Утверждение абсолютизма в России. ГЛАВА II. УТВЕРЖДЕНИЕ АБСОЛЮТИЗМА В РОССИИ В СРАВНИТЕЛЬНО-ИСТОРИЧЕСКОЙ ПЕРСПЕКТИВЕ (А. Н. Медушевский)

РУССКАЯ ГОСУДАРСТВЕННОСТЬ ДОПЕТРОВСКОЙ ЭПОХИ

Размышляя над кардинальными проблемами современности, мы обнаруживаем, во-первых, что все они имеют корни, уходящие в глубокую древность, и, во- вторых, что многие из них имеют поразительные аналогии в прошлом, наводящие на мысль о преемственности и даже повторяемости исторического развития данной страны. Возникает логический вопрос – а не становятся ли они проявлением каких-либо устойчивых тенденций развития, то и дело дающих о себе знать в разные исторические периоды? Поиск таких постоянно действующих факторов и является главной целью всякого мыслящего историка. Наша задача – сконцентрировать внимание на межформационных, сквозных линиях русской истории. Основными постоянно действующими факторами русского исторического процесса выступают прежде всего особая пространственная и геополитическая ситуация, специфический механизм функционирования сословного строя и, самое важное, – место государства и его институтов в регулировании социальных отношений79.

Постоянно действующим фактором русской истории первостепенного значения является уникальная геополитическая ситуация. Равнинный характер местности, ее открытость, отсутствие естественных географических границ не позволяли социуму изолироваться от внешнего мира и сконцентрироваться на определенной, исторически неизменной территории. Неоднократно отмечалось, что Русское государство занимает срединное положение между Западом и Востоком, но природа и следствия этой ситуации еще нуждаются в осмыслении. На всем протяжении русской истории значение западных и восточных границ не было постоянным и существенно менялось. В рассматриваемый период до XVII в. сама возможность сохранения государственности зависела не столько от отношений с Западом, сколько от того, как будут развиваться отношения на Востоке, где дестабилизирующие процессы носили особенно острый характер. Как известно, географический фактор выдвигался учеными прошлого как доминанта исторического процесса, прежде всего при объяснении специфики русской истории. Особенно важно взглянуть на эту проблему с точки зрения современных воззрений на экологию, формирование этносов и традиций национальных культур. C развитием человечества, особенно на современном этапе, все очевиднее становится значение таких непреходящих ценностей, как земля, лес и вода, которые являются важнейшими условиями существования, все больше проясняется степень взаимосвязи экологии с собственно социальным процессом, движением человеческой истории. В отечественной науке эта тема стала предметом осмысления В. И. Вернадского, создавшего особое учение о биосфере, который развивал его в значительной мере на основе тех представлений, которые были уже выработаны наукой предшествующего времени, в частности, государственной школой русской историографии. В рамках нашего подхода важно подчеркнуть большую ценность интегрирующего взгляда на естественные и социальные процессы: для историков (С. М. Соловьев, Б. Н. Чичерин, В. О. Ключевский) это давало широкое восприятие Связи явлений природы и общества, а для ученых в области естественных наук (И. И. Мечников, В. М. Бехтерев, В. И. Вернадский) позволяло обратиться к той же проблеме с другой стороны – выявлению связи биологического и социального в природе человека, раскрытию исторической эволюции природы, общества и мышления. Эти идеи имеют исключительно большое значение для понимания русской государственности. Дело в том, что определяющую роль в специфике русского исторического процесса играет огромная пространственная протяженность и географические условия страны, наличие практически неисчерпаемых ресурсов для развития земледелия.

На протяжении всего рассматриваемого периода – от Киевского государства до Московской Руси XVII в. можно констатировать постоянную и весьма устойчивую тенденцию к освоению новых территорий, их колонизации крестьянским земледельческим населением80. Сложившийся изначально тип земледельческого производства и крестьянского хозяйства обнаружил свою большую стабильность во времени и пространстве, а потому последовательно воспроизводился каждый раз на новых землях. Экономический прогресс в этих условиях выражался поэтому не столько в изменении типа хозяйствования, сколько в количественном увеличении площади осваиваемых земель. Освоение земельных ресурсов Приднепровья в период Киевской Руси было продолжено позднее распашкой плодородных «ополий» Владимиро-Суздальского и других княжеств Северо-Восточной Руси, Замосковного края. Наиболее ярким проявлением указанной тенденции стало в Русском централизованном государстве последовательное освоение так называемого «дикого поля» – богатых пахотных земель Черноземного центра, которое сдерживалось лишь опасностью со стороны южных границ Московского государства XVI–XVII вв., а по мере его усиления шло нарастающими темпами, достигнув своего апогея ко второй половине XVII в.81Новые возможности для земледелия представляло расширение политических границ государства с присоединением Казанского и Астраханского ханств в XVI в., продвижением русских землепроходцев в Сибирь и к берегам Тихого океана. О прочности тенденции развития земледелия вширь убедительно свидетельствует, на наш взгляд, ряд фактов подобного рода более позднего времени – от освоения земель Причерноморья в XVIII – начале XIX в. до переселенческой политики Столыпина начала XX в. Отсутствие в течение длительного времени перенаселенности, земельной тесноты, составляющее, несомненно, специфику страны по сравнению с государствами Западной Европы, формировало определенные и достаточно прочные стереотипы как экономического, так и социально- психологического характера. У населения не создавалось стимулов для перехода от традиционных экстенсивных форм ведения хозяйства к новым, более эффективным. В новейшее время определенным воспроизведением старых принципов предстает организация освоения целины и других новых регионов как альтернатива интенсификации сельского хозяйства старых центров. Данный способ существования отличался большой стабильностью, имел резервы для самовоспроизводства и создавал объективные предпосылки для усиления консервативных тенденций социальных процессов. Отсюда объясняется и социальная психология определенного и весьма распространенного типа людей, испытывающих тягу к стабильности, компромиссам всякого рода, боязнь и нежелание перемен, короче, все то, что славянофилы считали чертами национального характера.

Следует учитывать различные аспекты влияния географического фактора на процесс формирования русской государственности. Во-первых, это общее влияние геополитической ситуации на характер и исторические судьбы этносов и народов, населяющих данную территорию; во-вторых, влияние природных условий на организацию хозяйства и образа жизни в длительной исторической перспективе; в-третьих, общее воздействие двух предшествующих на социальные отношения и собственно государственность. Подходя к русской истории рассматриваемого периода с этой точки зрения, можно проследить влияние физико- географических условий местности (протяженности, равнинного характера, сочетания леса и степи) на расселение населения, стратегическую ситуацию, формирование естественных границ складывающегося государственного организма82. Несомненно, далее, воздействие почвенно-климатических условий, речных бассейнов и водных путей, лесных массивов или степных окраин на хозяйственное освоение территории, соответствующий образ жизни народа, степень освоения им производительных сил. Заслуживает внимания, наконец, роль колонизации новых земель в определении темпов развития, смены основных фаз социальных процессов, направленности и специфики их развития.

Центральной проблемой социологического объяснения складывания русской государственности является механизм функционирования сословного строя, который имел в России большую специфику по сравнению со странами Западной Европы. Как известно, сословия представляют собой крупные социальные слои, положение которых в обществе закреплено законом, а привилегии имеют наследственный характер83. Сословный строй формируется как на Западе, так и в России под влиянием прежде всего экономических отношений, однако государство активно вмешивается в этот процесс84. Речь поэтому идет о том, чтобы понять отношения общества и государства как единую систему функциональных взаимосвязей или систему распределения обязанностей различных сословий по отношению друг к другу и к государству. Однако изолированное изучение истории отдельных сословий (дворянства, духовенства, купечества, крестьянства, посадских людей) не дает возможность раскрыть механизм функционирования общества в целом. Здесь необходимо системное рассмотрение места и роли различных сословий в зависимости от выполняемых ими социальных функций. C этой точки зрения весьма перспективным представляется переосмысление известной концепции государственной школы о закрепощении и раскрепощении сословий государством.

В период образования Русского централизованного государства и его последующего развития существовали особые причины, способствующие законодательному закреплению специфической системы сословной организации общества. Главная из них может быть определена как необходимость скорейшей мобилизации экономических и людских ресурсов общества в экстремальных условиях хозяйственной разобщенности регионов, низкого уровня развития товарно-денежных связей, рассредоточенности населения и постоянной борьбы с внешней опасностью.

Борьба земледельческого населения с набегами кочевников, и прежде всего татаро-монгольским игом, обусловливавшая характер и направление колонизации новых земель, вызвала определенные деформации социального развития, его смещенность по сравнению с европейскими государствами. На Западе отсутствие свободных пространств и высокая плотность населения сильно обостряют социальные противоречия, что ведет к большей консолидации сословий и ускоряет законодательное закрепление сословных и личных прав. В России в период складывания централизованного государства, напротив, острота социальной конфронтации длительное время снималась за счет оттока населения на окраины, где, в свою очередь, традиционно группировались оппозиционные элементы. Не случайно именно такие окраинные регионы становились исходным пунктом антиправительственных выступлений, крестьянских и казацких движений. Так было в период Смутного времени начала XVII в., восстания Разина, да и позднее, в ходе крестьянских войн XVIII в. Развитие социальных отношений на больших пространствах и систематический отток населения к окраинам до известной степени замедляли рост социальной напряженности, видоизменяли формы ее проявления и, в конечном счете, консолидацию сословий. В этих условиях государство активно вмешивается в процесс формирования и законодательного регулирования сословий с целью обеспечить консенсус, рациональное функционирование всей системы.

Решение проблемы было найдено в создании особой служилой системы, при которой каждый слой общества (сословие) имел право на существование лишь постольку, поскольку нес определенный круг повинностей или, по терминологии того времени, – «службы» или «тягло». Сердцевину организации составляло условное землевладение – предоставление земли и крестьян служилым людям – помещикам при условии несения ими военной и гражданской службы. Так сформировалась поместная система, основным преимуществом которой являлось то, что государство всегда могло располагать значительными военными силами без затраты каких-либо средств на их содержание. Поместное землевладение как система сложилась к концу XV в., когда правительства Ивана III и Василия III, активно расширявшие поместное землевладение, ввели в поместную раздачу значительный массив земель, отобранных у татар. К середине XVI в. поместье стало самым распространенным видом землевладения в центральных уездах. Определенный правительством поместный оклад не всегда мог быть обеспечен реальной землей – поместной дачей, поскольку наличные земельные ресурсы, предназначенные для испомещения служилых людей, постепенно убывали, а источники для их пополнения были ограниченными. В этих условиях встал вопрос о перспективах секуляризации церковных и монастырских вотчин, шло наступление на черные общинные земли. Условность поместного владения состояла в том, что оно в принципе не было наследственным и даже пожизненным владением, завися исключительно от службы государству. Однако правительство в течение длительного времени шло навстречу желаниям служилых людей и сближало правовой статус поместий и вотчин. Уже к концу XVII в. данное различие становилось все более формальным и связь между службой и землевладением утрачивалась. Указ Петра I о единонаследии 1714 г. дал этому факту окончательное законодательное закрепление.

Важным преимуществом поместной системы для государства являлось ее значение в качестве контрольного и хозяйственно-административного института. Не имея достаточного числа чиновников на местах, правительство опиралось на землевладельцев при составлении учетно-фискальных документов, сборе налогов, мобилизации в армию «конно, людно и оружно» и, наконец, в полицейских целях.

На протяжении XV–XVII вв. идет чрезвычайно важный в экономическом и политическом отношении процесс крестьянского закрепощения. Отправной его точкой явилось ограничение права крестьянского перехода к другим владельцам земли определенным сроком – за неделю до и неделю после Юрьева дня, отмечавшегося 26 ноября по старому стилю. Этот срок был установлен Судебником Ивана III 1497 г. В дальнейшем переход был отменен полностью, причем вводились так называемые «урочные лета», в течение которых беглый крестьянин мог быть найден и возвращен прежнему владельцу. Заключительным этапом длительного процесса ликвидации прав крестьян явилось Уложение 1649 г., вводившее бессрочный сыск беглых. В качестве основного юридического документа, фиксировавшего принадлежность крестьян землевладельцу, выступают писцовые книги – особые формы учета податного земельного обложения рассматриваемого периода. Таким образом, вся логика развития служилого государства и поместной системы вела к постепенному закреплению за сословиями определенных функций, а также связанных с ними обязанностей и прав. Жесткая государственная регламентация функций развивалась постепенно и нашла свое завершенное правовое оформление в Уложении 1649 г. Этот важнейший законодательный кодекс допетровской Руси, утвержденный Земским собором, проникнут идеей разграничения сословий и фиксации их положения и статуса в общественной иерархии. Крестьяне прикреплялись к земле, посадские люди – к городским повинностям, служилые люди – к несению военной и других государственных служб. Возрастающая регламентация всех сторон общественной жизни имела следствием усиление роли государства и его административного аппарата.

В этом контексте следует рассматривать отношения государства с институтами социального контроля, такими как сословно-представительные учреждения – Земские соборы и церковь. В сравнении с аналогичными представительными учреждениями на Западе – парламентом в Англии, генеральными штатами во Франции и Нидерландах, рейхстагом и ландтагом в Германии, риксдагом в Скандинавских странах, кортесами в Испании, сеймом в Чехии и Польше, Земские соборы в России играли менее значительную роль, возникли в более позднее время (они оформились в XVI в. и уже к концу XVII в. теряют свое значение и прекращают созываться)85. В XVI–XVII вв. они созывались обычно в условиях экономических трудностей, войн или принятия ответственных внутриполитических или внешнеполитических решений, когда правительство нуждалось в поддержке или одобрении своих действий со стороны более широких слоев населения. Период наибольшего расцвета сословно- представительной монархии в России приходится на первую половину XVII в., когда Земские соборы созывались наиболее часто. Однако однозначной оценки этих учреждений даже применительно к данному периоду в науке нет, вопрос рассматривается с диаметрально противоположных позиций. Либеральные историки в период расцвета конституционных идей в России после реформ 60-х годов XIX в. и особенно конца XIX – начала XX в., стремясь найти историческое обоснование ограничению самодержавия, уделяли большое внимание всякого рода сословным и сословно-представительным учреждениям – Земским соборам и местным сословным учреждениям. Ряд историков отстаивал концепцию, согласно которой Земские соборы в России XVI–XVII вв. могут рассматриваться как учреждения, по своему социальному происхождению и функциональному назначению близкие или даже совершенно сходные с учреждениями на Западе. Наше Московское государство с его Земскими соборами, писал, например, Н. П. Павлов-Сильванский, было таким же сословным государством, как западные сословные государства с их генеральными штатами, ландтагами, кортесами и т.д., и наш государственный порядок Московской эпохи XVI–XVII вв. вырос так же, как и на Западе, из порядка феодального86. Известная идеализация сословно-представительных учреждений России уже тогда вызвала серьезные возражения со стороны таких ученых, как Б. Н. Чичерин, В. О. Ключевский и С. Ф. Платонов. Ключевский, в частности, пришел к выводу о слабости сословно-представительных учреждений в России и существенной специфике их в сравнении с однотипными представительными учреждениями Западной Европы. Такая точка зрения на проблему преобладает и в современной западной науке87. Отметим, во всяком случае, что право созыва Земских соборов в России принадлежало правительству, а решения, принятые ими, не были обязательными для него и не ограничивали власти царя. Говорить о сословно-представительной монархии в России XVI– XVII вв. можно, следовательно, лишь с формально- юридической точки зрения.

Другим институтом, выполнявшим функции своего рода социального контроля, являлась церковь. Если на Западе церковь в ряде стран представляла существенную оппозицию светской власти, временами даже подчиняя ее своим интересам, то в России ситуация была иная. Православная церковь, воспринявшая в этом отношении византийские традиции, не выступала в качестве серьезного конкурента светской власти, поддерживала централизацию. В XVI и особенно XVII в. уже намечается определенная тенденция к ограничению церковного и монастырского землевладения, влияния духовенства в вопросах управления. Особенно характерен в этом отношении длительный конфликт царя Алексея Михайловича с патриархом Никоном, закончившийся его осуждением и отстранением от власти. Завершающей стадией этого процесса явилась церковная реформа Петра, в ходе которой патриаршество было заменено специальным учреждением – Синодом в 1721 г., что окончательно подчинило духовенство государственному контролю.

В качестве института, определенным образом ограничивавшего монархическую власть, иногда рассматривалась Боярская дума. Действительно, в политической системе Mocковского государства Думу следует признать главным учреждением, эволюция которого в большой мере отражает динамику процесса централизации власти и управления. Весь правящий класс России допетровского периода представлял собой иерархию чинов, вершину которой составлял так называемый Государев двор. Государев двор представлял собой корпоративную сословную организацию правящего класса, точнее, его верхних слоев, принимающих непосредственное участие в управлении. Будучи своеобразным резервуаром, из которого черпались кадры управления высшего уровня для гражданской и военной администрации, Государев двор имел четкое деление по чинам, фиксировавшееся в специальных учетных документах – Разрядных книгах, Боярских книгах и Боярских списках88. Государев двор складывается в самостоятельный институт социально-политической структуры правящего класса примерно к концу XV в., развивается и усложняется в XVI и XVII в. и, наконец, отмирает постепенно в конце XVII – начале XVIII в. Основой чиновного деления Государева двора на всем протяжении его существования являлась знатность, родовитость служилых людей, представлявшая собой важнейшее условие назначения на должности соответствующего уровня и закрепленная в системе местничества. Первоначально служилое сословие в целом еще не было вполне закрытым, и в его среду был открыт доступ из тяглых слоев населения и, наоборот, допускался выход из служилых людей в тяглое сословие. В низшую категорию так называемых служилых людей по прибору входили стрельцы, пушкари, солдаты и др. Однако уже в XVII в. произошло резкое разграничение между служилыми людьми «по прибору» и служилыми людьми «по отечеству», что означало новый шаг в консолидации привилегированного правящего сословия. В свою очередь, служилые чины различались характером службы, размерами земельных владений, причем переход из одного чина в другой обусловливался прежде всего родовитостью, а также выслугой лет89. Высший слой правящего сословия составляли прежде всего думские чины (члены Боярской думы) – бояре, окольничие, думные дворяне и думные дьяки, а также такие чины Государева двора, как печатник, конюший, оружейничий, ловчий, стольники и стряпчие, постельничьи, или спальники, московские дворяне и жильцы.

По существу, Боярская дума являлась скорее совещательным органом при государе, своего рода советом, деятельность которого выражалась известной формулой – «государь указал, и бояре приговорили». В соответствии с этим в компетенцию Боярской думы входили наиболее важные вопросы внутренней и внешней политики, контроля административного и судебного аппарата. В качестве учреждения Дума занимала промежуточное положение между монархом и всей системой административных учреждений – приказов и органов местного управления. Поэтому в ней также решались дела особой трудности, которые по тем или иным причинам не могли быть решены в приказах. Современные исследователи склоняются к определению Думы как высшего консультативного органа Московской политической системы, центра царской администрации и суда. По существу, члены Думы составляли правящую элиту Московского государства, неформальную группу высших советников царя. Эволюция Думы как высшего политического института рассматриваемого периода позволяет проследить существенные тенденции развития всего сословного строя и управления. Выявляется главное противоречие политической системы – борьба боярской аристократии и самодержавия. Она ведется с периода формирования русского централизованного государства до конца XVII в., когда постепенно затухает и Боярская дума теряет свое значение. C этой точки зрения более понятным становится стремление великокняжеской власти к изменению первоначального состава Боярской думы (бояр из среды землевладельческой знати, преимущественно княжеских фамилий) за счет привлечения менее знатных представителей боярства и дворянства. Со времен Ивана III и Василия III в работе Думы стали участвовать все более широко представители думного дворянства и думного дьячества. Стремление Василия III решать дела без совета с Боярской думой «сам-третей у постели» вызывало оппозицию боярства. Ход борьбы прослеживается далее особенно четко в деятельности Думы периода правления Ивана Грозного, когда ряд политических кризисов раскрывает расстановку сил и группировок, прежде всего – соперничающих боярских родов и дворянства, опричнине, которая с этой точки зрения предстает как инструмент борьбы за безопасность короны и централизации государства90. Тенденция к централизации власти отражается в эволюции Думы и ее социального состава в XVII в. Боярская аристократия является в этот период достаточно однородной социальной группой, имеющей высокий статус, престиж и благосостояние, сложившиеся традиции и корпоративную психологию. Однако в составе властвующей элиты XVII в. наряду с традиционной группой знати, занимающей, как правило, высшие военные должности, все более заметной становится новая группа – высшая бюрократия, порожденная развитием административного аппарата. Как показал еще В. О. Ключевский в своем исследовании о Боярской думе, родовое начало в ней постепенно вытесняется служилым, причем это последнее является более действенным, динамичным элементом, сосредоточивающим в своих руках исполнительную власть91. Диалектика социально-политических противоречий XVII в. находит выражение в борьбе этих различных привилегированных групп (знати и бюрократии) в рамках правящей элиты. В рассматриваемый период, по подсчетам новейшего исследователя данной проблемы, состав Боярской думы увеличился более чем в пять раз – с 29 чел. в 1613 г. до 153 чел. в 1690 г.92 Рассматривая вопрос о соотношении знати и профессиональной бюрократии в Думе, можно констатировать рост удельного веса последней на протяжении всего XVII в. Переломным пунктом в этом отношении стала середина столетия, когда резко усилился приток в Думу незнатных чинов в ущерб представителям боярской аристократии (их удельный вес снизился от примерно 60 % в 1645–1658 гг. до 20 % в 1667–1675 гг.). Указанная тенденция продолжалась и в последующий период, причем достигла своего апогея в 70-80-е годы, когда в результате роста политической нестабильности и «инфляции почестей» назначение новых членов Думы стало носить произвольный характер, а сама она как институт все более превращалась в инструмент борьбы между различными политическими группировками.

Трансформация политической системы Русского государства в период утверждения абсолютизма привела к падению Боярской думы и созданию высшего правительственного учреждения нового типа – Сената (1711 г.), принципы формирования и отношения с монархической властью которого были уже иными.

Изменения сословной структуры Русского государства и социального состава правящей элиты на всем протяжении изучаемого периода сопровождались сдвигами в системе административного аппарата, его учреждений и штатов. Наряду с Боярской думой стержнем политической системы государства являлись центральные административные учреждения (приказы). Мобилизация ресурсов, организация сословного строя, войска и управления – все это делало необходимым содержать большой административный аппарат, постоянно его совершенствовать. В то же время не существовало реальных возможностей для проведения коренной реорганизации управления на рациональной основе. Поэтому основным направлением улучшения аппарата являлось его приспособление к новым задачам по мере их возникновения.

Отсюда рост числа приказов, придание им новых, ранее не свойственных функций, практика создания временных приказов по мере возникновения надобности в них. Приказная система складывалась стихийно и постепенно, вырастая из архаичных учреждений великокняжеского двора, по мере того как росло централизованное государство93. Уже в этом происхождении приказной системы изначально был заложен ее фундаментальный порок – смешение функций учреждений, их компетенции и подведомственности, что в принципе свойственно всякой традиционной (патримониальной) организации управления. Существовало, на наш взгляд, три основных причины того, что и в дальнейшем приказная система развивалась в наметившемся первоначальном русле. Прежде всего здесь следует иметь в виду, что на всем протяжении изучаемого периода происходит беспрецедентный рост территории государства, когда в его состав последовательно входят земли других политических образований, существенно различающихся своей хозяйственно-экономической, этнической, культурно-исторической спецификой. Включая эти территории в свой состав, государство не всегда могло управлять ими, используя традиционные местные институты власти и управления. В ряде случаев при этом создавались специальные учреждения территориальной компетенции. Второй причиной данного порядка управления следует признать остроту проблемы финансирования госаппарата. Многие приказы получали средства на свою деятельность из разных источников, в числе которых были налоги от разных территорий, отдельных слоев населения или сборы с определенных видов деятельности. Третьей причиной является различие прав и обязанностей сословий служилого государства, выражавшееся в различной их подсудности. В результате судопроизводство оказывалось распыленным по всей приказной системе. Наряду со специальными судебными учреждениями, суд вершился многими приказами в сфере их компетенции. Приведем несколько характерных примеров указанных особенностей приказной системы. Так, один из важнейших – Поместный приказ, возникший еще в конце XV в. вместе со становлением поместного землевладения, являлся основным учреждением, ведавшим наделением служилых людей землей в соответствии с тем окладом условного землевладения, который им полагался. При этом приказ являлся также центром составления писцовых и переписных книг на подведомственной территории и, следовательно, организовывал и контролировал систематически проводившиеся описания земель с целью их налогообложения. Поскольку в приказе регистрировались сделки, относящиеся к поместным владениям с живущими на них крестьянами, приказ выполнял функции судебного учреждения по спорным земельным вопросам. Сложные и не менее ответственные функции находились в ведении другого важнейшего учреждения – Разрядного приказа. Как известно, поместное землевладение было связано с военной службой. Приказ ведал поэтому учетом служилых людей, определением их в службу, назначением денежного и поместного оклада, в нем составлялись списки служилых людей, организовывались их смотры, определялась степень годности к службе. Важная для огромного государства функция обеспечения казенного транспорта была у Ямского приказа, которому и были подчинены специальные слободы, где проживали ямщики, получавшие за казенные перевозки специальное государственное жалованье. В свою очередь, на ямскую гоньбу с населения взимался особый налог, который и поступал в этот приказ.

Сложность и пестрота Московской административной системы, особенно при взгляде на нее с современных позиций, была достаточно эффективна и привычна для людей того времени, поскольку была традиционна, устойчива, многократно испытана на практике. Во всяком случае, несомненно, ей удавалось обеспечивать жизненно важные для самого существования государства внутриполитические и внешнеполитические функции94. В литературе давались и даются различные, часто диаметрально противоположные оценки приказной системы. Говорят о ее громоздкости, неоперативности, неэффективности, объясняя этим необходимость отмены данной системы Петром в трудной обстановке Северной войны. Другие исследователи, напротив, подчеркивают ее положительные черты, такие как надежность, умение наладить достаточно жесткий контроль за финансовыми ресурсами государства, развитое делопроизводство. Нам представляется, что при известной справедливости обеих точек зрения, решение проблемы следует искать в иной плоскости.

Дело в том, что в данной системе традиционного типа, где вся административная деятельность регламентируется скорее обычаем и прецедентом, чем правовой нормой, огромное значение приобретает практическая реализация властных решений. Исполнительный аппарат начинает, по существу, самостоятельно определять ускорение или замедление проведения в жизнь тех или иных предначертаний власти. Темпы проведения определенной политики, а иногда и ее судьба во многом зависят от того, насколько она соответствует интересам администрации, по крайней мере высших ее эшелонов.

Когда традиционная система осознала себя в оппозиции петровским преобразованиям, у Петра не оставалось другой альтернативы, как провести радикальную административную реформу, создать на месте приказов новые учреждения – коллегии. При таком подходе становится более понятным перенос столицы в Петербург, концентрация на новом месте вновь создаваемых учреждений, активная законодательная деятельность с целью создания нормативной основы функционирования аппарата регулярного государства.

Анализ основных линий развития сословных отношений и административного аппарата допетровской Руси показывает, что они тесно взаимосвязаны, а точнее, представляют собой стороны единого процесса. Формирование сословий проходит под непосредственным влиянием государства, а административные учреждения существуют постольку, поскольку обеспечивают функционирование данного сословного строя. В результате этого сословия и государство тесно смыкаются между собой, что находит выражение в формировании особого типа государственности – «служилого государства». Общество и государство здесь трудно разграничить: каждое сословие, слой, группа выполняет служебные функции, занимая строго определенное место в общественной иерархии, закрепленной в законодательстве в качестве чиновных делений. В этих условиях важнейшим способом регулирования социальных отношений сверху донизу является управление. Данное обстоятельство, ставящее аппарат управления в особые условия при ограниченных возможностях социального контроля, способствует консолидации, институционализации и росту бюрократии как особого социального слоя. Такой подход объясняет, в частности, устойчивую тенденцию к увеличению не только сети учреждений, но и резкий подъем численности чиновничества на всем протяжении рассматриваемого периода. Количество приказных людей в государственных учреждениях только во второй половине XVII в. выросло более чем втрое, а в дальнейшем эта тенденция развивалась по восходящей линии.

Таким образом, наметившиеся у истоков формирования русской государственности направления социальной эволюции достигают кульминации в новый период русской истории, подготавливая утверждение абсолютизма в петровскую эпоху и во многом обуславливая его дальнейшее развитие.

РЕФОРМЫ ПЕТРА ВЕЛИКОГО В СРАВНИТЕЛЬНО-ИСТОРИЧЕСКОЙ ПЕРСПЕКТИВЕ

В процессе своего развития общество проходит известные периоды внутренней самоорганизации, вызванные объективной тенденцией к регулированию социальных отношений и противоречий. Исходя из этого очевидно, что существование определенной системы управления и ее совершенствование есть неизменный закон общественного развития. Административная система оказывается при этом необходимым компонентом всякого социального образования, претендующего на независимое от других существование, а бюрократия (состав аппарата управления) представляет собой тот общественный слой, который повсюду реализует функцию управления. В соответствии с этим административные реформы могут рассматриваться как межформационное явление, изучение которого предполагает использование сравнительно- исторического метода.

Эпоха нового времени вносит существенные коррективы в процесс рационализации управления. Развитие экономических связей, великие географические открытия, появление и распространение книгопечатания и технических знаний объединяют мир в единую цивилизацию, каждый элемент которой выступает лишь как часть системы. В этих условиях отставание в темпах развития, рационализации оборачивается угрозой суверенитету государств. Организация государственного управления передовых стран в такой ситуации становится образцом для подражания, моделью желательного переустройства для других. Такой путь «догоняющего развития» принято называть модернизацией. Поскольку в новое время в качестве эталона модернизации выступают передовые страны Западной Европы, данный процесс определяется и как «европеизация», что указывает не столько на его сущность, сколько на ориентацию. Все три модификации процесса рационализации – догоняющее развитие, радикальные реформы и интерес к европейским образцам впервые нашли наиболее полное выражение в преобразовательной деятельности Петра, а затем и в последующих крупнейших реформах административной системы в России.

Центральной темой в изучении реформ первой четверти XVIII в., второй его половины, 60-х годов XIX в. является вопрос о причинах, характере и следствиях изменения всей системы административных институтов. Если суммировать накопленный в науке материал, то можно констатировать, что основной причиной этих крупнейших преобразований являлся процесс модернизации России, которая, с силу ряда особенностей ее исторического развития, вынуждена была избрать путь догоняющего развития. Путь этот, во многом напоминающий эволюцию ряда современных развивающихся государств, в России XVIII– XIX вв. находил свое выражение прежде всего в серии радикальных реформ, проводимых государством сверху примерно раз в полстолетия и направленных на модернизацию социальных отношений, управленческих структур, армии и вообще – образа жизни по европейскому образцу, отчего он получил наименование европеизации. Данная концепция, во многом объясняющая характерные черты русской истории, дает также возможность по-новому подойти к интерпретации административных реформ, перестройке институтов и учреждений. Действительно, для проведения коренных преобразований в социально-экономической сфере государство, являющееся их инициатором, не могло опираться на старую, традиционную систему учреждений и процедур управления, которые не только не могли служить эффективным инструментом преобразований, но, напротив, становились их тормозом. C этим обстоятельством и связана, как правило, перестройка системы политических институтов и государственных учреждений в ходе административных реформ95.

Модернизация государственного аппарата находит наиболее четкое выражение в новых принципах его построения – институционализации (создание новой системы учреждений), а также повышении эффективности, что в конечном счете неизбежно приводит к бюрократизации – процессу, который является во многом одновременно причиной и следствием реформ. При сохранении известной преемственности новая система учреждений означала в то же время радикальный разрыв с предшествующей практикой управления. Качественно новыми чертами петровской и всей имперской административной системы по сравнению с приказной системой Московского государства стали – унификация, централизация и дифференциация функций аппарата управления, а также известная его милитаризация, свойственная вообще абсолютистским режимам. Об устойчивости и стабильности выявленных тенденций развития государственного аппарата свидетельствует уже тот факт, что они продолжали развиваться на всем протяжении существования старого порядка в России. Разумеется, процесс этот не шел однолинейно, по прямой, и в нем были существенные отклонения. Одним из них можно признать ревизию результатов административных реформ Петра в послепетровский период, приведшую к отказу от многих нововведений как в центральном, так и в местном аппарате управления, известной его децентрализации, возвращению к приказным порядкам. Однако если судить о значении новой административной системы не в краткосрочной, а в длительной перспективе, то очевидной становится устойчивость ее основных принципов.

В рамках общей теории рационализации общественных отношений современная социология выделяет три основных типа власти – традиционный, рациональный и харизматический. Согласно М. Веберу, власть имеет традиционный характер в тех случаях, когда она освящена авторитетом издавна существовавших патриархальных установлений и властителей, а также религиозными нормами. Рациональная организация власти имеет место тогда, когда она опирается на. определенную систему общих правил и норм, намеренно установленных с известной разумной целью. В отличие от власти патриархального правителя, власть при рациональной форме управления в большей степени зависит от статуса индивида в системе организационной иерархии, отчего она приобретает свойственный ей деперсонифицирующий, унифицированный характер. Наконец, третий тип власти – харизматический – основывается на признании исключительных, уникальных достижений индивидуальной личности и предписываемых ею образцов поведения. В исторической перспективе она предстает скорее как переходный тип власти от традиционной ее организации к рациональной.

Таким образом, всякая крупная реформа политической системы может рассматриваться как результат и способ разрешения конфликта между традиционной организацией власти, с одной стороны, и рациональной – с другой. Традиционная организация власти и управления в разных регионах и в разные исторические эпохи имеет ряд общих черт. Наиболее характерными из них являются: постепенный исторически сложившийся порядок разделения функций в аппарате управления, смешанный характер и нерасчлененность иерархии должностей и учреждений, религиозное освящение власти традиционных (патриархальных) правителей. Исторически и генетически данный тип организации власти нашел наиболее полное выражение в деспотических государствах древности, но можно констатировать длительное сохранение традиционалистских черт администрации в странах Азии, Африки и Восточной Европы нового времени. Традиционная система управления представлена в них рядом основных учреждений, восходящих к патриархальным порядкам управления королевским или княжеским доменом в удельный период. Это, как правило, учреждения, ведавшие хозяйственными, военными и дворцовыми делами, примером которых в России являлись приказы. Очень рано возникает также разветвленная система управления, характеризующаяся значительным штатом чиновников. В свою очередь, традиционной организации власти и управления в мировой истории противостоит рационалистическое их устройство. Процесс рационализации охватывает самые различные стороны жизни – экономику, социальные отношения, политику, сферу культуры, однако наиболее четко проявляется в организации государственного управления – перестройке административного аппарата и бюрократии. Можно даже сказать, что рационально организованная бюрократия является одновременно и результатом процесса рационализации, и важнейшим средством ее осуществления. Основными признаками рациональной организации власти являются следующие признаки: разработанная по единому плану четкая система правовых норм и административных правил (инструкций) деятельности институтов управления; формальная иерархия уровней управления, учреждений и работающих в них чиновников; высокая степень функциональной дифференциации административного аппарата; наличие вполне определенных принципов, регулирующих статус и материальное положение различных групп бюрократии, а также ее продвижение по службе; существование более или менее выработанной корпоративной психологии бюрократии как особого социального слоя. Изучение всякой формальной организации, в первую очередь административной системы, реформ в ней, целесообразно проводить по трем основным направлениям: во-первых, перестройка системы политических институтов и государственных учреждений; во-вторых, реорганизация управленческой службы, состава аппарата или бюрократии; в-третьих, меняющийся характер отношений административной системы к обществу вообще и различным его социальным группам.

Процесс рационализации, который, как правило, связан с широким процессом модернизации всех сторон жизни общества, находит наиболее полное выражение в радикальных реформах традиционного государственного устройства. Именно таковы реформы органов власти и управления, осуществленные Петром в первой четверти XVIII в. в России. Создание рационально управляемого государства путем реформ, законодательного регламентирования было осознанной целью Петра. Нельзя поэтому полностью принять известный тезис В. О. Ключевского и П. Н. Милюкова о бессистемности, бесплановости реформ, проведении их под влиянием одной только военной необходимости. В самом деле, покинув традиционную столицу – Москву – город, строившийся постепенно, без общего плана, Петр создает, сначала в своем воображении, стройный идеальный город с прямыми проспектами, а затем энергично приступает к реализации этого замысла путем административного принуждения, серией указов регламентируя тип домов, обязанности жителей и порядки в новой столице – Санкт-Петербурге. Подобным же образом мыслил Петр построить свое рациональное, или, в его терминологии, «регулярное», государство96. В замысел входило отнюдь не только рациональное и эффективное управление, но создание такого государства, где исполняются хорошо продуманные законы, ограждающие население от произвола бюрократии. Не случайно во многих петровских указах речь постоянно идет о необходимости исполнения принятых законов, жестоких карах провинившимся, о тяготах населению от коррупции и приказной волокиты. Как признает сам Петр, «всуе законы писать, когда их не хранить или ими играть как в карты, прибирая масть к масти, чего нигде в свете так нет, как у нас было, а отчасти и еще есть, и зело тщатся всякие мины чинить под фортецию правды…»97. Идея государственного блага составляет постоянный мотив петровского законодательства, которое настолько обширно и разнообразно, что охватывает буквально все стороны общественной жизни. Среди них – регламентирование промышленности, поддержка ее приоритетных отраслей, определение товаров, входящих в государственную монополию, экспорт и импорт, регулирование армии и военного дела, управление различными социальными слоями – от крестьянства до шляхетства. Рационализации управления сопутствует унификация делопроизводства, например, переход от архаичных свитков (столбцов) приказной документации к тетрадям и книгам, новый способ записи цифр – от старинного буквенного способа к общепринятому арабскому, реформа календаря (переход от старорусского сентябрьского года к принятому в Европе новогодию с января). Важнейшим средством проведения этих преобразований и одновременно их наиболее ярким проявлением стала европеизация: она выразилась в сознательном заимствовании западных ценностей, образа жизни, законодательства, технической терминологии, приглашении иностранных специалистов в армию, госаппарат и промышленность.

Идеал рационального и справедливого государства, присущий Петру, на практике привел, однако, к созданию полицейского государства по образцу западноевропейских абсолютистских монархий. При отсутствии каких-либо институтов социального контроля государство не было связано ничем в ходе осуществления рационализации и модернизации, которые поэтому неизбежно приобретали принудительный, навязанный характер реформ сверху. Такая ситуация создает определенную психологию, для которой свойственно апеллировать к государству как единственному организатору и инициатору совершенствования общества. Для петровского времени характерно множество проектов такого рода, выражающих настроения различных слоев общества. И. Т. Посошков в своей «Книге о скудости и богатстве», задумавшись над тем, почему такая богатая страна, как Россия, живет так скудно, видит главную причину этого в плохом управлении, а главное направление изменений в лучшую сторону усматривает в государственном регулировании – поддержке им торговли, ремесел и художеств, контроле за соблюдением законности, охране природы и т.д. вплоть до регламентирования одежды и типов поведения для разных сословий98. Инициатива снизу при данном типе социальных отношений не нужна, необходимы лишь способные организаторы и исполнители. Именно так подбирает Петр своих помощников из различных слоев общества; яркий пример тому – А. Д. Меншиков. Административные реформы Петра были направлены на то, чтобы создать для регулярного государства идеальный исполнительский аппарат, действующий строго по регламентам и инструкциям.

В ходе реформ была произведена ломка всей структуры старых (традиционных) государственных учреждений – Боярской думы и приказов. В 1711 г. было создано новое высшее государственное учреждение – Сенат, к которому перешли основные функции Думы. В 1717–1718 гг. высшие административные учреждения предшествующего периода были заменены новыми – коллегиями. Как было показано ранее, приказная система управления обладала рядом характерных признаков традиционной организации. Она не была результатом заранее разработанной схемы, а сложилась произвольно в ходе длительного исторического развития. Приказы создавались по мере того, как в них возникала потребность для обеспечения новых отраслей управления. Поэтому в рамках центрального аппарата управления они сильно различались по функциям, компетенции, направленности своей деятельности. Отсутствие унифицированности в организации бюрократического аппарата и процедур управления затрудняло контроль за выполнением решений правительства, создавало условия для концентрации исключительно большой власти в руках исполнительского аппарата.

Утверждение абсолютизма в России было связано с радикальными преобразованиями всей политической системы. Преимущественное внимание обращалось при этом на перестройку государственного аппарата и централизацию управления, формирование регулярной армии, упорядочение финансов и включение церкви в систему государственного управления. Во внутренней политике Петра прослеживается последовательная линия, состоящая в ослаблении и роспуске Думы и приказной администрации и замене их новой, дававшей ему действенный контроль над госаппаратом и гарантировавшей поддержку регулярных военных сил в случаях попыток открытого выступления консервативных элементов (стрельцов, боярства, духовенства). Новыми учреждениями, наиболее отвечающими потребностям рационализации, стали коллегии, имевшие ряд очевидных преимуществ перед приказами. Коллегиальная система предусматривала систематическое разделение администрации на определенное количество ведомств. Первоначально их было немного – коллегии Иностранных дел, Юстиции, казенных сборов (Камор-коллегия), учета государственных средств (Ревизион-коллегия), государственных расходов (Штатсконтор-коллегия), Военная, Адмиралтейская (ведавшая делами флота), Коммерц-коллегия (ведавшая торговлей) и две коллегии (Берг- и Мануфактур-коллегии), занимавшиеся управлением промышленностью. Каждая из них имела общегосударственную компетенцию, что само по себе создавало более высокий уровень централизации. Коллегиальная система, далее, предусматривала коллективное принятие решений большинством голосов ее членов, что исключало (по крайней мере на первых порах) режим личной власти. Важное преимущество коллегий состояло в лучшей организации разделения труда, что повышало эффективность работы административного аппарата. Наконец, в коллегиях существовал четкий иерархический порядок. Рационализации административной системы был специально посвящен ряд законодательных актов, последовательно регулировавших деятельность всех центральных учреждений. Наиболее общим законодательным актом в этой области явился «Генеральный регламент» (1720), представлявший собой устав деятельности государственных коллегий, канцелярий и контор, определявший состав их членов, компетенцию, функции, порядок деятельности, разделение труда, организацию и ведение делопроизводства99. В дальнейшем были приняты регламенты каждой коллегии в отдельности, содержавшие конкретизацию этих общих норм применительно к сфере их компетенции. В результате коллегиальная система представляла собой централизованный и более четко функционирующий механизм управления.

Важнейшим следствием петровской административной реформы явились существенные изменения состава аппарата управления – бюрократии. Практическая деятельность по реорганизации аппарата управления началась со времени создания Сената и его канцелярии, в деятельности которой накапливался опыт, использованный затем при формировании коллегий.

Важнейшим итогом и вместе с тем законодательным закреплением всей реформаторской деятельности Петра в области гражданской, военной и судебной администрации явилась знаменитая Табель о рангах, введенная 24 января 1722 г. Она представляла собой закон о порядке государственной службы, обозначивший разрыв с предшествующей патриархальной традицией управления, воплощенной в местничестве. Как известно, основное историческое значение Табели состояло в рационализации (унификации, систематизации и т.д.) административной службы: в ее основание в качестве важнейшего принципа иерархического (чиновного) деления вместо происхождения, знатности рода или «породы» был положен принцип служебной годности. В социальном плане это означало (по крайней мере теоретически) известную демократизацию правящего сословия, поскольку узаконено было приобретение дворянства выслугой и пожалованием государя (а не передачей сословных преимуществ лишь по наследству). Наконец, была создана четкая иерархическая система: новые должности расписывались по 14 классам, или рангам, причем каждый из них в свою очередь подразделялся на чины военные, гражданские (статские) и придворные.

Созданная в результате петровских реформ административная система оказалась весьма устойчивой и сохранялась в принципе на протяжении всего дореволюционного периода, хотя некоторые учреждения были со временем отменены или стали выполнять другие функции, например, коллегии были в 1801 г. заменены министерствами. Однако структура управления, механизм власти и ее функции оставались прежними. Спор о закономерности, прогрессивности и даже целесообразности петровских преобразований идет в науке уже давно и восходит едва ли не ко времени самих реформ, причем до настоящего времени исследователи высказывают полярные, взаимоисключающие точки зрения по проблеме. Тем более странно поэтому, что большинство из них даже не пытается поставить вопрос об их сравнительном изучении, определить их место не только в русской, но и в мировой истории. На наш взгляд, только такой подход позволяет интерпретировать реформы Петра как объективное историческое явление, понять их закономерный и прогрессивный характер не только с точки зрения отечественной, но и всеобщей истории, осветить их типичные и уникальные, своеобразные стороны в ряду других однотипных реформ.

Борьба традиционных и рационалистических тенденций есть закон развития всякой управленческой системы. Именно поэтому уже на материале ряда крупнейших империй древности – Египта, Китая, Византии – ученые сделали наблюдения о том, что в периоды централизации и концентрации абсолютистской власти происходит известная унификация, институционализация и рационализация бюрократии как особого социального слоя. Одним из наиболее ранних примеров реформ подобного типа являются преобразования Эхнатона в Древнем Египте100. Их характерными признаками являются уже здесь – изменение государственной религии, перенесение места столицы и изменение имени самого реформатора, означающие радикальный разрыв преемственности и стремление утвердить новые порядки. Социальное значение реформы состояло о том, что она укрепила позиции светской бюрократии – технократов. Государство, как можно судить по некоторым данным, наложило секвестр на значительные церковные земельные владения и ценности, что выразилось в ликвидации (или перестройке) многих храмов, увольнении со службы многих жрецов. Вполне понятно, далее, что в ходе данной реформы, когда проверке на прочность была подвергнута вся структура власти, не могла остаться неизменной организация административного аппарата. Характерно при этом изменение принципов комплектования правящей элиты, стремление правителя опереться не столько на традиционные учреждения, сколько на лично преданных ему людей, выдвинувшихся, как правило, в ходе самой реформы или набираемых со стороны. При фараоне-реформаторе эту роль выполняли иностранцы (нубийцы, ханаане и пр.). Символом перемен стала новая столица, которая одновременно являлась резиденцией правителя и административным центром, а также средоточием новой религии. Реформы бюрократического аппарата оказали значительное влияние на последующие судьбы египетской администрации. Однако Эхнатон оказался не в состоянии навязать свою волю египетскому Левиафану. Идеологическая бюрократия восторжествовала затем над технократами, и страна снова стала иметь теократический порядок правления.

Обращение к истории Византийской (точнее, поздней Римской) империи также дает нам пример сходных преобразований. В ходе реформ Диоклетиана и Константина Великого изменения затронули все стороны жизни. Объединив империю благодаря выдающимся военным способностям, Константин провозгласил христианство государственной религией и перенес столицу из Рима в Византию – город, имеющий очень выгодное расположение на скрещении дорог между Европейским и Азиатским материками с выходом к морю, получивший в честь императора название Константинополя. Суть радикальных административных реформ этого времени состояла в проведении строгого разделения военных и гражданских властей, создании соответствующих новых учреждений и преобразовании местного управления. Смысл административных преобразований Сената, Императорского совета, центральных учреждений государства состоял в более четком разделении функций между ними, введении дополнительных департаментов, канцелярий и т.д., усилении социальной мобильности чиновничества, более четкой иерархии составляющих его звеньев101. Результатом реформ явилось появление в Византии широкого и весьма самостоятельного социального слоя – бюрократии, которая существовала и быстро возрастала численно до конца Византийской империи. Исследователи обращают в связи с этим внимание на существование в Византии своего рода Табели о рангах (899 г.), регламентировавшей дворцовые чины102.

Попытка рационализации административной системы была предпринята в империи Великих Моголов, которая превратилась в мощную державу при Акбаре, являвшемся крупным реформатором традиционалистических обществ. Конечно, режим Акбара был традиционным в своей основе, но в то же время этот реформатор шел на смелые нововведения, даже когда их результаты не могли быть полностью предсказуемы. И в данном случае имела место перемена религии и столицы, с той особенностью, что новое государство возникло путем завоевания. Религия завоевателей (мусульманская) отличалась от религии покоренной страны – Делийского султаната (индуизм, а отчасти буддизм и другие верования), что сразу превращало правителей в обособленный элемент общества. Создав огромное государство, Акбар поставил своей задачей упорядочение административной системы и в том числе известную рационализацию чиновной иерархии. C этой целью была проведена реорганизация центральной и местной администрации, войска и дворцового ведомства, суда и налоговой системы, отношений с церковью и духовенством, некоторая секуляризация духовной жизни. Осуществляемая программа модернизации повлекла за собой серьезный конфликт между государством и традиционными социальными структурами и процедурами управления, которые в лице местных общин, каст, должностных лиц, коррумпированных откупщиков и правителей, духовенства противодействовали реформам, выступали в роли их консервативной оппозиции. C целью упорядочения системы управления была введена Табель о чинах 1574 г.103 (или система мансабдарства), которая регулировала иерархию имперской бюрократии вплоть до распада государства в конце XVII в. Суть данной системы, опиравшейся на военно- ленную (или поместную) организацию служилого государства, состояла в установлении взаимосвязи чина и должности. Все должности (мансабы) как в армии, так и в государственном аппарате подразделялись на чины, причем была установлена определенная градация должностей, в основу которой положена традиционная для Востока система военного командования. О практической полезности и устойчивости этой системы свидетельствует степень ее распространенности, а также связь с поместной системой. Отметим, что сходная система имела место и в Московском государстве XVII в., где она также составляла основу административной иерархии. Важно отметить, что, возникнув первоначально в рамках военной организации, данная иерархия была в ходе реформ перенесена на гражданское управление. В империи Великих Моголов мансабы (чины) давали право на занятие не только военных, но и гражданских должностей – наместника, начальника города и т.д. Данный принцип напоминает иерархию должностей (или рангов) петровской Табели, где все, как гражданские, так и негражданские, чины смоделированы по образцу военной иерархии.

Таким образом, уже на ранних этапах истории прослеживаются такие тенденции, как обособление управленческого аппарата, создание и последующее совершенствование системы учреждений, обеспечивавших центральное и местное управление, отраслевое и территориальное разделение административных функций и создание определенной иерархии институтов, ведавших учетом и контролем. Уже тогда имеет место отделение управляющих от управляемых, возникает социальная потребность в сословии профессиональных чиновников. Однако в традиционном обществе рационализация носит стихийный, неосознанный характер, пробивая себе дорогу постепенно, под влиянием сугубо утилитарных соображений. Эпоха нового времени породила качественно иную ситуацию. Усиление экономической интеграции в мире, неоднородности социального развития различных стран и формирование на этой основе нового политического сознания привело к модификации и даже разрыву преемственности процесса рационализации.

Основными чертами процесса рационализации в новое время являются: во-первых, плановый характер реформ (когда заранее известны основные цели и средства нововведений); во-вторых, их целевая ориентация на догоняющее развитие; в-третьих, принятие в качестве образца или эталона модели наиболее развитых в экономическом и военном отношении стран. Подходя с этими критериями к реформам Петра Великого в России первой четверти XVIII в., мы видим, что аналогов им в предшествующий период не было. В этом мы убедились, обращаясь к реформам в крупнейших империях мира. Оказывается, что петровские реформы в процессе рационализации мировых общественных отношений означают некое новое качество. В связи с этим правомерен вопрос о том, имеются ли аналоги петровским реформам в последующий исторический период, в новое и новейшее время. Для ответа на этот вопрос обратимся к преобразованиям в развивающихся странax XVIII–XIX вв.

Реформы административной системы в Османской империи могут быть лучше поняты в контексте процессов модернизации и европеизации, начавшихся здесь, как и в России, на рубеже XVII–XVIII вв. в связи с усиливающимся отставанием этого некогда мощного государства от развитых стран Европы и, в частности, непосредственного северного соседа. Политика европеизации нашла свое символическое выражение в посольстве 1720–1721 гг. во Францию, которое, по словам турецких историков, стало «первым окном, открывшимся на Запад». C этого времени в Турцию все более широким потоком начинают проникать западные книги, техника, возникают идеи реформирования армии по западному образцу, а также стремление преодолеть засилие консерваторов и коррупцию. В связи с этим исследователи отмечают несомненное влияние на Турцию успеха реформ Петра, который, по словам турецкого просветителя, изучил состояние различных народов, их способы организации армии и государственные законы, привлек на свою службу знающих военное искусство людей из разных стран и в короткое время создал мощную армию и флот. Начало серьезных преобразований в Османской империи положили административные реформы Селима III (1792–1796 гг.), когда были предприняты первые попытки ликвидировать данную систему, перестроить армию и унифицировать бюрократию по западному образцу104. Особенность этих ранних реформ, а отчасти и всех последующих специалисты усматривают в их незавершенном характере: создание новых институтов и учреждений велось здесь на старой основе, их введение не означало прекращения действий старых установлений, а, напротив, предполагало как бы параллельное существование двух систем – традиционной и новой. Из этого проистекала другая особенность реформ – их незавершенный и частный, «косметический» характер, прагматизм – стремление к удовлетворению чисто практических нужд (создание новой армии, флота, государственных учреждений, налогов), но не изменение системы в целом. Наконец, сильно тормозили реформы убеждения самих реформаторов, их вера в фундаментальное превосходство традиционных учреждений, ценностей и образа жизни, а также исламских идей. C другой стороны, характерным признаком всякого процесса модернизации является мобилизация ресурсов (экономических, военных, технологических) для достижения целей, поставленных центральным аппаратом. Очевидно, что традиционно организованная власть не может обеспечить эффективного руководства данным процессом. Отсюда необходимость реорганизации самой власти, перестройки бюрократии, создания новой элиты на месте традиционной. В этом отношении реформы административной организации Селима III и его последователей имеют весьма много общего с петровскими. В их числе реформы учреждений (канцелярской службы), перегруппировка штатов, регламентация их численности, делопроизводства, ряд других мер, направленных в целом на функциональную дифференциацию различных учреждений и стратификацию состава аппарата управления. Однако ожесточенное сопротивление консервативных сил, приведшее к срыву реформ и гибели преобразователя, надолго затянуло процесс модернизации, усложнило его ход.

Крупнейшие преобразования административного аппарата в направлении его рационализации были предприняты в Турции в период правления Махмуда II, когда, уже в новых исторических условиях в результате серии реформ 1834–1839 гг. была сломана старая система органов власти и введена новая, близкая к европейской. На месте традиционных учреждений создавалась четкая структура управления – министерства, причем были упразднены наиболее архаичные административные структуры традиционного типа105. Султанский указ 7 января 1834 г. о классификации должностей и званий в центральных правительственных учреждениях, устанавливающий четыре класса должностей, во многих отношениях напоминал петровскую Табель о рангах.

Длительный период реформ 30–70-х годов XIX в., получивший название Танзимата, имел целью усиление самодержавия и централизма, а основным инструментом – бюрократию. Традиционалистская организация власти была поэтому первым препятствием, которое необходимо было преодолеть для того, чтобы получить реальную возможность действовать. Факторами, затрудняющими модернизацию, являлись обширность империи и растянутость коммуникаций, неэффективность существующих административных учреждений и институтов, отсутствие действенного административно-финансового контроля, самостоятельность чиновников на местах, откупавшихся от центральной власти (например, с помощью бахшиша – налога на население в пользу местного правителя). Содержание Танзимата поэтому состояло в контроле, кодификации законодательства и систематизации управления. Для достижения этого старая децентрализованная бюрократия заменялась высокоцентрализованной иерархией гражданских служащих, получавших жалованье от казны, что ставило бюрократию под более жесткий контроль центральной власти. Другой характерной чертой танзиматских реформ явилось расчленение функций аппарата по отраслям – административного, военного и финансового управления. Говоря о результатах танзиматских реформ, важно, однако, отметить их незавершенный, половинчатый характер, по крайней мере в области административного аппарата. Тот факт, что консерваторы в Турции были особенно сильны, опираясь на мощную поддержку исламского духовенства и янычар (турецких стрельцов), обусловил постепенность и более чем вековую длительность реформ и их недостаточную эффективность. Они были завершены лишь в начале XX в. Кемалем Ататюрком.

Проведение реформ в Турции, которая являлась главой мусульманского мира, не могло не отразиться на других странах региона. Не случайно мы наблюдаем здесь в довольно сжатый промежуток времени целую серию аналогичных реформ по европейскому образцу, направленных на модернизацию и рационализацию бюрократического аппарата, освобождение его от традиционных патриархальных структур и процедур управления, а также секуляризацию – освобождение от жесткой регламентации со стороны исламского духовенства. В этом отношении особенно показательны реформы Мухаммеда Али в Египте, который, формально считаясь одним из пашалыков Османской империи, фактически стал независимым государством со своим правительством, армией, законодательством и налоговой системой.

Реформы Мухаммеда Али и типологически и с точки зрения конкретных исторических деталей весьма сходны с преобразованиями Петра, а потому заслуживают специального рассмотрения106. Важно подчеркнуть, что сам Мухаммед Али тщательно изучал и хорошо знал реформы Петра и, более того, любил сравнивать себя с преобразователем России. Возможно также, что он использовал опыт петровских реформ, инстинктивно ощущая принципиальную общность и сходство ситуаций России первой четверти XVIII в. и Египта первой четверти XIX в. Во всяком случае, сама последовательность и направленность действий Мухаммеда Али соответствует тем, которыми руководствовался Петр Великий. Как и перед Петром, перед египетским преобразователем накануне осуществления курса реформ стояла проблема концентрации власти и подавления консервативной оппозиции. Добившись (как и Петр) власти в результате военного переворота, опиравшегося, однако, на поддержку духовенства и некоторых слоев населения, Мухаммед Али использовал церковь для легитимации своего правления и получения официальной санкции на него (фирмана) от султана. Реализация задуманной программы реформ по модернизации и европеизации страны ставила, далее, перед реформатором проблему консервативной оппозиции, представленной в Египте, как и в других исламских государствах, прежде всего войском традиционного типа (мамлюки) и духовенством (улама). Отличаясь большой способностью к политическому маневрированию, Мухаммед Али, заручившись поддержкой главы духовенства и учитывая опыт неудачных реформ Селима III в Турции, начал (как и Петр) свои реформы с уничтожения мамлюков – египетских янычар или стрельцов. Преодолев затем сопротивление церкви, противопоставившей себя европеизации, Мухаммед Али приступил непосредственно к проведению программы реформ. Основными целями этих преобразований явилось создание регулярной армии и флота, а также проведение индустриализации страны. Средствами для этого служили преобразования налоговой системы и перестройка административного аппарата на всех уровнях.

В экстремальных условиях страны, только что подвергшейся иностранному (французскому) вторжению, мобилизация ресурсов могла быть достигнута лишь за счет радикальной реформы налоговой системы. В свою очередь, централизация налогообложения ставила проблему всесторонней перестройки местного административного аппарата. Согласно такой логике развития событий, Мухаммед Али в 1814 г. упразднил традиционную систему управления на местах и построил новую, отвечавшую потребностям централизации, унификации и систематизации налогообложения, а также преследующую цели повышения эффективности сельского хозяйства и роста поступлений в казну. Страна была разделена на 7 провинций (число которых затем увеличилось), во главе которых стоял мудир – губернатор, подчиненный центральному правительству. Создание стройной системы местного управления дало возможность поставить вопрос о реорганизации центрального бюрократического аппарата.

Реформа центрального аппарата управления проходила в Египте, как и в России, в несколько этапов и растянулась на некоторое время. Условно можно выделить три основных этапа, приравнивая их к соответствующим шагам административных реформ Петра. Первый, начальный этап состоял в создании центрального учреждения – штаба реформ. Им стал Кабинет, который, подобно петровскому Сенату, имел две основных функции – был высшим учреждением административного управления и одновременно совещательным органом при монархе. В основу работы данного учреждения был положен коллегиальный принцип, в котором правитель видел идеальное сочетание инициативы чиновников с централизацией власти в абсолютистском государстве. Вторым этапом реформы явилось целенаправленное разукрупнение существующих ведомств и создание новых – диванов, но пока еще на вполне традиционной основе. Подобно тому как Петр на первом этапе своей деятельности опирался на традиционную систему приказов, добавляя к ним по мере надобности новые, Мухаммед Али первоначально сосредоточил повседневное управление в диванах, число которых не было строго ограничено. Третий, заключительный этап реформ был призван упорядочить всю административную систему сверху донизу, обеспечив рациональные принципы ее функционирования и их правовое закрепление. В 1837 г. в результате генеральной реформы было создано всего 7 диванов (казны, войны, флота, публичного образования, иностранных дел и коммерции, промышленности). При этом велась активная законодательная деятельность по регламентации всех сторон управления, борьба с коррупцией и волокитой. Логическим завершением административных реформ явилось создание в Египте бюрократии западного типа. Наряду с правящим классом постепенно сформировался слой высших функционеров, многие представители которых были иностранцами – французами, греками, итальянцами, албанцами и армянами. «Мозговой трест» реформатора почти сплошь состоял из иностранных специалистов. Военные должности армии и флота приравнивались к гражданским, что позволило создать строгую чиновную иерархию по типу Табели о рангах на всех уровнях управления.

Создание административного аппарата позволило Мухаммеду Али получить весьма эффективный инструмент для активного вмешательства в экономику страны, ее социальные отношения и институты. В соответствии с общими для абсолютистских режимов установками и принципами меркантилизма основное внимание преобразователя направлялось на индустриализацию (создание национальной промышленности), обеспечение рынков сбыта (армия) и возможностей для ведения международной торговли (флот).

Констатируя, таким образом, поразительное сходство реформ Петра и Мухаммеда Али, мы видим причину его в наличии объективных исходных условий в обеих странах, аналогичных задачах, стоящих перед ними, и в дальновидности реформаторов, сумевших отбросить господствующие традиционные представления и принять модернизацию своих стран как личную судьбу.

Радикальная реформа всей административной системы в Японии произошла в результате переворота 3 января 1868 г., известного как «революция Мейдзи». До этого времени структура управления в Японии носила выраженный традиционный характер, принятие решений осуществлялось на самом высшем уровне – правящей аристократией (дайме), а структура правящего класса была также вполне традиционна107. Существовало разделение на иерархические слои в соответствии с системой вассальной зависимости, а отношения сюзеренов-вассалов создавали главный механизм регулирования внутрисословных отношений. Это находило выражение в жесткой стратификации сословий, а также отдельных слоев внутри элиты. Данной социальной иерархии соответствовала административная организация Бакуфу – военно-служилой системы режима сёгуната, в которой землевладение, родовитость и должность были тесно взаимосвязаны108. Если большинство других государств в ходе истории постоянно поддерживали связи с соседями, вынуждены были поэтому учитывать степень их экономической и политической мощи, то Япония (во многом благодаря своему островному положению) долгое время вообще развивалась практически изолированно, с чем некоторые исследователи связывают специфический тип феодальных отношений (напоминающий более западные, чем восточные его формы), а также слабость центральной государственной власти, сохранение различных архаичных структур и отношений (что роднит ее с Англией). Тот факт, что Япония развивалась изолированно и долгое время не испытывала угрозы вторжений извне, имела стабильное внутриполитическое развитие, вел к усилению консервативных тенденций в эволюции государственности, негибкости правящей аристократической элиты, группировавшейся вокруг сёгуна – реального носителя власти.

Ситуация в Японии изменилась очень поздно – в середине ХIХ в., но именно поэтому встреча с европейской цивилизацией сопровождалась сильным потрясением, своего рода психологическим шоком. Серьезной угрозой независимости страны стало появление у берегов Японии английской эскадры командора Перри в 1853 г. Режим сёгуната оказался перед необходимостью провести модернизацию страны в кратчайшие сроки, что предполагало перестройку административного аппарата. Действительно, в последовавшие за этим годы режим пытался рационализировать управление на традиционной основе за счет таких мер, как сокращение ряда высокооплачиваемых должностей, увольнение некомпетентных чиновников, омоложение кадров, некоторые изменения в армии, попытки повысить восприимчивость к достижениям западной технологии и техники. C одной стороны, проводимые перемены вызывали недовольство консервативных сил, всячески тормозивших их, с другой стороны – становилась очевидной неспособность режима к радикальным изменениям. Осознание этого факта наиболее дальновидной и инициативной группой правящих верхов привело к государственному перевороту 3 января 1868 г. В последние годы существования старого режима Токугава (династия главы исполнительной власти – сёгуна) в рамках правящей элиты четко оформились три основные группы – противники реформ, умеренные и сторонники радикальных перемен, причем каждая из них претендовала на лидерство. Разрешение конфликта приняло форму дворцового переворота, направленного не против монарха, а против главы исполнительной власти – сёгуна, который был отстранен. В результате победы радикалов, сумевших привлечь малолетнего императора на свою сторону, открылась возможность укрепления абсолютистской власти и проведения модернизации общества сверху.

Такая модель догоняющего развития требует, как мы видели, создания эффективного и четко действующего бюрократического аппарата. Начало его создания действительно относится уже к первым дням существования нового режима.

Прежде всего была отменена традиционная административная система Бакуфу, сёгунат, свойственные ему институты и процедуры управления. Реформа центрального аппарата управления была проведена по европейскому образцу, причем было образовано семь главных административных департаментов – по делам государственной религии, внутренних дел, иностранных дел, армии, флота, юстиции и законодательства. Дальнейшее развитие реформы шло в направлении усиления регламентации деятельности учреждений, более четкого функционального их подразделения, совершенствования различных уровней управления, развития контроля и централизации управления. Рационализация охватила и состав аппарата управления, в том числе и правящую верхушку, которая получала чин в соответствии со степенью знатности. В дальнейшем, однако, прослеживается процесс оттеснения аристократии бюрократическими элементами. Основная линия, разграничивающая группировки правящей элиты рассматриваемого периода, проходит по вопросу об отношении к модернизации и европеизации страны. Как и в других странах, господствующей тенденцией для прогрессивной бюрократии становится стремление перенять иностранную передовую технологию и технику, рационалистические научные методы, созданные западной цивилизацией.

Рассматривая в данной сравнительной перспективе государственность Восточной Европы (не беря здесь Россию), мы должны будем признать, что она сильно отличается как от «чистых» западных, так и восточных ее форм. Имея много общего с государствами Востока в плане социальной основы государства, характера его развития в виде скачкообразной модернизации, обратного воздействия государства на общество, восточноевропейский абсолютизм в то же время исторически ориентирован на западные модели административного устройства, соответствующие нормы рационализации управления. В этом заключается зерно противоречия восточноевропейского абсолютизма, который представляет собой опыт сочетания азиатских социальных институтов и западных политических учреждений. Особенно очевидным данное противоречие становится в периоды модернизации, которая здесь (как и на Востоке) неизбежно приобретает форму и характер европеизации. При проведении крупных социальных или (и) административных реформ государство выступает в роли носителя и организатора прогрессивных перемен, хотя ранее то же самое государство (на консервативной фазе) рассматривало их как нечто вредное и чужеродное. Поскольку государство является единственной и достаточно монолитной силой (в странах «к востоку от Эльбы»), процесс модернизации проходит здесь (как и на Востоке) специфически: борьба различных социальных тенденций идет не по горизонтали (столкновение соответствующих течений, одно из которых выходит победителем), а по вертикали – путем волнообразного изменения политики государства от консерватизма к радикализму (правому или левому) и наоборот. При этом государственная власть (или правящая элита) может выражать общественные настроения, но может выступать и вопреки им.

Указанные особенности развития восточноевропейской государственности проявились с наибольшей силой в реформах Просвещенного абсолютизма, представленных в России целым рядом преобразований (от Петра до реформ 60-х годов XIX в.), а в других странах (Пруссии, Австро-Венгрии, Дании) даже установлением ряда конституционных ограничений абсолютной власти государя, введением более широкого сословного представительства в длительной исторической перспективе. Понятно, что Просвещение и абсолютизм в принципе взаимно исключают друг друга, поэтому между ними возможен лишь временный союз и лишь в специфической ситуации. Поэтому Просвещенный абсолютизм, в отличие от абсолютизма и конституционной монархии, заключает в самом себе зерно самоотрицания. Данное противоречие проявлялось во всех его действиях в разных странах: стремясь к модернизации и рационализации общества, он в то же время не мог довести данный процесс до конца и становился затем жертвой революции или консервативной контрреформы.

В Дании Просвещенный абсолютизм, например, нашел выражение в краткой, но яркой попытке преобразования государственности, известной как «шестнадцать месяцев реформ», проводимых И. Х. Струензе, возглавившим группу либеральных аристократов, отстаивавших радикальную программу модернизации общества. Реформы Струензе в области административного аппарата (1770–1772) весьма типичны для Просвещенного абсолютизма, а их общая цель состояла (как и повсюду) в модернизации, рационализации и европеизации (секуляризации) управления. В связи с этим вполне понятно, что объективная социальная направленность реформ определялась стремлением абсолютизма к консолидации власти за счет ослабления традиционалистских черт госаппарата и их носителей – аристократии. Были введены новые основы комплектования аппарата, изменены принципы подбора служащих. В отличие от Петра и Мухаммеда Али, других великих реформаторов, проводивших сходные административные реформы, Струензе и его группа стали осуществлять их не в конце всего цикла преобразований, а в его начале. Деятели эпохи Просвещения были слишком идеалистичны и слишком верили в разум, забывая об опасности, угрожающей реформам со стороны мощных социальных сил, отстаивающих традицию, прежде всего армии и церкви, что сыграло роковую роль в ходе рассматриваемого реформационного эксперимента.

Просвещенный абсолютизм Австро-Венгрии имеет много сходных черт с датским109. После ряда военных неудач в ходе столкновений с Турцией и Пруссией, правящие круги осознали необходимость изменения институтов и процедур традиционного порядка управления. C целью модернизации аппарата управления был предпринят ряд реформ Марии-Терезии (канцлера Кауница), которые получили дальнейшее развитие в правление Иосифа II. В ходе преобразований госаппарат стал более унифицированным и рациональным, а важнейшие его учреждения получили общеимперский статус110. Более радикальный характер реформы институтов и процедур управления получили в правление Иосифа II, стремившегося организовать более монолитную и централизованную административную систему на базе рационализации и бюрократизации власти. В результате этих мероприятий было создано полицейское государство, командные высоты в котором занимала знать, как военная, так и гражданская, чиновничья, для которой были весьма свойственны жесткая чиновная иерархия, представление о своей исключительности, а во многом – реальная незаменимость. Подобной организации бюрократии соответствовали и процедуры управления, суда и ведения делопроизводства, достойные пера Ф. Кафки.

Центральный аппарат управления в виде министерств был основным координирующим органом. Главы всех ведомств, члены Государственного совета, отвечавшие за определенную отрасль управления, направляли свои отчеты непосредственно государю, который проявлял чудеса работоспособности. Государство, считал Иосиф, – это «наибольшее благо для наибольшего числа подданных», то есть своего рода абсолютная ценность, а потому его интересы важнее интересов составляющих его индивидов111. Важным нововведением в административной системе стало создание регулярного «бумажного режима». К концу десятилетнего правления (1780–1790 гг.) в обороте было шесть тысяч декретов и более одиннадцати тысяч новых законов. Подобная деятельность по регламентации всех сторон жизни и управления, свойственная вообще для всякого регулярного государства, может сравниться лишь с законодательной активностью периода петровских реформ в России. Действительно, император стремился создать рациональное, механически функционирующее государство, где практически не оставалось места для личной инициативы и воображения. Для такой «византийской» традиции административного устройства, при всей ее внешней импозантности, свойственны, однако, специфические и весьма серьезные противоречия. Главным из них является высокий уровень бюрократизации общества, который ведет к его стагнации, превращению государства в колосс на глиняных ногах. В то же время данная тенденция не исключает, а, напротив, даже предполагает определенные положительные стороны данного типа организации. Она наиболее эффективна как раз в тех случаях, когда необходима концентрация власти, проведение мобилизации ресурсов и планирование дальнейших изменений. Иначе говоря, положительные стороны такой системы выявляются в переломные или переходные эпохи, когда старые принципы социального регулирования отмирают, а новые еще не успели появиться. C этим связан резкий рост контролирующей функции государства, объективно приводящий к полной регламентации всех сторон жизни общества, что находит свое выражение в полицейском государстве эпохи Просвещенного абсолютизма. Стремясь создать такое государство, Иосиф II шел именно по пути контроля и регламентации, в том числе внутри самого бюрократического аппарата. Отсюда пристрастие императора к всевозможным проверкам, лично проводимым ревизиям и пр., который в этом отношении был весьма похож на Петра или Николая I.

Реформы Просвещенного абсолютизма в Австрии, подобно другим сходным преобразованиям, имели своей целью расширение государственного вмешательства в социально- экономические отношения, что выступало одновременно и как средство преобразования. В этом отношении характерны такие мероприятия государства, как ослабление и фактическая ликвидация крепостного права (замененного обязанностью отбывать повинности помещикам), ограничение роли церкви, превращение духовенства в государственных чиновников, конфискация имущества монастырей и насаждение политики веротерпимости, реформы суда и судопроизводства за счет устранения многих традиционных феодальных норм. Своеобразным итогом преобразовательной деятельности стала кодификация права в стране.

Указанные тенденции административного и политического развития появляются в Пруссии, начиная с реформ Фридриха-Вильгельма I, который реорганизовал весь исполнительный административный аппарат на центральном, провинциальном и местном уровнях112. Как показывает анализ социальной природы административных реформ в Пруссии, они являлись здесь (как и в России) своеобразным компромиссом между властью бюрократической монархии и юнкерской аристократии, которая, составляя костяк армии и местного управления, имела значительную реальную власть и влияние. В этой двойственности природы прусского абсолютизма состоит одна из причин раскола правящей олигархии, а также военно-полицейского характера прусской государственности. В период реформ первой трети XVIII в. особенно четко выступили различия групп, составляющих правящую элиту, – старой знати, новых людей (как правило, незнатного юнкерства, претендующего, однако, на видную роль в управлении), а также иностранных специалистов, главным образом французов – гугенотов, нахлынувших в страну после отмены в 1688 г. Нантского эдикта. В рассматриваемый период представители этой группы составляли около 30 % прусских военных офицеров113. Данное обстоятельство (различные источники комплектования) вело к столкновению интересов как внутри элиты, так и за ее пределами – в государственном аппарате. Введение коллегий рассматривается в этой связи как своеобразная попытка создания регулирующего механизма, направленного на унификацию управления и сглаживание конфликтных ситуаций в нем. Известным итогом реформ административного аппарата в Пруссии стало выявление противоречивых интересов различных социальных групп и попытки их примирения в новых учреждениях. Как и в России при Петре, старый порядок социальных (точнее, сословных) рангов вступал в ощутимое противоречие с новым подразделением чиновников на профессиональные ранги и титулы (чины). Долгое время продолжали сохраняться прежние («местнические») представления о приоритете знатности и происхождения над выслугой и компетентностью. Сохранение престижности аристократического происхождения способствовало консолидации социальной психологии верхов административного здания, но в то же время препятствовало проникновению в элиту новых людей. Известное изменение этого положения происходило за счет сознательной перемены государственной политики наград и кар, поощрений и пресечений – как, например, повышений в должности и награждений за выслугу лет, дисциплинарных взысканий за некомпетентность безотносительно к происхождению и т. д. Кроме того, престижность аристократизма вела к диффузии (слиянию) аристократического статуса и бюрократической верхушки.

Реформы Просвещенного абсолютизма в Пруссии были направлены на дальнейшую модернизацию государственности – ее централизацию, унификацию и рационализацию и продолжали в основных своих линиях реформы Фридриха-Вильгельма. C целью укрепления и увеличения армии, остававшейся главной заботой прусских государей, были (уже при Фридри- хе II) произведены реформы финансового ведомства, сбора налогов, которые непрерывно росли. За счет мобилизации всех материальных и людских ресурсов создавалась одна из сильнейших в Европе армий, позволившая Фридриху превратить государство в реальную международную силу. Характерная вообще для Просвещенного абсолютизма активная социальная политика нашла в Пруссии выражение в введении (в 1763 г.) всеобщего начального образования, ослаблении, а затем и отмене крепостного права, кодификации права, росте военного и полицейского контроля над обществом.

Все рассмотренные реформы в странах Восточной Европы были целенаправленной попыткой модернизации общества, его секуляризации и европеизации. Сравнительная постановка вопроса ставит нас перед возможностью другой интригующей параллели. Возможно ли отыскать аналоги рассмотренных реформ – перехода от традиционной к рациональной (бюрократической) организации власти и управления в современном мире, скажем, – в развивающихся странах, которые, как известно, также часто интерпретируются в контексте теории модернизации, догоняющего развития? Нам представляется, что на этот вопрос можно дать вполне положительный ответ.

При переходе от традиционных патриархальных устоев жизни к новым, порожденным индустриальной эпохой, происходит резкая ломка привычных структур, отношений, учреждений и ценностей. Наступает такой переходный период, когда общество как бы распадается на составляющие его части, сегменты, отдельные институты и идет постепенный процесс их интеграции в новые социальные отношения. Процесс этот, непосредственно связанный с модернизацией и европеизацией развивающихся стран, особенно интересен тем, что дает возможность проследить характер административных реформ в направлении рационализации. В связи с этим внимание обращается прежде всего на сам процесс трансформации цельных традиционных общественных организмов при переходе к индустриальному обществу за счет дифференциации и интеграции, расщепления общества на социальные слагаемые с последующим его воссозданием на новом уровне в более рационализированном виде114. При этом становится очевидной роль государства в проведении данной дифракции: оно может проводить политику сознательного разрушения традиционных институтов путем их взаимного расчленения и обособления и создания на их месте новых, отвечающих его (государства) потребности модернизации экономики и социальных структур. Ключевую роль в этом процессе признана играть бюрократия, которая планирует изменения, осмысливает их и осуществляет на практике.

Создание публичной администрации – решающий показатель усилий по консолидации государства в развивающихся странах. Действительно, в процессе национальной реконструкции бюрократия повсюду играет лидирующую роль. В странах, подобных Индии, где три четверти населения остается крестьянским, политическое сознание низко, а социальные отношения неразвиты, конфликты многообразны, – роль и ответственность администрации (бюрократии) особенно высока. Вообще, наблюдения, проведенные во многих развивающихся странах, показывают, что планируемые социальные изменения нуждаются в эффективной администрации, перспективном видении основных процессов и их результатов, а также в соответствующих навыках управления. В связи с этим большой самостоятельной проблемой в развивающихся странах является быстро меняющийся (в ходе реформ или революций) характер отношений административного аппарата и общества. В большинстве развивающихся стран Азии, Африки и Латинской Америки процесс модернизации осуществляется через определенную и весьма устойчивую авторитарную власть. Ключевую роль в политике модернизации играют бюрократия и армия, которые приобретают высокую степень автономности в обществе, имея свободу маневра в условиях обострения противоречий в рядах правящих классов.

Бюрократия, как и всякая формальная организация, развивается в изменяющемся обществе: если общество имеет традиционную природу (традиционные ориентации, сословия, касты, община, семья, религия и пр.), то бюрократия (как рационально организованный слой) неизбежно вступает в конфликт с ним115. Отсюда – задача приспособления рационального аппарата к нерациональному материалу общества, вызванная этим потребность лучшего понимания ориентаций, ценностей и этики, которые определяют действия чиновничества. Этим отчасти объясняется стратификация и иерархия бюрократии, которая отражает структуру общества. Такое положение бюрократии как формальной организации в данном (традиционном) обществе определяет ее ориентацию на универсальный рационализм, формализм и обезличивание, хотя это сочетается с ориентацией данного слоя на профессиональный интерес, разделение труда, создание четкой иерархии власти и управления. Проводимые авторитарными режимами реформы административного аппарата призваны поэтому, как правило, превратить его с более эффективный инструмент социального регулирования, вмешательства в общественные отношения с целью «размягчения» традиционных структур и укрепления социальной опоры своей власти116.

Уникальный характер и высокая престижность гражданской службы в развивающихся странах, как и вообще в модернизирующихся государствах типа России петровского времени, покоится на трех основаниях. Во-первых, правительство и те, кто выступает от его имени, располагают практически неограниченной силой принуждения, а потому внушают населению большой страх и уважение; во-вторых, административный служащий сам, как правило, является выходцем из более высокой социально-экономической группы; в- третьих, среди неграмотного почти поголовно населения с традиционной (крестьянской) структурой общества любой, даже самый низший, чиновник часто оказывается единственным грамотным человеком. В ряде стран, включая империю Великих Моголов, Россию петровского и последующего времени, Китай, Египет на протяжении почти всей его истории и др., правящий класс и бюрократия часто в значительной степени состояли из иностранцев, представителей другой веры, иной культурной традиции и языка, нежели коренное население. Все сказанное позволяет констатировать наличие пропасти между управляющими и управляемыми, отсутствие переходных структур и институтов между ними, что имеет следствием, с одной стороны, высокую степень концентрации власти в рамках монолитной и сравнительно узкой правящей верхушки, а с другой – ограниченный характер средств ее воздействия на общество. Именно поэтому в периоды модернизации, крупных административных реформ в действие вступают не горизонтальные (сословно- представительные), а вертикальные институты в лице бюрократии, армии и полиции, становящиеся главными средствами социального регулирования и воздействия на общество. В этом отношении многие развивающиеся государства современности снова проходят тот путь, который был свойственен европейским государствам эпохи Просвещенного абсолютизма, причем во многом повторяют буквально те же административные реформы.

В подтверждение сказанному достаточно обратиться к примеру некоторых современных (хотя теперь уже переставших существовать) монархических государств, а также различным режимам бонапартистского типа или господства каудильо. Для всех этих государственных образований, независимо даже от формы власти – монархия или республика (как правило, диктаторского типа с режимом личной власти), весьма характерно стремление к модернизации традиционных институтов по европейскому образцу, развитие новой бюрократии, которая составляет здесь самостоятельную и одну из важнейших (наряду с армией) прослоек правящего класса. Тот, например, факт, что административные реформы Хайле Селассие в Эфиопии, напоминают аналогичные преобразования в других странах XVIII– XIX вв., не должен нас смущать, поскольку во многом сходны сами социальные процессы, порождающие изменения административной системы в прошлом и настоящем. Несмотря на значительное сопротивление аристократии и духовенства, уже в ходе войны и сразу после нее в Эфиопии стала осуществляться реформа центрального и местного управления, финансов и суда, направленная на их рационализацию и централизацию, в частности – создание министерств с четким разделением функций и разветвленным бюрократическим аппаратом. Примером аналогичной преобразовательной деятельности в сходном направлении являются другие административные реформы в Африке, суть которых состоит в централизации, унификации и систематизации как центрального, так и местного государственного управления, причем с единственной целью – мобилизации ресурсов и концентрации власти в руках правителя.

Процесс модернизации и рационализации управления обществом, преодолевающий патриархальные устои и каноны мышления и поведения людей, может проходить с различной степенью интенсивности, иметь различные формы и результаты. На наш взгляд, можно (как было показано выше) говорить о двух основных типах или моделях данного процесса – эволюционной и революционной, между которыми, как двумя полюсами, размещается весь спектр реально имевших место в истории различных стран преобразований.

Конец ознакомительного фрагмента.