме в гражданство, издавая соответствующий правовой акт, Президент РФ действует от имени Российской Федерации, собственную правосубъектность не проявляет. Другими словами, Президент РФ, решающий вопрос о приеме в гражданство, – это Российская Федерация принимающая человека в свое гражданство.

Решение проблемы четкого определения границ правосубъектности государственных органов осложнено следующим обстоятельством. Зачастую юридическая дифференциация социальных явлений сочетается с их организационным единством и целевой взаимообусловленностью. По этой причине велика опасность представить указанное единство в виде тождества явлений. Например, широко распространено мнение о том, что многие государственные органы являются государственными учреждениями, обладают статусом юридического лица. Тем самым границы правосубъектности государственных органов неоправданно расширяются, что и приводит к неверным выводам о субъектном составе многих правоотношений. При внимательном рассмотрении такого явления можно обнаружить различных лиц: государственное учреждение – субъект в первую очередь гражданского права и государственный орган – субъект совершенно иной отрасли права (государственного и/или административного права). Удачный пример такого анализа можно найти в работе Д. Н. Бахраха: «Осуществляет оперативное управление имуществом и имеет права юридического лица не орган управления, а одноименное (курсив мой. – Д. П.) учреждение. Особенно очевидным это становится при анализе правового статуса коллегиального органа. Например, исполком городского Совета народных депутатов как орган управления – одно, а как учреждение – уже другое. Под одним и тем же названием можно обнаружить два различных по составу и правовому положению коллектива. Исполком как большой коллектив, учреждение обслуживает коллегиальный орган государственного управления, избранный Советом народных депутатов. Права юридического лица, соответствующее имущество даны учреждению для материально-правового обеспечения его собственных потребностей. А фонды, которыми распоряжается исполком-орган, являются фондами города, и исполком не вправе использовать их для удовлетворения своих потребностей»[78].

§ 3. Гражданская правосубъектность публично-властных организаций. История вопроса