Глава 1. Ретроспективный анализ уставного правотворчества в Хабаровском крае. Понятие и содержание статуса Хабаровского края как субъекта Российской Федерации
§1 Ретроспективный взгляд на историю российского федерализма и строительство региональных органов государственной власти
В течение многих столетий Россия развивалась как унитарное государство. И хотя ещё во времена Петра I (1672 – 1725 гг.) высказывались федеративные взгляды на строительство региональных органов государственной власти и управления, толчком к обсуждению их в российских научных кругах стали события в Северной Америке и создание США. Именно здесь отцами-основателями США впервые были сформулированы исходные (основные) положения построения федеративного государства, его отличия от конфедерации, роли и места федерального парламента, органов исполнительной власти и органов власти субъектов федерации (штатов) в государственном управлении и защите прав и свобод граждан31.
В России наиболее близкие, к сегодняшнему пониманию федеративного государства, федеративные принципы были сформулированы в XVIII в. А. Н. Радищевым (1749 – 1802 гг.)32. Он видел российское государство в форме свободной федерации городов с вечевыми собраниями, под контролем которых функционировали бы исполнительные административные аппараты.
Мало того, обсуждавшиеся в научных кругах республиканские и федеративные идеи в эти годы были в России частично воплощены в жизнь. Именно они легли в основу разработанного адмиралом Ф. Ф. Ушаковым (1745 – 1817 гг.) «Плана о учреждении правления на освобождённых от французов прежде бывших венецианских островах и об установлении во оных порядка» в соответствии с которым Россией на освобождённых Ионических островах в конце XVIII в. была создана республиканская форма управления островами33. Население территорий обращалось к российскому императору с просьбой принять их в состав Империи, но им было отказано.
Вторая попытка претворения федеративных принципов в жизнь была предпринята в России после присоединения вначале XIX столетия территории Финляндии34 и части территории Польши35, имевшие к этому времени свои выборные представительные органы – сеймы.
Литература, посвящённая финскому и польскому парламентам времён вхождения этих государств в состав России, представлена большим количеством статистической, справочной и научной литературы (дореволюционной36, советской37 и современной – постсоветской38), позволяющей сделать вывод о том, что, несмотря на длительную историю работы представительных органов до присоединения этих территорий к России, полноценными региональными законодательными органами они, после вхождения в состав России, не стали, так как работали под жёстким контролем российских императоров.
В XIX в. Н. Н. Новосильцев (1761 – 1838 гг.) в разработанной им Уставной Грамоте Российской Империи – первом проекте российской конституции – предлагал для России федеративное устройство39 (фото 3). На этой же позиции стояли и декабристы40. Член «Союза русских рыцарей» граф М. А. Дмитриев-Мамонов (1790 – 1863 гг.) предлагал проект разделения Российской империи на тринадцать крупных единиц41. М. А. Бакунин (1814 – 1876 гг.), мечтая о «безгосударственных» формах политической и экономической организации жизни общества, видел это общество, организованное на социально-политических началах самоуправления, автономии и свободной федерации индивидов, общин, провинций и наций42.
Развитие капиталистических отношений поставили перед российским государством ко второй половины XIX в. задачи по реформированию общественных отношений как на уровне государства, так и на уровне её административно-территориальных единиц – губерний43, областей44, уездов45.
Вот почему 1 января 1864 г. Александром II издаётся Положение о губернских и уездных земских учреждениях для заведования делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам46, которым учреждались губернские и уездные земские учреждения. Положение закрепило переход к системе местного цензового (имущественного) представительства посредством курий, формируемых на основе имущественного ценза и введения системы прямого и косвенного избрания в состав выборных (представительных) органов. В результате были созданы земские органы управления: выборные земские собрания (губернские, уездные), состоящие из гласных и избираемые ими соответствующие земские управы – исполнительные органы.
Но поиски наилучших форм регионального управления продолжались. И уже в XX в. П. А. Столыпин (1862 – 1911 гг.) предлагает создать в стране 11 по возможности однородных в этническом и экономическом плане крупных областей (Польша, Прибалтика, Северо-Западная, Правобережная и Левобережная Украина, Московская, Верхнее и Нижнее Поволжье, Север России – две области), Степная область (Западная Сибирь). В каждой из них Столыпин предусматривал создание областного земского собрания и областного правительственного управления. Области получали широкие права местного законодательства по всем предметам ведения, которые не имели общегосударственного значения. Остальные регионы – казачьи области, Туркестан, Восточная Сибирь, Крым и Кавказ – по замыслу реформатора пока оставались вне областного управления47. Но этому проекту не суждено было осуществиться.
Тем не менее, эти взгляды позволили российскому руководству строить взаимоотношения с отдельными своими территориями, хотя и по имперским принципам, но в весьма специфической форме48, что позволяло им, особенно окраинным, иметь различную форму самостоятельности.
И вот здесь хотелось бы обратить внимание на созданный во второй половине XIX века институт земства. В досоветской, советской и части постсоветской научной литературе земскую систему управления, созданную Александром II, зачастую называют «местным самоуправлением». Но что характерно, во-первых, в самом Положении о губернских и уездных земских учреждений термин «самоуправление»49 не употребляется, во-вторых, данная система организовывалась именно на уровне губернии и уезда, ниже – в городе, волости, селе существовала иная система управления регулировавшаяся специальными нормативными актами. Для города она организовывалась в соответствии с Городовым положением50 как городское общественное управление51. В более мелких населённых пунктах (волость, село…) – крестьянское (сельское) общинное управление52, казачье управление53 и самобытное (национальное) управление коренных народов54.
Анализ правовой регламентации и административной деятельности земских органов55 позволяет сказать, что земство, оказалось чисто российским институтом, регулирующим государственное управление на уровне губернии – уезда, вызванным к жизни спецификой общественного развития России в 60-х гг. XIX столетия56. Развитие теории конституционного (уставного) права субъектов Российской Федерации после 1993 г. ставит на повестку дня вопрос о пересмотре отношения к земству – от понимания его как уровня местного самоуправления к пониманию как уровня регионального управления.
Что касается Сибири и Дальнего Востока в разрешении вышеописанных вопросов организация управления на этих территориях имеет некоторые особенности. Одна из них заключается в том, что среди сибиряков ещё вначале XIX в. рассматривались идеи автономизации. Так областную автономию для Сибири предполагал уже Н. Н. Муравьев-Амурский (1809 – 1881 гг.)57. К середине XIX в. среди буржуазии и части буржуазной интеллигенции Сибири зарождается движение, позднее получившее название Сибирского областничества. Движение имело целью добиться автономии для свободного капиталистического развития сибирских областей. Центрами областничества были города Томск и Иркутск. Именно здесь шла подготовка к созыву I Сибирского областного съезда, был сформирован его оргкомитет. Основные цели движения были выработаны ещё в августе 1905 г. на конференции в г. Томске.
Но, все эти предложения продолжительное время оставались только на бумаге.
Вторая особенность заключается в том, что земское управление здесь царским правительством не вводилось. То есть, на уровне областей Приамурского генерал-губернаторства до 1917 г. действовало государственное управление в форме губернаторского правление58.
Революционные события 1917 г. привели к появлению Российской Республики. Первоначально республика, как и царская Россия, была унитарным государством. Но разбуженное Февральской революцией (1917 г.) национально-освободительное движение и провозглашение большевиками права наций на самоопределение активизировали стремление многонационального населения России к созданию национальных государств. Однако первоначально национальная буржуазия не стремилась к выходу из России, ориентируясь на получение автономии в составе России.
Национально-освободительные движения в европейской части России вызвали федералистских тенденций в ряде регионов Сибири и Дальнего Востока России.
Так, в августе 1917 г. сибирские областники и поддерживающие их правые эсеры с согласия Временного правительства созвали в г. Томске конференцию общественных организаций, где объявили практической задачей дня автономию Сибири и даже учредили государственный флаг бело-зелёного цвета. Областники-автономники высказывали примерно такие мысли: «…когда у нас будет Дума и своё министерство финансов, наши сибирские концессионеры, предприниматели, золотопромышленники, строители железных дорог, торговцы маслом и владельцы каменноугольных копей перестанут ездить в Петроград и отаптывать пороги столичных канцелярий и контор, а будут ездить в резиденцию Сибирской областной думы и тут будут обделывать свои дела»59. Как видим, основной смысл автономии – экономика. Но, кроме того, по мнению областников, автономия могла бы оградить Сибирь от назревавшей в России социалистической революции. Проблемы сибирского областничества в эти годы рассматривались в статьях Н. Я. Новомбергского, Н.Н Козьмина и ряда других авторов60.
Состоявшееся 22.12.1917 г. в г. Благовещенске собрание Сибирского федерального демократического союза (областников федералистов), на котором присутствовали 377 человек, создало организационный комитет по формированию организации областников, которая бы ставила своей целью объединение всех граждан «Великой Сибири», в том числе и амурцев, и всего Дальнего Востока для борьбы за полную автономию Сибири и объединение с Россией на началах федерации по примеру США61.
В отдельных дальневосточных областях были довольно сильные сепаратистские устремления, направленные первоначально на установление «автономии» с последующим отделением от России. Наиболее преуспели в этом камчатская буржуазия и часть областного Комитета общественной безопасности (КОБ), предлагавшие создать автономную Камчатку в перспективе с отделением её от Советской России. Главная цель автономии – не допустить советизации региона. В приказе Камчатского КОБ-а от 19.03.1918 г. №1 говорилось: «…Камчатский областной комитет безраздельно взял всю полноту власти в свои руки впредь до созыва Всероссийского Учредительного собрания… и объявил Камчатскую область автономной по отношению к Российскому государству»62.
Но не только правых привлекали идеи сепаратизма и федерализма, «болели» этим и дальневосточные большевики. Так, работавший 1 – 10 апреля 1918 г. в г. Благовещенске, V Объединённый съезд крестьянских и казачьих депутатов Благовещенского Совета объявил себя «…первым организационным съездом Автономной Амурской трудовой социалистической республики, вследствие чего исполнительному комитету поручается распубликовать и довести до сведения краевого Совета и Совнаркома, что отныне Амурская область является Амурской социалистической республикой как составная часть Великой Российской Советской Республики»63. В советское время существовало мнение, что главная цель объявления республики – «…обойтись без Москвы, Иркутска, Хабаровска в решении местных вопросов»64.
Вначале XXI в. появилась несколько иная точка зрения. Например, Н. А. Шиндялов анализируя деятельность исполкома республики, возглавляемого Ф. Н. Мухиным, делает вывод о том, что появление республики – это продукт уравнительно-утопических идеалов эсеров-максималистов и анархо-синдикалистских взглядов значительной части делегатов V Объединённого съезда трудящихся Амурской области65.
Республика просуществовала несколько месяцев, и уже летом 1918 г. органы власти были переформированы, на основе Конституцией РСФСР.
Это вторая особенность Дальнего Востока и Сибири.
В соответствии с Конституцией РСФСР принятой в июне 1918 г.66 (фото 4), вся власть в центре и на местах принадлежала Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Верховная власть принадлежала Всероссийскому съезду Советов, а в период между съездами Всероссийскому Центральному Исполнительному Комитету Советов (ВЦИК) – высшему законодательному, распорядительному и контрольному органу РСФСР. На местах областному съезду – облисполкому67.
В ходе социалистического переустройства России В. И. Ленин и партия большевиков, учитывая новую обстановку (сепаратистские тенденции по всей России, фактическую независимость Украины, Белоруссии, Кавказа, Средней Азии и т.д.), обратились к пересмотру социалистического принципа демократического централизма, понимая федерацию как «союз равных». Исходя из этого Конституция РСФСР в ст. 11 предоставила Советам областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, возможность объединяться в автономные областные союзы, которые «входят на началах федерации» в РСФСР68.
С этого периода вопросы национально-государственного строительства берутся под контроль центральных органов РКП (б) и Советского государства, а в некоторых случаях и проектируются ими с целью укрепления советской власти. Прежде всего, это выражалось в том, что в рассматриваемое время любое автономное образование оформлялось соответствующими правовыми актами ВЦИК, Совнаркома или совместными актами при активном участии государственных органов Федерации. Ими определялись форма автономии, территория, решались принципиальные вопросы об органах власти и управления, они же закладывали основы правового статуса автономий69.
Так большинство автономных образований в составе РСФСР были созданы в результате претворения в жизнь большевистской точки зрения сформулированной В. И. Лениным70 и победившей в теоретическом споре в 20-е гг. XX столетия, по которой создание советской государственности у туземных народов являлось главным средством преобразования их патриархально-родового общества в социалистическое71. Исходя из ленинских установок Х съезд РКП (б) (1921 г.)72, разрабатывая эту линию в своём решении по национальному вопросу, наряду с мерами экономической помощи, поставил задачу помочь народам восточных окраин развить и укрепить советскую государственность в формах, соответствующих их национально-бытовым условиям73.
И вновь мы видим, что отличие от европейской части России Дальний Восток имеет некоторые особенности в государственном строительстве:
во-первых, центробежные тенденции в 1918 – 1919 гг. в России привели в Сибири и на Дальнем Востоке к провозглашению ряда национально-территориальных автономий и образованию многочисленных «центральных» и областных правительств, что могло привести к уничтожению территориальной целостности Сибири и Дальнего Востока отделению этих «самостийных» территорий от России и попаданию под юрисдикцию иностранных государств74;
во-вторых, в связи с иностранной интервенцией здесь обострилась политическая обстановка. В результате Советское правительство, не имея возможности вести военные действия на два фронта (Запад и Дальний Восток), пошло на создание особого буферного государства – Дальневосточной Республики (ДВР)75 – государственного образования с республиканской формой правления, основанной на началах парламентаризма и специфической системой местного самоуправления, сочетающей в себе частную собственность и признаки демократического централизма.
Между тем, история этого государственного образования, существовавшего с 1920 по 1922 гг., изучена достаточно полно, в том числе и дальневосточными учёными76, что позволяет сделать некоторые выводы.
Первый. При формировании ДВР в основу экономической системы были положены рыночные отношения и госкапитализм.
Второй. Анализ существующих исторических документов позволяет сделать вывод о том, что история создания ДВР представляет научный интерес в плане изучения первого опыта строительства на российском Дальнем Востоке государственного образования с республиканской формой правления, основанной на началах парламентаризма.
Но переносить опыт государственного строительства ДВР в сегодняшний день Российской Федерации вряд ли возможно, потому что, во-первых, Дальневосточная Республика не была субъектом федерации, она имела статус суверенного государства со всей положен-ной государству атрибутикой (в частности, собственными финансами, армией и т.д.); во-вторых, «…ДВР фактически не вышла из стадии становления»77, а значит, мы не можем проанализировать эффективность её государственной системы.
15 ноября 1922 г. Дальневосточная республика была объявлена неотъемлемой частью РСФСР и преобразована в Дальневосточную область РСФСР78. Область включала в себя Прибайкальскую, Забайкальскую, Амурскую, Приамурскую с северной частью Сахалина в то время ещё оккупированную японцами, Приморскую и Камчатскую79 губернии и полосу отчуждения Китайско-Восточной железной дороги. Территория Дальневосточной области занимала 2637,5 тыс. км2 с населением около 2 миллионов человек.
В декабре 1922 г. создаётся новое государство – Союз Советских Социалистических Республик (СССР). 31.01.1924 г. принимается Конституция СССР80, которая в ст. 5 главы второй закрепила норму, согласно которой «…за каждой из союзных республик сохраняется право свободного выхода из Союза». В соответствии с этой нормой в принятой несколько позже Конституции РСФСР, в ст. 15 было зафиксировано за РСФСР право выхода из СССР. Аналогично поступили и другие союзные республики81, чем в последующем (в 1991 г.) они и воспользовались, «разваливая» СССР.
В 20-е гг. XX столетия на территории РСФСР создаётся ряд автономных республик82 и областей. Несмотря на то, что в автономных республиках первоначально не предусматривалось принятие конституций, автономные республики начали усиленную работу в этом вопросе83.
РСФСР вынуждена была лукаво согласиться с таким поползновением на единство государственного правового поля. Под воздействием этих тенденций, принятая в 1925 г. Конституция РСФСР уже на конституционном уровне, закрепила право автономных советских социалистических республик (АССР) на разработку и принятие собственных конституций. Но чтобы застраховать государство от сепаратизма в ст. 44 предусматривалось, что основные законы (конституции) АССР принимаются их съездами, а затем представлялись на утверждение ВЦИК РСФСР и вносились на окончательное утверждение Всероссийского съезда Советов84.
По Конституции РСФСР 1937 г.85 в Автономных республиках высшим органом государственной власти и единственным законодательным органом являлся Верховный Совет АССР. Высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти АССР являлся Совет Министров АССР, который образовывался Верховным Советом АССР и был перед ним ответственным и ему подотчётным.
Органом государственной власти автономной области являлся Совет депутатов трудящихся автономной области. Исполнительным и распорядительным органом Совета депутатов трудящихся автономной области являлся избираемый им исполнительный комитет.
Что касается краёв, областей, и автономных округов, то они были административно-территориальными единицами. Органами государственной власти в них являлись Советы депутатов трудящихся, а исполнительными и распорядительными органами – избираемые Советами исполнительные комитеты в составе председателя, заместителей председателя и членов.
Хабаровский край, как самостоятельная административно-территориальная единица был образован 20 октября 1938 г. в результате деления Дальневосточного края на Приморский86 и Хабаровский края. В состав Хабаровского края тогда вошли области: Амурская, Хабаровская (упразднена в 1939 г.), Нижне-Амурская (ликвидирована в 1956 г., её районы были подчинены непосредственно Хабаровскому крайисполкому), Камчатская и Сахалинская области, Еврейская автономная область. Краевой центр – г. Хабаровск. В течение последующих лет территория края постоянно уменьшалась.
В конце 1980-х начале 1990-х гг. автономные республики в составе РСФСР начали борьбу за повышение своего статуса до уровня союзной республики, зачастую на грани сепаратизма. Эта борьба была прервана распадом СССР87. А вот сепаратистские тенденции в это время в автономиях вспыхнули с новой силой, что вылилось в принятие российскими республиками, по примеру РСФСР, деклараций о государственном суверенитете, где они провозглашали себя суверенными социалистическими государствами в составе обновлённой РСФСР и разрывали теперь уже единое российское правовое и экономическое пространство88.
Не остались в стороне и края, области, автономные области и автономные округа, борьба которых началась после опубликования Постановления Президиума Верховного Совета РСФСР от 09.08.1990 г. №134—1 «О защите экономической основы суверенитета РСФСР»89 и Указа Президента СССР отменяющего Постановление №134—190. В связи с этим, Президиум Магаданского областного Совета народных депутатов принял Обращение к Президенту СССР и Председателю Верховного Совета РСФСР, в котором требовал признания за Магаданской областью экономических прав субъекта Федерации91.
В августе 1990 г. на региональном совещании руководители Верховного Совета Якутской АССР, Приморского и Хабаровского краевых, Еврейской автономной области, Амурского, Камчатского, Магаданского и Сахалинского областных Советов народных депутатов, рассмотрев вопрос «О законодательной инициативе к вопросу „О федеративном устройстве РСФСР“», предложили наделить правами республик все территориальные и национально-территориальные образования, предоставив им государственные полномочия, [в том числе в вопросах: принятия законодательных актов; самостоятельного установления структуры, порядка организации и деятельности органов власти; бюджетной и налоговой систем и ряде других]92.
Вторая сессия Совета народных депутатов Чукотского автономного округа (ЧАО) XXI созыва 28.09.1990 г. торжественно провозгласила государственный суверенитет Чукотской советской автономной республики (орфография оригинала, Б.Х.) и решимость создать демократическое и правовое государство в составе РСФСР и СССР93, с выходом из состава Магаданской области94.
О желании стать республикой заявил и Корякский автономный округ, но пока без выхода из состава Камчатской области95.
Вначале 1990-х гг. в Еврейской автономной области начинается долгая борьба за возможность создания Еврейской Автономной Советской Социалистической Республики96, приведшая в 1992 г. к выходу ЕАО из состава Хабаровского края. Вокруг этого прецедента до сих пор ведётся полемика о правомерности выхода. Так в течение многих лет в большинстве научных произведений используется следующая фраза «Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР Еврейская автономная область была выделена из состава Хабаровского края в самостоятельный субъект Российской Федерации. Позднее (29.10.1991 г.) областным Советом ЕАО была принята Декларации о государственно-правовом статусе Еврейской автономной области»97.
Несколько иную интерпретацию даёт В. А. Каштанюк, которая пишет, что «…Совет народных депутатов ЕАО не принимал решения об изменении государственно-правового статуса области, о её выходе из административного подчинения Хабаровскому краю. Однако 05.04.1991 г. Съезд народных депутатов РСФСР98 признал право автономных областей и автономных округов не выход из состава краёв и областей. На наш взгляд первоначально „самостоятельность“ ЕАО была оформлена Федеративным договором от 31.03.1992 г.99, а юридически – Конституцией РФ 1993 г.»100. Эти выводы ближе к истине.
Слабый федеральный центр был вынужден согласиться с такими поползновениями и закрепить новый статус бывших автономий в подписанном 31.03.1992 г. Договоре о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти суверенных республик в составе РФ, назвав их «суверенными республиками»101. Одновременно были заключены ещё два аналогичных договора:
– с краями, областями, городами Москва и Санкт-Петербург;
– с Еврейской автономной областью и автономными округами102, тем самым признав ЕАО и автономные округа самостоятельными субъектами Федерации.
Но Договор по-разному регламентировал отдельные общественные отношения в республиках и остальных субъектах Федерации.
Например, краям, областям, … в отличие от республик суверенитет предоставлен не был. Если республикам Федеральный центр предоставил право самостоятельно определять систему органов власти, то для краёв, областей, … установление системы органов представитель-ной и исполнительной власти было отнесено к ведению федеральных органов государственной власти РФ и т. п.
Правовое и экономическое неравноправие разбудило федералистские тенденции теперь уже в краях, областях, автономных областях, автономных округах, где начинается борьба за признание за ними статуса республик. Наиболее известны попытки Э. Росселя создать Уральскую республику. Но и на Дальнем Востоке были примеры борьбы за выравнивание статусного положения субъектов РФ Федерации.
Так, малый Совет Приморского краевого Совета народных депутатов 05.07.1993 г. рассмотрел вопрос о возможности создания в Приморском крае Приморской республики. В решении малого Совета отмечалось, что, поддерживая общую позицию представителей краёв и областей России о необходимости конституционного закрепления равного статуса всех субъектов Федерации, члены малого Совета решили вынести на обсуждение сессии проект декларации о статусе Приморского края. Этот документ предполагал предоставление Приморью, входящему в состав Российской Федерации, более весомых полномочий, сравнимых с правами республик. Сессионная дискуссия по проекту Устава края должна была выявить и предпочтение депутатов в выборе статуса края: будет это республика Приморье или какое-то иное государственное образование103. Сессия краевого Совета 08.07.1993 г. поддержала это предложение и приняла Декларацию о статусе Приморского края. В Декларации заявлялось о намерении учредить на территории Приморского края государственного территориального образования, имеющего конституционно-правовой статус республики в составе Российской Федерации.
Депутаты этот шаг объясняли тем, что неоднократные инициативы со стороны краевого Совета и администрации края о предоставлении Приморью статуса государственно-территориального образования, равного республиканскому, федеральным центром не рассматривались. Они посчитали возможным включение в текст проекта Конституции следующих принципиальных положений: Россия является конституционной Федерацией; статус субъектов РФ является равным; субъекты Федерации не имеют права выхода из состава России; бюджетное устройство Российской Федерации, включающее в себя четкое разграничение полномочий федеральных органов, субъектов Федерации и местного самоуправления в сфере налогообложения, формирования и исполнения бюджетов всех уровней; основные положения федеративного договора должны быть включены в текст проекта Конституции (без выделения в качестве самостоятельного документа)104.
Итогом «суверенизации» в дальневосточник субъектах РФ (ЯАССР, ЕАО и ЧАО), стало то, что Якутская АССР отказалась от статуса автономной и, приняв Декларацию о государственном суверенитете, провозгласила себя суверенным государством – Республика Саха (Якутия). Еврейская автономная область, несмотря на то, что не сумела стать республикой, успела выйти из состава Хабаровского края. Получили свою долю независимости Чукотский автономный округ, выйдя из состава Магаданской области105 и Корякский автономный округ став равноправными субъектами РФ.
Тенденции к «суверенизации» проявились и в некоторых административно-территориальных образованиях (районах) Хабаровского края.
Но сепаратистские тенденции, желание повысить свой статус в республиках на этом не остановились, что нашло отражение и в принятой в 1993 г. новой Конституции РФ, которая в ст. 5 закрепив равноправие субъектов РФ106, объявляет республику, хоть и в скобках, но государством с правом иметь свою конституцию, способ принятия которой, в соответствии со ст. 66, республика определяет самостоятельно и законодательство, а вот край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ названы просто субъектами РФ, имеющими право принимать представительным органом свой устав и законодательство.
Начавшееся после 1993 г. конституционное нормотворчество107 республик в составе Российской Федерации вновь показывает, что сепаратистские тенденции здесь не умерли. В последующем федеральному центру потребовалось несколько лет для приведения правового поля республик в соответствие российскому законодательству с помощью специально созданного подразделения в составе Минюста России занимавшегося экспертизой нормативных правовых актов субъектов РФ.
Не миновала эта судьба и Республику Саха (Якутия). Но многолетняя борьба федерального центра с национальным сепаратизмом позволили вернуть РС (Я) в правовое пространство Российской Федерации. К сожалению, анализ Конституции РС (Я)108 показывает, что республиканские нормотворцы, несмотря на все требования федерального центра привести республиканское законодательство в соответствие федеральному, не оставили свою мечту о национальной особенности республиканского права, к примеру, оставив в ряде статей термин «гражданин»109 без указания принадлежности к какому либо государству, субъекту РФ, что позволяет сделать вывод о желании определённых кругов республики в будущем вновь иметь своё республиканское гражданство (как это было по Закону РФ от 28.11.1991 г. «О гражданстве Российской Федерации» до принятия в 2002 г. нового закона о гражданстве110), которое позволило бы им вновь сделать своих граждан гражданами первого сорта, а остальных россиян на территории республики – гражданами второго сорта111.
Подводя в 2000 г. итог реформирования российской государственности112 автор данного исследования выделял следующие этапы развития российского федерализма:
первый, теоретический, характеризуется поиском Россией своего государственного устройства и попытками обоснования строительства федеративного государства (конец XVIII – начало XX вв.);
второй, создание основ социалистического (формального) федерализма (1918 – 1935 гг.);
третий, утверждение фактического унитаризма в государственном устройстве РСФСР (1937 – 1985 гг.);
четвёртый, реформы государственного устройства перед принятием Конституции 1993 г.;
пятый, выравнивание статусного положения субъектов Федерации (современный, с принятием Конституции 1993 г.).
Каждый из названных этапов характеризовался своим видением целей и задач, стоящих перед федеративным государством. Так, если в конце XVIII в. федерализм рассматривали как демократическое противоставление абсолютизму, то вначале XX в. – как способ разрешения национальных проблем. В конце же XX века российский федерализм связывают с децентрализацией власти, с распределением компетенции между Федерацией и её субъектами, для улучшения управляемости как государства в целом, так и отдельных территорий (субъектов), в конечном счёте, с главной целью приблизить управление государственными делами к конкретному человеку.
Всё вышесказанное позволяет сделать вывод о том, что императивы федеративному устройству России нет.
Таким образом, можно сделать вывод, что в России тенденция к федерализму «дремлет» в более спокойные стабильные периоды развития государства. Вспышку же федералистских идей, равно как и сопутствующие ему крайности сепаратизма, обусловливают социально-политические потрясения, взрывы и попытки кардинальных реформ. Так произошло в России после двух революций – 1917 г. и в начале 90-х гг. ХХ столетия. В будущем правящая элита России – это должна учитывать.
Подводя итог региональной системе управления в досоветский период развития российского государства необходимо отметить, что Россия на всём протяжении своего развития имела опыт регионального управления в различных его формах. В XIX в. присоединив Финляндию и часть Польши получила опыт региональной парламентской деятельности использовавшийся при формировании земства.
Анализ земского управления (вторая половина XIX – второе десятилетие XX вв.), позволяет сказать, что, во-первых, если для европейской части России имеющей крупное частное землевладение и большую плотность населения «…лишь губерния оказалась тем уровнем власти и управления, который обладал не только необходимыми для решения подобных задач полномочиями, но и располагал грамотными и культурными кадрами управленцев. Для дальневосточных областей, наоборот, отсутствие крупного частного землевладения и огромные незаселённые территории стали причинами неведения здесь земства»113. В результате в Сибири и на Дальнем Востоке на региональном уровне существовало государственное управление в лице губернаторов. Введение представительных органов на этих территориях произошло только в период «революционной демократии» и при создании ДВР.
Во-вторых, в российской историографии земства просматриваются две тенденции в его оценке. Первая, и здесь мы видим большинство авторов, земство связывается с местным самоуправлением. Вторая – земство государственное управление на уровне губернии (области), уезда (района). Именно к этой оценке склоняется автор данного исследования. По нашему мнению уровень земского управления нужно определять как своеобразную форму государственного губернского и уездного управления с привлечением общественности территорий, и рассматривать его как предтече современному региональному управлению на уровне субъектов РФ.
Оценивая итоги земского управления на этапе капиталистического развития Российского государства приходится констатировать, что земство оказалась не в состоянии справиться с валом новых проблем, ибо изначально система имела незначительные полномочия и ограниченные возможности.
Большевики попытались усовершенствовать эту систему управления создавая первоначально демократические Советы, во многом скопированные с земства, но отмена частной собственности и уничтожение «среднего собственника» создало новый слой управленцев в лице советских служащих114 и как результат система Советов из демократической превратилась в систему государственного чиновничьего управления, что, в конце концов, потребовало её коренного реформирования под лозунгом приближения органов управления к населению с целью дать возможность жителям самостоятельно решать региональные проблемы115.
Инициированные в конце 1980-х начале 1990-х гг. в РСФСР – РФ реформы привели к серьёзным изменениям всех характеристик существовавшей общественно-политической системы, в том числе и на Дальнем Востоке.
Что касается постсоветского периода государственного строительства в субъектах Федерации, то, во-первых, вопросы о правовой, политической и экономической моделях регионального управления остаются дискуссионными до настоящего времени и как результат созданные региональные органы государственной власти, не соответствуют чаяниям населения субъектов РФ116, граждане не могут повлиять на принятие решения региональными государственными органами, и, как показывает большое количество поправок и изменений, вносимых в конституции (уставы) субъектов РФ, работа эта далека от завершения. О чём речь и пойдёт ниже;
во-вторых, процесс складывания новых моделей регионального государственного устройства имел целый ряд этапов, связанных как с общеполитической ситуацией в стране, так и конкретными региональными особенностями;
в-третьих, выбор модели регионального государственного устройства в последнее десятилетие XX столетия субъектами РФ, во многом носил стихийный характер, что в свою очередь повлияло на политические процессы как в Хабаровском крае, так и в России в целом.
§2 История уставного нормотворчества в Хабаровском крае
2.1 Уставное нормотворчество в советский период
Как показывает анализ разработки региональных уставов117, идея подготовки устава Хабаровского края принадлежит не депутатскому корпусу нового законодательного (представительного) органа государственной власти края – Законодательной Дума Хабаровского края (до 1997 г. – Хабаровская краевая Дума) (далее, краевая Дума, Дума). Как и в большинстве краёв, областей эта работа началась после принятия 05.03.1992 г. Закона РФ «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации»118 (далее, «О краевом, областном Совете…»), который предоставил краям, областям, Москве и Санкт-Петербургу119 возможность иметь такой документ.
Правда, рассматривая историю уставного нормотворчества, приходится констатировать, что отдельные края и области решение о подготовке и принятии регионального устава принимали ещё до приятия Закона «О краевом, областном Совете…», что на наш взгляд и подтолкнуло Российскую Федерацию к его принятию120.
В данном разделе предполагается сделать акцент на то, что такой нормативный правовой акт, как устав края, области, в форме предложенной Законом РФ «О краевом, областном Совете…», был первой попыткой урегулировать именно статус этих административных образований, выравнивая их в правах с автономными республикам в составе РФ (АССР) предоставив им право иметь такой документ.
Постановка вопроса вызвана тем, что, хотя после принятия Конституции РФ в 1993 г., горячих споров по этому вопросу сейчас нет, но отдельными авторами при исследовании истории уставного нормотворчества отчёт начинается только с принятия Конституции РФ (1993 г.)121. При этом статус конституций (уставов) субъектов Федерации зачастую определяют, как конституирующий акт, «малые конституции» являющиеся учредительными документами.
В соответствии с Законом «О краевом, областном Совете…» (ст. 4) в уставе края, области предлагалось закрепить схему управления краем, областью, конкретизировать структуру, функции и полномочия органов: представительного органа – Совета и администрации, права и обязанности их руководителей, формы участия граждан в деятельности краевого, областного Совета и краевой, областной администрации.
Закон «О краевом, областном Совете…» предусматривал регистрацию уставов краёв и областей в течение месяца Президиумом Верховного Совета Российской Федерации. Закон устанавливал, что в регистрации устава может быть отказано в случае его несоответствия законам Российской Федерации. Отказ в регистрации устава края, области мог быть обжалован краевым, областным Советом в Конституционный Суд РСФСР.
После выхода Закона «О краевом, областном Совете…» практически все российские дальневосточные края и области включились в эту работу122, в том числе и Совет народных депутатов Хабаровского края.
Так, 19.02.1993 г. малый Совет Хабаровского краевого Совета народных депутатов, заслушав и обсудив информацию заместителя председателя Хабаровского краевого Совета народных депутатов Г. И. Лысенко «О концепции государственного Устава Хабаровского края», решил объявить конкурс на лучший устав края123. В рабочую группу Г. И. Лысенко были введены представители от администрации края и депутаты краевого Совета Ю. В. Ефименко и В. М. Захарова. Устанавливалось рассмотреть информацию о ходе подготовки Устава на очередном заседании малого Совета в марте 1993 г.124
Малый Совет принял за основу представленный Г. И. Лысенко проект устава Хабаровского края и 06.05.1993 г. рекомендовал обсудить его на постоянных комиссиях краевого Совета125.
В этой связи, хотелось бы выразить своё несогласие с несколько негативной исторической оценкой деятельности краевых и областных Советов народных депутатов по уставному нормотворчеству, данной в 1997 г. С. В. Нарутто126. На наш взгляд, к исторической истине ближе вывод И. А. Умновой, утверждающей, что опыт работы над проектами уставов краёв и областей в советский период позволил накопить солидный правовой материал в качестве исходной базы для разработки уставов после принятия новой Конституции Российской Федерации127.
И если бы не известные события 1993 г., прервавшие эту работу, может быть, жители краёв и областей сегодня жили по этим уставам, внеся в них лишь изменения и дополнения, как это сделали со своими конституциями республики и отдельные российские регионы успевшие принять свои уставы128, а в отдельных регионах работа над проектами советских уставов краёв и областей продолжалась до сформирования новых органов государственной власти субъектов РФ129.
К сожалению, в российских научных кругах нет желания акцентировать внимание на истории уставного нормотворчества в последние годы советской власти и даже просто упоминать об этом, создаётся впечатление, что новыми законодательными органами эта работа началась с «чистого листа»130.
Представляет интерес и история появления термина «Устав края (области)», которую в середине последнего десятилетия XX столетия начали рассматривать как юристы, так и историки, политологи. Так в своей работе «Устав области (края): первый опыт» И. А. Умнова, говоря о сути данного документа, отмечает, что по форме данные акты не имеют аналогов в русской истории и зарубежной практике.
В зарубежных федеративных государствах субъекты федерации в качестве основного закона принимают конституции. История знает уставы (хартии) местного самоуправления, статуты (законы) об автономных областях (в Италии, Испании), но нигде в мире субъекты федерации не принимают уставы. Но из приведённого выше краткого анализа Закона «О краевом, областном Совете…» видно, что по своему содержанию устав края, области больше напоминал устав территории местного самоуправления, нежели конституцию131. На наш взгляд, это можно объяснить тем, что:
во-первых, в тот период ещё не был завершён процесс эволюции краёв и областей до уровня равноправных субъектов в составе Российской Федерации;
во-вторых, краевые, областные органы власти оставались органами местного управления132, поэтому проблему статуса территориально-административных единиц этот закон не решал.
Значит, в то время название документа «Устав края (области)» полностью соответствовало его содержанию.
В 1992 г. данный термин «перекочевал» в Федеративный договор. В последующем разработчиками Конституции 1993 г. этот термин был автоматически перенесён из Закона РФ «О краевом, областном Совете…» и Федеративного договора в новую российскую Конституцию.
Сегодня, доминирующая позиция в академическом мире заключается в том, что по своей юридической силе конституции республик и уставы других субъектов Федерации равнозначны, различны только в терминах, присущих государствам и государственным образованиям. К тому же бывшие автономные республики, из которых образовалось большинство нынешних республик, прежде имели свои конституции, что повлияло на их желание сохранить эту традицию в условиях расширения их самостоятельности133. Что касается республик, выросших из автономных областей (Республика Адыгея, Республика Алтай, Карачаево-Черкесская Республика и Республика Хакасия), то они взяли термин «Конституция» по примеру бывших автономных республик.
Особенность в наименовании региональных уставов, считает И. А. Умнова, обусловлена и тем, что они не просто закрепляют самостоятельность края, области, как субъекта Федерации, но и отражают процесс их перехода из административно-территориальной единицы в ранг государственно-территориального образования на правах субъекта Федерации134. В чем-то созвучны с этим и выводы, сделанные в монографиях дальневосточников Е. В. Буянова135, Б. Г. Хачатуряна136, кандидатских диссертациях И. А. Побережной137, Е. С. Никитиной138 и ряда других.
Период разработки первых уставов (до 1993 г.) характеризуется тем, что в это время закладывались традиции становления государственности краёв и областей. Перед депутатами стояла задача определить «лицо» края, области, оформить его статус в региональных нормативных правовых актах, которые позволили бы создать особое правовое поле, способное удержать регионы от «разбегания» вызванные сепаратистскими тенденциями республик в составе РФ и, в то же время, выровнять конституционно-правовое положение субъектов Федерации.
В целом, можно сказать, что первый этап уставного нормотворчества (советский) краёв, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга отличался смелым радикализмом в закреплении форм и содержания их государственности. С помощью собственных «основных законов» края, области, города Москва и Санкт-Петербург пытались решить проблему выравнивания в правах с республиками в составе РФ.
В то же время необходимо отметить, что в научной литературе этап советского уставного нормотворчества изучен плохо.
2.2 История уставного нормотворчества в Хабаровском крае после 1993 г.
Как уже говорилось выше, Конституция Российской Федерации 1993 г. значительно расширила правовое поле, предоставив краям, областям, городам федерального значения, автономной области и автономным округам иметь собственные уставы и законодательство. Тем самым выделив устав края, области… из всего массива регионального законодательства, подчёркивая этим его высшую по отношению ко всем другим нормативным правовым актам субъекта Федерации, роль, которая заключается, прежде всего, в том, что устав – своеобразный каркас как для организации власти, так и для строительства системы регионального законодательства, и в него включаются нормы, закрепляющие государственно-правовой статус субъекта определённые федеральным законодательством.
После формирования региональных государственных органов (1994 – 1995 гг.) в краях, областях… начался новый этап в разработке собственных уставов. Включились в этот процесс и ЕАО и автономные округа.
Подготовка этих документов, их принятие на заседаниях законодательных органов в полной мере отражает тот период неопределённости, неустойчивости в жизни краёв, областей… и государства в целом, время непрерывного перераспределения властей, каким характеризовались рассматриваемые годы. И многие депутаты, региональные лидеры связывали свои надежды с принятием главного документа края, области… – Устава, полагая, что этот документ должен исходно служить законодательной основой для организации достижения оптимального взаимодействия и сотрудничества регионального государственного аппарата, органов самоуправления на местах и всех персонально граждан региона с единой в данном случае задачей – привести региональную экономику в устойчивое хозяйственное и финансовое состояние для улучшения жизни его народонаселения.
Столкновения разных взглядов на значение и содержание этих документов, порядок их разработки в дальневосточных субъектах Федерации начались с первых же дней работы над уставами в законодательных (представительных) органах субъектов Федерации и имели примерно одинаковые коллизии.
Так, депутаты Хабаровской краевой Думы впервые рассмотрели вопрос о разработке устава края 27.10.1994 г. Председатель Думы В. А. Озеров предлагал разработку этого документа поручить группе Н. А. Рудякова (бывшего депутата районного Совета г. Хабаровска, кандидата юридических наук, директора созданного им частного Дальневосточного института законодательства и правоведения).
Депутаты предложение председателя не одобрили, так как посчитали слишком высокой цену139 за разработку документа (кроме того, эта сумма отсутствовала в смете на содержание Думы); им было неясно, кто и какие цели поставил перед разработчиками140, так как предварительно этот вопрос не обсуждался ни в одном из комитетов.
Большинство депутатов посчитало, что Дума сможет с этим вопросом справиться самостоятельно, проект устава взялся подготовить депутат Б. Г. Хачатурян. Н. М. Рудякову было предложено подготовить свой проект, и если он победит, то за работу ему будут выплачены деньги141.
С целью взвешенного подхода к разработке основного нормативного правового акта края 24.11.1994 г. председателем краевой Думы В. А. Озеровым и Главой администрации Хабаровского края В. И. Ишаевым было подписано совместное Распоряжение №616/214-р «О порядке рассмотрения концепции Устава Хабаровского края на заседании рабочей группы»142, которая этим же постановлением была сформирована. Ей предписывалась разработка Устава Хабаровского края. Но своих проектов устава группа не готовила, она рассматривала документы, подготовленные Б. Г. Хачатуряном и Н. М. Рудяковым, предлагая те или иные варианты их модернизации. Одновременно аналогичная работа шла и в комитетах краевой Думы.
Первое рассмотрение устава на заседании краевой Думы состоялось 28.12.1994 г.143 Депутатам были предложены два документа: проект Устава Хабаровского края, подготовленный Б. Г. Хачатуряном, и развёрнутая концепция Устава Хабаровского края, подготовленная Н. М. Рудяковым.
В процессе обсуждения проекта и концепции устава Хабаровского края у депутатов возникли принципиальные разногласия по целому ряду положений относительно построения, формирования, взаимодействия и полномочий двух ветвей государственной власти края – законодательной и исполнительной, необходимости формирования краевой судебной власти и т. д.
Водоразделом, вызвавшим разногласия и сомнения депутатов, стали два различных подхода (в проекте и концепции), которые по-разному решали принцип разделения властей, их реального равновесия и самостоятельности.
При голосовании ни один из предложенных документов необходимой поддержки (13 голосов) не получил. За проект устава проголосовало девять депутатов, за концепцию – шесть. Решением Думы было предложено продолжить работу над депутатским проектом, используя наработки института.
Проект Устава, предложенный Б. Г. Хачатуряном, отвечая на те вопросы, которые ставили журналисты (см. сноску 132), предусматривал создание в крае систему твёрдого государственного правление посредством учреждения «сильной думы – сильной исполнительной власти – их равновесие и взаимодействие». Депутаты, исходя из принципа разделения властей, подразумевали, что сущность природы мандатов у депутатов состоит в законотворчестве и контроле, законодательному органу предлагалось дать основы правления, которые бы отвечали нуждам жителям края; сущность природы мандата у Главы администрации – в исполнительно-распорядительной деятельности, которая бы служила выполнению задач сформулирован-ных законодательным органом в принятых ею законах. В связи с этим, глава исполнительной власти края не наделялся законодательными функциями, не имел права роспуска Думы, подписи и обнародования законов. Можно говорить, что этот тезис является философской составляющей Устава, не допускающей смешения функций ветвей власти и вмешательства в сферу друг друга.
Разработчиками проекта было предложено положение о том, что законодательная власть края участвует в формировании органа исполнительной власти, в том числе избирает главу администрации. Исходя из этого прописывались правовые нормы компетенции, полномочий, взаимодействия двух ветвей власти. На тот момент данное предложение не нашло поддержки ни в крае ни в Федерации144.
Проект устава регулировал отношения ветвей власти по проблемам связанным с собственности. Он отвечал на вопрос: кто осуществляет право собственности, как она регулируется краевым законодательством? От имени жителей края права собственника осуществляет законодательная власть, она регламентирует правовое регулирование пользованием, распоряжением и управлением краевым имуществом, средствами краевого бюджета и территориальных государственных внебюджетных фондов, а также имущественные права Хабаровского края. Полномочия же исполнительной власти – пользование, распоряжение и управление материально-экономическим потенциалом края на основании законов края. Полномочия судебной власти – защита краевых экономических основ деятельности органов государственной власти края от незаконных посягательств.
Проект предусматривал наделение Думы контрольными функциями в пределах её компетенции. В частности, для парламентского контроля за исполнением краевого бюджета предусматривалось создание специального контрольного органа – контрольно-бюджетной палаты.
Проект не предусматривал создание в системе исполнительной власти институтов «губернаторства» и «правительства». Причины такого положения были разъяснены депутатом Б. Г. Хачатуряном в краевых средствах массовой информации145.
В отличие от депутатского проекта Устава развёрнутая концепция Устава, подготовленная Н. М. Рудяковым, в общих чертах характеризовала институт губернатора, предлагала избрание его на открытых выборах, наделяла прерогативами высшего должностного лица (глава края) и устанавливала соответствующие правовые нормы его взаимодействия с Думой: роспуск Думы главой исполнительной власти, подписи и обнародования им краевых законов и их отклонения, созыва первого и внеочередного заседаний законодательного органа и т. д.
Резко отличались эти два документа и структурно. Депутатский проект Устава содержал преамбулу, 13 разделов, 41 главу, 149 статей и заключение. Концепция устава Н. М. Рудякова состояла из преамбулы, 11 глав и 69 статей.
Но было и общее в обоих документах. Это государственная целостность и неприкосновенность территории России, Хабаровского края как субъекта РФ; незыблемость конституционных прав и свобод граждан края; единство системы органов государственной власти Хабаровского края и единство системы государственной власти Российской Федерации; конституционное разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти края; исторические, национальные особенности Хабаровского края.
В целях выработки единых подходов к концептуальным положениям проекта устава по системе построения государственных органов власти краевая Дума постановлением №146 создала согласительную комиссию для преодоления разногласий и поручила комитету Б. Г. Хачатуряна обобщить предложения и подготовить проект Устава для вынесения на рассмотрение Думы.
В течение почти двух месяцев согласительная комиссия, Комитет по межрегиональным связям, взаимодействию с органами местного самоуправления и общественными организациями, привлекая учёных и специалистов, провели значительную работу над концептуальным совершенствованием проекта устава. Результат этой работы – четыре варианта устава Хабаровского края. Четвёртый вариант проекта устава комитет и согласительная комиссия предложили рассмотреть на заседании рабочей группы в марте 1995 г. Итоговый документ многомесячной работы комитета, согласительной комиссии, рабочей группы был рассмотрен на заседании Думы 30.03.1995 г. (докладчик – депутат Б. Г. Хачатурян146). Дума приняла представленный Проект Устава края в первом чтении147, приняв по этому вопросу специальное постановление, которым, в частности, подготовка устава, с поступившими предложениями и замечаниями, поручалась депутатской группе в составе 8 человек (В. И. Горбатюк, М. Ф. Вовк, Г. П. Ни, В. А. Озеров, В. С. Парчинский, Е. Б. Покусай, З. Ф. Софрина, Б. Г. Хачатурян)148. Группа ни разу не собралась.
Проект Устава Хабаровского края, подготовленный Комитетом по межрегиональным связям, взаимодействию с органами местного самоуправления и общественными организациями149, был опубликован 07.04.1995 г. в газете «Тихоокеанская звезда». Началось его обсуждение150, своеобразным подведением итогов которого стало расширенное заседание общественной палаты при Главе администрации Хабаровского края 16.05.1995 г. по обсуждению проекта краевого Устава.
Общий вывод из общественного обсуждения проекта устава и поступивших предложений участниками обсуждения был сделан такой: назрела острая необходимость скорейшего принятия Устава края, в котором были бы закреплены основы государственно-правового статуса Хабаровского края как субъекта РФ, были бы даны правовые нормы построения и функционирования краевых органов государственной власти и местного самоуправления. Все участники обсуждения проекта устава (за исключением единиц) согласились с предложенным концептуальным содержанием и схемой проекта устава и внесли предложения по улучшению его содержания151.
Выполняя решение общественной палаты, Управление по работе с территориями администрации Президента РФ, решив выслушать компетентное мнение, направило проект Устава Хабаровского края, принятый в первом чтении, на заключение в Минюст РФ. Общий вывод полученного 24.05.1995 г. заключения Минюста был положительным: проект устава не нарушает существующего законодательного поля152.
27.07.1995 г. состоялось заседание Хабаровской краевой Думы, на котором первоочередным был вопрос «О проекте Устава Хабаровского края» (второе чтение)153, докладчик Б. Г. Хачатурян.
Выступившие на заседании депутаты в своих выступлениях отметили, что общественное обсуждение жителями края проекта Устава Хабаровского края показало, что этот документ вызвал значительный интерес у граждан края, общественных и научных организаций, представителей органов власти края.
В краевую Думу поступили более семисот предложений, замечаний, пожеланий и уточнений к проекту устава.
Прислушиваясь к этим предложениям, депутаты не сочли правомерным предоставить главе исполнительной власти, право подписывать и обнародовать законы, считая, что тем самым будет нарушена ст. 10 Конституции Российской Федерации о разделении и самостоятельности органов законодательной и исполнительной власти. Не согласились и с тем, чтобы установить наименование должности главы исполнительной власти края «губернатор края» как неоправданный ни юридически, ни исторически, ни лингвистически. Отклонили предложение главы администрации края о введении в крае высшего должностного лица края, посчитав, что тем самым в уставе будет заложена четвертая ветвь власти в крае – губернаторская, в чем на данный момент нет необходимости154.
Депутаты ещё раз решили проверить соответствие Устава российскому законодательству, направив его в Совет Федерации и Государственную Думу ФС РФ, и Минюст РФ. И вновь полученные заключения были положительные155.
И хотя в соответствии с регламентом Хабаровской краевой Думы, после принятия законопроекта во втором чтении поправки в него не вносятся, работа над усовершенствованием устава продолжалась вплоть до заседания Думы, принявшего устав в третьем чтении. И даже после принятия устава в третьем чтении Глава администрации края прислал к этому варианту свои предложения на пятнадцати страницах156, основной смысл которых состоял в попытке расширить полномочия администрации края и ограничить Думу в регулятивной функции157.
В окончательной редакции Устав принимается 30 ноября 1995 г. на очередном заседании Думы158, докладчик Б. Г. Хачатурян и 25 декабря 1995 г. был подписан в торжественной обстановке Главой администрации края В. И. Ишаевым и председателем Хабаровской краевой Думы В. А. Озеровым.
После опубликования в краевых газетах 10 – 11 января 1996 г. Устав Хабаровского края159 вступил в силу.
Одновременно Устав был издан отдельной брошюрой.
Принятие региональных конституций (уставов) подтолкнуло научные круги к изучению данных документов, их комментированию, что привело к появлению различных научных изданий и учебных пособий160, анализ которых позволяет сделать вывод о том, что практически во всех дальневосточных краях, областях, автономных округах работа над уставами складывалась очень напряжённо.
Главная причина этой напряжённости заключалась в том, что именно эти документы расставляли все точки над «i» в вопросах разделения властных полномочий, взаимодействия краевых, областных, окружных ветвей государственной власти, отношения к краевой, областной, окружной собственности и финансам и т. д.
Вместе с тем, эта работа осложнялась ещё и тем, что зачастую, приступая к ней, депутаты, руководители законодательных органов не предполагали, что столкнутся не только с большими трудностями, но и с недопониманием значения и сущности данных документов как со стороны отдельных депутатов, представителей исполнительных органов, так и жителей субъекта РФ.
Принятие Устава Хабаровского края показало, что, несмотря на сравнительно короткий срок своего существования, молодой краевой законодательный орган предпринял конкретные действия по укреплению единой системы государственной власти, созданию общего правового пространства, сумел накопить определённый опыт законотворческой работы. Это позволило сформировать прочную правовую базу, обеспечивающую функционирование государственных органов власти края. За короткий исторический отрезок времени был сделан значительный шаг к выравниванию и закреплению конституционно-правового статуса края как субъекта РФ.
В последующем конституции (уставы) субъектов РФ претерпели не только текстуальную модификацию, приведшую к смысловому изменению отдельных конституционных (уставных) положений (порой существенных), но вмешательство федерального законодателя привели к существенному изменению фундаментальных характеристик некоторых положений региональных основных нормативных правовых актов.
Так после принятия Устава края в него законами края и решением Хабаровского краевого суда 41 раз (на 23.11.2016 г.) вносились изменения и дополнения, и сегодня действует Устав с изменениями и дополнениями, внесёнными этими законами. По всей видимости, это один из факторов неуважительного отношения к данному нормативному правовому акту в последующем со стороны официальных лиц края, о чём будет сказано несколько ниже.
Причём многие изменения были весьма существенны. Так, было изменено название законодательного (представительного) органа края: Хабаровская краевая Дума стала называться Законодательной Думой Хабаровского края, что более точно соответствует её предназначению. Было изменено количество депутатов Думы (вначале с 50 до 25, затем до 26, затем до 36). Глава Администрации стал именоваться Губернатором Хабаровского края (далее, Губернатор), высшим должностным лицом края, появилось Правительство края161. Депутаты получили право на утверждение схемы управления краем и структуры Правительства края (но затем эта норма была изменена на право установления системы исполнительных органов государственной власти края), назначения на должность и освобождение от должности должностных лиц края, выражения им недоверия (доверия). Был решён вопрос с промульгацией законов и т. д.
Данная работа не предусматривает рассмотрение всех этих изменений, иначе она может превратиться в некое подобие историко-юридического справочника. Ниже мы будем характеризовать действующую (на 01.05.2017 г.) редакцию Устава Хабаровского края и обращаться к первоначальному или существующему (на день переиздания данного пособия) тексту нормативных правовых актов края.
В связи с этим, хотелось бы акцентировать внимание только на один факт. Существует мнение, что такое количество дополнений и изменений в Устав края говорит о «сырости» документа, принятого в 1995 г. Хотелось бы не согласиться с этим мнением162. На наш взгляд, при оценке данного документа необходимо, во-первых, отталкиваться от исторической обстановки, в которой создавался документ (а это было время разгона представительных органов всех уровней), задач, которые ставили перед собой тогдашние законодатели и представители исполнительных органов (если первые стремились создать независимый орган, то вторые – карманный, послушный им орган), состояния федерального правового поля. В какой-то мере бурное законотворчество на местах – эхо политических событий в России конца ХХ в. Главное, на наш взгляд, то, что со своей задачей (кодификация правовых норм) Устав Хабаровского края, принятый в декабре 1995 г., справился.
Во-вторых, подавляющее большинство поправок в Устав края вносились в результате изменений и дополнений, предложенных Федеральным Собранием в Федеральный закон №184. Конечно такое законотворческое «рвение» федерального законодателя не очень положительно сказывается на значимости регионального нормативного акта в виде конституции, устава субъекта Федерации. И одновременно позволяет сказать, что, называясь законом об общих принципах организации органов государственной власти в субъекте РФ, Федеральный закон №184 больше напоминает закон, жёстко регламентирующий организацию государственной власти в субъектах Федерации. Практически можно говорить о прямом регулировании внутрирегионального правового поля федеральными нормативными правовыми актами.
В то же время анализ уставного нормотворчества дальневосточных субъектов РФ позволяет сказать, что задача подобного правового акта не повторять (зачастую в искажённом виде) нормы федерального законодательства, а, когда это позволено законом, изложить свои, местные нормативы, отсутствующие в федеральном законодательстве и закрепляющие статусное положение субъекта РФ.
В-третьих, как показывает практика, приведение основного нормативного правового поля Хабаровского края «к общему знаменателю» в 2000-е гг. заметно девальвировала его авторитет, и исключила ряд особенностей, которые подчёркивали его оригинальность.
Справедливости ради необходимо отметить, что абсолютное большинство изменений и дополнений в Федеральный закон №184 представляют из себя поиск Федерацией наиболее действенных основ взаимоотношений между региональными ветвями власти и выравнивания их статуса163, так как в начале 1990-х гг., после разгона Советов, исполнительные органы «забыли» о своём месте в системе органов государственной власти, стали в этой системе доминировать, а роль представительных органов была зачастую сведена к молчаливому согласию с линией руководителей исполнительных органов164. И, несмотря на законодательную поддержку со стороны федерального представительного органа, эта позиция ещё долго проявлялась в действиях должностных региональных лиц, выражаясь в том, что отдельные из них в своих выступлениях как бы невзначай, оговариваясь, «ставили на место» возглавляемые ими органы.
Характерным примером здесь могут служить отношения бывших председателей Законодательной Думы Хабаровского края к органу, который они возглавляли.
Например, в ст. 4 Устава края отмечается, что государственная власть в крае осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, и дальше в такой же последовательности идёт характеристика этих органов. Но вот в информации о деятельности Законодательной Думы Хабаровского края пятого созыва в 2011 г.165 председатель думы С. А. Хохлов пишет, что Контрольно-счётная палата сформирована «…согласно установленной процедуре по предложению Губернатора края и председателя Законодательной Думы». Хотя в Законе края о Контрольно-счётной палате определено, что «…предложения о кандидатурах на должность председателя Контрольно-счётной палаты вносятся в Законодательную Думу:
1) председателем Законодательной Думы;
2) депутатами Законодательной Думы – не менее одной трети от установленного числа депутатов Законодательной Думы;
3) Губернатором края». То есть, губернатор в этом документе на третьем, а не на первом месте. Но в «Информации» – губернатор на первом месте! На вопрос о том, почему такое неуважение к своей должности и органу в целом у должностного лица – председателя Думы? На наш взгляд есть чёткий ответ: человек пришёл на должность руководителя законодательного (представительного) органа из системы исполнительных органов…
Вызывает, на первый взгляд, недоумение и «тронная» речь председателя Думы В. В. Чудова, произнесённая им при вступлении в должность 24.09.2013 г. Как отмечается в Пресс-релизе о работе Законодательной Думы Хабаровского края в сентябре 2013 г.166, В. В. Чудов сказал следующее: «…стержнем нашей работы, на мой взгляд, должна стать стратегия по модернизации управления краем, принятая губернатором»167. После таких заявлений вопросов о том, чем будет заниматься возглавляемый им орган, нет. И опять на вопрос о причине такой позиции тот же самый ответ – человек пришёл в представительный орган из исполнительного…
Такая позиция сохраняется и в последующие годы.
Из вышесказанного можно сделать следующие выводы, во-первых, органом сдерживания и противовеса исполнительному органу краевой парламент за прошедшие годы не стал. Во-вторых, такая позиция представительного органа позволяет вести волюнтаристическую168 политику исполнительному органу, что крайне отрицательно сказывается на социально-экономическом положении края. В-третьих, с таким пониманием высшими должностными лицами субъекта РФ проблем разграничения полномочий, сдержек и противовесов между органами государственной власти субъекта и, главное, места и роли законодательного (представительного) органа в системе органов государственной власти, федеральным законодателям ещё не раз придётся вносить изменения в Федеральный закон №184! А это значит, что изменения в конституциях и уставах субъектов Федерации будут продолжаться, что вообще-то не добавляет уважения к этим документам169.
Проведённый анализ уставного нормотворчества в Хабаровском крае позволяет выделить следующие его этапы:
– первый этап (советский), (март 1992 – январь 1994 гг.) можно охарактеризовать как период перехода от советской модели государственного устройства к демократическому федеративному правовому государству, стремлением к выравниванию статуса субъектов Федерации, в связи с углублением процесса децентрализации. Это было время работы над проектом устава края цель и содержание которого были сформулированы Законом РФ «О краевом, областном Совете…». Этап позволил накопить правовой материал в качестве исходной базы и определить подходы для последующего уставного нормотворчества;
– второй этап, (апрель 1994 – ноябрь 1999 гг.) характеризуется разработкой и принятием Устава Хабаровского края, определившим и закрепившим статус Хабаровского края как равноправного субъекта РФ. Этап отличается активным правотворчеством, смелым радикализмом и самостоятельностью краевого депутатского корпуса в наборе юридических норм регламентирующих новые общественные отношения Хабаровского края связанные с переходом из административно-территориальной единицы РСФСР в ранг равноправного субъекта Российской Федерации. В эти годы были сформированы новые органы краевой государственной власти. Одновременно этап характеризовался и существенными отступлениями от федеральной Конституции, вызванными стихийными процессами «суверенизации»;
– третий этап (ноябрь 1999 г. – настоящее время) отличается приведением краевого Устава в соответствие с жёсткими требованиями федерального законодательства, выравниванием статуса органов государственной власти края, расширением прав и свобод для жителей края.
История уставного нормотворчества субъектов РФ позволяет сделать так же вывод о том, что общество развивается быстрее, нежели законодательство. Особенно этот момент должны учитывать региональные нормотворцы.
На наш взгляд аналогичные этапы уставного нормотворчества прошли и другие края и области, как Дальнего Востока, так и России в целом.
И последнее, на что хотелось бы обратить внимание. В декабре 2013 г. страна отмечала 20-летие Конституции Российской Федерации. В течение всех 20-и лет различными издательствами выпускались красочно оформленные книги с текстом Конституции РФ. К сожалению, Устав Хабаровского края только один раз был выпущен в виде простенькой серенькой брошюры в 1995 г., которая стала раритетом. Автору не удалось обнаружить фотографию данного документа даже в Интернете.
Этот факт тоже говорит об отношении к главному документу края. В 2015 г. ему исполнилось 20 лет! О чём практически никто в крае не вспомнил. Мало того, накануне 20-летия принятия Устава края в Законодательной Думе прошла пресс-конференция посвящённая итогам работы Думы за 2015 г. Участники пресс-конференции – первый зам. председателя Думы С. Л. Луговской и зам. председателя Думы Ю. Ф. Матвеев вспомнили об Уставе края только в связи с уголовным преследованием бывшего председателя Думы В. В. Чудова170.
В то время как в республике Татарстан день принятия Конституции Республики Татарстан – 6 ноября, объявлен праздничным днём – Днём Конституции Республики Татарстан. Татарстанцев с днём Конституции поздравляют руководители республики, Центральная избирательная комиссия Республики Татарстан, руководители муниципалитетов.
И это не единичные, разовые проявления отношений к основному документу республики. В этот день в республике устраиваются концерты, народные гуляния, СМИ публикуют специальные статьи, посвящённые этой дате171.
В Республики Саха (Якутия) 27 апреля объявлен Днём Республики, он также имеет и второе название – День Конституции Республики. Этот день в республике объявлен нерабочим днём, руководители республики поздравляют жителей с праздником, возлагают цветы к памятникам общественных и политических деятелей Якутии. В СМИ публикуются статьи, посвящённые этому событию.
Специально изготовленный экземпляр текста Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) является одним из символов власти в Республике Саха (Якутия).
По информации, имеющейся в Интернете, из дальневосточных краёв, областей, автономных округов в 2015 – 2016 гг. о юбилеи основного регионального нормативного правового акта вспомнили только в Приморском крае, где на страницах газеты «Владивосток» выступил один из авторов краевого Устава С. Д. Князев172.
И, тем не менее, несмотря на такое безразличное отношение к основному документу в Хабаровском крае, подводя итог истории уставного нормотворчества в крае можно без преувеличения утверждать, что она (история) свидетельствует о естественной эволюции административной единицы в государственно-территориальное образование – равноправный субъект РФ, что предопределяет его дальнейшее конституционное развитие.
Оценивая уставное нормотворчество Законодательной Думы, и говоря о сути и значении краевого Устава, её первый председатель В. И. Озеров в 2013 г. в юбилейном издании (фото 16), посвящённом 20-летию Думы173, отмечал, что «…Большая, кропотливая, вдумчивая работа шла по разработке Устава края, так называемой нашей малой Конституции. Время показало, что, несмотря на произошедшие за этот период (с 1995 по 2013 гг., Б.Х.) серьёзные изменения федеральных законов, Хабаровские законодатели в своём Уставе сумели правильно разграничить и закрепить полномочия представительной и исполнительной властей, а также органов местного самоуправления».
Продолжая эту мысль можно казать, что Устава края институализировал Хабаровский край как равноправный субъект Российской Федерации и в дальнейшем должен стать тем документом, который даст жителям края ответ на вопрос о том, что их ждёт, и как они будут жить дальше.