Уставное право Хабаровского края. Научное и учебное издание. Глава 3. Устав Хабаровского края как основной источник уставного права края (Б. Г. Хачатурян)

1.1 Структура и основное содержание Устава Хабаровского края

Рассматривая конституции (уставы) субъектов РФ как источник конституционного права Я. А. Зорина в своём диссертационном исследовании отмечает, что «…при анализе конституций (уставов) субъектов Федерации важно выявить общее, особенное и единичное в их содержании. Общенаучный термин „общее“ позволяет выделять признаки, которые присущи всем источникам конституционного права, в том числе и конституциям (уставам) субъектов Федерации. Понятие „особенного“ характеризует специфические черты, которые присущи конституциям (уставам) субъектов Федерации в отличие от иных нормативных правовых актов как источников конституционного права. Что же касается понятия „единичного“, то указанный термин позволяет охарактеризовать особенности, присущие отдельным конституциям и уставам конкретных регионов России, причём данные особенности могут иметь не только закономерный и объективный, но и случайный характер»219.

Рассматривая Устав Хабаровского края, как документ определяющий статус края и говоря об «общих» признаках необходимо отметить, что данный нормативный правовой документ базируется на следующих положениях российской Конституции:

– Российская Федерация – Россия есть демократическое220 федеративное правовое государство с республиканской формой правления;

– высшей социальной ценностью в государстве, объектом его заботы и защиты является человек, его права и свободы;

– носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является её многонациональный народ;

– край является равноправным субъектом РФ, имеет свой устав и законодательство221;

– федеративное устройство Российской Федерации основано на её государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации;

– государственная власть осуществляется на основе её разделения на законодательную, исполнительную и судебную;

– местное самоуправление представляет самостоятельную систему реализации народовластия.

Специфические черты, «особенности» Устава Хабаровского края вытекают из анализа соответствующих статей Конституции Российской Федерации. Так, в соответствии со ст. 66 Конституции России, статус222 края определяется Конституцией РФ и Уставом края, который принимается краевым законодательным (представительным) органом. Ссылка здесь на устав края как на закон, являющийся вторым после Конституции РФ правовым актом, определяющим правовой статус края, закрепление обязанностей Конституционного Суда РФ рассматривать дела о соответствии уставов субъектов Российской Федерации федеральной Конституции (ст. 125) и разрешать споры о компетенции между федеральными органами государственной власти и высшими органами государственной власти субъектов Федерации, означает, что устав получил конституционную защиту, по форме и по содержанию являясь нормативным правовым актом, обладает высшей юридической силой в системе правовых актов края223. Все иные региональные законы, подзаконные акты и акты органов местного самоуправления должны соответствовать уставу субъекта Федерации.

Как видим, Конституция РФ в общих чертах формулирует вопрос о предмете конституционного (уставного) регулирования на уровне субъектов России. Казалось бы, функциональная, организационная и регулятивная составляющая конституций (уставов) субъектов Федерации должна была раскрыться в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», как об этом говорит ст. 77 Конституции РФ, но анализ этого закона показывает, что этого не произошло. Мало того, называя законом об общих принципах организации органов государственной власти субъектов РФ закон не формулирует этих принципов224, рассосредоточив нормы которые необходимо отразить в региональных уставах более чем в 90 статьях, причём количество таких статей часто меняется, в результате чего региональным законодателям приходится постоянно вносить изменения и дополнения в свои региональные конституции (уставы).

Указанные выше пробелы в федеральном норматировании устраняются краевыми нормотворцами путём формирования «единичных» черт Устава Хабаровского края, проявляющиеся в его содержании, то есть такую, которая используется при построении конституций во многих странах мира, но со своими специфическими региональными особенностями.

Устав состоит из преамбулы и 14 глав: «Общие положения», «Основы государственно-правового положения Хабаровского края», «Административно-территориальное устройство Хабаровского края», «Права, свободы и обязанности человека и гражданина в Хабаровском крае», «Законодательная (представительная) власть Хабаровского края», «Исполнительная власть Хабаровского края», «Взаимодействие органов законодательной и исполнительной власти Хабаровского края», «Судебная власть», «Обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности», «Местное самоуправление», «Экономическая основа деятельности органов государственной власти Хабаровского края»225, «Основы социально-культурной сферы Хабаровского края», «Порядок изменения Устава Хабаровского края», «Заключительные и переходные положения».

Наличие в Уставе края вступительной части – преамбулы обычная в мировой конституционной практике декларация приверженности конституционализма, превращение субъекта Федерации в рациональную организацию публичной власти для осуществления задач в рамках права. Характеризуя значение преамбулы, судья Конституционного Суда РФ Б. С. Эбзеев пишет «…преамбула является составной частью Конституции и имеет для законодательной и исполнительной власти не только моральную, но и юридическую силу, а судами должна восприниматься в качестве оселка, с помощью которого выверяется адекватность истолкования конституционных норм, содержащихся в разделах, главах и статьях Конституции»226.

Как видно из структуры Устава, Устав Хабаровского края, в отличие от Конституции РФ, не выделяет в своём содержании основ уставного строя Хабаровского края как субъекта РФ, но анализ уставных статей позволяет говорить о том, что Устав края, устанавливая начала государственного строя края как субъекта Федерации, воспроизводит основы конституционного строя России. Так, подкрепляя идеи федеративного устройства Российской Федерации, в Уставе, в отличие от многих конституций республик в составе РФ (в ред. до 2003 г.)227, отсутствовали и отсутствуют претензии на государственный суверенитет либо статус государства228. Но при этом уже в ч. 2 ст. 2 край определяет себя равноправным субъектом Федерации.

В Уставе прямо закрепляется отказ от выхода из состава Российской Федерации. «Хабаровский край является субъектом Российской Федерации, неотделим от неё и не имеет права выхода из состава Российской Федерации» (ч. 1 ст. 2).

Устав определяет применительно к краю принцип народовластия. Статья 3 устанавливает, что «…единственным источником власти в Хабаровском крае является народ Российской Федерации, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти Хабаровского края и органы местного самоуправления муниципальных образований Хабаровского края».

Уставом края устанавливается, что в крае признаются и гарантируются конституционные права и свободы, охрана чести и достоинства человека и гражданина. Наряду с терминами «человек» и «гражданин», Устав употребляет такое понятие, как «лица, постоянно проживающие на территории края», гарантируя для них дополнительные льготы за счёт материальных, финансовых и иных средств Хабаровского края.

Устав определяет идеологию власти, главный принцип которой – парламентаризм, предусматривающий особую систему организации государственной власти, основанную на принципах разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную и их самостоятельности, верховенства закона при ведущей роли парламента в целях утверждения и развития отношений социальной справедливости и правопорядка. Исходя из этого принципа регламентируется механизм образования и функционирования органов государственной власти, суть которого определена Конституцией РФ и сводится к тому, что государственная власть в России осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

Устав вслед за Конституцией Российской Федерации признает и гарантирует населению края право на местное самоуправление, определяя, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти Хабаровского края.

Применительно к краевым условиям Устав включает положения об образовании, науке, культуре, физической культуре и спорте, об организации охраны здоровья населения края, о социальной защите и занятости населения как основы социально-культурной сферы края.

Определяется порядок изменения Устава края, и заканчивается Устав главой «Заключительные и переходные положения».

1.2 Место устава Хабаровского края в правовой системе Российской Федерации

Общественные отношения, регулируемые Уставом субъекта Федерации, ставят вопрос перед научными кругами об определении места данного документа в российской правовой системе. Одним из первых исследователей данного вопроса была И. А. Умнова, отдельные её выводы уж упоминались выше, затем вышел ряд статей в 1998 г. появляются первые диссертационные, а затем и монографические исследования.

Авторы статей, диссертационных и монографических исследований в своих мнениях разделились на две группы. Первая группа сложилась с первых дней появления у всех российских субъектов права разрабатывать региональные конституции (уставы), которые в связи с неопределённостью статуса данного документа и отсутствием на протяжении длительного времени его содержания в федеральном законодательстве стали характеризовались «мини конституциями»229, «малыми конституциями»230, «малыми региональными конституциями»231, основным законом субъекта Федерации232, осуществляющим учредительные функции233.

Вторая группа исследователей, опираясь на ст. ст. 66 и 77 Конституции РФ выделивших конституцию и устав субъекта РФ из регионального законодательного поля, не называет их основным законом субъекта РФ, а говорит о них как об особом региональном нормативном правовом акте, регулирующим общественные отношения в рамках определённых федеральным законодательством.

Этой точки зрения придерживался и автор данного исследования при разработке первой редакции Устава Хабаровского края. По мнению автора определять конституцию (устав) субъекта РФ как основной региональный закон не соответствует сути данного документа, так как в соответствии со ст. 5 Конституции РФ конституции (уставы) субъектов РФ не охвачены общим понятием «законодательство»234, а значит это не закон, а особого вида нормативный правовой документ. И как результата в Уставе термин «основной закон» отсутствует.

Говоря о термине «основной закон» применительно к конституции необходимо отметить, что он появился в российском праве в Конституции РСФСР принятой в 1918 г. В то время ВЦИК РСФСР как высший законодательный, распорядительный и контролирующий орган Республики издавал «собственные декреты и распоряжения». Декреты и распоряжения издавал и Совет Народных Комиссаров. Поэтому термин «основной закон» применительно к Конституции чётко определял её место в системе нормативных правовых актов Республики: Конституция – основной закон. Затем он был внесён в Конституцию СССР 1924 г. и во все последующие редакции конституций СССР, союзных и автономных республик.

В Конституции Российской Федерации (1993 г.) термин «основной закон» отсутствует.

Конституции (уставы) не являются и учредительными документами субъектов РФ, так как не учреждают ни один субъект Российской Федерации. Полный состав субъектов РФ перечислен в ст. 65 Конституции РФ. Конституция России так же устанавливает (ст. 66), что их статус определяется, прежде всего, Конституцией РФ и может быть изменён только по взаимному согласию с Российской Федерацией. Статья 77 Конституции РФ предоставив субъектам Федерации право самостоятельно устанавливать систему региональных органов государственной власти здесь же ограничивает эту самостоятельность двумя барьерами, установив, что система должна соответствовать, во-первых, основам конституционного строя и, во-вторых, общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом. Статья даже не предусматривает право субъекта РФ на собственную судебную систему.

Кроме того, конституции (уставы) субъектов РФ являясь подзаконными актами в правовой системе РФ, только лишь фиксируют федеральные нормы применительно к конкретному субъекту РФ. При этом приблизительно на 90 процентов они воспроизводят федеральные правовые нормы и лишь на 10 процентов представляют плод собственного (регионального) нормотворчества.

Таким образом, называть эти документы конституциями, на наш взгляд несколько не логично. Здесь больше подходит именно термин «устав».

Несколько иное положение с Конституцией Республики Крым. Республика вошла в состав России, приобретя независимость от Украины235, со своей конституцией (Конституция Автономной Республики Крым, принята 21.10.1998 г.). Судьба Конституции Республики Крым как бы повторила историю конституций штатов США236.

Из всего вышесказанного можно сделать вывод о том, что Устав Хабаровского края – это высший нормативный правовой акт субъекта РФ как государственно-территориального образования закрепляющий в соответствии с Конституцией Российской Федерации государственно-правовой статус Хабаровского края в рамках и порядке определённых федеральным законодательством, что и закреплено в ст. 1 Устава края237.

Этот вывод подтверждает и анализ действующих уставов дальневосточных субъектов РФ:

во-первых, предметом правовой регламентации в уставах являются элементы государственно-правового статуса соответствующего субъекта Федерации, включающие в себя организацию государственной власти, механизм осуществления государственной власти, права, свободы и обязанности жителей соответствующих субъектов, территориальное устройство, организацию местного самоуправления, внешние связи, бюджет и финансы, государственную символику;

во-вторых, что все иные региональные нормативные правовые акты должны соответствовать уставу региона.

Таким образом, Устав Хабаровского края вместе с Конституцией РФ и конституциями (уставами) субъектов Федерации вносит важнейший вклад в создание правового поля на федеральном и региональном уровнях. Работа по приведению этого поля в строго сбалансированную и максимально непротиворечивую систему во главе с федеральной Конституцией продолжает оставаться насущной необходимостью.

4.1 Полномочия и принципы экономической деятельности органов государственной власти Хабаровского края

В первом издании пособия данный параграф назывался «Экономическая и финансовая основы Хабаровского края», так звучала гл. 11. Устава края. Новое название параграфа обусловлено тем, что Федеральным законом от 04.07.2003 №95-ФЗ259 в Федеральный закон №184 была внесена глава IV.2. «Экономическая основа деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации» и Законом Хабаровского края от 25.05.2005 №273 соответствующие изменения были внесены в Устав края, после чего глава 11 стала звучать «Экономическая основа деятельности органов государственной власти Хабаровского края».

Рассматривая экономическую и финансовую основы государств, в юридической литературе отмечается две тенденции:

во-первых, в «старых» конституциях отсутствуют разделы, описывающие экономическую основу государства, так как общество, построенное на частной собственности и рыночных отношениях, не учреждает экономический строй, а только охраняет его главные устои, основанные на правах и свободах. Поэтому в большинстве конституций нормы, регулирующие экономические отношения, рассредоточены по разным главам и разделам и в значительной своей части находятся в разделах, регулирующих права и свободы человека260.

Но во второй половине ХХ в. во многом под воздействием Конституции СССР, впервые введшей статью об экономической основе социалистического государства в 1936 г. (повторив её в Конституции 1977 г., в том числе и в конституциях Советских Республик261), в ряде стран наметилась тенденция социализации конституционного права, находящая своё выражение, прежде всего, в том, что конституции стали регулировать основы общественного строя, и, как результат, в конституциях отдельных государств появляются нормы, регулирующие экономические отношения262.

Во-вторых, в конституциях, как правило, в связи с важностью вопроса263 содержаться главы или разделы, посвящённые вопросам регулирования бюджетных и налоговых отношений, включая обычно и бюджетный процесс, а также основы статуса центрального банка. В федеративных государствах особое место в разделах и главах, посвящённых финансовым основам, уделяется разграничению полномочий в сфере государственных финансов между федерацией и субъектами.

В Конституции РФ таких разделов и глав нет264. Все эти вопросы регулируются федеральным законодательством. В связи с тем, что финансово-экономические вопросы относятся к ведению Федерации или к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации в немалой степени объясняется изменение соответствующей статьи в Уставе Хабаровского края.

Так, ст. 26.10 Федерального закона №184 устанавливает, что «…экономическую основу деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют находящиеся в собственности субъекта Федерации имущество, средства бюджета субъекта РФ и территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ, а также имущественные права субъекта РФ.

Собственность субъекта РФ признается и защищается государством наравне с иными формами собственности265».

Кроме ст. 26.10, гл. IV.2. Федерального закона №184 имеет ещё 13 статей, регламентирующих «Собственность субъекта Российской Федерации», «Управление и распоряжение имуществом субъекта Российской Федерации», «Бюджет субъекта Российской Федерации», «Расходы бюджета субъекта Российской Федерации», «Доходы бюджета субъекта Российской Федерации», «Доходы бюджета субъекта Российской Федерации от региональных налогов и сборов», «Доходы бюджета субъекта Российской Федерации от федеральных налогов и сборов», «Выравнивание бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации», «Иные средства финансовой помощи бюджету субъекта Российской Федерации из федерального бюджета», «Финансирование осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации за счёт субвенций из федерального бюджета», «Привлечение заёмных средств субъектом Российской Федерации», «Организация исполнения бюджета субъекта Российской Федерации».

Анализ статей Федерального закона показывает, что в связи с тем, что федеральный законодатель практически не оставил места субъекту Федерации для регламентации общественных отношений в данной сфере в региональном уставе, поэтому содержание главы 11 Устава Хабаровского края представляет собой перепев федеральных норм в отличие от старой редакции Устава, где были зафиксированы собственные, краевые нормы в области экономики266 и финансов267. То есть, как вести региональное хозяйство федеральный законодатель определил субъектам жёстко!

В отличие от федерального закона Устав Хабаровского края менее подробно закрепляет основы экономической деятельности органов государственной власти края. Этому вопросу посвящены всего 5 статей. Так, ст. 61 определяет, что «…экономическую основу деятельности органов государственной власти края составляют находящиеся в государственной собственности Хабаровского края имущество, средства краевого бюджета и территориальных государственных внебюджетных фондов, а также имущественные права Хабаровского края».

Статья 62 описывает перечень имущества, находящегося в собственности края, основные составляющие перечня установлены Федеральным законом №184 и постоянно, меняются.

Статья 63 устанавливает, что управление и распоряжение имуществом, находящимся в государственной собственности края, органы государственной власти края осуществляют самостоятельно в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента и Правительства РФ, Уставом края, краевыми законами и иными нормативными правовыми актами края.

В ст. ст. 64 и 65 Устав вводит два понятия: консолидированный бюджет и краевой бюджет.

4.2.1 Понятие бюджета субъекта Российской Федерации

Термин «бюджет» в теоретическом плане включает в себя три понятия:

– бюджет как экономическая категория – это совокупность объективных, в основном, регламентированных государством экономических (денежных) отношений, связанных с формированием и использованием централизованных денежных фондов, находящихся в руках соответствующих органов власти;

– бюджет с правовой точки зрения (под которым понимается план-прогноз) – форма и использование денежных фондов для обеспечения функций органов государственной власти (закрепляется законами соответствующих органов власти);

– бюджет в материальном смысле слова – представляет размер, объем этих денежных фондов.

Каждое государство имеет свою организацию бюджетной системы и принципы её построения, то есть бюджетное устройство, которое включает в себя организацию и принципы построения бюджетной системы, определяет взаимоотношения звеньев бюджетной системы. Бюджетное устройство устанавливается и регламентируется законодательными актами, которыми определены права центральных и местных органов власти по составлению, утверждению и исполнению бюджетов, а также распределению доходов и расходов между отдельными видами бюджета.

Бюджетное устройство страны определяется государственным устройством: в унитарных государствах бюджетная система включает два звена: государственный бюджет и многочисленные местные бюджеты, находящиеся в ведении органов местного самоуправления. В федеративных государствах бюджетная система, состоящая из трёх звеньев (государственный или федеральный бюджет, или бюджет центрального правительства; бюджеты субъектов Федерации; местные бюджеты), имеет определённую специфику и базируется на соблюдении следующих основных принципов:

– равноправие всех членов Федерации в их финансовых взаимоотношениях с центром, допускающее при определённых условиях выбор того или иного типа взаимоотношений членов Федерации с центральным бюджетом при соблюдении законодательно установленных режимов этих ограничений;

– разграничение сфер деятельности и ответственности между федеративным центром и членами федерации, то есть фактическое разграничение сфер финансирования расходов за счёт бюджетов того или иного уровня. При этом, может иметь место, устанавливаемое законодательно как наличие прав финансировать какие-либо расходы вне пределов компетенции того или иного уровня власти, так и отсутствие такого права;

– самостоятельность бюджетов различных уровней, предполагающая, что каждый из них имеет самостоятельные источники финансирования и право самостоятельно принимать решения о направлениях использования бюджетных средств. При этом, может иметь место как закрепление тех или иных объектов налогообложения за центром или членами Федерации, так и наличие права центра и членов Федерации на налогообложение одних и тех же объектов269.

Правовые нормы, закрепляющие бюджетное устройство, устанавливают виды бюджетов, действующих на территории страны, место и роль каждого из них, принципы их функционирования и взаимосвязи. Эти нормы являются основополагающими, поскольку выражают право государства, субъектов Федерации и муниципальных образований на свой бюджет, уровень самостоятельности в его использовании.

Любая бюджетная система должна быть ориентирована на достижение следующих глобальных целей: экономическая эффективность, социальная справедливость, политическая стабильность, верховенство закона, укрепление единства государства.

Основными функциями бюджета являются: перераспределение национального дохода и ВВП, государственное регулирование и стимулирование экономики, финансовое обеспечение социальной политики, контроль за образованием и использованием централизованного фонда денежных средств270.

Все действующие на территории Российской Федерации бюджеты представляют в совокупности определённую систему, которая называется бюджетной системой. Согласно законодательству, она представляет собой основанную на экономических отношениях и юридических нормах совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов муниципальных образований.

За последнее десятилетие ХХ века бюджетная система Российской Федерации претерпела кардинальные изменения. До 1991 г. её государственный бюджет включался в государственный бюджет СССР, в котором отражались все бюджеты на территории страны, в том числе сельские и поселковые.

После 1993 г. в бюджетную систему России как федеративного государства входят бюджеты трёх уровней, являясь её самостоятельными частями. К ним относятся:

а) государственные бюджеты двух уровней:

– федеральный бюджет;

– бюджеты субъектов Федерации;

б) местные бюджеты, которые своими доходами и расходами не входят в бюджет территорий и не включаются в федеральный и региональный бюджеты.

Каждый из бюджетов служит финансовой базой для деятельности соответствующих государственных и местных органов, в том числе для выполнения государственных функций.

Организация бюджетной системы, принципы её построения составляют бюджетное устройство страны. Бюджетное устройство Российской Федерации основывается на следующих принципах: единство бюджетной системы, самостоятельность, полнота, реальность, гласность всех бюджетов, входящих в бюджетную систему России.

Тем не менее, несмотря на единство бюджетной системы Российской Федерации, каждый из бюджетов имеет полную самостоятельность, которая проявляется во взаимодействии бюджетов всех уровней по линии доходов. Это взаимодействие осуществляется путем нормативного распределения между бюджетами регулирующих доходных источников, создания частичного перераспределения целевых и региональных фондов.

Федеральный бюджет России – главное звено бюджетной системы. Он объединяет главные доходы и расходы государства.

Доходы бюджетов формируются в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством РФ. В доходах бюджетов могут быть частично централизованные доходы, зачисляемые в бюджеты других уровней бюджетной системы России для целевого финансирования централизованных мероприятий, а также безвозмездные перечисления271. Они направляются на финансирование народного хозяйства, социально-культурных мероприятий, укрепление обороноспособности страны, на содержание органов государственной власти, финансовую поддержку бюджетов субъектов Федерации, на погашение государственного долга, создание государственных материальных и финансовых резервов.

Бюджеты субъектов РФ – фонды денежных средств, предназначенные для реализации задач и функций, возлагаемых на органы государственной власти соответствующих субъектов Федерации.

Местные бюджеты (бюджеты муниципальных образований) – фонды денежных средств, предназначенных для реализации задач и функций, возлагаемых на органы местного самоуправления муниципальных образований.

Статья 64 Устава края определяет, что консолидированный бюджет – это «…краевой бюджет и свод бюджетов муниципальных образований, входящих в состав Хабаровского края (без учёта межбюджетных трансфертов между этими бюджетами)». Как правило, в отличие от самостоятельных бюджетов консолидированные бюджеты утверждению не подлежат и правовыми актами не являются.

Что касается краевого бюджета, то ст. 65 Устава устанавливает, что «Формирование, утверждение, исполнение краевого бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами государственной власти края самостоятельно в соответствии с федеральным и краевым законодательством».

Органы государственной власти Хабаровского края определяют общий баланс финансовых и кредитных ресурсов края, в пределах своих полномочий регулируют и контролируют их распределение и использование в интересах социально-экономического развития края и на основе равноправия всех субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом.

Бюджет Хабаровского края обеспечивает финансирование деятельности социально-культурной сферы, краевых программ социальной защиты населения, развитие социально значимых отраслей народного хозяйства, а также содержание органов государственной власти Хабаровского края в пределах ассигнований, установленных краевым законом.

В Хабаровском крае принципы бюджетного устройства, финансового регулирования, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, правовые основы функционирования бюджетной системы, порядок регулирования межбюджетных отношений, основы бюджетного процесса определяются Законом Хабаровского края от 25.07.2007 №133 (ред. от 27.04.2016) «О бюджетном процессе в Хабаровском крае»272.

Закон определяет участников бюджетного процесса, коими являются: Законодательная Дума Хабаровского края, Правительство края, Министерство финансов края, главные администраторы доходов краевого бюджета, главные распорядители бюджетных средств, главные администраторы источников финансирования дефицита краевого бюджета.

В соответствии с законом о бюджетном процессе в Хабаровском крае краевой бюджет (далее, бюджет) ежегодно разрабатывается и утверждается в форме закона о краевом бюджете на очередной финансовый год273, бюджеты краевых внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме краевых законов274, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления либо в порядке, установленном уставом муниципального образования.

Основные этапы составления проекта бюджета на очередной год определены Постановлением Правительства Хабаровского края275.

В проекте закона о бюджете на очередной финансовый год содержатся:

1) основные характеристики краевого бюджета, к которым относятся общий объем доходов краевого бюджета, общий объем расходов краевого бюджета и дефицит (профицит) краевого бюджета;

2) нормативы распределения доходов между краевым бюджетом и местными бюджетами в случае, если они не установлены бюджетным законодательством Российской Федерации.

Доходы бюджета края276 формируются в соответствии с федеральным и краевым бюджетным и налоговым законодательством, а также иными источниками, образуемыми в результате деятельности органов государственной власти Хабаровского края и органов местного самоуправления.

Доходы бюджета субъекта РФ в соответствии с Бюджетным кодексом РФ могут быть подразделены на следующие виды: налоговые доходы; неналоговые доходы; безвозмездные поступления.

К налоговым доходам субъекта РФ бюджетное и налоговое законодательство относит277:

1) налог на имущество организаций. Устанавливая налог, законодательные (представительные) органы субъектов РФ определяют налоговую ставку в пределах, установленных Налогового кодекса Российской Федерации (далее, НК РФ), порядок и сроки уплаты налога.

2) налог на игорный бизнес. Налоговые ставки устанавливаются законами субъектов РФ в пределах, установленных НК РФ;

3) транспортный налог. Устанавливается и вводится в действие в соответствии с НК РФ законами субъектов РФ о налоге и обязателен к уплате на территории соответствующего субъекта РФ.

Устанавливая налог, законодательные (представительные) органы субъектов РФ определяют ставку налога в пределах, установленных гл. 30 НК РФ, порядок и сроки его уплаты.

Эти налоги зачисляются в 100-процентном объёме в бюджет субъекта РФ, т.е. данные налоги не могут быть централизованы в вышестоящий бюджет.

К налоговым доходам субъекта РФ отнесены также федеральные налоги и сборы, доходы от специальных налоговых режимов, которые в определённом проценте зачисляются в бюджет субъекта РФ. Перечень таких доходов и нормативы отчислений от них устанавливаются также ст. 56 БК РФ278.

Согласно действующему законодательству предусмотрены федеральные налоги (сборы), которые зачисляются в 100%-ом объёме в региональный бюджет. К ним относятся: акцизы на алкогольную продукцию; акцизы на пиво; налог на добычу общераспространённых полезных ископаемых; налог на добычу полезных ископаемых в виде природных алмазов; сбор за пользование объектами животного мира; государственная пошлина за определённые юридически значимые действия.

Ряд федеральных налогов зачисляются не в полном объёме в бюджет субъекта РФ, а по определённому нормативу, который устанавливается ст. 56 БК РФ. К ним относятся: налог на прибыль организаций при выполнении соглашений о разделе продукции, заключённых до вступления в силу Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции»279 – по нормативу 80%; налога на прибыль организаций по ставке, установленной для зачисления указанного налога в бюджеты субъектов РФ, – по нормативу 100%; налог на доходы физических лиц – 70%; акцизы на спирт этиловый из пищевого сырья – 50%; акцизы на спиртосодержащую продукцию – 50%; акцизы на автомобильный бензин, включая прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и карбюраторных (инжекторных) двигателей – 60%; налог на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (за исключением газа горючего природного) – по нормативу 5%; налог на добычу полезных ископаемых (за исключением полезных ископаемых в виде углеводородного сырья, природных алмазов и общераспространённых полезных ископаемых) – по нормативу 60%; регулярные платежи за добычу полезных ископаемых (роялти) при выполнении соглашений о разделе продукции в виде углеводородного сырья (за исключением газа горючего природного) – 5%; сбор за пользование объектами водных биологических ресурсов (исключая внутренние водные объекты) – 30%; а также доходы от специальных налоговых режимов – налог, взимаемый в связи с применением упрощённой системы налогообложения – 90%; налог, взимаемый в виде стоимости патента в связи с применением упрощённой системы налогообложения, – по нормативу 90%; единый сельскохозяйственный налог – 30%.

Неналоговые доходы субъекта РФ могут быть подразделены на несколько групп: доходы от использования имущества, находящегося в государственной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных унитарных предприятий, в том числе казённых; доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней), находящегося в государственной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных унитарных предприятий, в том числе казённых; доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах; средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причинённого субъектам РФ, и иные суммы принудительного изъятия; средства самообложения граждан; иные неналоговые доходы.

Перечень таких доходов и нормативы отчислений от них устанавливаются ст. 57 БК РФ. Неналоговые доходы бюджетов субъектов РФ, формируются, в том числе за счёт: доходов от использования имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Федерации, за исключением имущества автономных учреждений российских субъектов, а также имущества государственных унитарных предприятий субъектов РФ, в том числе казённых, – по нормативу 100%; доходов от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале), находящегося в государственной собственности субъектов Федерации, за исключением имущества автономных учреждений российских субъектов, а также имущества государственных унитарных предприятий субъектов РФ, в том числе казённых, – по нормативу 100%; доходов от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями субъектов Федерации, части прибыли унитарных предприятий, созданных субъектами РФ, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей в бюджет, – в размерах, определяемых в порядке, установленном законами субъектов РФ280; платы за негативное воздействие на окружающую среду – по нормативу 40%; платы за использование лесов в части, превышающей минимальный размер арендной платы и минимальный размер платы по договору купли-продажи лесных насаждений, а также платы по договору купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд – по нормативу 100%; декларационного платежа – по нормативу 100%; сборов за выдачу лицензий на розничную продажу алкогольной продукции, выдаваемых органами исполнительной власти субъектов РФ, – по нормативу 100%; доходов от передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах городских округов, а также средств от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков – по нормативу 20%; доходов от продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах городских округов, – по нормативу 20%; платы за пользование водными объектами, находящимися в собственности субъектов РФ, – по нормативу 100%; разовых платежей за пользование недрами при наступлении определённых событий, оговорённых в лицензии (бонусы), по участкам недр, содержащих месторождения природных алмазов, – по нормативу 100%. В бюджеты субъектов РФ – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга подлежат зачислению: плата за негативное воздействие на окружающую среду – по нормативу 80%; доходы от передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, а также средства от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков – по нормативу 100%, если законодательством соответствующего субъекта Федерации не установлено иное; доходы от продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, – по нормативу 100%, если законодательством соответствующего субъекта РФ не установлено иное.

К безвозмездным поступлениям субъекта РФ относятся: дотации из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; субсидии из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (межбюджетные субсидии); субвенции из федерального бюджета; иные межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования.

В рамках межбюджетных отношений субъект РФ может получать безвозмездные поступления в форме дотаций, субсидий и субвенций. В настоящее время такие безвозмездные поступления объединены термином «межбюджетные трансферты».

Согласно ст. 6 БК РФ дотация – межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования.

Дотация выделяется субъекту РФ из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности субъекта РФ. Это задача решается путем сокращения отставания уровня бюджетной обеспеченности субъекта РФ с низким уровнем бюджетной обеспеченности от уровня, достаточного для выполнения полномочий субъекта РФ. Следует заметить, что все субъекты Дальневосточного федерального округа являются получателями такой финансовой помощи из данного фонда. Это свидетельствует о том, что уровень налоговых доходов на одного жителя, расходы по предоставлению бюджетных услуг в расчёте на душу населения ниже, чем, в среднем, по субъектам РФ. В связи с чем, они получают такую финансовую помощь для выравнивания своего уровня бюджетной обеспеченности.

Согласно ст. 132 БК РФ, субсидия бюджетам субъектов РФ – межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов РФ в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Федерации по предметам ведения российских субъектов и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения. Субсидия субъекту РФ может предоставляться из Федерального фонда софинансирования социальных расходов. В составе федерального бюджета могут предусматриваться субсидии бюджетам субъектов РФ на выравнивание обеспеченности субъектов РФ в целях реализации ими их отдельных расходных обязательств.

Следует также отметить, что субсидии могут предоставляться юридическим и физическим лицам на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг. Так же субсидии могут предусматриваться автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание ими в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг (ст. 78, 78.1 БК РФ).

Из Федерального фонда софинансирования социальных расходов выделяется субсидия для содействия и поддержки социально значимых расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ. Примером социально значимых расходов могут служить частичное возмещение расходов бюджетов субъектов РФ по предоставлению граждан субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг; расходы по осуществлению мер социальной поддержки ветеранов труда и тружеников тыла, и т. д.281

Согласно ст. 133 БК РФ, субвенция бюджетам субъектов РФ – межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств российских субъектов и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов РФ и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке.

Субвенция выделяется из Федерального фонда компенсаций для обеспечения отдельных государственных полномочий Российской Федерации субъектами РФ, например, субвенции бюджетам субъектов РФ на реализацию отдельных полномочий РФ в области лесного хозяйства, в области водных отношений и т. д.282

Следует заметить, что безвозмездные поступления составляют значительную долю доходов бюджетов субъектов РФ. В Хабаровском крае доля безвозмездных перечислений в 2006 г. от общего объёма доходов бюджета субъекта РФ, поступающих из федерального бюджета, составляла 23,23%, что свидетельствует о значительной зависимости бюджетов от финансовой помощи, предоставляемой из федерального бюджета.

Понятие расходов бюджета даётся в ст. 6 БК РФ. Это выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с Бюджетным кодексом источниками финансирования дефицита бюджета.

Расходы бюджета субъекта РФ могут быть рассмотрены в зависимости от классификации расходов бюджетов.

Классификация расходов бюджетов включает в себя главного распорядителя бюджетных средств; раздел, подраздел, целевую статью и вид расходов; классификацию операций сектора государственного управления, относящихся к расходам бюджетов.

Главными распорядителями могут являться органы государственной власти, органы местного самоуправления, наиболее значимые учреждения науки, образования, культуры, здравоохранения, которые имеют право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств (например, министерство субъекта РФ распределяет средства бюджетным учреждениям и т.п.). Каждому главному распорядителю присваивается определённый цифровой код.

Каждый раздел включает в себя следующие направления расходов: общегосударственные вопросы; национальная оборона; национальная безопасность и правоохранительная деятельность; национальная экономика; жилищно-коммунальное хозяйство; охрана окружающей среды; образование; культура, кинематография, средства массовой информации; здравоохранение, физическая культура и спорт; социальная политика; межбюджетные трансферты. Каждый раздел отражается в виде цифрового кода.

В свою очередь, каждый раздел делится на подразделы (например, раздел «Общегосударственные вопросы» делится на такие подразделы, как: функционирование высшего должностного лица субъекта Российской Федерации; функционирование законодательных (представительных) органов государственной власти и т. п.). Каждый подраздел отражается в виде цифрового кода.

Перечень и коды целевых статей и видов расходов бюджета утверждаются в составе ведомственной структуры расходов законом (решением) о бюджете либо в установленных БК РФ случаях сводной бюджетной росписью соответствующего бюджета. Целевые статьи и виды расходов бюджетов формируются в соответствии с расходными обязательствами, подлежащими исполнению за счёт средств соответствующих бюджетов.

Классификация операций сектора государственного управления, относящихся к расходам бюджетов, состоит из группы, статьи и подстатьи операций сектора государственного управления.

В состав данной классификации включаются следующие группы: расходы; поступление нефинансовых активов; выбытие нефинансовых активов; поступление финансовых активов; выбытие финансовых активов; увеличение обязательств; уменьшение обязательств.

Каждая группа, в свою очередь, делится на статьи. Например, группа «поступление нефинансовых активов» делится на следующие статьи: увеличение стоимости основных средств; увеличение стоимости нематериальных активов; увеличение стоимости непроизведённых активов; увеличение стоимости материальных запасов. Затем каждая статья делиться на подстатьи.

Формирование расходов бюджета субъекта РФ осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, исполнение которых должно происходить в очередном финансовом году за счёт средств соответствующих бюджетов. Под расходными обязательствами понимаются обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.

Органы государственной власти субъектов РФ обязаны вести реестр расходных обязательств, представляющий собой свод (перечень) законов, иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и (или) правовые основания для иных расходных обязательств с указанием соответствующих положений (статей, частей, пунктов, подпунктов, абзацев) законов и иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов с оценкой объёмов бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения включённых в реестр обязательств.

Расходные обязательства субъекта РФ возникают в результате:

1) принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта РФ, а также заключения российским субъектом (от имени субъекта Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов РФ полномочий по предметам ведения субъектов РФ;

2) принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта РФ, а также заключения субъектом Федерации (от имени субъекта РФ) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Федерации полномочий по предметам совместного ведения283;

3) заключения от имени субъекта РФ договоров (соглашений) бюджетными учреждениями субъекта Федерации;

4) принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта РФ, предусматривающих предоставление из бюджета субъекта Федерации межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных БК РФ, в том числе субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов РФ;

5) принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ при осуществлении органами государственной власти субъектов Федерации переданных им полномочий Российской Федерации.

4.2.2 Бюджетный процесс в Хабаровском крае

Уставом Хабаровского края установлено, что Губернатор края «…ежегодно представляет на утверждение Думы краевой бюджет и отчёт об его исполнении» (п. 6 ст. 35). Краевая Дума (п. 1) ч. 30.3 ст. 30) законом края утверждает представленные Губернатором краевой бюджет и отчёт о его исполнении, осуществляет контроль за его исполнением (п. 1 ч. 30.5 ст. 30).

В соответствии с краевым законом284 краевой бюджет составляется сроком на три года – очередной финансовый год и плановый период и утверждается в форме закона.

В проекте закона о краевом бюджете на очередной финансовый год утверждаются:

– программа государственных внутренних заимствований края;

– программа государственных внешних заимствований края;

– программа государственных гарантий края;

– нормативы расчёта субвенций, выделяемых местным бюджетам для реализации основных общеобразовательных программ.

В общей сложности 28 показателей.

Законом определены документы и материалы, представляемые в Думу края одновременно с проектом закона о краевом бюджете на очередной финансовый год.

Одновременно с проектом закона о бюджете на очередной финансовый год в Законодательную Думу края подлежат внесению проекты законов края:

1) о бюджете территориального фонда на очередной финансовый год;

2) о признании утратившими силу и (или) приостановлении действия некоторых законов (статей законов) края, не обеспеченных источниками финансирования в очередном финансовом году.

Законом Хабаровского края «О бюджетном процессе в Хабаровском крае» устанавливается, что формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы базируется на единых методологических основах, нормативах минимальной бюджетной обеспеченности, финансовых затратах на оказание государственных услуг, устанавливаемых Правительством РФ. Расходы бюджетов в зависимости от их экономического содержания делятся на текущие расходы285 и капитальные расходы286.

Законом Хабаровского края «О бюджетном процессе в Хабаровском крае» устанавливается, что проект краевого бюджета на очередной финансовый год разрабатывается Правительством Хабаровского края и в виде проекта закона о краевом бюджете представляется Губернатором края в Думу на утверждение не позднее 15 сентября.

Проект закона о краевом бюджете на очередной финансовый год, внесённый с соблюдением всех требований действующего законодательства, в течение 3 дней направляется председателем Думы в комитеты Думы и Контрольно-бюджетную палату Думы для заключения другим субъектам права законодательной инициативы для внесения замечаний и предложений.

Председатель Думы на основании заключения комитета Думы по бюджету, финансовому регулированию и налоговой политике принимает решение о том, что проект закона о бюджете края принимается к рассмотрению Думой либо подлежит возвращению в Правительство края на доработку.

По проекту закона о бюджете края на очередной финансовый год проводятся публичные слушания в порядке, установленном Губернатором края287.

Законодательная Дума Хабаровского края рассматривает проект закона о краевом бюджете на очередные финансовый год в трёх чтениях.

Дума рассматривает проект закона о краевом бюджете на очередной финансовый год в первом чтении в течение 20 дней со дня его внесения Губернатором края в Думу.

В первом чтении обсуждаются его концепция, прогноз социально-экономического развития края на очередной финансовый год и плановый период, основные направления бюджетной и налоговой политики края на очередной финансовый год и плановый период, основные характеристики краевого бюджета на очередной финансовый год и плановый период.

Во втором чтении законопроект рассматривается в течение 30 дней со дня его принятия в первом чтении, по предмету второго чтения Дума рассматривает и утверждает основные показатели288 краевого бюджета на очередной год, к которым относятся:

1) дополнительные нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджеты муниципальных образований;

2) нормативы распределения доходов между краевым бюджетом и местными бюджетами в случае, если они не установлены бюджетным законодательством Российской Федерации;

3) распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов;

4) источники финансирования дефицита краевого бюджета, за исключением изменения остатков средств краевого бюджета на счетах по учёту средств бюджета;

5) перечень и коды главных администраторов доходов краевого бюджета, закрепляемые за ними виды (подвиды) доходов бюджета;

6) перечень и коды главных администраторов источников финансирования дефицита краевого бюджета;

7) общий объем бюджетных ассигнований, направляемых на исполнение публичных нормативных обязательств;

8) верхний предел государственного внутреннего долга края и (или) государственного внешнего долга края по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом, с указанием в том числе верхнего предела государственного долга края по государственным гарантиям края;

9) программу государственных внутренних заимствований края;

10) программу государственных внешних заимствований края;

11) программу государственных гарантий края;

12) предельный объем расходов на обслуживание государственного долга края;

12.1) объем межбюджетных трансфертов, получаемых из других бюджетов и (или) предоставляемых другим бюджетам из краевого бюджета;

13) распределение межбюджетных трансфертов местным бюджетам;

14) размер резервного фонда Правительства края.

И так далее, всего 29 показателей.

В третьем чтении краевая Дума рассматривает проект закона о краевом бюджете в течение 15 дней со дня принятия указанного законопроекта во втором чтении. Дума рассматривает уточнённые основные характеристики краевого бюджета, ведомственную структуру расходов краевого бюджета на очередной финансовый год и плановый период, источники финансирования дефицита краевого бюджета в части изменения остатков средств краевого бюджета на счетах по учёту средств бюджета.

По окончанию обсуждения законопроект голосуется в целом. Внесение в него поправок не допускается, за исключением редакционной правки, исправления грамматических, арифметических и технических ошибок.

Закон о краевом бюджете на очередной финансовый год считается принятым, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов Думы.

Принятый закон исполняется Правительством края, а Губернатор представляет краевой Думе на утверждение отчёт о его исполнении.

Организация исполнения краевого бюджета осуществляется Министерством финансов края в установленном им порядке в соответствии с требованиями БК РФ.

Одновременно с проектом закона о краевом бюджете на очередной финансовый год Губернатор края вносит на рассмотрение Думы края проект закона о бюджете территориального фонда, составляемого сроком на один год (на очередной финансовый год), который также рассматривается в трёх чтениях.

Закон о бюджете территориального фонда на очередной финансовый год считается принятым, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов Законодательной Думы края.

Исполнение бюджета территориального фонда обеспечивается Правительством края в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Организация исполнения бюджета территориального фонда осуществляется органом управления территориального фонда в соответствии с БК РФ.

Губернатор края вносит на рассмотрение краевой Думе годовой отчёт об исполнении краевого бюджета и бюджета территориального фонда не позднее 1 июня текущего финансового года. Дума рассматривает проект закона края об исполнении краевого бюджета за отчётный финансовый год и бюджета территориального фонда в течение 60 дней со дня их внесения Губернатором края в двух чтениях.

Проекты законов края об исполнении краевого бюджета и бюджета территориального фонда за отчётный финансовый год считается принятым, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов Думы.

В федеративном государстве каждый из уровней управления должен располагать необходимыми ресурсами для выполнения функций, которые закреплены за ними в соответствии с конституцией или иными законодательными актами. Эти ресурсы могут быть получены в распоряжение того или иного уровня власти с помощью налогообложения, различного рода займов или иными средствами. При этом, значительную сложность представляет распределение налоговых полномочий и прав по формированию доходов бюджетов субъектов Федерации, поскольку распределение налоговых полномочий или объектов налогообложения с позиции экономической эффективности, как правило, не совпадает с требованием обеспечить территориальному уровню власти доходы, необходимые для финансирования сфер или предметов ведения. А потому за субъектами Федерации должны быть закреплены права по введению собственных налогов. А если этот источник не является достаточным, то необходим механизм распределения определенных категорий налоговых поступлений (как правило, федеральных налогов).

Налоговая система Хабаровского края формируется на основе федерального и краевого законодательства289, решений органов местного самоуправления в пределах их компетенции. В краевой бюджет и краевые внебюджетные фонды также зачисляется часть поступлений по федеральным налогам в виде отчислений или в другом порядке, определяемом федеральным законодательством, по согласованию с органами государственной власти Хабаровского края.

В целях организации и осуществления контроля за исполнением краевого бюджета, бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в краевой государственной собственности, и осуществления иных полномочий Дума образует постоянно действующий орган внешнего государственного финансового контроля – Контрольно-счётную палату Хабаровского края290.

5.1 Понятие социального государства

Прежде чем говорить о правовом регулировании социально-культурной сферы в Хабаровском крае необходимо разобраться с возникшим в послевоенные годы XX столетия понятием «социальное государство», на наш взгляд, возникшим во многом под влиянием Советского Союза, впервые конституционно закрепившим основные его признаки. Сегодня этим понятием характеризуются современные государства демократического типа в условиях относительно стабильной и развитой экономики.

Любое государство социально, поэтому термин «социальное государство» предназначен лишь подчеркнуть способность такого государства осуществлять современную социальную политику:

заботится о трудовом устройстве населения;

соблюдать и защищать права человека;

создавать системы здравоохранения, социальной защиты, поддержки малоимущих (т.н. «слабых») слоёв населения;

бороться с преступностью и конфликтами, и т. д.

Идея «социального государства» постепенно отказалась от политической и идеологической риторики и вошла в последнее десятилетие в понятийный аппарат серьёзной политической теории. И потому «социальное государство» в современном понимании этого термина означает, что, помимо, собственно, социальной политики, социальную ориентацию должна приобрести вся экономическая политика государства и, при этом, не перечёркивать конкуренцию и экономическую свободу, поощрять индивидуальную инициативу, сохранять и даже усиливать стимул к росту личного благосостояния. Это государство должно бороться не против богатства, а против нищеты, оно отрицает чрезмерный этатизм291 в распределении благ, поощряя социальную функцию частной собственности.

5.2 Особенности российского социального государства

Согласно ст. 7 Конституции РФ, Российская Федерация является социальным государством. Данное определение Российского государства относится к его сущностной характеристике.

Следует отметить, что объявление России социальным государством не означает возвращение страны к тоталитарному государству, обещавшему своим гражданам всеобщее благосостояние за счет создания экономической системы, полностью управляемой и организуемой государством. Социальное государство в том понимании, которое вкладывает в него Конституция РФ, должно стремиться лишь к максимально возможному в условиях демократической страны равномерному содействию благу всех граждан и к максимально возможному равномерному распределению жизненных тягот.

Наиболее характерные черты социального государства выражаются в его социальной политике. Конституция РФ в ст. 7 закрепляет главную направленность политики российского социального государства – создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Для достижения этой цели в Российской Федерации определены основные направления социальной политики, реализация которых на практике обеспечит создание основных элементов социального государства в Российской Федерации. В их число входят: охрана труда и здоровья людей; установление гарантированного минимального размера оплаты труда; обеспечение государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан; развитие системы социальных служб; установление государственных пенсий и иных гарантий социальной защиты.

1. Охрана труда и здоровья людей.

Труд – основа жизни любого общества, решающая сфера применения человеческих сил, способностей. Однако в демократическом обществе труд не может носить принудительный характер; гражданин распоряжается своими способностями к труду самостоятельно. Механизм установления государственных гарантий трудовых прав и свобод граждан, создание благоприятных условий труда, защита прав и интересов работников, и работодателей регламентируется Трудовым кодексом Российской Федерации292 (Далее, ТК РФ, Трудовой кодекс).

Деятельность граждан, связанную с удовлетворением личных и общественных потребностей, не противоречащую законодательству Российской Федерации и приносящую им заработок, принято называть занятостью293. Вопросы занятости, то есть правовые, экономические и организационные условия, а также гарантии государства по реализации права на труд постоянно проживающих на территории Российской Федерации регламентированы Законом РСФСР «О занятости населения в Российской Федерации»294.

Государство уделяет внимание созданию здоровых и безопасных условий труда, вводит для лиц, занятых в отраслях или на участках производства с особо тяжёлыми, опасными или вредными условиями труда, дополнительные льготы, которые служат формой компенсации со стороны общества за работу в условиях, несущих ущерб здоровью человека.

Наряду с охраной труда, важной составной частью социальной политики государства является охрана здоровья граждан. В Российской Федерации в обязанность государства входит финансирование федеральных программ охраны и укрепления здоровья населения, принятие мер по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощрение деятельности, способствующей укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экономическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию.

2. Установление гарантированного минимального размера оплаты труда.

Одной из характерных черт социального государства является его ответственность за предоставление каждому гражданину прожиточного минимума достойного человека. Однако эта ответственность носит вторичный характер, так как каждый взрослый и трудоспособный гражданин должен зарабатывать на себя и на свою семью, а цель социального государства, как говорилось выше, – обеспечить ему такую возможность. В случае, когда гражданин, работая, не может себя обеспечить, наступает ответственность государства. Одна из форм такой ответственности – установление гарантированного минимального размера оплаты труда. В соответствии с Федеральным законом295 минимальный размер оплаты труда применяется для регулирования оплаты труда и определения размеров пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, а также для иных целей обязательного социального страхования. Применение минимального размера оплаты труда для других целей не допускается. Минимальный размер зависит от многих факторов, прежде всего, от экономических возможностей общества в данный период, и не всегда соответствует той цели, для достижения которой установлен. Однако главное его предназначение состоит именно в достижении этой цели, и РФ, последовательно увеличивая гарантированный минимальный размер оплаты труда, стремится к её достижению296.

3. Развитие государственной системы социальной защиты.

Развитие государственной системы социальной защиты является важной социальной гарантией реализации конституционного права граждан Российской Федерации на материальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях. Государство в законодательном порядке определяет систему государственных пенсий и социальных пособий.

Особое значение здесь имеет обеспечение государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан. Данный термин обозначает, что в Российской Федерации, во-первых, семья, материнство, отцовство и детство находятся под защитой общества и государства. Здесь, прежде всего, необходимо назвать Семейный кодекс297. Во-вторых, государство заботится об инвалидах и пожилых граждан. Это законы о пенсионном обеспечении298, о ветеранах и т. д.

Для успешного решения социальных проблем большое значение имеет развитие системы социальных служб.

Социальными службами являются учреждения, предоставляющие гражданам социальные услуги. В широком смысле эти услуги охватывают всю социальную сферу, в которую входят вопросы оплаты и условий труда, занятости, обеспечения потребности в товарах и услугах, жилищных условиях, охраны здоровья населения, образования, культуры и т. д. В узком смысле слова такими службами являются специальные службы социального обеспечения и социальной защиты299.

Установленный в Конституции РФ перечень социальных обязанностей государства явно отстаёт от принятых в других государствах направлений социальной политики. Однако введённый в Конституцию термин «социальная защита»300, хотя не обязательно связан только с государственными мерами, предполагает возможность расширения этих обязанностей в будущем законодательстве.

Рассматривая вопрос о социальном государстве, необходимо помнить, что данное конституционное положение является нормой-целью, т.е. на конституционном уровне поставлена задача построения такого государства, которое отвечало бы всем мировым критериям достойной и свободной жизни человека.

Следует отметить, что, ставя перед собой цель построения социального государства, Россия в настоящее время находится только в самом начале пути к достижению этой цели. Задачи первых лет проводимой в стране экономической реформы состоят в том, чтобы создать механизмы рыночного хозяйства и, опираясь на них, найти новые формы социальной защиты граждан в изменившихся условиях. Однако обе эти задачи решаются медленно и во многих отношениях неудовлетворительно.

В результате не снижается острота проблемы бедности, которая все больше перерастает в проблему нищеты. Число лиц, оказавшихся за чертой бедности, неуклонно растёт. В стране наблюдается последовательное усиление расслоения населения по доходам и материальному обеспечению, носящее стихийный характер, поскольку воздействие на него со стороны государства малозаметно. Структурная перестройка, конверсия оборонных производств, банкротства обостряют и без того сложное положение с занятостью.

Из-за почти полного отсутствия социальной ориентации экономической реформы сложилась ситуация, когда цены товаров близки к мировым, а цена труда намного ниже мирового уровня301. Становится традицией массовая практика несвоевременной выплаты работникам заработной платы, грубо нарушающая неотъемлемые права граждан, постоянное снижение эффективности социального обеспечения населения.

В этих условиях о социальном государстве появится возможность говорить сколько-нибудь реально только тогда, когда Россия добьётся фактического продвижения по всем этим направлениям, когда будут реализованы конституционные нормы, определяющие социально-экономические права человека в России.

Качественное правовое регулирование прав граждан на социальную защиту не может осуществляться без закрепления основ финансового обеспечения данной сферы. Поэтому важное значение имеет закрепление в ч. 1 ст. 85 Бюджетного кодекса РФ положения о том, что обеспечение социальной защиты населения, включая социальное обеспечение, финансируется совместно за счёт средств федерального бюджета, средств бюджетов субъектов РФ и средств местных бюджетов. При этом, субъекты Федерации не могут ограничивать правовой статус участников отношений по социальному обеспечению, определённый на федеральном уровне.

5.3 Правовое регулирование социально-культурной сферы в Хабаровском крае

Конституция РФ, провозгласив в ст. 7 Россию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие личности, в ст. 72 основные вопросы этой политики разделила с субъектами РФ, возложив в ряде Федеральных законов исполнение значительной их части за счёт бюджетов субъектов РФ и муниципалитетов. В результате, на день подготовки данного издания динамика правового регулирования свидетельствует о принятии субъектами Федерации большого количества региональных законодательных актов в социальной сфере.

Как пишет И. Е. Певцова, «…На сегодняшний день динамика правового регулирования свидетельствует о формировании обширного массива законодательных актов субъектов Федерации в социальной сфере. Можно сказать, что идёт постепенный процесс „социализации“ законодательства субъектов Федерации. Он характеризуется не просто принятием „социальных“ законов (законов в сфере образования, культуры, социальной защиты населения и др.), социализация законодательства означает инкорпорирование в законодательство субъектов Федерации принципов социального государства, таких как приоритет прав и свобод гражданина, непосредственное действие конституционных прав, гарантирование государством прав граждан, свободная реализация прав и свобод граждан»302.

Нормы, регламентирующие социально-культурную сферу в крае, закреплены, в основном, в главе 4, посвящённой правам, свободам и обязанностям человека и гражданина и в связи с тем, что это, как правило, сферы совместного ведения Федерации и края, Устав закрепляет положения о том, что они регулируются нормативными актами Федерации и Хабаровского края.

Так, ст. 18 Устава устанавливает, что «…в Хабаровском крае предоставляются меры социальной поддержки и социальное обслуживание отдельным категориям граждан в случаях, установленных федеральным и краевым законодательством».

Необходимо отметить, что органы государственной власти в данной сфере, как и в других, выполняют каждый свои полномочия.

Так, краевая Дума формирует правовую основу социальной защиты и закрепляет уровень материальных затрат на социальную сферу. Как пишет И. Е. Певцова, «…нормативная работа по обеспечению и защите прав населения региона в основных сферах жизни происходит по нескольким направлениям: 1) принятие актов общего характера, в которые включены дополнительные меры по защите прав населения региона; 2) принятие актов межотраслевого и отраслевого характера, содержащих нормы, регулирующие отношения, связанные с реализацией и защитой социальных прав граждан; 3) принятие актов, содержащих меры социальной защиты для отдельных категорий граждан»303.

Законодательной Думой Хабаровского края в этой сфере принято большое количество законов. Среди них можно назвать такие как: «Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству в Хабаровском крае»304, «О мерах социальной поддержки детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»305, «О социальной поддержке семей при рождении второго и каждого последующего ребёнка в Хабаровском крае»306 и пр.

Правительство Хабаровского края в развитие краевых законов издаёт подзаконные акты. Так, в целях определения и реализации основных направлений семейной политики в Хабаровском крае на среднесрочную перспективу, укрепления и развития социального института семьи Правительство края разработало и приняло Концепцию реализации семейной политики в Хабаровском крае на период до 2015 г.307 В 2010 г. Постановлением Правительства края определён порядок реализации на территории Хабаровского края краевого законодательства о мерах социальной поддержки граждан пожилого возраста, инвалидов, ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны, жертв политических репрессий, семей с детьми, малоимущих и других категорий граждан308.

С целью повышения уровня и качества жизни граждан, нуждающихся в социальной поддержке, сокращения бедности за счёт развития адресных форм социальной защиты населения Правительством края была принята Целевая программа «Социальная поддержка граждан пожилого возраста, инвалидов, семей с детьми, малоимущих и других категорий граждан на 2013 – 2015 годы»309, постановлением Правительства Хабаровского края от 15.04.2014 установлен перечень отдельных мер социальной поддержки и мероприятий по оказанию государственной социальной помощи гражданам пожилого возраста, инвалидам, семьям с детьми, малоимущим и другим категориям граждан310 и т. д.

Кроме того, краевым правительством формируются различные органы, работающие в этой сфере, это комиссии (например, Комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав) и органы управления социальной защитой населения и т. п.