Управленческий документооборот: от бумажного к электронному. Вопросы теории и практики. Глава 1. Документы на бумажном носителе и электронные документы как предмет и результат управленческого труда (М. П. Бобылева, 2016)

1.1. Современные информационные технологии и их влияние на сферу управления

В настоящее время в информационной сфере происходят радикальные изменения, которые не могут не сказаться на различных аспектах управленческой деятельности, включая все формы управленческой коммуникации и документооборот. Эти изменения, связанные с применением все более совершенных информационно-коммуникационных технологий, носят глобальный характер и рассматриваются как проявления современной информационной революции.

В качестве предшествующих информационных революций можно выделить:

первая – изобретение письменности (то есть создание самой возможности документирования);

вторая – изобретение книгопечатания, давшее возможности тиражирования письменной информации; апогеем этой революции, начавшейся еще в эпоху Возрождения, стало появление печатных средств массовой информации;

третья – началась во второй половине XIX века и продолжилась в XX веке, когда были изобретены и стали распространяться новые средства передачи информации: телефон, радио, телеграф, а также печатающие машинки и средства копирования документов;

четвертая – началась в середине XX века с изобретением и началом применения компьютерной техники; особо бурное развитие получила после начала массового промышленного производства персональных компьютеров, вследствие чего сфера их применения в настоящее время стала почти всеобъемлющей [127, 154].

Характерными чертами современной, пятой, информационной революции являются развитие Интернета, создание глобальных телекоммуникационных сетей, разработка и применение новых технологий в сфере фиксации, обработки, хранения и передачи информации, развитие рынка услуг в сфере информационно-коммуникационных технологий [108, с. 60]. Новые информационные технологии (ИТ) и электронный документооборот определяют современный технологический уклад.

По сути, каждая информационная и индустриальная революции порождают новый технологический уклад. Раньше (предыдущие столетия) на протяжении своей жизни человек существовал в рамках определенного технологического уклада. Начиная с третьей информационной революции, и особенно в современных условиях, среда существования стремительно меняется по мере распространения новых и постоянно развивающихся технико-технологических факторов.

На наш взгляд, в настоящее время мы являемся свидетелями нового этапа современной информационной революции или даже очередной революции. Принципиально новый качественный рывок связан с массовым применением мобильных средств связи, невиданными ранее функциональными возможностями мобильных устройств, «облачной» обработкой данных. Теперь, наряду со ставшими уже привычными возможностями общения по мобильному телефону, обмена SMS и медиафайлами, письмами по электронной почте, в наши дни в повседневный обиход вошли мобильный доступ в Интернет, мобильный банкинг, электронные государственные услуги и др. В управленческой сфере находят применение мобильные АРМ пользователей информационных систем и ресурсов. Дальнейшая глобализация, «облачные» технологии, управление «большими данными» (англ. Big Data) – приметы сегодняшней действительности. Спектр новых технологических решений постоянно расширяется, появляются новые технологии информационного взаимодействия, отношение к которым еще только формируется (например, блокчейн – англ. Blockchain, цепочка блоков транзакций), а регламентация возможности их применения в сфере управления еще предстоит [196]. Вместе с этим все более возрастает значение обеспечения информационной безопасности и защиты информации.

Социальные последствия современной информационной революции являются столь многогранными, что для их рассмотрения и решения возникающих проблем приходится оперировать категориями «информационное общество» и «информационная глобализация».

О бурном развитии информационных технологий свидетельствует и тот факт, что провозглашенная в начале XXI века (то есть совсем недавно не только по историческим меркам, но и даже по меркам человеческой жизни) третья за всю историю человечества индустриальная революция уже уступает место четвертой. Первую индустриальную революцию связывают с переходом от ручного труда к машинному, начиная с изобретения парового двигателя в XVII веке и практически до конца XIX века. Вторая индустриальная революция была связана с электрификацией и организацией конвейерного производства в XX веке. Третья революция базируется на переходе к возобновляемым источникам энергии в сочетании с внедрением компьютеров в производство, автоматизацией, замещением ставших за последние столетия традиционными централизованных моделей бизнеса распределенными структурами, горизонтальным взаимодействием.

Хотя третья индустриальная революция еще не исчерпала своего потенциала и ее реалии пока не распространились по разным странам мира, уже сформулирована и стала предметом международных дискуссий немецкая концепция «Индустрия 4.0» (четвертая индустриальная революция), также во многом связанная с развитием компьютерных технологий, изменением структуры производства и концепции занятости. Уже сейчас очевидно, что развитие технологий межмашинного взаимодействия (Machine to Machine) и Интернета вещей (Internet of Things) создает новые возможности для функционирования предприятий и организаций. Кроме того, скоро многие окружающие нас в быту предметы научатся взаимодействовать друг с другом (к примеру, кофемашина сама будет готовить кофе после звонка будильника, в печке будет готовиться завтрак и т. п.).

Естественно также предположить, что сочетание современной информационной и индустриальной революций несет невиданные вызовы для экономик разных стран, в том числе и России. Как отмечает специалист в области инноваций и развития предпринимательства А. Комиссаров, «несомненно, технологическая революция ставит отечественную стратегию – 2030 в беспрецедентную зависимость от понимания мирового технологического ландшафта» [153].

Обратимся к любопытным примерам, приведенным в фундаментальной работе А.И. Смирнова [207, с. 8–9]. Так, по некоторым оценкам, за 50 тысяч лет существования человечества сменилось порядка 1600 поколений. Из них последние 800 – применяют огонь, 150 – осуществляют связь поколений с использованием письменности (в том числе 12 – через печатное слово), 2 – владеют атомной энергией, телевидением, лазерами, антибиотиками. И только одно, нынешнее поколение, применяет персональные компьютеры, космические технологии, телекоммуникацию.

Добавим к этому, что именно нынешнему поколению довелось на практике решать задачу внедрения и применения электронного документооборота.

Значение автоматизации документооборота в комплексе перспективных задач совершенствования управленческой деятельности отмечалось еще академиком В.М. Глушковым, идеи которого об автоматизации процессов управления предвосхитили будущее [118]. С начала 1980-х гг. предполагаемые компоненты «электронного офиса» («электронного учреждения») обсуждались зарубежными и отечественными специалистами [111]. Так, с современных позиций интересно обратиться к опубликованному в этот период прогнозу (приведен в [121] со ссылкой на немецкий журнал Wirtshaftswoche, 1982, № 3). Согласно этому прогнозу уже к 1990 году должны были произойти серьезные изменения в организации управления. Предполагалось, что вследствие развития компьютерных технологий 1/3 работников системы управления будет занята на вновь созданных рабочих местах, 1/5 – перейдет на другие рабочие места внутри организации, а 1/10 – будет вынуждена уволиться, так как им на смену должны будут прийти работники новых профессий. В их числе помимо специалистов по телекоммуникации, программистов, системных аналитиков была выделена позиция «организатор документооборота», отвечающий за организацию работы с документами с применением компьютерных технологий. Позволим себе заметить, что эти прогнозные оценки автору настоящей книги (во время выхода в свет указанной публикации – молодому специалисту) запомнились сразу и в некоторой мере повлияли на дальнейшие профессиональные ориентиры. Хотя в начале 1980-х годов указанный прогноз воспринимался практиками-управленцами как весьма радикальный и оправдался не во всем, последующее развитие информационных технологий в сфере управления (без привязки к конкретным прогнозным датам) действительно сопровождалось и сопровождается изменениями в организации управления, характере управленческих коммуникаций, структуре персонала и квалификационных требованиях к работникам. Вместе с тем сегодня уровень развития современных информационных технологий создает гораздо большие, чем это виделось прежде, возможности для совершенствования управленческих коммуникаций и системы управления в целом.

Возможности современных информационно-коммуникационных технологий могут быть проиллюстрированы следующим примером [207, с. 20]. Полвека назад для того, чтобы переслать 30 страниц текста на расстояние 5000 км, потребовалось бы примерно 10 дней, оплата услуг почтовой связи при этом составила бы около 30 долларов. Двадцать лет тому назад выполнение этой задачи с использованием телефакса заняло бы около часа и стоило бы 50 долларов. При использовании современных высококачественных сетей передачи данных на это потребуется около 3 секунд, а затраты составят около 3 центов.

Один из основоположников теории информационного общества О. Тоффлер отмечал, что в новых условиях уменьшается необходимость в столь высокой концентрации производства, какая была свойственна индустриальному обществу, а люди могут полноправно участвовать в производственных процессах, находясь в физическом удалении от крупных экономических центров [215]. Эту же мысль развивал авторитетный теоретик менеджмента П. Друкер: «Значение информации будет возрастать по мере уменьшения необходимости всем сотрудникам работать в одном здании, в соседних кабинетах и видеть друг друга сто раз на дню. Чем шире предприятия станут вводить у себя системы трудовых отношений, при которых сотрудники трудятся совместно, но не вместе, – другими словами, чем шире в организации будут применяться информационные технологии, – тем острее будет стоять вопрос адекватного информирования всех и каждого служащего» [127, с. 127]. Российский экономист И.А. Стрелец придерживается мнения, что «в информационном обществе снижается значение бюрократического управления, и работники при выполнении своих основных функций становятся более самостоятельными, а каждая организационная единица представляет собой отдельный модуль, направленный на решение конкретной задачи или задач» [214, с. 17]. Вместе с тем, отмечая возрастающую роль информационных технологий, на наш взгляд, важно также принимать во внимание реальную сложность управления социально-экономическими системами, не во всем совпадающую с упрощенными моделями.

Сегодня функционирование практически любого учреждения, организации или предприятия (далее будем пользоваться обобщенным понятием «организация», за исключением тех случаев, когда важно обратить внимание именно на предприятия или государственные органы) осуществляется с применением компьютерных информационных технологий. Перечень внедряемых новых информационных технологий и возможностей их применения в практике управления необычайно широкий, и, что подтверждает возникновение концепции четвертой индустриальной революции, мы находимся на пороге беспрецедентных новых возможностей. В частности, в рамках концепции четвертой индустриальной революции рассматривается трансформация существующих предприятий в так называемые «цифровые предприятия» («цифровые организации»). Под цифровым предприятием (Digital Enterprise) понимается организация, которая использует информационные системы и технологии во всех сферах своей деятельности: непосредственно в производстве, бизнес-процессах, маркетинге и взаимодействии с клиентами. «Цифровое предприятие» ориентировано на применение информационных систем и технологий для оптимизации управленческого и информационного взаимодействия, повышения производительности, перестройки бизнеса с использованием искусственного интеллекта, робототехники. Это становится необходимым условием для достижения конкурентного преимущества. На формирование «цифрового предприятия» оказывает влияние внешнее окружение. Клиенты (организации и граждане) в настоящее время становятся «цифровыми потребителями», имеющими опыт применения социальных, мобильных, аналитических и облачных технологий.

Современному этапу применения информационных технологий в сферах управления и производства предшествовал качественный скачок, связанный с внедрением корпоративных информационных систем (КИС), функционирующих на основе компьютерной сети и объединяющих информационные ресурсы в рамках всей организации и ее подразделений. Создание и расширение применения КИС стало реальностью на практике, начиная с середины 1990-х гг. Развитие их продолжается и в настоящее время. Пользователями (участниками) КИС является ограниченный (фиксированный) круг лиц, определенный владельцем этой информационной системы или соглашением ее участников. В числе КИС выделим корпоративные системы документооборота (системы электронного документооборота, СЭД) и управления корпоративными информационными ресурсами (Enterprise Content Management, ЕСМ – управление корпоративным контентом), корпоративные системы управления ресурсами предприятия (ERP-системы), системы управления потоками работ (Workflow, т. е. автоматизация алгоритмов обработки информации и маршрутов движения документов применительно к конкретным бизнес-процессам), системы совместной (групповой) работы над проектами документов, корпоративные системы хранения и поиска фактографической информации, а также другие специализированные системы (в том числе по отраслям деятельности – банковские операции, страхование, дистанционное обучение и аттестация персонала и др.) и комплексные технологии.

Следует заметить, что информационные технологии, использовавшиеся в аппарате управления в конце XX века, как правило, не затрагивали сами управленческие процедуры и процессы работы (что в определенной мере сказывалось на эффективности их применения). При этом сами программы, создававшиеся для автоматизации обработки информации в подразделениях на ранних этапах информатизации, не были рассчитаны на обмен информацией с другими элементами и звеньями системы управления организацией. В частности, системы, предназначенные для автоматизации делопроизводства, были нацелены на минимизацию трудозатрат при выполнении конкретных операций (например, при регистрации и контроле исполнения документов).

Качественно новые возможности для информационного обеспечения управления стали появляться в последние десятилетия, когда благодаря применению Интранет и широких возможностей корпоративных технологий стала вполне реальной задача создания информационной системы организации, соответствующей реальной сложности управленческих и производственных процессов в их взаимосвязи. Более того, в условиях корпоративных информационных технологий появляется возможность оптимизировать или даже полностью перестроить существующие процессы и процедуры работы. Анализируя значение Интранет и корпоративных порталов, а также вклад С. Теллина как одного из основателей использования Web-технологий во внутренней среде организации в начале 1990-х гг., российский специалист в сфере информационных технологий Л. Черняк отмечает, что пока не было Интранет, не было и технической возможности создать информационную систему, адекватную по сложности бизнес-системам [222]. По образному выражению основателя корпорации Microsoft Б. Гейтса, благодаря корпоративным информационным системам формируется «электронная нервная система» организации [116, с. 77].

Однако при этом, на наш взгляд, следует иметь в виду, что Интранет и современные корпоративные системы прежде всего создают технологическую возможность строить многовариантные информационные связи в процессе управления организацией. На основе этих возможностей в организации с учетом ее специфики должны быть установлены (при необходимости стандартизированы) конкретные требования к применению соответствующих корпоративных информационных технологий и регламентировано их использование, в том числе порядок доступа к определенным информационным ресурсам и защиты информации. То есть корпоративные информационные технологии позволяют обеспечить управляемую, регулируемую коммуникацию в рамках задач, решаемых подразделениями, группами работников и конкретными лицами.

Сейчас развитие, модернизация корпоративных систем продолжаются. В деятельности современных организаций сочетается комплекс технологий, ориентированных на достижение нового качества бизнес-процессов, управления ресурсами предприятия, финансами, учетом, управления персоналом, применение новых возможностей бизнес-аналитики и управления «большими данными». Важное место в их числе занимают системы и технологии, обеспечивающие внутренний и внешний документооборот, управление корпоративным контентом и знаниями. В условиях ориентации на формирование «цифрового предприятия» большинству организаций необходимо пересмотреть свою информационную инфраструктуру, системы управления и коммуникации, состав документации и порядок документооборота, системы хранения документов и информации.

Особое значение современные информационные технологии приобрели для государственных органов и их взаимодействия между собой, а также с гражданами и предприятиями. Расширение применения современных информационных технологий в деятельности государственных органов связано с практической реализацией концепции «электронного правительства» (от англ. «Electronic Government», что можно перевести также как «электронное государственное управление»). В контексте этой глобальной тенденции с начала 2000-х гг. во многих странах реализованы национальные программы развития информационного общества, важнейшей частью которых является создание «электронного правительства».

Международный опыт проведения работ в области «электронного правительства» подразумевает поэтапное решение следующих задач:

– создание официальных сайтов в Интернете;

– расширенное интернет-присутствие, осуществление внешнего документооборота с организациями и гражданами в электронной форме;

– интерактивные сервисы с применением веб-порталов, позволяющие гражданам и предприятиям напрямую иметь доступ к информации, отвечающей их потребностям, получать различные формы и бланки;

– проведение аутентифицированных транзакций (получение необходимых документов и других транзакционных услуг, уплата налогов и т. п.);

– интегрированное взаимодействие в режиме on-line (правительственные органы осуществляют услуги в электронной форме, а пользователи получают эти услуги через портал) [86; 120, с. 8; 207, с. 109–111].

Основными принципами при осуществлении этой работы являются: информационная открытость, принцип «одного окна», обратная связь.

Проблематика «электронного правительства» является многогранной. Поэтому в рамках настоящей книги мы ограничимся рассмотрением лишь тех аспектов, которые связаны с внедрением технологий электронного документооборота.

Применение новых форм информационного взаимодействия между государственными органами и населением не может ограничиваться только официальными сайтами в Интернете. Необходимы перестройка внутренних процессов управленческого взаимодействия, развитие внутреннего электронного документооборота и реинжиниринг основных процессов работы. В связи с этим возрастает актуальность как новых технологических решений, так и организационно-внедренческой работы в сфере электронного документооборота. К примеру, корпорацией ЕМС, одним из лидеров мирового рынка систем Enterprise Content Management, в 2009 г. были предложены следующие ориентиры («дорожная карта») при переходе на электронный документооборот в государственных учреждениях и организациях: все внутриведомственные процессы работы оптимизированы и автоматизированы, граждане и бизнес взаимодействуют с ведомствами в электронном виде через защищенные порталы, межведомственный документооборот также является электронным, а руководство ведомств, граждане и бизнес имеют возможность отслеживать прохождение документов на всех этапах процесса работы [131].

Важно подчеркнуть, что задача расширения применения электронного документооборота не может решаться только в русле развития программно-технических средств (хотя само понятие «электронный документооборот» первоначально связывалось именно со средствами передачи информации). Без дальнейшей разработки документоведческих и юридических аспектов невозможно дальнейшее совершенствование электронных документов и юридически значимое их применение и хранение.

Бесспорно, требуется сочетание этих направлений работы, их гармонизация. Вместе с тем кардинальные изменения в этой сфере связаны также с увязкой этих направлений с разработкой и реализацией новых организационно-управленческих подходов, учитывающих взаимовлияние систем и технологий электронного документооборота и основных элементов системы управления. Необходимо рассматривать электронные документы и электронный документооборот как качественно новое системное явление, связанное не только с технико-технологической, документоведческой и юридической составляющими, но и с развитием системы социально-экономического управления.

1.2. Особенности современной управленческой документации

В сфере социально-экономического управления документы играют исключительно важную роль, представляя собой специфический предмет и результат управленческого труда.

Для характеристики роли документов в процессе управления, структуры и состава современной управленческой документации вначале воспользуемся упрощенной кибернетической моделью, которая в равной мере применима к любому предприятию, корпорации, государственному учреждению и т. п. Эта модель иллюстрирует взаимодействие субъекта и объекта управления (рис. 1). В качестве субъекта управления (управляющей подсистемы) выступают соответствующие органы управления и лица, принимающие решения. Объектом социально-экономического управления (управляемой подсистемой) являются коллективы людей (к примеру, структурные подразделения, временные творческие коллективы, организация в целом или группы организаций, другие организационные образования) либо отдельные работники, деятельность которых должна быть направлена на достижение поставленных целей. Социально-экономическое управление является многоцелевым, поэтому цели могут касаться как материальных процессов, происходящих в организации (например, связанных с ее производственной и сбытовой деятельностью), так и развития организации в целом, в том числе социального. В процессе социально-экономического управления используются и сочетаются различные методы: организационно-распорядительные (административные), экономические и социальные (в том числе социально-психологические).

Рис. 1. Взаимодействие субъекта и объекта управления

Управленческое воздействие на объект управления осуществляется в форме принятия и реализации управленческих решений. С точки зрения технологии процесс управления представляет собой множество управленческих решений, находящихся на разных стадиях подготовки, принятия и реализации. Основные этапы этого процесса для сложных многокритериальных управленческих решений представлены на рис. 2 [108, с. 127]. При этом используется самая разнообразная информация, все возрастающая часть которой в настоящее время представлена в электронной форме. Принятие и реализация значительной части управленческих решений связаны с изданием соответствующих документов.

Документы выступают в качестве средства фиксации информации о принятых управленческих решениях и результатах функционирования системы управления, включая объект, субъект и их взаимодействие, внутреннюю и внешнюю среду организации. Процесс создания и оформления документов получил название «документирование». Фиксация информации может осуществляться на различных носителях. В современной управленческой деятельности применяются не только традиционные документы на бумажном носителе, но и на других носителях, в том числе электронные. При этом электронные документы могут быть представлены не только в форме текстов (т. е. подготовлены с использованием текстовых процессоров), к ним также относятся сообщения электронной почты, электронные таблицы, базы данных, графика, мультимедиа и др.

Рис. 2. Этапы подготовки, принятия и реализации управленческих решений

С функцией фиксации связана функция документа как средства накопления информации, которая реализуется при сохранении документов и содержащейся в них информации (как отдельных документов, так и их массивов).

В качестве средства коммуникации документы обеспечивают прямую и обратную связь между субъектом и объектом управления (то есть обмен информацией в системе управления, между ее органами и звеньями).

В силу многофункциональности документа существует множество его определений, в которых акцент делается на различные характеристики и функции документа (исторический источник, доказательство, средство коммуникации, средство фиксации информации и др.). В частности, ГОСТ Р 7.0.8-2013 «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения» содержит следующее определение документа – это «зафиксированная на носителе информация с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать» [67]. В Федеральном законе «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (ст. 2) содержится определение понятия «документированная информация», под которой понимается «зафиксированная на материальном носителе путем документирования информация с реквизитами, позволяющими определить такую информацию или в установленных законодательством Российской Федерации случаях ее материальный носитель» [5]. В отличие от приведенных определений, акцентирующих внимание на функции документа как средства фиксации информации, ГОСТ Р 52292-2004 «Информационная технология. Электронный обмен информацией. Термины и определения» содержит определение, ориентированное на коммуникативную функцию. Здесь документ понимается как «объект информационного взаимодействия в социальной среде, предназначенный для формального выражения социальных отношений между другими объектами этой среды» [56]. При этом закреплены основные требования к документам (электронным документам): фиксированность, доступность, целостность, легитимность. Сходные требования к документам содержит принятый на основе международного стандарта ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007 «Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Управление документами. Общие требования» – это аутентичность, достоверность, целостность и пригодность для использования [59].

Особое место среди различных форм документальной информации, используемой в процессе управления, занимают официальные документы, требования к оформлению которых достаточно строго регламентированы, поскольку от этого зависит юридическая сила документов. Упомянутый выше ГОСТ Р 7.0.8-2013 определяет официальный документ как «документ, созданный организацией, должностным лицом или гражданином, оформленный в установленном порядке» [67]. Юридическая сила документа – это свойство официального документа вызывать правовые последствия в соответствии с действующим законодательством, компетенцией издавшего документ органа, а также установленным порядком оформления документа.

В международной практике наряду с понятием «документ» (англ. – document) используется также понятие «запись» (англ. – record), которое вошло в стандарт ИСО 15489-2001 [235]. В адаптированный российский стандарт ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007 понятие «запись» как самостоятельное не вошло, и используются термины «документ» и «управление документами» (англ. – records management). В российской практике трактовка понятия «запись» близка понятию «официальный документ» [230]. ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007 определяет документ как зафиксированную на материальном носителе идентифицируемую информацию, созданную, полученную и сохраняемую организацией или частным лицом в качестве доказательства при подтверждении правовых обязательств или деловой деятельности [59].

В связи с применением двух понятий «документ» и «запись» за последнее десятилетие время от времени возникали некоторые дискуссии в профессиональной среде документоведов и специалистов в сфере информационных технологий, причем не только в нашей стране, но и за рубежом [179,219,220,230]. На наш взгляд, такие дискуссии в итоге подтверждают необходимость соблюдения более строгих требований к созданию официальных документов и работе с ними, использованию продуманных систем управления документами (как бумажными, так и электронными). В числе таких требований – необходимость фиксировать факт создания официального документа и включения его в соответствующую информационную систему (например, запись в реестре, запись актов гражданского состояния, регистрация в системе электронного документооборота и т. п.), а также иметь возможность впоследствии удостовериться в факте существования такого документа, его аутентичности, легитимности и неизменности (о чем уже шла речь выше).

Современная управленческая документация разнообразна по своему содержанию и видовому составу, поскольку документы сопровождают деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, а также всех учреждений, организаций и предприятий независимо от их организационно-правовых форм.

Комплекс документов, создаваемых в конкретной организации, определяется:

– кругом вопросов, которые организация решает, ее компетенцией;

– порядком решения вопросов (на основе единоначалия или коллегиальности);

– объемом и характером взаимосвязей с другими организациями;

– уровнем применения современных информационных технологий для обеспечения документационных процессов.

Управленческая документация сопровождает реализацию как общих функций управления, к которым относятся целеполагание, прогнозирование, планирование, организация, координация, стимулирование (мотивация), учет, контроль и анализ, так и специальных. Специальные функции управления зависят от особенностей объекта управления и сферы его деятельности.

Управление качеством является сферой, значимой для организаций любых отраслей, так как напрямую связано с эффективностью функционирования организации в целом. Основной идеей процессного подхода, на котором базируются международные стандарты по системе менеджмента качества, является разделение процесса производства или оказания услуг на ряд типовых повторяющихся операций, качественное выполнение каждой из которых влияет на качество конечного продукта. Для этого порядок выполнения каждой операции должен быть регламентирован и документирован, а формы применяемых документов должны быть унифицированы. В конечном счете, как отмечается в стандартах ИСО [61, 71, 72, 73], это способствует:

а) достижению соответствия требованиям потребителя и улучшению качества;

б) обеспечению соответствующей подготовки кадров;

в) повторяемости и прослеживаемости;

г) обеспечению объективных свидетельств;

д) оцениванию эффективности и постоянной пригодности системы менеджмента качества.

В зависимости от функций управления сформировались специальные системы документации: организационно-распорядительная, отчетно-статистическая, бухгалтерская, по труду и т. п. Под системой документации понимается совокупность документов, взаимосвязанных по признакам происхождения, назначения, вида, сферы деятельности, единых требований к оформлению. Классификацию управленческих документов содержит «Общероссийский классификатор управленческой документации» (ОКУД) [74]. Каждая функциональная система документации регулируется специальными нормативными актами, имеет свои тенденции развития, хотя существуют и общие закономерности.

Организационно-распорядительной документации (ОРД) в системе управления принадлежит особая роль ввиду того, что она имеется во всех учреждениях независимо от специфики их деятельности и ее можно рассматривать как наиболее общую категорию управленческих документов. Использование ОРД связано с применением организационно-распорядительных (административных) методов управления. С точки зрения обеспечения управленческих решений эти документы служат:

– в качестве нормативной базы осуществления функций управления;

– в качестве источников информации о цели того или иного воздействия на объект управления;

– для выработки и обоснования решений;

– для фиксации самого решения и передачи его исполнителям;

– для организации выполнения принятых решений, для контроля, проверки исполнения и оценки полученных результатов.

В системе ОРД можно выделить организационные, распорядительные и справочно-информационные документы, оформление которых основывается на унифицированных требованиях и рекомендациях [23, 38, 55].

В организационной документации реализуется такой вид управленческого воздействия, как установление норм (правил), регулирующих деятельность системы управления (в том числе организационные, технологические, финансовые и другие специальные стороны деятельности организаций, их структурных подразделений и должностных лиц). К организационной документации относятся, например, уставы, положения, правила, инструкции.

Организационные документы устанавливают права органов управления и руководителей издавать распорядительные документы: решения, постановления, приказы, распоряжения и др. Постановления и решения принимаются коллегиальными органами. Основной формой организационно-распорядительного воздействия в условиях единоначалия является приказ. В распорядительных документах содержится прямое административное указание, которое имеет обязательный (иногда рекомендательный) характер, адресуется конкретным управляемым объектам или лицам.

Многочисленную группу ОРД составляют справочно-информационные документы: письма, докладные записки, справки, акты, заключения, доклады и т. п.

В процессе документирования используются определенные элементы документа – реквизиты, являющиеся средством идентификации документа и его оформления, придания юридической силы (например, автор документа, подпись, дата документа, регистрационный номер и т. д.). Соблюдение требований к реквизитам важно не только для оформления документов, но и на последующих этапах работы. В частности, многие реквизиты выступают в качестве атрибутов и поисковых признаков при внесении информации о документе в информационные системы, в том числе системы электронного документооборота.

Управленческие документы могут иметь достаточно сложную структуру и иметь в своем составе приложения (к примеру, одно или несколько приложений, раскрывающих содержание вопроса, которому посвящен документ). Приложениями к документу могут являться и другие документы, тем или иным образом связанные с ним логически. Для обеспечения целостности документа сведения о наличии приложений к бумажному документу и их объеме принято указывать в специальном реквизите – отметка о наличии приложений. Для электронных документов задача обеспечения целостности и неизменности решается другими методами, речь о которых будет ниже.

Реквизиты документа входят в состав метаданных, под которыми, согласно ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007 и ГОСТ Р ИСО 23081-1-2008, подразумеваются данные, описывающие контекст, содержание и структуру документов и управление ими на протяжении всего жизненного цикла документа [59, 60]. Сами по себе метаданные являются структурированной или полуструктурированной информацией, позволяющей создавать, классифицировать, обеспечивать доступ, хранение и размещение документов в соответствующих информационных ресурсах.

Обратим особое внимание на реквизит «подпись», без которого не может быть ни одного официального документа. Применительно к традиционным документам (на бумажном носителе) под подписью понимается реквизит документа, содержащий собственноручную роспись полномочного должностного лица [67]. Автограф подписи в большинстве случаев оформления документов сочетается с наименованием должности и расшифровкой подписи (фамилия и инициалы).

В случае использования электронных документов для их удостоверения используются электронные аналоги подписи. Федеральным законом Российской Федерации от 6 апреля 2011 г. № 63-ФЗ «Об электронной подписи» предусмотрено использование трех видов электронной подписи (простая, усиленная неквалифицированная и усиленная квалифицированная), особенности которых рассматриваются в разделе 1.4.

В зависимости от управленческих задач, с которыми связано создание документов, можно выделить документы с уникальным содержанием (относящиеся к конкретным управленческим ситуациям) и документы с повторяющимся составом информации (характерны для типовых, повторяющихся управленческих ситуаций и бизнес-процессов).

По степени формализации содержащейся в документе информации важно различать документы с неструктурированной (слабоструктурированной) информацией и документы со структурированным, формализованным содержанием. Документы с формализованным содержанием обычно относятся к типовым, повторяющимся управленческим ситуациям и бизнес-процессам и носят массовый характер [108, с. 16].

В целях сокращения числа видов и разновидностей документов, используемых в аппарате управления, повышения их качества, упрощения восприятия информации, оптимизации процессов создания и обработки документов, в том числе при использовании современных информационных технологий, применяются унификация и стандартизация документов как на уровне государственного регулирования, так и в рамках отдельной организации.

Можно выделить несколько основных направлений унификации и стандартизации управленческих документов как на бумажном носителе, так и электронных – это сами носители записи, способы фиксации информации, форма, содержание и технологические процессы работы с документами (рис. 3). В связи с расширением применения электронных документов в управлении требуется особое внимание к унификации носителей информации и способов ее фиксации, включая установление требований к форматам записи файлов документов, в том числе для задач их долговременного хранения, и форматам передачи данных.

Рис. 3. Направления унификации и стандартизации документов

В документе обычно выделяют следующие части: заголовочную, содержательную и оформляющую.

К содержательной части относится информация о вопросе, для решения которого создан данный документ. Заголовочная часть располагается в начале бумажного документа и может включать в себя наименование вида документа, код формы по общесоюзному классификатору управленческой документации, наименование и адрес организации – автора документа, адресат, гриф ограничения доступа к документу и т. п. Большинство реквизитов оформляющей части размещается в конце документа (подписи, печать, визы и т. п.), а, к примеру, гриф утверждения – в начале. Заголовочная и оформляющая части могут содержать дополнительную информацию, используемую в процессе работы с документом (например, справочные данные об организации, в том числе адрес ее официального сайта в сети Интернет, фамилию исполнителя и номер его телефона).

Состав реквизитов и последовательность их расположения в электронных документах могут быть аналогичными бумажным (например, если электронная копия получена в результате сканирования бумажного документа), а могут быть и специфическими. Применительно к электронным документам заголовочная, содержательная и оформляющая части могут иметь свои характеристики, зависящие от структуры электронного документа и особенностей применения электронного аналога подписи (к примеру, применение электронного аналога подписи в соответствии с требованиями к конкретному формату усиленной квалифицированной электронной подписи для определенных технологий информационного взаимодействия).

Унификация требований к электронным управленческим документам как для задач информационного взаимодействия, так и для задач обеспечения их сохранности в течение требуемых сроков должна быть отнесена к приоритетным направлениям работы.

В целях унификации и стандартизации требований к форме управленческих документов на бумажном носителе применяется метод формуляра-образца, построенного на основе специальной конструкционной сетки. При этом устанавливаются состав реквизитов для документов данной системы документации и порядок их расположения на листе бумаги стандартного формата.

В основе унификации содержания документов лежит выделение постоянной и переменной информации. Задача унификации ОРД является особенно сложной, поскольку сами документы отличаются большим разнообразием содержания и в основном текстовым характером представления информации. При унификации содержательной (семантической) части документов необходимо соблюдение следующих требований: документ должен обеспечивать полноту информации для решения конкретных задач управления; реквизиты и показатели необходимо располагать в последовательности математической или логической обработки.

Унификация содержания документов может проводиться на основе типовых и трафаретных текстов, таблиц, анкет, типовой структуры текста, установления общих требований к содержанию определенных видов документов. Например, в трафаретном документе постоянная информация заранее печатается на бланке документа или вносится в шаблон документа в памяти компьютера, а переменная информация, отражающая конкретную ситуацию, вносится в пробельные места. Типовой текст может быть представлен в виде отдельных фраз, абзацев или целых текстов, с использованием которых составляется текст нового документа. К примеру, типовые тексты широко используются при составлении деловых писем. При унификации сложных документов (положений, уставов, инструкций, правил и т. п.) типизируются их структура и общие требования к содержанию. Иногда в одном унифицированном тексте документа может сочетаться несколько способов унификации. Например, в учредительных документах организации, положениях о структурных подразделениях могут использоваться типовая структура, типовые тексты (фразы или отдельные предложения).

Унификация процессов работы с документами связана с оптимизацией документооборота и установлением типовой технологии для отдельных категорий документов, в том числе с использованием автоматизированных систем. Организация процессов работы с управленческими документами должна учитывать ряд требований: соответствие информации полномочиям субъекта управления (органа управления или должностного лица), который ее использует; полнота, достоверность, точность, оперативность, систематизированность информации и доступность ее для восприятия; оптимизация затрат на работу с документами.

Документ как предмет и результат управленческого труда не статичен. В процессе управленческого взаимодействия документ проходит различные состояния, может перемещаться физически, с ним совершаются разнообразные виды работ и операции, которые выполняют соответствующие руководители и специалисты, а также вспомогательный персонал. В связи с этим возникло понятие «документооборот», которое характеризует процесс работы с документами в динамике. Это понятие, как и понятие «документ», также имеет целый спектр оттенков. К примеру, под документооборотом иногда понимают не только процесс работы с документами, но и совокупность документов, находящихся в обращении [108, с. 19]. Основные подходы к определению сущности и содержания процесса документооборота, а также формы и способы его осуществления рассматриваются в последующих разделах настоящей книги.

В рамках предмета данного раздела книги отметим, что процесс обработки документов, содержащих структурированную информацию, носит преимущественно формально-логический характер и достаточно легко поддается автоматизации. Для этих целей могут использоваться различные системы обработки данных, т. е. системы, ориентированные на работу с фактографической информацией.

Процесс работы с организационно-распорядительными документами отличается особой сложностью и многовариантностью технологии в зависимости от хода и результатов рассмотрения документов руководителями разного ранга, исполнения поручений (резолюций), особенностей состава исполнителей. Принятие решений по организационно-распорядительным документам часто носит индивидуальный характер. Вместе с тем наличие унифицированного состава реквизитов и возможность унификации основных процессов и процедур работы позволяет применять для документов с неформализованным содержанием, в том числе ОРД, автоматизированные технологии. При этом используются документоориентированные системы, в которых в информационную систему включается документ как объект в целом, со всеми его реквизитами, а не только как составляющие его отдельные информационные компоненты. При этом фактографическая информация также может быть представлена в сочетании с информацией, характеризующей документ как объект в целом.

При анализе состава документооборота организации можно условно выделить две сферы документооборота: управленческий и технологический, соотношение между которыми в организациях разных отраслей деятельности различается [108, с. 20]. В данном контексте понятие «управленческий документооборот» применяется к документам, обеспечивающим функционирование организации в целом (прежде всего, к организационно-распорядительной документации). В широком смысле управленческий документооборот включает также «технологический» (или «операционный» – по аналогии с операционными бизнес-процессами) документооборот, связанный с обеспечением отдельных функций управления и обусловленный спецификой деятельности организации (например, банки, страховые компании, медицинские учреждения, предприятия торговли и т. п.) и ее системы менеджмента качества. Документы «технологического» документооборота организации отличаются высокой степенью структурированности информации, унификации и стандартизации. Управленческий документооборот (в отличие от технологического) в значительной мере связан с принятием решений на основе слабоструктурированной или неформализованной информации. Поэтому роль человека в процессе работы с управленческими документами заключается не только в формально-логических операциях, но и в аналитической, эвристической деятельности. В рамках конкретных бизнес-процессов процедуры управленческого и технологического документооборота могут сочетаться.

Таким образом, рассмотренные характеристики документа как предмета управленческого труда позволяют сделать ряд выводов:

1. Современная управленческая документация разнообразна по составу и содержанию, так как обеспечивает реализацию различных функций управления. Документы при этом выступают как средства фиксации и хранения информации, средства коммуникации, а также выполняют иные функции.

2. В настоящее время в сфере социально-экономического управления используются документы на различных носителях информации, при этом все более широкое применение находят электронные документы.

3. Официальный статус управленческих документов диктует необходимость соблюдения строгих требований к их созданию (включая юридическую силу) и к системам управления документами.

4. Требования к оформлению и способам представления информации, содержащейся в документах, являются объектом унификации и стандартизации.

Наличие определенного состава (конечного множества) реквизитов позволяет унифицировать процессы документирования (форму и в отдельных случаях содержание) и технологии документооборота. В свою очередь унификация и формализация создают основу для автоматизации.

5. Основу управленческого документооборота составляет организационно-распорядительная документация, т. к. относящиеся к ней виды и разновидности документов обеспечивают функционирование системы управления организацией в целом.

6. Различия в степени структурированности информации важно учитывать при решении задач автоматизации процессов работы с управленческими документами и создания информационных систем.

1.3. Документы на бумажном носителе и документы в электронной форме: сравнительный анализ и особенности применения в сфере управления

С точки зрения технологии о современном документообороте уже сейчас можно говорить как об электронном. При этом технологии электронного документооборота используются не только для работы с электронными документами, но и для сопровождения процессов работы с электронными копиями документов, имеющих бумажные подлинники. Кроме того, часть документов сохраняет бумажную форму на большинстве стадий своего жизненного цикла. Поэтому с документоведческой точки зрения в настоящее время существует смешанный (комбинированный) электронно-бумажный документооборот.

Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» определяет, что электронный документ – это «документированная информация, представленная в электронной форме, то есть в виде, пригодном для восприятия человеком с использованием электронных вычислительных машин, а также для передачи по информационно-телекоммуникационным сетям или обработки в информационных системах» [5, статья 2]. Данное определение, ориентированное на конкретную сферу регулирования в рамках названного федерального закона, не затрагивает важные документоведческие аспекты, связанные, в частности, с понятиями «подлинник» (или «оригинал») и «копия документа». Для ситуаций, связанных с передачей информации по информационно-телекоммуникационным сетям, в указанном законе используется понятие «электронное сообщение». При этом установлено, что электронное сообщение, подписанное электронной подписью или иным аналогом собственноручной подписи, признается электронным документом, равнозначным документу, подписанному собственноручной подписью, в случаях, если федеральными законами или иными нормативными правовыми актами не устанавливается или не подразумевается требование о составлении такого документа на бумажном носителе [5, статья 11].

Терминология и виды электронных документов, соответствующие условиям работы библиотек, получили закрепление в ГОСТ Р 7.0.95-2015 «Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Электронные документы. Основные виды, выходные сведения, технологические характеристики», дата ввода в действие которого – 1 июля 2016 г. В этом стандарте подчеркивается, что он «не распространяется на электронные документы и формы документов сферы управления и делопроизводства, требующие электронную подпись, компьютерные программы, документы и данные, предназначенные исключительно для компьютерной обработки; финансовые документы и документы ограниченного распространения» [68]. Соответственно, зафиксированные в данном стандарте термины «электронный документ» и «копирование электронного документа» не ориентированы на управленческий документооборот. Однако при этом некоторые приведенные в стандарте свойства и технологические характеристики электронных документов, находящих применение в библиотечном деле, в силу их физической природы сопоставимы с аналогичными характеристиками электронных управленческих документов.

Важно различать собственно электронные управленческие документы, под которыми мы понимаем документы, изначально созданные и подписанные в электронной форме с соблюдением установленных требований, и электронные копии документов, имеющих бумажные подлинники [98].

В «Правилах делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти» (в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 7 сентября 2011 г. № 751 [31]) были выделены:

электронные документы, создаваемые в электронной форме без предварительного документирования на бумажном носителе;

электронные образы документов, полученные в результате сканирования документов и хранящиеся в системе электронного документооборота.

Понятие «электронный образ документа» в «Правилах делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти» было определено как «электронная копия документа, изготовленного на бумажном носителе», а сканирование – как «получение электронного образа документа». Заметим, что на практике могут существовать не только электронные копии документов, полученные путем сканирования, но также и электронные копии документов, изготовленные в текстовом формате или в формате электронных таблиц.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2016 г. № 356 «О внесении изменений в Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти» внесен ряд изменений. Так, термин «электронный образ документа» из Правил исключен. При этом термин «электронная копия документа» определяется как «копия документа, созданная в электронной форме» [38].

В современном документообороте встречаются также электронные выписки из документов. Для отдельных категорий документов (к примеру, распорядительных документов со структурированным текстом, протоколов) может потребоваться оформление и использование в документообороте электронных выписок из них. В электронной выписке один или несколько реквизитов (элементов текста), относящихся к содержательной части документа, приводятся не полностью или отсутствуют. В этом случае в созданном файле в обязательном порядке должно быть указано, что он представляет собой выписку. Такой подход применяется на практике (к примеру, в рамках ведомства). Однако в указанных Правилах работа с электронными выписками из документов не регламентирована.

На практике в определенных случаях может возникнуть необходимость в дубликате документа, под которым понимается «повторный экземпляр подлинника документа» [67]. Используемый в традиционном делопроизводстве термин «дубликат» применительно к ситуациям, связанным с применением технологий электронного документооборота, пока не конкретизирован и требования к электронным дубликатам документа и ситуациям их применения нормативно не закреплены.

Понятие «документы в электронной форме» в настоящей книге используется как обобщенное наименование электронных документов, электронных копий документов (в том числе электронных выписок из документов). Близким по смыслу к понятию «документ в электронной форме» является понятие «документ в электронном виде». В частности, в Постановлении Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2014 г. № 1494 «Об утверждении Правил обмена документами в электронном виде при организации информационного взаимодействия» оно используется в конкретном контексте. Для задач информационного взаимодействия «под документом в электронном виде понимается структурированная совокупность данных, обрабатываемая с использованием информационных технологий, представляющая собой установленный набор реквизитов, включая реквизиты, содержащие регистрационные данные документа и усиленную квалифицированную электронную подпись» [36]. При этом определено, что «документы в электронном виде, используемые в процессе информационного взаимодействия, создаются в ходе деятельности участников информационного взаимодействия с использованием имеющихся у них автоматизированных систем делопроизводства (систем электронного документооборота) в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации, а также нормативных правовых актов участников информационного взаимодействия, устанавливающих правила (порядок) документирования, документооборота и использования документов» [36].

В рамках данного раздела книги понятие «электронный документ» будет использоваться в соответствии с определением, закрепленным Федеральным законом от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации». В случаях когда речь идет об электронных копиях документов или об электронных документах, не имеющих бумажных подлинников, будут даны необходимые уточнения.

Прежде всего отметим, что и бумажные, и электронные документы как предмет управленческого труда имеют свои преимущества и одновременно ограничения, связанные с носителем информации. При этом характеристики документов, которые были рассмотрены нами ранее [108], дополним комментариями с позиций сегодняшних реалий.

1. Требования к оформлению документов. Требования к оформлению бумажных документов определены стандартами и унифицированными формами. В отдельных случаях (когда не подразумевается машинная обработка информации) допустимо некоторое разнообразие в оформлении, не затрагивающее реквизитов, определяющих юридическую силу документа. Для документов на бумажном носителе решены практически все вопросы придания им юридической силы. Специфические требования к отдельным категориям документов закрепляются специальными нормативными актами.

Ранее нам приходилось отмечать, что требования к оформлению электронных управленческих документов были определены в значительно меньшей мере и касались в основном вопросов использования электронной цифровой подписи. Сейчас ситуация в значительной мере изменилась. Требования к электронным документам регламентируются в рамках конкретных информационных систем и технологий взаимодействия. Наиболее важные требования для межведомственного информационного взаимодействия устанавливаются на уровне государственного регулирования. К примеру, такие требования содержатся в Постановлении Правительства Российской Федерации от 9 февраля 2012 г. № 111 «Об электронной подписи, используемой органами исполнительной власти и органами местного самоуправления при организации электронного взаимодействия между собой, о порядке ее использования, а также об установлении требований к обеспечению совместимости средств электронной подписи» [32], в совместном приказе Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации и Федеральной службы охраны Российской Федерации № 186/258 от 27.05.2015 «Об утверждении Требований к организационно-техническому взаимодействию государственных органов и государственных организаций посредством обмена документами в электронном виде» [51].

Требования к электронным документам и их метаданным в сравнении с бумажными документами являются более жесткими, так как в процессе информационного взаимодействия передача и обработка информации может не состояться, либо информация не будет доступной для восприятия человеком. Тот же результат будет, если не обеспечена совместимость программно-технических средств.

2. Время транспортировки (доставки) документа. Это одна из главнейших характеристик, поскольку обеспечивает обмен информацией и ее своевременное предоставление.

Критичность времени доставки документа вызвала появление понятия «ускорение документооборота». Для бумажных документов эта характеристика зависит от используемых способов доставки (отнести, отвезти, переслать по пневмопочте, доставить самолетом и т. п.). Электронные документы здесь имеют неоспоримое преимущество, поскольку использование электронных каналов связи позволяет исчислять секундами и минутами время передачи сообщения по информационно-телекоммуникационным каналам связи или доступа к файлу документа в базе данных информационной системы.

3. Справочно-информационная работа (поиск информации в информационном фонде по атрибутам документа и по содержанию). Для бумажных документов она может быть достаточно трудоемкой, особенно если нет продуманной и поддерживаемой на практике системы классификации и хранения информации и документов.

Для электронных документов задача максимально упрощается и сокращается по времени. Дескрипторный и полнотекстовый поиск дают принципиально иные возможности поиска информации, хотя для более точных результатов на больших массивах документов желательно структурирование массивов информации. Использование ссылок позволяет найти не только один документ, но и другие, связанные с ним тематически или по формальным признакам. Вместе с тем отпадает необходимость дублирования массивов информации для различных задач. Корпоративные информационные системы дают возможность поиска документов в соответствии с должностными обязанностями и правами доступа пользователей в систему, исключая из результатов поиска непрофильную информацию.

4. Удобство восприятия информации и возможность работать с несколькими документами одновременно. До последнего времени у бумажных документов это качество было выражено в большей мере, чем у электронных. Ведь качественные характеристики бумажных документов постоянно совершенствовались несколько столетий (в том числе форматы бумаги, размер шрифта и т. п.). Применительно к электронным документам также можно отметить их постоянное совершенствование, но в сравнении со временем бытования бумажных документов этот период гораздо менее продолжительный (исчисляется лишь несколькими десятилетиями).

Еще недавно по восприятию некоторые электронные документы были отчасти сравнимы со средневековыми свитками: для просмотра документа его файл «прокручивался» перед глазами пользователя, при этом в каждый момент времени была обозрима лишь часть информации на мониторе. Менее двух десятилетий назад американские исследователи отмечали, что текст с экрана компьютера (монитора) независимо от его содержания воспринимается на 25 % медленнее, чем при чтении с листа бумаги, и рекомендовали учитывать данное обстоятельство при подготовке текстов для интернет-рекламы [124, с. 289]. Даже легендарная личность компьютерного бизнеса Б. Гейтс вынужден был признаться, что он не является ортодоксальным «антибумажником», поскольку сам распечатывал многостраничные документы. Он писал, что «пока не произойдут революционные изменения в технологии плоских экранов, – печатные книги и журналы по-прежнему будет удобнее читать и носить с собой, чем электронные носители информации» [116, с. 72].

За последние годы и в этой сфере налицо значительный прогресс. Повсеместно вошли в обиход электронные книги, сенсорные экраны, планшетные персональные компьютеры. Современные программно-технические средства предоставляют принципиально новые возможности, повышающие удобство работы с электронными документами, в том числе с несколькими одновременно и с одновременным отображением нескольких страниц документа на экране стационарного настольного компьютера. Для руководителей и специалистов, занятых аналитической и творческой работой, это обстоятельство является довольно существенным. Вспомним ситуации, когда, работая с документами и печатными изданиями, сопоставляя их информацию, человек нередко обнаруживает особенности и детали, ускользающие от восприятия при поочередном просмотре документов.

5. Возможность при ознакомлении с документами выделить нужный фрагмент. Эту возможность дают и бумажный, и электронный носители информации документа. Вместе с тем есть и особенности.

На бумажном документе следы от пометок, сделанных чернилами, пастой, карандашом и т. п., обычно остаются. К примеру, вспомним строки из «Евгения Онегина» А.С. Пушкина о том, что «хранили многие страницы отметку резкую ногтей». В случае электронного документа, если позволяет формат его записи, в процессе работы требуемый фрагмент можно выделить (например, цветом, шрифтом), а затем это выделение убрать (не сохранять). Можно также сохранить копию документа с пометками, комментариями, исправлениями в отдельном файле. При этом следов на исходном электронном документе не останется и его целостность не будет нарушена.

6. Возможность сделать копию документа. В случае изготовления копии документа на бумажном носителе можно использовать несколько вариантов в зависимости от применяемых технических средств. Так, на бумажном носителе копии могут быть получены средствами репрографии и оперативной полиграфии. На фото-, микрофотопленке копии могут быть получены с помощью средств фотографирования, микрофильмирования. Электронную копию бумажного документа можно получить путем сканирования.

В случае получения копии с электронного документа трудоемкость и затраты времени на копирование значительно уменьшаются. Так, можно либо скопировать файл, либо дополнительно распечатать документ, либо вывести информацию на микрофотоносители и т. п. Файл документа может быть вложен в электронное сообщение и отправлен по электронной почте, может быть размещен в информационной системе, где возможно обеспечить доступ к нему других пользователей (например, корпоративные системы документооборота, корпоративные порталы, облачные хранилища, официальные сайты в сети Интернет и т. п.). В таком случае исключается необходимость изготовления бумажных копий документа.

7. Утомляемость при работе с документами (без учета характера и содержания информации). С бумажными документами можно работать несколько часов подряд и менять позу. При этом задействованы несколько органов чувств: не только зрение, но и осязание, а иногда даже обоняние. К примеру, осязание позволяет различать качество бумаги, ее толщину, иногда ветхость или помятость. Благодаря обонянию можно уловить запах старой бумаги, типографской краски, другие запахи (вспомним, что в прошлом и позапрошлом веках светские дамы нередко наносили духи на свои письма). При работе с электронными документами эти ощущения остаются в прошлом.

Из органов чувств при работе с документами основная нагрузка приходится на зрение. Вместе с тем в настоящее время в результате совершенствования компьютерной техники, в том числе мониторов, утомляемость при работе с электронными документами заметно уменьшается, а использование сенсорных экранов задействует также тактильные ощущения. При работе с документами с использованием мобильных устройств так же, как и при работе с бумажными документами, можно произвольно менять позу или двигаться.

8. Необходимость специального оборудования рабочего места для восприятия информации. Для восприятия информации обычного документа на бумажном носителе специальных условий не требуется: достаточно лишь приемлемого освещения.

Для работы с электронными документами нужен компьютер, а при необходимости их передачи адресату – телекоммуникационные каналы. В настоящее время использование портативных компьютеров и мобильных средств связи облегчает эту задачу. В любом случае важно помнить об электропитании и своевременной зарядке мобильных устройств.

9. Сохранность информации и ее доступность для восприятия человеком. Сохранность документов на бумажном носителе определяется довольно длительным периодом ее старения и разрушения, который зависит от качества бумаги. К примеру, существует так называемая «бескислотная» бумага, срок стойкости которой исчисляется столетиями. Кроме того, важным является качество средств нанесения информации на бумагу (чернил, пасты, а также средств, используемых в матричных, струйных или лазерных принтерах, и т. п.). Для восприятия информации через длительное время не требуются специальные устройства для ее преобразования, достаточно знания языка, на котором написан текст документа.

При работе с электронными документами важно учитывать, что жизненный цикл программных средств и носителей записи (моральное и физическое старение) может быть меньше, чем требуемый срок хранения документа. Еще не так давно в числе возможных (но не значит, что вполне приемлемых) способов хранения электронных документов предлагалось сохранять также соответствующие технические и программные средства для воспроизведения информации (и, соответственно, обучать персонал пользованию этими средствами для выполнения информационных запросов) или распечатывать электронные документы на бумаге и заверять сделанные копии.

В настоящее время существует или разрабатывается ряд методов, позволяющих избежать таких мер. К их числу относится эмуляция (англ, emulation), под которой в данном случае понимается воспроизведение функционирования одной информационной системы с помощью другой информационной системы (реализованной другими аппаратно-программными средствами). К числу иных способов относятся конверсия (англ, convertion – перемещение документа с одного носителя на другой или преобразование из одного формата в другой), а также миграция (англ, migration – перемещение документа из одной системы в другую с сохранением аутентичности, целостности, достоверности документов и их пригодности для использования). В настоящее время конверсия и миграция являются наиболее распространенными способами обеспечения сохранности электронных документов, что подтверждает ГОСТ Р ИСО 13008-2015 «Информация и документация. Процессы конверсии и миграции электронных документов». При этом во вводной части указанного стандарта отмечается, что на момент его разработки ни один из известных методов обеспечения долговременной сохранности электронных документов не был признан предпочтительным [69].

При работе с бумажными документами для обеспечения их физической сохранности в архивах может создаваться фонд пользования (как на бумажных, так и на других носителях информации) или страховой фонд. Аналогично для обеспечения сохранности базы данных и повышения устойчивости компьютерной системы выполняется резервное копирование информации.

С учетом техногенных факторов для обеспечения сохранности информации в системах электронного документооборота и архивов необходимо решать задачи обеспечения непрерывного, устойчивого функционирования информационной системы в целом.

10. Информационная безопасность. Для бумажных документов защита информации от несанкционированного доступа (а, значит, угрозы от неправомерного использования, модификации, уничтожения и разглашения содержания документа) может быть обеспечена физической недоступностью документа (например, хранение в сейфе, в запираемом ящике стола и т. п.), фиксацией факта передачи документа в специальных учетных формах (передача под расписку), а также другими организационными мерами.

Для электронных документов эта задача решается использованием средств регламентации доступа пользователей и защиты от несанкционированного доступа к компьютерной технике, каналам связи, информационным системам, протоколированием действий пользователей, использованием средств криптографической защиты информации и т. п. Отдельная проблема – защита от компьютерных вирусов и хакерских атак. В целом в условиях применения электронных документов важно сочетать технические и организационные меры обеспечения информационной безопасности и защиты информации.

11. Сфера применения (бытования) документов. Документы на бумажных носителях в настоящее время применяются повсеместно. Электронные документы используются теми участниками коммуникаций (организациями и физическими лицами), которые имеют соответствующую компьютерную технику. При этом сфера применения электронных документов постоянно расширяется по мере развития технической оснащенности, накопления опыта и создания нормативной базы.

В результате за последние годы произошли качественные изменения в двух главных аспектах:

от использования компьютерной техники лишь для подготовки управленческих документов (по сути как более совершенного средства, заменяющего пишущую машинку) к возможности выстроить целостные технологии, основанные на применении электронных документов и электронного взаимодействия;

на этой основе осуществляется переход от применения отдельных документов на машинном носителе к массовому применению электронных документов.

Таким образом, приведенное сопоставление электронных и бумажных документов по характеристикам, важным для повседневной работы в сфере управления еще в недавнем прошлом, в новых условиях снимает большинство встречавшихся ранее возражений против использования электронного управленческого документооборота. Теперь документы в электронной форме используются все более активно, в практике управленческой деятельности реализуется смешанный электронно-бумажный документооборот.

Таким образом, традиционные документы имеют преимущества, связанные с бумагой как носителем информации, что важно для долговременного хранения информации с сохранением возможности ее восприятия. Соответственно, нельзя отвергать применение бумажных документов, когда нужно обеспечить длительное хранение информации (так называемые документы со сроком хранения «Постоянно», поступающие затем в государственные архивы). С другой стороны, необходимо использовать преимущества электронных документов при работе с копиями документов, подлинники которых существуют на бумажных носителях. Для оперативного информационного обеспечения (прежде всего для доведения информации и ее поиска в информационном ресурсе) электронные документы имеют неоспоримые преимущества.

Реализация смешанного документооборота позволяет осуществлять поэтапное расширение сферы применения электронных документов. Данное обстоятельство представляется особенно важным с учетом того, что сейчас разные организации находятся на различных этапах внедрения и применения технологий электронного документооборота. Кроме того, использование в обозримой перспективе смешанного электронно-бумажного документооборота позволяет принимать во внимание преимущества и недостатки бумажных и электронных носителей информации [108, с. 99]. К аналогичному выводу приводит анализ зарубежного опыта управления электронными документами [134, с. 385–386].

В то время как за многовековую историю своего существования документы на бумажном носителе обрели относительную устойчивость своих характеристик, электронные документы как явление и предмет управленческого труда находятся еще в начальных фазах своего развития, поэтому их характеристики будут развиваться дальше. И, как можно было наблюдать за последние два десятилетия, это развитие происходит все более ускоряющимися темпами (синхронно развитию современных информационных технологий). Кроме того, здесь речь идет не только о применении электронных документов в различных формах, но и о трансформации ранее применявшихся видов документов на бумажных носителях (например, замена телефонограммы на факсограмму или SMS-сообщение) или сокращении сферы их применения (например, телеграмм при использовании технологий электронного документооборота).

На наш взгляд, важно дополнить приведенное выше сопоставление бумажных и электронных управленческих документов (выполненное с позиций их повседневного использования работниками сферы управления) рядом других характеристик документов, обусловленных более общими факторами их существования. К ним в первую очередь можно отнести следующие:

1. Среда существования документа. Некоторые принципиальные характеристики, связанные с физической природой электронного документа, были предметом анализа в работах ученых – специалистов по вычислительной технике – В.А. Гадасина и В.А. Конявского [114, 158]. Отметим, прежде всего, особенности среды существования (обращения и хранения) бумажных и электронных документов (среды осуществления жизненного цикла документа – см. главу 2).

В отличие от бумажного документа, существующего в аналоговой физической среде (позволяющей непосредственно воспринимать документ как физический объект и зафиксированную информацию), электронный документ существует в электронной среде, создаваемой совокупностью программных и технических средств обеспечения информационных процессов. Понятия аналоговой и электронной среды ввиду их важности для осуществления электронного обмена информацией вошли в ГОСТ Р 52292-2004 [56].

Преобразование формы отображения документа (сканирование бумажного документа или визуализация электронного документа на экране монитора либо его распечатка) осуществляется на основе интерфейсных устройств на границе электронной и неэлектронной сред. Кроме того, последние годы отмечены появлением гибридных документов, содержащих на бумажном носителе фрагменты (например, штрих-коды, элементы электронных носителей с цифровой и биометрической информацией), которые могут считываться интерфейсными устройствами [226]. Однако это не изменяет общей закономерности, что между электронной и неэлектронной (аналоговой) средами существует граница, не позволяющая документу перемещаться из одной среды в другую без изменения формы представления информации. Вместе с тем информационные системы (имея принадлежность либо к электронной, либо к неэлектронной среде) могут включать метаинформацию как об электронных, так и о неэлектронных документах одновременно.

2. Форма представления информации. В бумажных управленческих документах информация представлена в форме, непосредственно воспринимаемой человеком (аналоговой форме).

В электронном документе информация содержится не просто в электронно-цифровой форме. Существенно то, что эта информация не может непосредственно восприниматься человеком. Более того, электронная форма представления информации дает возможность выстраивать процессы ее обработки без участия человека, т. е. в зависимости от степени структурированности и формализации информации процесс работы с документами может быть максимально автоматизирован (к примеру, как это осуществляется в системах банковских электронных платежей и расчетов). При необходимости восприятия человеком информация управленческих документов визуализируется на экране монитора (документ при этом приобретает также виртуальную форму) или путем распечатки на бумажном носителе (по образному выражению, получается «твердая копия»).

3. Связь документа с носителем информации. Важной характеристикой является дуализм документа – как содержащейся в документе информации и как материального носителя этой информации. Это в равной мере относится и к бумажным, и к электронным документам, но проявляется по-разному.

Бумажный документ от носителя информации неотделим. Каждый бумажный документ имеет свой носитель информации. Электронный документ в силу своей физической природы имеет динамичный характер, не связан жестко с единственным носителем информации, существует в двух формах: пассивной (хранение) и активной (передача и обработка, в том числе визуализация для его восприятия человеком). Кроме того, если раньше можно было считать электронным документом (по аналогии с бумажным документом) соответствующим образом оформленную информацию, записанную, к примеру, на дискете, то в условиях применения современных информационных систем и технологий электронный документ как объект носит гораздо более сложный, многокомпонентный характер.

4. Представление метаданных документа. Метаданные бумажного документа могут отражаться на том же носителе информации.

Структура представления метаданных электронных документов в современных информационных системах носит принципиально иной характер, компоненты метаданных связаны с документом, но при этом они могут непосредственно не входить в его «тело». Метаданные документа в электронной среде должны быть четко определенными и отвечать более высоким требованиям, чем в процессах работы с бумажными документами. В ГОСТ Р ИСО 23081-1-2008 констатируется, что электронная среда «требует иного выражения традиционных требований и иных механизмов для идентификации, ввода, определения свойств и использования метаданных» и вместе с тем «предоставляет новые возможности для определения и создания метаданных» [60].

5. Информационная структура документа. В процессе своего развития электронный документ в сравнении с бумажным документом приобретает все более сложную, многокомпонентную структуру.

В связи с этим обратим внимание на ряд концептуальных положений о документальной памяти ноосферы и развитии документальной среды ноосферы, которые обосновал К.Б. Гельман-Виноградов, видный специалист в области архивоведения и научно-технических документов. В частности, отмечена тенденция сжатия, физического свертывания документальной среды ноосферы. Примерами сжатия являются уменьшение размеров документов и книг типографским способом (начатое в XVII веке), применение фотографии в XIX веке и микрофотографии (микропленки и микрофиши) в XX веке, современные возможности оптической голографии и др. В последние десятилетия происходит беспрецедентное изменение представлений о возможностях физического свертывания зафиксированной информации. По мнению К.Б. Гельмана-Виноградова, описанное физическое свертывание документов в конечном счете направлено на всемерное расширение документальной среды ноосферы [117, с. 25].

Приведенное мнение можно подтвердить и другими примерами последнего времени, в частности, различные виды штрихкодов, в том числе двухмерные QR-коды (от англ, quick response – быстрый отклик).

Применительно к информационным технологиям известна закономерность, обоснованная американским специалистом по электронике Г. Муром еще в 1965 г. и подтверждающая свою справедливость вплоть до настоящего времени («закон Г. Мура»). Отмечено, что приблизительно каждые 1,5 года вычислительная мощь микропроцессоров и плотность микросхем памяти удваивается [137, с. 35–36].

К столь важным положениям о тенденциях физического свертывания зафиксированной информации со своей стороны добавим также вывод о тенденции свертывания, сжатия информации в рамках структуры электронных документов.

В условиях «безбумажных» технологий документы с однотипной информацией, относящиеся к технологическому документообороту, могут трансформироваться в совокупность объектов в форме записей или технологических сообщений (например, как сейчас в банковских информационных технологиях). В составе баз данных, которые в доэлектронную эпоху существовали как массивы бумажных документов, в условиях электронной среды документальная информация может «сжиматься» до уровня записей. При этом такую базу данных можно рассматривать по-разному: как единый документ со сложной структурой либо как совокупность включенных в нее документов или записей. Понятие «запись» в сфере электронного документооборота, как и понятие «архив», может иметь несколько значений. В связи с упомянутым выше термином «запись» как синонимом официального документа каждая совокупность данных, характеризующая тот или иной объект, в «безбумажной информатике» также называется записью [118, с. 30].

Для рассмотрения феномена современного электронного документа уже недостаточно рассматривать его просто как файл, под которым обычно понимают именованную область памяти, созданную на электронном носителе информации и предназначенную для хранения данных [216, с. 89]. Со времени начала применения понятия «файл» в компьютерных технологиях с середины XX века (по аналогии с канцелярским англоязычным термином file – папка, дело, картотека) виды файлов претерпевали изменения как в смысле развития форматов записи, так и общей типологии и их реализации в программной среде. В рамках задач работы с документами в электронной форме и типологии файлов выделим директории (каталоги, древовидные структуры, включающие некое множество файлов, в том числе разного типа), разного типа ссылки (в том числе файлы, содержащие в себе ссылку на другой файл или директорию, возможно даже расположенный на другом физическом носителе).

Современные технологии электронного документооборота и архива предполагают использование файлов-контейнеров, соответствующих сложной структуре современного электронного документа, который может включать не только несколько файлов самого документа, но и файл (файлы) электронной подписи, файл (файлы) с метаданными документа и другие элементы. Реализация контейнера должна обеспечивать целостность данных и возможность идентификации источника данных. В этой связи важно упомянуть международный стандарт ISO/IEC 21320-1: 2015 «Информационные технологии – Файл – контейнер документа. Часть 1: Ядро» (Information technology – Document Container File – Part 1: Core) [238]. В этом стандарте предусмотрена реализация контейнера в виде zip-файла (сжатой zip-папки) и описан состав его компонентов.

В результате «инкапсуляции» (от лат. capsula – оболочка, коробочка) происходит включение файла (файлов) электронных документов в состав файлов межплатформенных форматов, а в более широком смысле – «упаковка» данных и/или функций в единый компонент. К примеру, файл в формате PDF/A-1, обеспечивающем долговременное архивное хранение, может быть включен в файл формата XML, используемого для взаимодействия между информационными системами. Подробнее вопросы взаимодействия информационных систем и некоторые практические вопросы применения файлов-контейнеров будут рассмотрены в последующих разделах книги. Здесь же нам представляется возможным высказать следующее мнение.

В результате развития информационных технологий и расширения практики электронного документооборота наблюдается усложнение структуры электронных документов от простых файлов до сложных многокомпонентных документов и их агрегаций. Считаем важным попутно отметить, что применительно к электронным документам возможности инкапсуляции могут использоваться и для других целей, в том числе для сокрытия некоторой информации.

Для понимания сложности современных электронных документов как объектов, на наш взгляд, можно воспользоваться понятием «фрактал» (лат. fractus – дробленый, разбитый), под которым в нашем случае понимается объект, обладающий свойством самоподобия. Иными словами, это объект, имеющий в своем составе части, в точности или приближенно воспроизводящие его самого, его структуру или форму. Образно говоря, некоторые современные управленческие электронные документы можно сравнить с известной русской игрушкой «матрешка», включающей в себя несколько подобных игрушек, вложенных одна в другую. Существуют также технологии компьютерной стеганографии, позволяющие применять как видимые, так и невидимые «цифровые водяные знаки» [189]. К примеру, встроенный «цифровой водяной знак» может служить подтверждением того, что файл был создан в конкретной системе электронного документооборота.

б. Различие в понимании оригинала (подлинника) и копии документа. Для бумажных документов нормативно регламентированы признаки оригинала (подлинника), копии, заверенной копии и дубликата документа. Как выше отмечалось, в отличие от бумажного документа, электронный документ с носителем информации жестко не связан. Электронный документ может быть скопирован сколь угодно много раз без отличий от исходного файла (файлов) или контейнера.

Различить подлинник и копию электронного документа по аналогии с бумажным документом не представляется возможным. Можно различать файлы или контейнеры электронных документов по времени их создания в сравнении со временем создания документа в информационной системе, где начался его жизненный цикл (в том числе с учетом метки времени и подписания документа электронной подписью). При передаче электронных документов из одной информационной системы в другую (в том числе в архивную) исходный файл документа может копироваться либо он конвертируется в иной формат, соответствующий применяемой технологии информационного взаимодействия. Соответственно, даже при идентичности переданных файлов (с соблюдением установленных требований к обеспечению аутентичности, достоверности, целостности и возможности воспроизведения) не приходится говорить о том, что в новой информационной системе будет сохраняться подлинник электронного документа. При этом переданный и сохраняемый электронный документ, соответствующий установленным требованиям аутентичности, достоверности, целостности, можно считать равнозначным «подлиннику», то есть исходному документу, созданному и подписанному в электронной форме в «родной» информационной системе.

В целом электронный документ как информационный и физический объект обладает большей сложностью, чем бумажный документ.

Во-первых, электронные документы отражают основные характеристики бумажного документа – структуру, состав информации и реквизиты.

Во-вторых, состав метаданных и возможности управления документами в электронной среде являются более широкими, чем в аналоговой среде.

В-третьих, методы фиксации информации и структура документов в электронной среде получают дополнительное разнообразие и сложность.

В-четвертых, сама электронная среда, создаваемая и поддерживаемая комплексами технических средств, всей информационно-телекоммуникационной инфраструктурой и высокоспециализированной профессиональной деятельностью, в том числе в сфере защиты информации, отличается более высоким уровнем сложности и техногенной зависимости.

Важно принимать во внимание, что электронные документы, относящиеся к современным системам документооборота, невозможно передать на государственное хранение по аналогии с бумажными документами, т. е. просто как материальный носитель информации. Необходимо не только признавать сам факт существования этих документов в электронной среде, но и учитывать, что эта среда в целом создается и обеспечивается совокупностью программно-технических средств (принадлежащих конкретной организации), а также деятельностью службы сопровождения (входящей в структуру организации либо функционирующей на принципах аутсорсинга). Поэтому возникает необходимость создания электронной среды хранения этих документов в государственных и ведомственных архивах, а также необходимой инфраструктуры и технологий передачи электронных документов на государственное хранение. Вопросы долговременного архивного хранения электронных документов (информации, содержащейся в электронных документах) еще нуждаются в дальнейшей методологической проработке и нормативном закреплении.

Таким образом, можно сделать ряд выводов, касающихся особенностей применения бумажных и электронных документов в сфере социально-экономического управления:

1. Применение смешанного документооборота позволяет использовать определенные преимущества как бумажных, так и электронных документов, связанные с носителем информации. В итоге всю совокупность управленческих документов можно условно разделить на две группы:

электронные документы, изначально созданные и подписанные в электронной форме с соблюдением установленных требований;

документы, которые и в обозримом будущем будут создаваться на бумажном носителе (для данной группы документов характерно наличие имеющих юридическую силу подлинников на бумажной основе), вместе с тем в обращении могут и должны находиться электронные копии этих документов для использования возможностей и преимуществ электронной информационной среды.

2. Различия электронного и бумажного документов носят многоаспектный, системный характер, что обусловлено особенностями не только носителя информации, но и формы представления информации и метаданных документа, а также различиями среды существования бумажных и электронных документов. Поэтому бесперспективно строить работу с электронными управленческими документами, полностью уподобляя ее процедурам работы с бумажными документами.

3. Современные системы электронного документооборота, по сути, представляют собой среду существования и обращения электронных документов, при этом также обеспечивается хранение комплекса метаданных, отражающих жизненный цикл документа.

4. Возрастающий уровень системности (в сравнении с бумажными документами) требуется при решении задач защиты информации, содержащейся в электронных документах.

5. В числе основных тенденций эволюции бумажных и электронных документов можно также выделить:

сжатие информации и изменение видового состава документов, при котором ранее существовавшие отдельные (самостоятельные) виды бумажных документов в электронной среде трансформируются не только в аналогичные виды документов в электронной форме, но и в технологические записи и сообщения;

структурирование информации в документах, усложнение структуры электронных документов (от простых файлов до сложных структурированных документов, которые могут быть декомпозированы по принципу фракталов).

6. Указанными обстоятельствами, а также необходимостью дальнейшей глубокой методологической проработки связанных с ними проблем можно объяснить определенные затруднения в реализации наиболее масштабных задач, прежде всего связанных с долговременным хранением электронных документов.

1.4. Рукописная и электронная подписи

Как уже отмечено выше, в настоящее время без подписи не может быть ни одного официального управленческого документа.

За время существования письменных форм документирования, в особенности составления и оформления официальных документов на бумаге, состав удостоверения документа, как его характеризуют документоведы, менялся. Иными словами, изменялись виды и состав реквизитов, удостоверяющих документ, а также способы их использования. К примеру, в XVI–XVII веках, в так называемом «приказном делопроизводстве» (об этом и других периодах развития форм делопроизводства и документооборота будет идти речь также в главе 3), для документов, существовавших в данный период в форме «столбцов» на бумаге или пергаменте, в состав удостоверения документа входили: «припись» дьяка или подьячего, свидетельствовавшая об ответственности за содержание документа; «справа» подьячего, свидетельствовавшая о соответствии беловика черновику, а также «скрепа» – подпись дьяка или подьячего с приписью на месте склеивания листов, которая применялась для обеспечения целостности документов в форме столбцов. При этом применялись также вислые печати [193, с. 34.].

Российский документовед Ю.М. Кукарина, исследовавшая развитие форм удостоверения документа, отмечает: «К концу XX – началу XXI в. сформирован точный состав реквизитов, необходимых для удостоверения документа на бумажном носителе: подпись, оттиск печати, гриф утверждения. Сюда же можно отнести визу согласования, гриф согласования и отметку о заверении копии» [167, с. 130].

К этому добавим, что оформление определенных категорий документов на официальных бланках, а для органов государственной власти – с соблюдением специально установленных требований по изображению Государственного герба Российской Федерации на бланках, также служит подтверждением официального характера документа и его подлинности (в совокупности с подписью и, при необходимости, другими перечисленными реквизитами).

Как видим, реквизиты документа подпись, гриф утверждения, гриф согласования, виза согласования и отметка о заверении копии в качестве своих элементов содержат собственноручную роспись (иными словами, рукописную подпись, автограф подписи), наименование должности, а также фамилию и инициалы.

В случае применения электронных документов должны применяться другие способы их удостоверения, соответствующие их физической форме. Иными словами, должны применяться электронные аналоги подписи (электронная подпись).

Формы и средства электронной подписи за период их разработки и практического применения (примерно последние 30–40 лет) развивались вместе с информационными технологиями, достижениями в сфере криптографии, потребностями применения в конкретных сферах деятельности. Возникновение понятия «цифровая подпись» связано с разработкой вопросов криптографии американскими математиками У Диффи и М.Э. Хеллманом еще в середине 1970-х гг.

С середины 1990-х годов активно решались вопросы нормативного регулирования применения электронной подписи. Так, в течение 10 лет, с 1995 по 2005 г., практически все страны мира приняли соответствующие законы – «Об электронном документе», «Об электронной подписи», «О цифровой подписи», «Об электронной цифровой подписи», «Об электронных сделках», «Об электронной коммерции» и т. д. [167, с. 131–132]. Особо следует выделить модельные акты, принятые международными организациями: Комиссией ООН по международному торговому праву (ЮНСИТРАЛ) (модельные законы «Об электронной торговле» 1996 г. и «Об электронных подписях» 2001 г.) и Европейским парламентом (Директива 1999/93/ЕС Европейского парламента и Совета от 13 декабря 1999 г. о порядке использования электронных подписей в Европейском сообществе), послужившие в дальнейшем в качестве типовых для разработки национальных законов [231, 233, 234]. Выделим также принятый уже на новом этапе Европейским парламентом и Советом нормативно-правовой акт (EU Regulation) № 910-2014 от 23 июля 2014 г. «Об электронной идентификации и услугах доверия для электронных транзакций на внутреннем рынке, и об отмене Директивы 199 9/93/ЕС» [232].

Отметим, что в России уже в 1994 году был утвержден ГОСТ Р 34.10–94 «Информационная технология. Криптографическая защита информации. Процедуры выработки и проверки электронной цифровой подписи на базе асимметричного криптографического алгоритма» [53].

В 2002 году был принят Федеральный закон Российской Федерации «Об электронной цифровой подписи» (от 10 января 2002 г. № 1-ФЗ). Законодательно было установлено, что в случае использования электронных документов для их удостоверения используется электронный аналог подписи – электронная цифровая подпись (ЭЦП). ЭЦП была определена как реквизит электронного документа, предназначенный для защиты данного электронного документа от подделки, полученный в результате криптографического преобразования информации с использованием закрытого ключа электронной цифровой подписи и позволяющий идентифицировать владельца сертификата ключа подписи, а также установить отсутствие искажения информации в электронном документе [2].

В настоящее время действует Федеральный закон Российской Федерации от 6 апреля 2011 г. № 63-ФЗ «Об электронной подписи» (далее – Закон № 63-ФЗ). Данный закон определяет электронную подпись как «информацию в электронной форме, которая присоединена к другой информации в электронной форме (подписываемой информации) или иным образом связана с такой информацией и которая используется для определения лица, подписывающего информацию» [10, статья 2]. При этом, аналогично зарубежной практике, предусмотрено использование трех видов электронной подписи: простой электронной подписи и усиленной электронной подписи, которая в свою очередь делится на усиленную неквалифицированную электронную подпись и усиленную квалифицированную электронную подпись.

В статье 6 Закона № 63-ФЗ указано, что информация в электронной форме, подписанная квалифицированной электронной подписью, признается электронным документом, равнозначным документу на бумажном носителе, подписанному собственноручной подписью, кроме случая, если федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами установлено требование о необходимости составления документа исключительно на бумажном носителе. Два других вида электронной подписи (простая и усиленная неквалифицированная) имеют юридическую силу тогда, когда их использование напрямую предусмотрено «федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами или соглашением между участниками электронного взаимодействия».

Особенности и возможности указанных трех видов электронной подписи (ЭП) – простой, усиленной неквалифицированной (далее – УЭП) и усиленной квалифицированной (далее – УКЭП) – представлены в табл. 1.

Таблица 1

Сравнение видов электронной подписи

Самую высокую степень доверия к электронному документу обеспечивает усиленная квалифицированная электронная подпись, возможности которой аналогичны электронной цифровой подписи. Хотя Федеральный закон Российской Федерации от 10 января 2002 г. № 1-ФЗ в настоящее время утратил силу, понятие «электронная цифровая подпись» по-прежнему применяется в профессиональной литературе, когда речь идет о методах, способах формирования электронной подписи. Это же понятие присутствует в ГОСТ Р 34.10-2012 «Информационная технология. Криптографическая защита информации. Процессы формирования и проверки электронной цифровой подписи» [64]. Некоторые принципиально важные позиции сравнения УКЭП (ЭЦП) и рукописной подписи представлены в табл. 2.

В дополнение к табл. 2 охарактеризуем некоторые принципиальные особенности электронной подписи (УЭП или УКЭП), которые отличают ее от собственноручной (рукописной) подписи. Прежде всего, это сам процесс создания электронной подписи (УЭП или УКЭП) [64]. Последовательность символов (строка бит), полученная в результате процесса формирования подписи исходного документа (далее – «текста», в соответствии с условным обозначением, употребляемым специалистами в области СКЗИ), есть результат двукратного криптографического преобразования самого «текста» с применением специальных алгоритмов (так называемого «хэширования» и собственно шифрования с использованием закрытого ключа владельца подписи, называемого «ключом подписи»). Даже при подписании одного и того же документа ЭП каждый раз имеет новое значение. В этом и заключается суть криптографического преобразования. При этом полученная каждый раз ЭП является однозначно связанной с содержанием подписанного «текста», что позволяет подтвердить его целостность и аутентичность. Свойства юридической силы электронного документа, подписанного ЭП, возникают только при получении положительного результата проверки ЭП, которая заключается в обработке самого «текста» и приложенной ЭП путем применения специальных алгоритмов расшифрования с использованием открытого ключа, однозначно связанного с закрытым ключом подписи, находящимся у подписывающего лица.

Таблица 2

Сравнение рукописной и усиленной квалифицированной электронной подписи

В данном смысле ЭП – это средство обеспечения доверия к электронному документу, равно такое же, как собственноручная подпись для бумажного документа. Добавим, что при соблюдении требований к хранению в секрете идентификационной информации лица – владельца подписи (пароль, логин, ПИН и т. д. [201, 202]), а также самого ключа подписи опасность неправомерного подписания электронного документа другим лицом минимальна. Следует руководствоваться презумпцией подписания документа владельцем ключа, который должен понимать свою ответственность.

В Законе № 63-ФЗ установлено, что квалифицированная электронная подпись признается действительной до тех пор, пока решением суда не установлено иное, при одновременном соблюдении следующих условий:

1) квалифицированный сертификат создан и выдан аккредитованным удостоверяющим центром, аккредитация которого действительна на день выдачи указанного сертификата;

2) квалифицированный сертификат действителен на момент подписания электронного документа (при наличии достоверной информации о моменте подписания электронного документа) или на день проверки действительности указанного сертификата, если момент подписания электронного документа не определен;

3) имеется положительный результат проверки принадлежности владельцу квалифицированного сертификата квалифицированной электронной подписи, с помощью которой подписан электронный документ, и подтверждено отсутствие изменений, внесенных в этот документ после его подписания. При этом проверка осуществляется с использованием средств электронной подписи, имеющих подтверждение соответствия требованиям, установленным в соответствии с настоящим Федеральным законом, и с использованием квалифицированного сертификата лица, подписавшего электронный документ;

4) квалифицированная электронная подпись используется с учетом ограничений, содержащихся в квалифицированном сертификате лица, подписывающего электронный документ (если такие ограничения установлены) [10, статья 11].

В соответствии с требованиями Закона № 63-ФЗ при создании и проверке электронной подписи должен соблюдаться ряд требований.

При создании электронной подписи от используемых при этом средств требуется:

– показывать самостоятельно или с использованием программных, программно-аппаратных и технических средств, необходимых для отображения информации, подписываемой с использованием указанных средств, лицу, осуществляющему создание электронной подписи, содержание информации, подписание которой производится;

– создавать электронную подпись только после подтверждения лицом, подписывающим электронный документ, операции по созданию электронной подписи;

– однозначно показывать, что электронная подпись создана [Ю, 17].

При проверке электронной подписи от используемых при этом средств требуется:

– показывать самостоятельно или с использованием программных, программно-аппаратных и технических средств, необходимых для отображения информации, подписанной с использованием указанных средств, содержание электронного документа, подписанного электронной подписью;

– показывать информацию о внесении изменений в электронный документ, подписанный электронной подписью (если такие изменения вносились, т. е. целостность документа была нарушена);

– указывать на лицо, с использованием ключа электронной подписи которого подписаны электронные документы [10, 17].

В соответствии с положениями Закона № 63-ФЗ удостоверяющий центр, изготовивший сертификат ключа проверки электронной подписи, обязан предоставлять безвозмездно любому лицу по его обращению в соответствии с установленным порядком доступа к реестру сертификатов информацию, содержащуюся в реестре сертификатов, в том числе информацию об аннулировании сертификата ключа проверки электронной подписи.

Постановлением от 9 февраля 2012 г. № 111 Правительство Российской Федерации утвердило «Правила использования

усиленной квалифицированной электронной подписи органами исполнительной власти и органами местного самоуправления при организации электронного взаимодействия между собой, а также требования к обеспечению совместимости средств электронной подписи при организации электронного взаимодействия органов исполнительной власти и органов местного самоуправления между собой» [32]. Постановление устанавливает обязательным использование УКЭП при организации межведомственного взаимодействия в электронном виде госорганами для предоставления государственных или муниципальных услуг и исполнения государственных или муниципальных функций. Подписанный электронной подписью документ должен иметь метку времени, то есть достоверную информацию о моменте его подписания.

Использование меток (штампов) времени удостоверяет время подписания электронного документа и действительность сертификата пользователя на этот момент. Тем самым исключается возможность совершения мошенничества путем установки локального времени, отличающегося от реального.

В статье 14 закона № 63-ФЗ (в редакции Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 184-ФЗ) предусмотрено, что в случае выдачи сертификата ключа проверки электронной подписи юридическому лицу в качестве владельца сертификата ключа проверки электронной подписи наряду с указанием наименования юридического лица указывается физическое лицо, действующее от имени юридического лица на основании учредительных документов юридического лица или доверенности. Допускается не указывать в качестве владельца сертификата ключа проверки электронной подписи физическое лицо, действующее от имени юридического лица, в сертификате ключа проверки электронной подписи (в том числе в квалифицированном сертификате), используемом для автоматического создания и (или) автоматической проверки электронных подписей в информационной системе при оказании государственных и муниципальных услуг, исполнении государственных и муниципальных функций, а также в иных случаях, предусмотренных федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами. Владельцем такого сертификата ключа проверки электронной подписи признается юридическое лицо, информация о котором содержится в таком сертификате [10].

Установлены требования, что распорядительным актом юридического лица определяется физическое лицо, ответственное за автоматическое создание и (или) автоматическую проверку электронной подписи в информационной системе при оказании государственных и муниципальных услуг, исполнении государственных и муниципальных функций, а также в иных случаях, предусмотренных федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами. В случае отсутствия указанного распорядительного акта лицом, ответственным за автоматическое создание и (или) автоматическую проверку электронной подписи в информационной системе при оказании государственных и муниципальных услуг, исполнении государственных и муниципальных функций, а также в иных случаях, предусмотренных федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами, является руководитель юридического лица. В случае возложения федеральным законом полномочий по исполнению государственных функций на конкретное должностное лицо ответственным за автоматическое создание и (или) автоматическую проверку электронной подписи в информационной системе при исполнении государственных функций является это должностное лицо [10].

Указанные нормы имеют принципиальное значение для государственного делопроизводства и управленческого документооборота, поскольку они дают возможность использования ЭП (УКЭП) юридического лица службам документационного обеспечения при осуществлении процедур документооборота, простановки и проверки подписи, в том числе при регистрации поступающих и отправляемых документов. Соответственно, для отдельных задач, в том числе в дополнение к ЭП, в сертификате ключа которой указано физическое лицо, может также использоваться «транспортная» или «серверная» электронная подпись.

Различают два типа электронной подписи: присоединенная и отсоединенная. Так, присоединенная ЭП и сам документ содержатся в одном файле. Отсоединенная ЭП содержится в отдельном файле.

Присоединенную УЭП или УКЭП нередко используют при пересылке документов по каналам связи (как «транспортную» ЭП). Удобство при этом связано с тем, что все сообщение вместе с ЭП составляет единый файл.

При использовании отсоединенной подписи файл подписываемого документа никак не изменяется, не шифруется и его можно читать. При этом для проверки отсоединенной подписи потребуется и файл с ЭП, и подписанный ею файл. Соответственно, существует необходимость хранения подписанной информации в виде нескольких файлов: подписанного файла (файлов) самого документа и одного или нескольких файлов с УЭП или УКЭП.

В числе практических вопросов, которые необходимо решать при работе с электронными документами в сфере управления и организации документооборота, в первую очередь следует выделить:

– для каких категорий и видов ЭД использовать простую ЭП, УЭП или УКЭП;

– на каких стадиях жизненного цикла документов, для каких процессов документооборота следует использовать простую ЭП, УЭП или УКЭП;

– каков круг пользователей – владельцев сертификатов ключей УЭП или УКЭП;

– какие конкретные технологические процедуры должны соблюдаться при подписании и проверке подлинности ЭД.

Отмечая преимущества и возможности УЭП и УКЭП, следует обратить также внимание на некоторые технологические проблемы (одновременно являющиеся сдерживающими факторами) использования их в официальном документообороте.

Как выше уже отмечалось, присвоение регистрационного номера является важным реквизитом официального документа, средством его идентификации и придания юридической силы. В традиционном делопроизводстве регистрация документа осуществляется после его подписания. Если файл документа уже имеет УЭП или УКЭП должностного лица, то регистрационный номер документа внести в данный файл невозможно, не нарушив его целостности, что позволит определить проставленная УЭП или УКЭП. В случае обращения документа в границах только одной корпоративной системы документооборота, УЭП или УКЭП может и не потребоваться при использовании иных способов аутентификации и простой ЭП, если УЭП или УКЭП не требуется для отдельных видов документов в соответствии с регламентирующими документами. При этом в файл документа можно не вносить регистрационный номер и дату, поскольку работающий с электронным документом пользователь видит атрибуты документа на экране монитора. В сущности, регистрационную форму документа вместе с его файлом (файлами), электронными подписями и другими метаданными в совокупности можно рассматривать как единый электронный документ. Однако в случае информационного взаимодействия с другими СЭД при необходимости использования УКЭП (как, к примеру, это предусмотрено [51]) требуются специальные технологические решения относительно подписания документов, их передачи по телекоммуникационным каналам и визуализации их регистрационных данных. Характеристика возможных вариантов такого взаимодействия приводится в главе 6.

На наш взгляд, дальнейшая проработка и регламентация организационно-технологических вопросов использования УЭП и УКЭП применительно к сложным схемам подготовки, согласования и подписания документов с множеством участников процесса в рамках корпоративных технологий документооборота и взаимодействия нескольких СЭД, а также в условиях применения «облачных» технологий является весьма актуальной.

Целый комплекс проблем связан с задачами долговременного хранения отдельных видов электронных документов. В этом случае срок действия ключа проверки ЭП оказывается меньше, чем требуемый срок архивного хранения официального документа. Данная проблема имеет глобальный характер. Разработка способов и технологий обеспечения долговременной сохранности официальных документов с сохранением их аутентичности и воспроизводимости является одним из ключевых направлений, связанных с использованием электронных документов в управленческой деятельности и организации их.

Таким образом, эволюция бумажных и электронных документов в сфере управления сопровождается соответствующим развитием форм и средств аутентификации документов, использованием различных видов подписи (в том числе ее электронных аналогов).

Предусмотренное современным российским законодательством использование трех видов электронной подписи (простой, усиленной и усиленной квалифицированной) позволяет дифференцированно подходить к их применению для различных задач документирования и документооборота. При этом использование УКЭП в сравнении с рукописной подписью дает новые технологические возможности удостоверения документа, включая его подписание и проверку подлинности. Принципиальное значение для использования УКЭП имеет создание доверенной среды. В целом электронную подпись следует рассматривать не только как реквизит электронного документа, но и как технологию, в основе которой лежат сложные процессы преобразования информации и соответствующая инфраструктура.