Глава 3. Методы регулирования, способы оценки и мониторинга деятельности банковской системы
3.1. Способы денежно-кредитного регулирования банковской системы
Как отмечалось, устойчивость банковской системы – это долговременный, постоянный, сбалансированный процесс развития структуры, всех блоков и элементов банковской системы, приводящий не только к количественному, но и к качественному изменению всех ее показателей и созданию благоприятных условий для развития всей системы социально-экономических отношений общества. Устойчивость при этом не может быть достигнута без учета потребностей реального сектора экономики и других ее субъектов, так как нестабильность и проблемы внешней среды, в которой функционирует банковская система, отражаются прежде всего на ее внутреннем состоянии.
Управление устойчивостью банковского сектора осуществляется как на микро-, так и на макроуровне. Если на микроуровне оно нацелено на обеспечение стабильности и долгосрочного сбалансированного роста отдельных субъектов банковской системы и ее инфраструктуры, то на макроуровне реализуется система мер денежно-кредитной политики, целью которой является создание благоприятных условий для роста всей национальной экономики.
Для определения путей решения этой глобальной задачи используют систему промежуточных (тактических) целей: валютное таргетирование, таргетирование процентных ставок, а в последнее время – таргетирование инфляции.
Традиционно инструментами денежно-кредитного регулирования являются дисконтная политика, норма обязательных резервов, а также операции на открытом рынке и рефинансирование.
Все инструменты управления деятельностью банков, которые использует ЦБ РФ в целях обеспечения устойчивости их развития, ориентированы на развитой рынок, являются формой экономического (а не административного) регулирования денежного оборота и тесно связаны друг с другом.
Что касается выбора конкретных инструментов регулирования денежно-кредитной сферы, то в условиях слабого развития рынка ценных бумаг, отсутствия адекватных правовых и институциональных структур, а также опыта проведения операций на открытом рынке ЦБ РФ не может в ближайшее время ориентироваться на использование операций на открытом рынке (ООР) в качестве основного инструмента своей политики.
В настоящее время основное место в арсенале денежно-кредитных инструментов ЦБ РФ принадлежит политике рефинансирования коммерческих банков, а также количественных и качественных ограничений в отношении принимаемых к залогу и переучету ценных бумаг, в том числе векселей, и выдаче ломбардного кредита; политике установления минимальных резервных требований (для различных видов пассивов коммерческих банков).
Однако в силу относительной неразвитости рыночных отношений в России, неравномерности развития отдельных секторов ее экономики, а также существенного влияния процессов глобализации на российский финансовый сектор чрезмерное использование этих инструментов без развития практики контроля и надзора за деятельностью российских коммерческих банков может привести к нарушению механизмов передачи воздействия мер денежно-кредитной политики (так называемого трансмиссионного механизма) на реальную экономику.
Применяя классические инструменты денежно-кредитной политики, Банк России не может забывать о том, что достижение ее тактических целей (стабильность курса национальной валюты, ограничение инфляции, обеспечение притока инвестиционных ресурсов и т. п.) не означает автоматического достижения стратегических целей, связанных с обеспечением экономического роста, устойчивым развитием, оптимизацией структуры экономики, ее антициклическим регулированием. Для их достижения нужна «тонкая настройка» и согласование всей системы мер финансовой и экономической политики, включая регулирование счетов движения капиталов, налоговое регулирование, таможенное законодательство, поддержку инноваций, обеспечение эффективности инвестиций, бюджетное регулирование и т. д.
Для решения этой задачи необходим инструмент, позволяющий оценивать эффективность мер денежно-кредитной политики в контексте устойчивого развития национальной экономики в целом. Полагаем, что для этих целей может быть использована классическая модель равновесия денежных и товарных рынков, с ее помощью можно оценить результаты денежно-кредитной политики Банка России.
Проведенный анализ прежде всего подтвердил предположение о том, что на уровень цен в российской экономике в существенной мере влияют факторы немонетарного характера (инфляция издержек, внешняя инфляция). Это означает, что для поддержания стабильности банковского сектора и экономики в целом мер монетарного характера недостаточно – для регулирования инфляции необходимо сформировать намного более сложные и тонкие механизмы регулирования инфляции.
Проведенный анализ позволяет сделать и другой вывод: денежно-кредитная политика Банка России оказывает самое непосредственное, значимое влияние на уровень номинальных ставок и денежное предложение. Однако менее значимым оказывается влияние мер денежно-кредитной политики на реальные ставки и уровень цен в экономике.
Вместе с тем проведенное исследование показало, что немонетарный характер инфляции и отсутствие должного регулирования движения капитала за пределы России делают неэффективным регулирование уровня цен и экономического роста в национальной экономике через каналы процентных ставок и рефинансирования классического трансмиссионного механизма. В то время как ставка рефинансирования и политика в области обязательных резервов Банка России являются действенными инструментами, влияющими на уровень номинальных процентных ставок и денежную массу, эти инструменты не способны обеспечить достижение стратегических целей российской денежно-кредитной политики – эффективности инвестиций и сокращение инфляции. И поэтому переход к режиму инфляционного таргетирования в системе денежно-кредитного регулирования представляется преждевременным. Более того, сомнение вызывает отказ от применения ряда административных мер воздействия в сфере движения российского капитала и в системе ценообразования.
Необходимо помнить о том, что устойчивость банковской системы определяется такими группами факторов, характеризующими ее способность, как:
• соответствие денежной массы потребностям национальной экономики – факторами стабильности денежного предложения;
• бесперебойность проведения денежных расчетов между экономическими субъектами – факторами ликвидности;
• наличие благоприятных условий для экономического роста и стимулирования инвестиционной активности национальной экономики.
Использование исключительно монетарных инструментов регулирования экономического развития России приводит к таким отрицательным последствиям в финансовой сфере, как:
• активный вывоз национального инвестиционного капитала за рубеж при одновременной зависимости национальной экономики от спекулятивного капитала иностранных инвесторов;
• неэффективность инвестиционной деятельности российских компаний;
• высокий уровень инфляции и, как следствие, процентных ставок, делающий нерентабельными инвестиции в проекты реального сектора;
• концентрация финансовых ресурсов в крупнейших банках, проводящих инвестиционную политику, недостаточно согласованную с приоритетными направлениями развития национальной экономики.
В сложившейся ситуации представляется целесообразным:
1) определить в качестве задач политики Банка России рост инвестиций в реальный сектор экономики, прекращение оттока инвестиционного капитала и снижение процентных ставок, в том числе долгосрочных;
2) ввести в системе валютного и налогового регулирования законодательные и нормативные ограничения, направленные на управление национальными счетами капитала, прекращение «бегства» российского капитала за рубеж. Одновременно создать гибкую систему стимулирования национальных экспортеров и импортеров со стороны группы банка развития, нацеленную на повышение инновационной направленности этой деятельности;
3) параллельно с административным регулированием «миграции» капитала использовать систему банков развития, расширенную за счет включения в нее банков с государственным участием, для повышения эффективности инвестиционной деятельности в России. Создать систему мониторинга целевого использования централизованных инвестиций и сроков их окупаемости. Мотивировать руководство банков развития в зависимости от достижения целей по повышению результативности инвестиционной деятельности в реальном секторе экономики;
4) создать систему действенного контроля за целевым использованием средств, представляемых Банком России в рамках долгосрочных программ рефинансирования банков;
5) создать систему налоговых стимулов для инновационных проектов, реализуемых в приоритетных секторах экономики, при одновременном контроле за реальностью подобной деятельности. Определить меры гражданской и уголовной ответственности за нецелевое и неэффективное использование централизованных инвестиционных ресурсов;
6) разработать систему защиты национальных финансовых рынков от действий иностранных инвесторов, ориентированных на получение краткосрочной спекулятивной прибыли. Создать систему контроля уровня данного капитала и установить ограничения на допустимые сферы его использования;
7) разработать меры постепенной демонополизации российской экономики и российского банковского сектора, которые нельзя отождествлять с приватизацией. Быстрая и бесконтрольная приватизация государственных монополий в сложившихся условиях может только ухудшить ситуацию;
8) изменить систему корпоративного управления государственными предприятиями и банками, интегрировав их стратегии с общегосударственными долгосрочными и среднесрочными планами; сформировать такую систему планирования их деятельности, которая бы согласовывала их инвестиционные программы с глобальными планами социально-экономического развития национальной экономики;
9) ужесточить меры административного контроля и налогового регулирования затрат коммерческих предприятий, вызывающих инфляцию издержек в российской экономике. Прежде всего использовать их для контроля за деятельностью естественных и финансовых монополий, принадлежащих преимущественно государству;
10) обеспечить проведение целевой монетарной экспансии в российской экономике: повышение уровня ее монетизации при условии создания детального плана и контроля использования дополнительных ресурсов для решения задач инновационного развития экономики. Привлечение коммерческих банков, и прежде всего банков с государственным участием в капитале, для решения этой задачи;
11) прекратить практику вывода сверхдоходов от продажи энергоносителей в международные активы во избежание инфляционного давления этих доходов на внутренний рынок. Создать каналы и инструменты прямого использования энергетического потенциала для реализации приоритетных программ инновационного обновления экономики.
3.2. Методы регулирования деятельности участников банковской системы
Одним из механизмов обеспечения финансовой устойчивости банковского сектора является регулирование деятельности его участников. Среди методов регулирования банковской системы выделяются:
• методы институционального лицензионного регулирования (прямого ограничения);
• методы нормативно-правового регулирования;
• методы функционального регулирования;
• административные методы регулирования.
По мере создания зрелых формальных и неформальных рыночных институтов доминирующими станут нормативно-правовые методы регулирования банковской системы. Кроме того, ввиду ее высокой социальной значимости будут применяться методы институционального лицензионного и функционального регулирования. Применение методов административного регулирования, как не соответствующих рыночным отношениям, должно быть ограничено и постепенно прекращено. В рамках нормативно-правового поля императивный метод будет уступать диспозитивному как способу регулирования отношений между равноправными сторонами, самостоятельно решающими вопросы своих взаимоотношений, урегулированных нормами права[23].
Исследуя проблемы регулирования банковской системы, следует учитывать, что услуги, аналогичные банковским, оказывают множество разнообразных организаций, объемы операций которых постоянно растут. Это предопределяет необходимость единых методов регулирования деятельности не только непосредственно банковского сектора, но и всего спектра организаций, работающих в банковском сегменте. В связи с этим к регулированию банковской деятельности целесообразно подходить как к сложной системе, состоящей из различных субъектов и объектов регулирования. Сам процесс регулирования должен быть при этом объединен едиными целями, принципами и методами.
Цели системы регулирования определены Федеральным законом от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (далее – Законом о Банке России) и направлены на развитие банковской системы Российской Федерации и защиту интересов вкладчиков и кредиторов. Сформулированные в Законе цели регулирования являются основополагающими для устойчивого развития банковской системы.
Регулирование банковской системы, на наш взгляд, должно быть увязано со стратегическими задачами национальной экономики, прежде всего с созданием новой модели экономического роста на основе модернизации и инноваций. Исходя из этого в качестве стратегической цели развития банковской системы можно рекомендовать создание эффективной банковской системы, интегрированной в новую модель роста на основе модернизации и инновационного развития экономики, имеющей устойчивые конкурентные позиции на глобальном рынке. Регулирование банковской системы должно осуществляться в русле данной стратегической цели ее развития и из единого центра, реализующего единую стратегию развития.
Стратегические цели развития банковской системы обусловливают принципы ее регулирования, т. е. основу, на которой строится система регулирования.
К сожалению, регулирование банковского сектора не всегда отвечает принципам регулирования. В настоящее время ряд принципов в полной мере не соблюдаются. Прежде всего это относится к принципам равных возможностей, метауправления и невмешательства органов регулирования рынка в рыночные отношения.
Полагаем, что принципы и методы регулирования соответствуют стратегическим целям и задачам развития национальной экономики.
По мере создания зрелых формальных и неформальных рыночных институтов регуляторы должны использовать преимущественно нормативно-правовые методы регулирования банковской системы.
Методы регулирования деятельности участников банковской системы должны обеспечивать равные условия для поддержания и развития здоровой конкуренции, не допуская необоснованных преференций для отдельных участников рынка.
3.3. Способы оценки и мониторинга устойчивости банковской системы
Эффективность системы мер обеспечения устойчивости банковского сектора во много зависит от его мониторинга.
Мониторинг деятельности коммерческих банков в рамках современной системы банковского регулирования и надзора Банка России, как известно, направлен на решение комплекса задач, в частности:
• на сбор и накопление информации, отражающей основные показатели экономического развития страны и деятельности системы коммерческих банков;
• анализ и прогноз показателей устойчивости банковской системы, оценку системных рисков банковской системы;
• выявление и оценку степени влияния различных факторов, определяющих надежность банков, устойчивость банковской системы;
• оценку эффективности мероприятий, проводимых в рамках государственного регулирования банковской системы.
Основные направления мониторинга можно сгруппировать следующим образом:
• мониторинг коэффициентов;
• регулярный мониторинг банковских рисков;
• мониторинг на основе данных стресс-тестирования;
• мониторинг показателей финансовой устойчивости банковского сектора;
• мониторинг информации по результатам деятельности кураторов;
• мониторинг предприятий нефинансового сектора.
Каждое из направлений мониторинга имеет соответствующее функциональное значение, однако, как показывает исследование, не лишено недостатков.
Мониторинг коэффициентов – это анализ системы коэффициентов на основе инструкции Банка России от 03.12.2012 № 139-И «Об обязательных нормативах банков», содержащей основные нормативы защиты банков от финансовых рисков. Однако надежность данной системы нормативов нельзя переоценивать, так как достоверность официальной банковской отчетности находится на довольно низком уровне и получаемые на ее основе результаты не отражают реальную ситуацию в банке. Они могут быть использованы лишь для выявления отдельных тревожных сигналов в деятельности банков. Обследование, проведенное в 2005 г. службой рейтингов корпоративного управления Standard&Poor’s среди 30 крупнейших российских банков, показало, что уровень прозрачности деятельности этих банков составляет 36 %, в то время как средний показатель раскрытия информации в десяти крупнейших международных банках, используемых для сравнения, составляет около 85 %[24]. Нельзя не согласиться с А. В. Турбановым, который отмечал, что ситуация с достоверностью отчетности вызывает беспокойство. При осуществлении процедур ликвидации некоторых банков было выявлено, что реальные активы этих банков составляют 5–7 % от указанных в отчетности, т. е. фактически многие из этих банков были банкротами уже до того, как обнаружились нарушения операций с «обналичкой»[25].
Решением проблемы достоверности отчетности банков, по мнению различных специалистов, является создание условий перехода банковской системы России на международные стандарты ведения бизнеса и МСФО, сокращение излишнего количества обязательных экономических нормативов, совершенствование нормативных актов Банка России, внедрение элементов Базеля II, усиление контроля со стороны Банка России за ходом проведения проверок отчетности банков аудиторскими компаниями и т. д.[26]
В рамках решения этой проблемы предлагается также установить повышенные требования к руководителям и главным бухгалтерам, к организации учетно-операционной работы банков, к системе внутреннего контроля. Наряду с этим необходимо систему традиционных коэффициентов дополнить новой схемой комплексного анализа рисков, с которыми сталкиваются банки в своей деятельности, чему будет способствовать развитие всех направлений мониторинга банковской деятельности.
Во многом это относится и к регулярному мониторингу рисков, который в настоящее время включает следующие направления:
• мониторинг достаточности капитала;
• мониторинг кредитных рисков (риска кредитования нефинансовых предприятий и риска потребительского кредитования);
• мониторинг риска ликвидности;
• мониторинг рыночного риска.
Мониторинг рисков проводится ежемесячно и призван способствовать выявлению неблагоприятных тенденций в деятельности банков на самых ранних стадиях.
Информация о степени подверженности банковской системы различным видам рисков и о состоянии достаточности капитала регулярно приводится Банком России в отчетах о развитии банковского сектора России на соответствующий год и в обзорах банковского сектора РФ.
При этом следует отметить, что мониторинг рисков в отечественной практике базируется преимущественно на коэффициентном анализе, проводимом на основе официальной банковской отчетности. Так, подверженность банковского сектора кредитному риску оценивается на основе таких нормативов, как Н6, Н7, Н9.1, Н10.1, показателей качества кредитного портфеля банков (доли просроченных ссуд, доли стандартных ссуд и т. п.). В основе мониторинга риска ликвидности лежит анализ нормативов мгновенной и текущей ликвидности, доли средств в активах, размещенных на корреспондентских и депозитных счетах в Банке России, на корреспондентских счетах других банков.
Наряду с указанными рисками на деятельность банков влияют также операционный риск, страновой риск, риск потери деловой репутации, стратегический риск и правовой, которые включены в перечень типичных банковских рисков письмом Банка России от 23.06.2004 № 70-Т «О типичных банковских рисках». Правовой риск, операционный риск и риск потери деловой репутации оценивается Банком России на основе информации, содержащейся в актах инспекционных проверок, т. е. в выводах экспертов. Регулярный мониторинг этих видов рисков пока не проводится, но Банком России уже разработаны различные рекомендации по оценке типовых рисков банковской деятельности для коммерческих банков.
Для развития и улучшения мониторинга рисков (особенно кредитных), а также управления ими немаловажную роль может сыграть информация, аккумулируемая в рамках единой системы кредитной информации (бюро кредитных историй). Мировой опыт их создания показал, что, во-первых, бюро кредитных историй обеспечивают лучшую информированность банков о потенциальных заемщиках и позволяют точнее прогнозировать возвратность ссуд, что снижает кредитный риск на стадии принятия решения о предоставлении кредита. Во-вторых, наличие обобщенной информации о клиенте в бюро кредитных историй снижает издержки ее поиска. Это способствует выравниванию информационного поля внутри кредитного рынка, снижает асимметричность информации и заставляет кредиторов устанавливать конкурентные цены на свои ресурсы. В-третьих, деятельность бюро кредитных историй дисциплинирует заемщиков из-за реальной угрозы нанесения существенного ущерба их репутации в глазах потенциальных кредиторов.
По мнению ряда авторов, целесообразным является создание разветвленной централизованной системы данных
• по кредитным рискам юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в том числе по внебалансовым обязательствам;
• кредитным рискам физических лиц;
• проблемной задолженности и в случае несвоевременного погашения кредитов;
• о неплатежах по различным инструментам (векселя, долговые обязательства и др.);
• системы рейтингов субъектов хозяйствования и индикаторов руководителей и собственников[27].
Создание централизованной системы бюро кредитной информации (БКИ) позволит сформировать достоверную информацию, необходимую для системы управления рисками, соответствующей требованиям Базельского соглашения, что поможет предупреждать возникновение кризисных ситуаций. Одновременно централизованный институт кредитных историй может обеспечивать Банк России информацией о крупных займах, заемщиках и банках, предоставляющих такие займы. Результаты мониторинга рисков можно использовать в качестве источника информации о наличии тревожных сигналов и для принятия решений для более глубокого изучения складывающейся ситуации с помощью статистического анализа и исследований на местах.
Другим не менее важным видом мониторинга, как отмечалось, является мониторинг на основе данных стресс-тестирования. На практике он используется для оценки устойчивости банковского сектора и выявления банков, наиболее подверженных рискам при возникновении напряженной ситуации в экономике. Стресс-тестирование позволяет провести количественный анализ возможных убытков в случае наступления экстремальных событий, выстраивая один либо несколько сценариев событий.
В Банке России стресс-тестирование на подверженность различным рискам проводится ежегодно на основе анализа отчетности 200 крупнейших банков по размеру активов. При этом используются, как правило, однофакторные модели. В целях мониторинга по стресс-тестированию на устойчивость банковской системы необходимо расширить использование опыта международной банковской практики и применять как сценарный анализ, так и анализ чувствительности портфеля активов банка к изменению различных факторов риска. Сценарный анализ направлен преимущественно на оценку стратегических перспектив, а анализ чувствительности позволяет оценивать непосредственно воздействие изменений заданного фактора риска на портфель активов банка.
Мониторинг показателей финансовой устойчивости банковского сектора состоит в отслеживании показателей финансовой устойчивости, предложенных Международным валютным фондом.
Разумеется, проведение мониторинга по приведенному перечню показателей может дать более полную информацию об устойчивости российских банков.
Мониторинг информации по результатам деятельности кураторов является новым направлением в надзорной деятельности Банка России и призван выявлять на раннем этапе проблемы, угрожающие интересам кредиторов и вкладчиков банка, а также реально оценивать эффективность системы внутреннего контроля в кредитной организации. Развитие системы мониторинга на основе деятельности кураторов позволит установить текущий ежедневный надзор, сосредоточенный на ежедневном анализе принятых банком рисков, контроле ссудной задолженности.
Существенную помощь в оценке устойчивости кредитных организаций может дать мониторинг финансового состояния предприятий. В настоящее время Банк России проводит мониторинг финансового положения предприятий (как потенциальных заемщиков) в рамках действующей системы макроэкономического анализа состояния экономики Российской Федерации в целом и по регионам в соответствии с Положением от 19.03.2002 № 186-П «О проведении мониторинга предприятий Банком России».
Результаты проводимого мониторинга позволяют выявить как общие закономерности финансово-хозяйственной деятельности предприятий в современных экономических условиях, так и региональные и отраслевые особенности. Наряду с этим сохраняет актуальность наличие информации о финансовом состоянии крупных акционеров банков и крупных заемщиков, что определяет необходимость обязательного мониторинга таких предприятий. Одновременно аналитические материалы, подготовленные по результатам мониторинга предприятий специалистами Банка России, используются при проверке обоснованности оплаты юридическим лицом доли уставного капитала банка, превышающей 20 %.
Основными задачами, которые решаются в ходе мониторинга, являются:
• анализ и прогнозирование экономической конъюнктуры на основе оценки финансового положения предприятий, изменения спроса и предложения на микроуровне;
• оценка эффективности и совершенствование денежно-кредитной политики в стране и в регионах с учетом раннего обнаружения возникающих в экономике диспропорций и реального развития общеэкономических процессов как на уровне страны в целом, так и на уровне регионов;
• формирование инвестиционного климата;
• совершенствование системы оценки возникающих в банковской системе рисков под воздействием структурных сдвигов в реальном секторе экономики;
• усиление взаимодействия реального и банковского секторов экономики.
Перечисленные направления использования результатов мониторинга предприятий в полной мере отвечают тому опыту, который накоплен в работе с предприятиями реального сектора центральными банками таких стран, как Германия, Франция, Япония, США и др.[28]
В Германии, например, мониторинг предприятий служит основой системы рефинансирования, осуществляемой Бундесбанком. Ежегодно им обрабатывается примерно 60–70 тыс. годовых отчетов. При этом надежность системы рефинансирования основывается на четко отработанной методологии проверки платежеспособности и финансового состояния предприятий-заемщиков.
В Банке Франции создана база данных FIBEN[29], которая, по оценкам экспертов, представляет собой самую полную и обширную базу данных по предприятиям в мире, сформированную государственным органом управления. Помимо балансов 150 тыс. предприятий она содержит информацию о просроченных банковских кредитах, взаимоотношениях банков, задержках в расчетах и о двух видах оценки кредитных рисков. Эта база данных была организована для оценки Банком Франции роли частных долговых расписок как инструмента рефинансирования, но она также открыта и для коммерческих банков. Целью предоставления банкам доступа к базе FIBEN является обеспечение банковской системы обширной информацией о кредитной истории для поддержания стабильности в финансовом секторе страны.
Таким образом, в настоящее время Банк России использует различные способы мониторинга устойчивости банковского сектора. Дальнейшее развитие и повышение эффективности применяемых направлений мониторинга банковской деятельности будет способствовать укреплению финансовой устойчивости банковской системы.
Вместе с тем, полагаем, что Банку России следует:
а) усилить контроль за достоверностью финансовой отчетности, представляемой коммерческими банками;
б) усилить контроль за ходом проведения проверок отчетности банков аудиторскими компаниями;
в) установить повышенные требования к руководителям и главным бухгалтерам, организации учетно-операционной работы банков, системе внутреннего контроля;
г) систему традиционных коэффициентов дополнить комплексным анализом рисков, с которыми сталкиваются банки в своей деятельности, что будет способствовать развитию всех направлений мониторинга банковской деятельности;
д) в целях усиления контроля за кредитными рисками создать централизованную систему кредитной информации – бюро кредитной информации.