1. Теоретические основы управления развитием экономики региона с особым статусом
1.1 Сравнительный анализ исторического развития систем управления экономикой Калининградской области
Оценивая особенности регионального развития, следует учитывать, что Калининградская область, став в 1990-е годы российским эксклавом, а будучи до этого территорией Пруссии, а затем Германии, столкнулась в своем развитии с проблемами, которые не были присущи ни одному другому региону страны. Экономике области пришлось не только перестраиваться в рамках перехода от планово-директивного механизма управления к рыночному, но и адаптироваться к условиям территориальной обособленности, кардинально меняя специализацию производства, поставщиков сырья, потребителей продукции и т. д.
Калининградская область, являясь пересечением нескольких культур, экономических укладов и национальных традиций, носит следы хозяйствования различных форм правления, сравнительный анализ которых дает возможность адекватно понять и усовершенствовать механизм управления экономикой сложившийся на данный момент.
В научной литературе между властью и механизмом управления практически нет различия при рассмотрении задач управления экономикой. В контексте экономики рассматривается несколько типов власти: государственная, хозяйственная (частная), политическая, иногда семейная и тайная. Под властью в общем смысле понимается способность и возможность осуществлять свою волю, оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение людей с помощью каких-либо средств и механизмов – авторитета, права, насилия.
Научный подход к определению власти требует учета множественности ее проявлений в обществе, а следовательно, выяснения специфических особенностей отдельных ее видов – экономической, политической (в том числе государственной, общественной), семейной; разграничения классовой, групповой, личной власти, которые переплетаются между собой, но не сводятся друг к другу; разграничения особенностей, форм и методов проявления власти в различных социальных, экономических и политических системах.
Первая сложность с территорией Калининградской области в том, что права на управление ее экономикой традиционно приписываются Правительству Российской Федерации в соответствии с соглашениями, подписанными в период капитуляции немецкого правительства после второй мировой войны и система управления экономикой должна иметь традиционный для России вид.
История отечественной экономики дает достаточно много примеров нарушения социального контракта со стороны государства – продовольственная разверстка во времена Гражданской войны, принудительная подписка на облигации Государственного займа в 1940—50-х годах, финансирование дефицита Государственного займа в 1940—50-х годах, финансирование дефицита государственного бюджета за счет невыплаты задолженности по заработной плате, обесценивание накоплений граждан на счетах сберегательного банка, односторонний отказ государства от обмена денежных знаков на золото по старому курсу.
Вторая сложность состоит в том, что все описанные в первых договорах соглашения были нарушены, и, тем не менее, весь налогово-правовой механизм управления экономикой, базирующийся на этих соглашениях, продолжает работать до сих пор.
За годы советской власти все выработанные ранее механизмы управления были переданы партийному аппарату, который властные полномочия значительно расширил. Экономика России стала государственной экономикой и потеснила семейную экономику, почти полностью подчинив ее. Такая экономика предусматривала нормы потребления, плохой дизайн товаров и относительно высокий уровень качества. Все потребление сворачивалось в жесткий пятилетний план развития, который принимался на съездах партии.
В недалеком прошлом в отечественной экономической литературе общепризнанной была концепция, в соответствии с которой «…социалистическое государство оказывает активное влияние на все стороны экономической жизни: производство, обмен, распределение и потребление. Государственные органы руководят разработкой и организуют осуществление планов развития промышленности, сельского хозяйства, транспорта, товарооборота, заготовок, строительства, финансов, контролируют выполнение этих планов, назначают руководителей предприятия. Государство осуществляет распределение совокупного общественного продукта, организует материально-техническое снабжение предприятий, ведет внешнюю торговлю, контролирует меру труда и потребления» [102 с. 126].
Придание суверенитета Республикам Советского Союза сломало наработанные экономические связи между ними, изменило качество и количество ввозимой, изготовляемой и потребляемой продукции, изменило структуру межбюджетных отношений.
Изменения произошли и в самом механизме управления экономикой. Власть формально была передана гражданам России, которые должны были выбрать свой тип правления. Однако этого не произошло, потому что в формальном отношении серьезных изменений не было.
Как справедливо отмечает Ю. М. Осипов, «власть каждого хозяйствующего субъекта не шла дальше власти, да и то лишь частичной – всегда есть хотя бы обратное ограничительное воздействие, над своими собственными хозяйственными факторами и параметрами: мы не предполагали возможности властных хозяйственных отношений и не исходили из власти одних субъектов над другими, из власти над общественными хозяйственными партнерами, над отраслями и регионами, над общественными хозяйственными процессами. Мы не рассматривали сознательное волевое организационное воздействие, которое может оказывать хозяйствующий субъект на другого и на всю среду своего функционирования вне свободного и взаиморавнозначного товарообмена, в дополнение к нему. Мы исходили из свободной и равновозможной конкуренции, из свободного и неуправляемого субъективной волей рынка». Иначе говоря, мы исходили «…из аксиоматического тезиса о том, что ни один агент не имел возможности влиять на других агентов, на общественные хозяйственные параметры (предложение, спрос, цены) и на всю хозяйственную систему иначе, как через воздействие на свои частно-хозяйственные параметры [126, с. 367] (предложение, спрос, цены) в ходе свободного и взаимного равнозначного обменно-оценочного процесса» [126, с. 366].
Особый интерес вызывает именно советский период становления механизма управления развитием региона. Условно его можно разделить на три этапа: дореформенный период, период трансформации экономики и выделения Калининградской области в регион с особым статусом.
В дореформенный период (до 1991 г.) уровень развития области был не очень высок, а народное хозяйство, представленное узкоспециализированными и мало связанными друг с другом отраслями, не составляло единого комплекса. Несмотря на очевидные выгоды экономико-географического положения Калининградской области (незамерзающий выход к морю, соседство с развитыми регионами страны и со странами СЭВ), благоприятные природные предпосылки, развитую инфраструктуру и высокую плотность населения, регион и до начала 1990-х годов имел лишь средний для Российской Федерации уровень социально-экономического развития.
На этапе структурной трансформации экономики (1992—1998 гг.) спад производства в промышленности и сельском хозяйстве региона, на транспорте и в строительстве оказался более глубоким, чем в среднем по стране. Дополнительным фактором стало то, что после распада Советского Союза прежняя отраслевая структура экономики области вследствие ее пространственной отдаленности от основной территории страны и ресурсной базы перестала работать.
В 1996 г. был принят Федеральный закон «Об Особой экономической зоне в Калининградской области», а до этого, с 1991 г., в области действовало принятое Правительством РФ «Положение о свободной экономической зоне „Янтарь“». Смысл создания СЭЗ состоял в формировании в области специального компенсационного механизма свободной таможенной зоны для стимулирования развития экспортных и импортозамещающих производств. Однако введенный в регионе режим ОЭЗ был нестабилен, входил в противоречие с федеральными законами, в связи с чем, ожидавшегося притока иностранных инвестиций в область не произошло. Более того, на начальных этапах введения режима ОЭЗ вследствие резкого снижения таможенных пошлин местное производство из-за конкуренции импорта сокращалось, а затем вовсе остановилось, оставив только ресурсодобывающие компании.
Поскольку сегодня чаще всего под механизмом управления в научных кругах понимается механизм ОЭЗ в Калининградской области, чтобы провести анализ систем управления экономикой Калининградской области мы обязаны проанализировать теоретические разработки, касающиеся ОЭЗ в мире и результаты их использования для развития Калининградского региона.
Создание СЭЗ в России началось в конце 80-х гг. после принятия Постановления Совета Министров СССР от 12 декабря 1988 г. В начале 90-х гг. нормативными актами Верховного Совета РСФСР и правительства Российской Федерации формально было создано уже 10 свободных экономических зон. В этом же 1990 г. была создана Международная ассоциация развития свободных экономических зон (МАРСЭЗ). Она дала определение СЭЗ в России, как «особые территориально-хозяйственные образования, как правило, открытые для финансово-хозяйственной деятельности любой страны, благоприятствующие экономическому, научно-техническому, экологическому, социальному развитию России, специально создаваемые путем дополнительного делегирования им федеральными и муниципальными органами России прав и полномочий, с жестко закрепленными и соблюдаемыми границами, с собственным зональным законодательством, бюджетом, налоговой системой, органами управления».
К неблагоприятным моментам, оказывающим отрицательное воздействие на иностранных инвесторов российских СЭЗ, можно отнести крайне слабое развитие их инфраструктуры. Сюда прежде всего относится транспорт, системы телекоммуникаций, связь, гостиничный сервис, сложная криминогенная обстановка в России, экономическая и политическая нестабильность, отсутствие четкого и устойчивого федерального законодательства, противоречия между схемами участия федерального и регионального бюджета.
Калининградская область является субъектом РФ и входит в состав Российской Федерации. Основу правовой системы Калининградской области составляют Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, Устав и законы Калининградской области.
В совместном ведении Российской Федерации и Калининградской области находятся вопросы: обеспечение соответствия Устава, законов и иных нормативных правовых актов Калининградской области, Конституции РФ и федеральным законам; установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ; защита прав и свобод человека и гражданина; разграничение государственной собственности и др. В ведении Калининградской области находятся вопросы: установление системы органов законодательной и исполнительной власти области, определение порядка формирования, организации и деятельности этих органов, исходя из общих принципов, закрепленных Конституцией РФ и федеральными законами; определение областной политики и областных программ в области государственного, экономического, социального, культурного и национального развития области и др. К ведению Калининградской области относятся иные вопросы, не отнесенные Конституцией РФ к ведению Российской Федерации или совместному ведению.
Местное самоуправление в Калининградской области осуществляется гражданами через представительные, исполнительные и иные органы местного самоуправления, а также путем прямого волеизъявления граждан, выраженного в формах, не противоречащих федеральным и областным законам.
Один из первых механизмов управления Особой экономической зоной в Калининградской области представлен структурой управления, где власть по управлению экономикой региона была передана одному из вице-губернаторов, на которого были замкнуты все структурные подразделения, имеющие отношение к экономике региона. Аппарат советников главы администрации был в подчинении губернатора и не мог влиять на разработку и принятие управленческих решений. Функции администрации Особой экономической зоны были взяты под формальное руководство губернатора, исключив из процесса принятия решений федеральные структуры. Именно такая структура администрации ОЭЗ послужила поводом для пересмотра отношений с органами федеральной власти в Калининградской регионе, после чего управление экономикой региона было передано органам федеральной власти и губернатору, назначаемым Президентом РФ.
Губернатор Калининградского региона является высшим должностным лицом области, возглавляет Правительство области. Формально он подотчетен и подконтролен Калининградской областной думе и органам исполнительной власти РФ в пределах их компетенции. Губернатор Калининградской области назначается Президентом РФ и его полномочия определены Уставом Калининградской области. Губернатор Калининградской области осуществляет исполнительную власть через систему органов, куда входит: Правительство Калининградской области и иные органы исполнительной власти, формируемые губернатором. Правительство Калининградской области является высшим органом исполнительной власти и осуществляет планирование, разработку бюджета, управление собственностью области, выработку, реализацию экономической и инвестиционной политики, социальную защиту населения и др.
Функции администрации Особой экономической зоны в Калининградской области возложены на Министерство экономики Калининградской области.
Структура администрации, переименованная в Правительство Калининградской области, приобрела новую форму, закрепив за губернатором непосредственное управление всеми министерствами. Основной задачей нового правительства в части развития экономики стала реализация механизма управления экономикой региона на основе закона об ОЭЗ в Калининградской области.
К недостаткам новой структуры механизма управления можно отнести замкнутость управления советников губернатора исключительно на самого губернатора, что как показывает практика, часто делает не эффективным содержательную коммуникацию, противопоставление таких сфер деятельности, как социальная и территориальная, реального и экономического секторов, разделение управления по сферам деятельности и секторам экономики, разделение экономического сектора и службы по государственному регулированию цен и тарифов.
Также можно заметить, что в схеме в равном подчинении находятся четыре агентства, одно министерство, две службы. Туда же отнесены три таких сектора, как социальный, реальный и экономический. Стрелки показывают, что все это находится в подчинении губернатора, и он принимает решения по каждому вопросу этих секторов, так как обратная связь отсутствует.
Также из схемы следует, что именно губернатор является компетентным во всех вопросах, поскольку даже управление советников принимает только входящие сигналы.
Однако подобная схема не исключает функций оперативного вмешательства Правительства как в сам механизм управления развитием экономики Калининградской области, так и в процесс реализации экономической политики. Об этом свидетельствуют постановления Правительства Калининградской области, регламентирующих порядок оформления, выдачи и отзыва годовых сертификатов происхождения товаров в приложении к распоряжению Администрации Особой экономической зоны в Калининградской области от мая 2006 года №11-р о порядке оформления, выдачи и отзыва Годовых сертификатов происхождения товаров, подвергнутых достаточной переработке в Особой экономической зоне в Калининградской области и т. д.
Механизм развития экономики состоит из механизмов текущей и инвестиционной поддержки. Текущая поддержка осуществляется в основном в рамках межбюджетных отношений, т.е. за счет перераспределения средств между бюджетами разных уровней и возвращения части средств нижестоящим бюджетам. Принято считать, что использование механизма межбюджетных отношений направлено в первую очередь на обеспечение социальных целей управления территориальным развитием, а на экономическое развитие регионов они оказывают косвенное воздействие. На экономическое развитие регионов гораздо в большей степени влияет прямая инвестиционная поддержка развития регионов, связанная с вложением бюджетных средств в объекты инфраструктуры и оказанием финансовой помощи предприятиям и населению отдельных территорий, но ее проведение требует гораздо больших финансовых ресурсов. В зависимости от особенностей региональных проблем в различных странах приоритет отдается тем или иным методам и инструментам государственного регулирования развития регионов. В странах Евросоюза в целом более эффективными признаны именно методы инвестиционной поддержки, тогда как в России в условиях ограниченности финансовых ресурсов основными инструментами пока еще выступают межбюджетные отношения.
По мнению Т. М. Федорова и А. П. Хлопецкого: «В советский период, когда государство распоряжалось всеми финансовыми ресурсами, проводилась активная региональная политика. Однако она базировалась на директивных началах и во многом была субъективистской, хотя и декларировались достаточно заманчивые цели – планомерное и пропорциональное развитие ранее отсталых регионов, выравнивание социальных различий. Но с отказом от административно-командной системы старые принципы и методы уже не могли применяться, а новые, основанные на рыночных механизмах, пока используются в очень незначительной степени. Они касаются в основном выравнивания бюджетной обеспеченности регионов и очень мало направлены на стимулирование экономического развития» [170, с. 324].
Таким образом, сравнительный анализ исторического развития систем управления экономикой региона показал, что исторически сложившийся на сегодняшний день механизм управления экономикой региона работает достаточно эффективно, хотя и не в пользу населения Калининградской области.
1.2 СЭЗ и методы управления экономикой региона с особым статусом
Существуют три основных метода управления экономикой: силовой, идеологический и налогово-правовой. Первый традиционно находится в руках силовых органов, куда относится армия, органы внутренних дел и организованная преступность. Идеологическим методом пользуются представители церкви и государства. В советское время роль идеологического аппарата выполняла партия, которая организовывала передачу прав граждан на управление органам государственной власти. Третий метод, налогово-правовой, использует государство для собственного роста.
Силовой метод управления экономикой предполагает наличие вооружения как инструмента воздействия на массы и на распределение производимого продукта. Также как и в дикой природе, наиболее агрессивные особи подчиняют более слабые, заключая соглашение с другими сильными особями, тем самым, создавая механизм распределения зон влияния и находящихся на них ресурсов.
Вторым методом управления экономикой была, есть и будет идеология, способная создавать мотивации для сильных особей. Институтами традиционно контролирующими идеологию, была церковь и наука. Когда накапливаемые человечеством знания стали конкурировать между собой за адекватное отражение реальности, церковь, контролирующая развитие научного знания, пошла на уступки. Соглашение, заключенное в 17 веке постановляло, что «научным является мнение наиболее авторитетных граждан».
Инструментом власти стал алкоголь, который не позволял гражданам достаточно адекватно и трезво оценивать ситуацию в государстве. Другим инструментом стали средства массовой информации.
Третьим методом управления является система нормативно-процессуаль-ного законодательства, закрепляющая возможности поддержания договорных отношений в течение длительного времени. Налоговое законодательство как договор между жителями и государством наиболее древнее из этой знаковой системы общественных норм. Тем не менее в результате его многократного изменения в некоторых странах привело к тому, что традиционно обитающие на некоторых территориях поселения были вытеснены со своих земель, и на традиционный для них промысел и использование ими их ресурсной базы был наложен запрет. Мотивацией идеологии запретов и норм стала конкуренция за доступ к ресурсам, а механизмом – силовая, идеологическая и налоговая политика.
Схематично управление развитием экономики на основе коммуникации, к которой можно отнести и нормативно-процессуальный метод, можно изобразить, как связь между развитием мышления об экономическом развитии, управленческой коммуникации и экономической деятельностью, которая вынуждают нас рефлектировать процессы, развивая новое содержание развития.
Налоговый механизм предполагает, что любое право вы можете купить у государства, а оно в свою очередь принимает на себя обязательства по расходам на содержание армии, защищающей от возможности внешнего силового влияния на экономику, социальную политику, поддерживающую социальные стандарты жизни в стране, защиту человека от человека и от чрезвычайных происшествий.
Исследовать систему управления как сложившуюся и устойчивую структуру весьма затруднительно. Государственная система управления находится в постоянном поиске форм и структур, адекватных современным тенденциям, предпочтениям политических лидеров, обязательствам и их договоренностям с третьими лицами, экономическим интересам различных лоббистских групп, конкуренции с другими системами управления развитием региональной экономики, а именно, рыночной и общественной, а также выстраиванию новых форм взаимодействия федеральной и муниципальной властей.
Функции управления ресурсами экономики также были переданы гражданами муниципальной государственной власти, а затем через ряд нормативных актов с муниципального уровня на региональный и затем на федеральный. Федеральный уровень управления экономикой, представляет корпоративные интересы крупных компаний.
Экономика регионов с особым статусом предполагает особые экономические и нормативно-процессуальные отношения между федеральным уровнем управления и региональным, и напрямую зависит от развития законодательства в области регулирования правил рыночного поведения на особой территории. Любая система управления, подразумевает взаимосвязь управляемого объекта и субъекта при помощи механизма управления, действия которого направлены на поддержание управляющего контакта с объектом. То есть система управления состоит из субъекта управления, механизма управления и самого объекта управления или, в нашем случае, экономики региона. Схема управления экономикой региона представляет комплекс мер по целевому и рамочному воздействию региональных органов управления и других субъектов развития на экономические процессы, посредством механизма управления.
Для анализа возможностей совершенствования механизма управления экономикой региона в этих направлениях полезно изучить уже имеющийся опыт построения СЭЗ в развивающихся странах и странах с развитой рыночной экономикой.
СЭЗ в промышленно развитых странах, как правило, активно участвуют в международном разделении труда, что обусловлено характером и уровнем развития экономики этих стран, которая глубоко интернационализирована. В соответствии с этим, свободные экономические зоны в этих странах направлены на развитие различных типов деятельности, однако наибольшее развитие здесь получили зоны свободной торговли и научно-технические свободные зоны, которые характеризуют позицию развитых стран по отношению к странам с развивающейся экономикой.
Государства при небольших затратах на создание зон свободной торговли получают активизирующееся в зонах предпринимательство и растущую занятость, которая приводит к снижению расходов на социальные программы. Важная особенность зон состоит в том, что товары поступают на внутренний рынок, конкурируя с продукцией других государств.
Важное место в странах развитой рыночной экономики занимают научно-технологические зоны (Силиконовая долина – штат Калифорния, США; Исследовательский парк «Треугольник» – Северная Каролина, США; «Цукуба» – Япония и т.д.).
Повышенная эффективность научно-технологических зон обусловлена такими факторами, как интенсивность генерации новых идей, технологий, концентрация высококвалифицированных специалистов, за счет развития сети научных, учебных и коммерческих организаций.
Формируя научно-техническое ядро экономики, СЭЗ стимулируют ускоренное развитие экономики высокотехнологичных производств за счет расширения наукоемкого сектора, прежде всего, в сфере услуг, что во многом определяет научный и технический потенциал всей национальной экономики с переходной экономикой страны. Они ориентированы на производство и экспорт продукции в развитые страны, в то время как последние ориентированны на экспорт технологий. Поэтому в странах с переходной экономикой распространение получает создание свободных экспортно-производственных зон. С целью обеспечения в первую очередь экономического роста региона.
В структуре капитала, инвестируемого в СЭЗ, большая доля принадлежит иностранному частному капиталу, где ему предоставляется более преференциальный инвестиционный климат.
По результатам исследования специалистов журнала «Экономист» (The Economist), в настоящее время в большинстве СЭЗ лидирующее место занимает электронная промышленность. На нее приходится 30% количества предприятий и 55—60% рабочей силы в СЭЗ в основном в Юго-Восточной Азии.
Международный опыт свидетельствует о том, что набор льгот, предоставляемых государством свободным экономическим зонам в развивающихся странах, практически одинаков, но размер каждой из них и срок действия зависят от конкретных условий каждой страны, стратегии ее развития, наличия и потенциала материальных ресурсов национального рынка, численности занятых и уровня их квалификации, уровня развития инфраструктуры и др.
В основном используются пять главных финансовых, налоговых и таможенных льгот:
по налогу на прибыль;
по таможенным пошлинам;
в отношении импортного лимита;
по налогу на имущество;
по подоходному налогу.
К общим принципам управления деятельностью СЭЗ относят:
принцип конкурентных преимуществ (наличие каких-либо привилегий (организационные, финансовые, экономические) по отношению к другим территориям);
принцип равноправного партнерства субъектов СЭЗ;
принцип информационной достаточности;
принцип согласования по целям экономических институтов СЭЗ, концептуальных стратегический развития СЭЗ, реструктуризация отраслей СЭЗ, согласование целей нормативного обеспечения работы СЭЗ;
принцип соответствия структуры управления СЭЗ уровню развития рыночных отношений и предпринимательской активности (согласованности внутренней организационной структуры управления СЭЗ в их адекватном реагировании на рыночные изменения);
принцип прибыльности и эффективности, реализующий основную целевую функцию управления территорией с особым статусом.
Одним и важнейших направлений совершенствования механизма управления развитием экономики региона является выбор перспективных направлений для инвестирования, который в дальнейшем должен быть закреплен в региональном, муниципальном законодательстве и инвестиционных программах в качестве поддержки федерального механизма свободной экономической зоны.
Среди конкретных экономических методов, посредством которых в СЭЗ привлекаются частные инвесторы, можно выделить следующие:
– беспошлинный импорт в зону сырья, полуфабрикатов, машин и оборудования для организации экспортного производства, а также беспошлинное хранение и переработка транзитных грузов;
– различного рода скидки со ставок таможенного тарифа на внешней и внутренней границе зоны;
– уменьшение ставок налогообложения и арендной платы;
– полное или частичное освобождение от налогов, реинвестируемых или переводимых за границу прибылей;
– полное или частичное освобождение от уплаты имущественного налога на собственность до 10 лет;
– возможность самостоятельного определения способов амортизации основных фондов;
– безлицензионный вывоз за границу собственной продукции иностранных фирм и ввоз ее для собственных нужд.
Наиболее крупные СЭЗ были расположены в Находке, Новгороде, Выборге, Калининграде. В Выборге планировалось освоение новых наукоемких технологий, создание современных производств, развитие туризма. Новгородская СЭЗ специализировалась на туризме и выпуске бытовой электроники. В Находке велась глубокая переработка сырья и продуктов морского происхождения. Специфика Калининградской СЭЗ заключалась в использовании ее геополитического положения наиболее развитых отраслей промышленности, расположенных в пределах зоны.
Для российских СЭЗ наиболее распространенными являлись такие сферы деятельности, как транспорт, наука и техника, производство продукции внутреннего потребления, предоставление банковских и страховых услуг.
Наиболее актуальные задачи, решить которые предполагалось через создание СЭЗ в России, состояли в следующем:
– совершенствование отраслевой структуры производства и ускорение социально-экономического развития территорий с постепенным интегрированием экономики зоны и ее отдельных производств в хозяйственную структуру соответствующего региона; активное внедрение в производство отечественных и зарубежных научно-технических разработок с последующей передачей результатов для широкого использования в экономике страны и на внешних рынках; развитие экспортной базы и увеличение валютных поступлений за счет более эффективного включения экономики СЭЗ в систему международных экономических связей;
Конец ознакомительного фрагмента.