СЕКЦИЯ 1. Политико-правовые проблемы взаимодействия власти, общества и бизнеса: опыт России и зарубежных стран
ОБРАЗОВАНИЕ КАК СФЕРА КОМПЕТЕНЦИИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В России после распада СССР и с учреждением института местного самоуправления свершилось закономерное перераспределение полномочий между федеральными и региональными властями, а также органами местного самоуправления.
В итоге в п. «е» ст. 71 Конституции РФ от 12 декабря 1993 г.1 прописаны установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации. Т.е. в исключительном ведении Российской Федерации находятся установление основ государственной политики и федеральные программы в области образования.
В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, согласно п. «е» ст. 72 Конституции РФ, находятся общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта. Т.е. в отличие от декларативного характера п. «е» ст. 71 норма п. «е» ст. 72 Конституции РФ закрепляет паритет федеральной и региональной власти в области управления образованием и установления образовательных стандартов.
Что касается исключительного ведения субъектов Российской Федерации в области образования, то в Конституции 1993 г. об этом речь не идет. Основываясь на остаточном принципе формирования компетенции субъектов РФ и на либеральной формуле «разрешено все, что не запрещено», мы можем сделать вывод, что к компетенции субъектов РФ в области образования может относиться следующее:
– принятие соответствующих законов об образовании;
– установление дополнительных гарантий для работников образования;
– управление образованием на территории субъекта;
– введение дополнительных предметов в дополнение к федеральному образовательному стандарту;
– финансирование образования.
Также в ведении субъекта Федерации могу т находиться и иные вопросы образования.
В отношении компетенции органов местного самоуправления в области образования необходимо сказать следующее.
Как известно, компетенция органов местного самоуправления на сегодняшний день строится по западноевропейскому образцу и состоит из следующих элементов: исключительных (собственных), делегированных (переданных) и факультативных (дополнительных) полномочий, а также предметов ведения. Однако сразу оговоримся, что, по мнению абсолютного большинства российских правоведов, невозможно на уровне местного самоуправления разделить полномочия и предметы ведения органов местного самоуправления2. Поэтому мы будем вести речь о компетенции местного самоуправления в области образования, подразумевая одновременно и полномочия и предметы ведения.
В свою очередь, компетенция местного самоуправления в области образования регулируется сразу несколькими законодательными актами федерального уровня, а также нормативными правовыми актами уровня субъектов Федерации и местными правовыми актами.
Таким образом, в нашем государстве сфера образования находится в ведении Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Соотвегственно, управление образованием, финансирование и нормативно-правовое регулирование образования определенным образом распределены между указанными уровнями пу бличной власти.
Так, к федеральным законодательным актам необходимо в первую очередь относить Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ3, Закон Российской Федерации «Об образовании» от 10 июля 1992 г. № 3266-14.
На уровне субъектов РФ. в частности в Ставропольском крае, компетенция местного самоуправления в области образования, регулируется следующими законодательными актами: Уставом Ставропольского края от 12 октября 1994 № 6кз5 Законом Ставропольского края «О местном самоуправлении в Ставропольском крае» от 2 марта 2005 г. № 12-кз6, Законом Ставропольского края «Об образовании» от 11 августа 1998 № 21-кз7.
Как мы отмечали выше, в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указана компетенция местного самоуправления, однако нет четко описанных функций местного самоуправления. Не считая это недостатком законодательной техники, отметим, что функции органов местного самоуправления в области образования могут быть синтезированы методом научного толкования из норм указанного законодательного акта.
Итак, в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах…» от 6 октября 2003 г. № 1Э1-ФЗ к исключительной компетенции органов местного самоуправления в России в области образования относятся следу ющие функции:
1) планирование, организация, регу лирование и контроль деятельности местных (муниципальных) органов управления образованием, образовательных учреждений с целью осуществления государственной политики в области образования;
2) формирование местных бюджетов в части расходов на образование и соответствующих фондов развития образования, разработка и принятие местных нормативов финансирования системы образования;
3) предоставление гражданам, проживающим на соответствующих территориях, возможности выбора общеобразовательного учреждения;
4) регулирование в пределах своей компетенции отношений собственности в системе образования;
5) учреждение, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений;
6) создание и ликвидация местных (муниципальных) органов управления образованием и (или) самоуправляемых школьных округов, определение их структуры и полномочий, назначение и у вольнение по согласованию с государственными органами управления образованием руководителей местных органов управления образованием;
7) назначение руководителей муниципальных образовательных учреждений, если иное не предусмотрено типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов или решением органа местного самоуправления;
8) строительство зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий;
9) контроль условий аренды зданий, помещений и иных объектов собственности образовательными учреждениями;
10) использование государственных и муниципальных образовательных учреждений, объектов культуры и спорта в интересах образования;
11) установление дополнительных налогов и льгот, стимулирующих развитие образования.
Перечисленные выше функции местного самоуправления в области образования присущи не всем муниципальным образованиям.
Соответственно, муниципальные образования, относимые законом к разным видам, наделены и различным объемом полномочий, в том числе и в сфере образования. И, по нашему мнению, это оправдано. Кроме того, об успешности подобного подхода в организации местного самоуправления свидетельствует и зарубежный опыт8.
В соответствии со ст. 14 Федерального закона № 131-ФЗ поселения (городские и сельские) не наделены никакими полномочиями в области образования.
В соответствии с ч. 11 ст. 15 Федерального закона № 131ФЗ к компетенции муниципального района в области образования относятся:
– организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ;
– организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района, а также организация отдыха детей в каникулярное время.
Из смысла указанной нормы следует, что все полномочия органов местного самоуправления в образовательной сфере, определенные действующим законодательством РФ, должны осуществлять органы местного самоуправления муниципального района. «Обращает на себя внимание то, что новый Закон исключает из круга вопросов местного значения, решаемых муниципальными районами, организацию профессионального образования»9.
В соответствии с ч. 13 ст. 16 Федерального закона № 131ФЗ к компетенции городского округа в области образования относятся:
– организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ;
– организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории городского округа, а также организация отдыха детей в каникулярное время.
Таким образом, компетенция муниципального района и городского округа, исходя из соответствующих законодательных норм, одинаковая с поправкой на территорию муниципалитета. Однако фактически любой городской округ обладает большими возможностями для реализации своих полномочий в области образования, чем муниципальный район, так как у последнего нет столь мощной экономической основы. Соответственно, реализация городским округом полномочий в области образования должна быть более эффективной и продуктивной.
Необходимо также отметить, что органы местного самоуправления муниципальных образований вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ. Однако реализация указанных вопросов местного значения возможна только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации).
ИНФОРМАЦИОННЫЙ АСПЕКТ ПОЛИТИЧЕСКОЙ МОДЕРНИЗАЦИИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
Примечательно, что модернизация вообще и политическая в частности невозможна без широкого информационного сопровождения, которое необходимо с учетом важности сознательного участия граждан в преобразованиях. Граждане должны понимать цели и задачи политической модернизации, как равно и цели и задачи общего стратегического внутриполитического курса.
Этот курс в России за последние 20 лет отличается существенными новациями, типичными для периода политического транзита. Российское государство и российское общество претерпели серьезные трансформации, прежде всего в сфере общественно-политических и политико-властных отношений. В этой связи российские СМИ отображают на своих страницах (печатных и электронных) такие процессы, как организация института президентства, разделение властей, формирование нового парламентаризма, а также административной реформы, реформы местногосамоуправления, реформы федеративных отношений, а также формирования институ тов гражданского общества10.
Современные СМИ рассматривают политику и политический процесс как магистральный объект профессионального внимания. Информационное сопровождение политического процесса крайне важно с нескольких точек зрения. Во-первых, обращение к политическим темам и темам политики продиктовано современностью, которая существенно политизирована. Политика приобретает все более открытый характер, и СМИ, по сути, становятся площадками публичной политики11.
Это осуществляется за счет нескольких направлений. Прежде всего, это презентация в СМИ позиции политико властной элиты государства, руководителей государства в отношении стратегии развития. СМИ публикуют Послания Президента РФ, основополагающие выступления и программные статьи Президента РФ, председателя Правительства РФ, а также ключевых министров. Закономерно, что такие публикации учащаются в периоды электорально избирательных циклов, смены политико-властных элит. Как правило, публикации материалов первых лиц государства – в данном случае Д. Медведева и В. Путина – вызывают большой интерес, обсуждаются, критикуются, комментируются и создают самостоятельное «политическое поле» активности граждан, экспертов, блоггеров и др.12
Выборы в Государственную Думу РФ, выборы Президента РФ зимой 2011 г. и весной 2012 г. вызвали к жизни высокий интенсив партийно-политической публицистики. СМИ стали ареной борьбы политических партий, прежде всего борьбы партийных персоналий – руководителей основных политических партий России. Медийными лицами информационно-политического пространства стали Б. Грызлов, A. Воробьев, С. Миронов, Н. Левичев. В. Жириновский. Г. Зюганов, Г. Явлинский, С. Митрохин и др. Особый партийно политический накал выборов и в Государственную Думу РФ и Президента РФ предопределил существенную политизацию публикаций СМИ, которые стали ареной политической борьбы.
Масштабный электорально-избирательный марафон зимы 2011 г. – весны 2012 г. «призвал» на страницы СМИ лидеров и участников оппозиции. СМИ публиковали масштабные материалы об организации оппозиционных митингов, прежде всего в Москве. Впервые за весь период демократизации оппозиция стала объектом столь пристального внимания СМИ, прежде всего в силу масштаба оппозиционных выступлений и за счет формирования корпуса оппозиционных персоналий, различия между которыми очень велики: Б. Немцов, М. Сванидзе, С. Удальцов. М. Касьянов, А. Навальный, B. Милов, К. Собчак. Диалоги и споры в Интернете свидетельствуют о том, что деятельность оппозиции, помимо ее прямых целей и задач, вызвала к жизни информационный дискурс против оппозиции, за оппозицию, за действующую политико-управленческую элиту и против нее. Особенностью этого дискурса стал высокий эмоциональный накал, который сохранялся долгое время.
Необходимо отметить, что роль СМИ в отражении политики соотносится с ролью СМИ в политике, что не одно и то же. Вместе с тем очень трудно разделить эти роли, так как они взаимосвязаны и взаимообусловлены. В этой связи стоит четко определять роль информации в отображении политических процессов и институтов и роль информации в конструировании политических процессов и институтов.
ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РФ С ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ В АСПЕКТЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЕДИНОГО ПРАВОВОГО ПРОСТРАНСТВА
Наиболее остро проблемы обеспечения единого правового пространства проявляются на уровне законодательства субъектов Российской Федерации, которое должно ограничиваться рамками полномочий субъектов при условии непротиворечия Конституции РФ и федеральному законодательству. Стабильное государственно-правовое развитие Федерации и ее субъектов предполагает соответствие нормативно-правовых актов республик, краев и областей (прежде всего конституций и уставов) Конституции и законодательству Российской Федерации. Именно поэтому особенно важна деятельность Совета Федерации по взаимодействию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Поскольку Совет Федерации представляет одну из палат федерального законодательного органа, то взаимодействие в основном касается законодательных органов субъектов Федерации.
Среди форм взаимодействия федерального и региональных законодателей наиболее часто выделяют такие, как законодательная инициатива, участие субъектов РФ в принятии законов по предметам совместного ведения, рассмотрение и одобрение законов о поправках к Конституции РФ в субъектах РФ, направление в региональные парламенты информации о планах законопроектных работ федерального парламента, методическая и экспертно-консультационная помощь региональным законодателям, юридическая экспертиза законопроектов и т.д.13.
Для совершенствования координации и взаимодействия федеральных и региональных законодателей 21 мая 2002 г. по инициативе парламентов регионов и при поддержке Президента РФ создан Совет по взаимодействию Совета Федерации с законодательными органами субъектов РФ (Совет законодателей)14.
Основной целью создания Совета законодателей является обеспечение единого правового пространства Российской Федерации, координация законотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и обмен опытом. Важнейшим направлением его деятельности явилось осуществление координационного планирования законотворческой деятельности законодательных органов власти всех уровней, а также придание системного характера законодательному процессу на федеральном и региональном уровнях.
В рамках деятельности Совета законодателей проводятся дни Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в субъектах Российской Федерации, дни субъектов Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, различного рода выездные мероприятия комитетов Совета Федерации.
Для оптимизации реализации законотворческих инициатив субъектов Федерации интересна идея т.н. консолидированной законодательной инициативы группой субъектов, что как повысит авторитет самой инициативы, интегрирующей усилия и интересы регионов по вносимому вопросу, так и исключит возможные дублирования предложений от регионов. И представляется, что мониторинг ситуации и консолидацию усилий региональных законодателей должен осуществлять Совет законодателей или его органы.
Особенно это актуально в свете послания Президента РФ Как подчеркнул Д. А. Медведев в отношении законодательных инициатив органов власти субъектов Федерации, законами из этих инициатив становятся лишь единицы15. Это объясняется их недостаточной проработкой и большим количеством альтернативных законопроектов в Госдуме. А в целом – плохой информированностью регионов о законодательном процессе на федеральном уровне. Президент РФ предложил активизироваться в этом направлении Совету Федерации как координатору законодательной деятельности представительных органов территорий.
По имеющейся информации о деятельности Государственной Думы РФ пятого созыва по состоянию на январь 2010 г. Президент РФ подписал 83 закона из почти тысячи региональных законодательных инициатив16. В то же время законодательные органы субъектов РФ занимают второе место после депутатов ГД по числу внесенных законопроектов17.
По мнению А. В. Безрукова, для эффективной реализации законодательных инициатив парламентов субъектов РФ и совершенствования системы взаимодействия федеральных и региональных законодателей следует провести комплекс мероприятий18.
Во-первых, выстроить системную работу федеральных и региональных законодателей, обеспечив подготовленность региональных депутатов к реализации законодательных инициатив в федеральном парламенте, учитывая при этом как состояние действующего федерального законодательства, так и практику его реализации.
Во-вторых, активизировать и повысить правовую подготовку депутатского корпуса и аппаратов представительных органов путем проведения семинаров, конференций, иных форумов.
В-третьих, повысить роль Совета Федерации в данном направлении путем поддержки и консолидации таких инициатив в Государственной Думе, проведения парламентских слушаний по законодательным инициативам субъектов РФ.
В-четвертых, совершенствовать правовое регулирование осуществления законодательной инициативы, законодательно закрепив сроки, порядок и гарантии рассмотрения внесенных законопроектов.
В связи с вышеизложенным представляется необходимым принятие таких федеральных законов, как «О Федеральном Собрании РФ», «О законодательном процессе в РФ», «О нормативно-правовых актах».
Таким образом, в отношении деятельности Совета Федерации ФС РФ и органов государственной власти субъектов Федерации можно говорить об их недостаточном взаимодействии и о необходимости координации усилий при реализации парламентами субъектов РФ законодательной инициативы.
Необходим не просто учет мнений региональных парламентариев, но и самое пристальное внимание и поддержка их со стороны Федерации путем оказания правовой и методической помощи, проведения совместных совещаний, семинаров, консолидации усилий региональных инициатив Советом законодателей. взаимного информирования региональных и федеральных парламентов о законопроектных планах работы и т.д. Поэтому требуется совершенствование организации взаимодействия федерального и региональных законодателей по предложенным направлениям, что поспособствует как эффективной реализации региональных законодательных инициатив в федеральном парламенте, так и оптимизации федерального законотворческого процесса в целом.
МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА КАК СУБЪЕКТ ОТНОШЕНИЙ ВЛАСТИ И ОБЩЕСТВА В ПОЛИТИЧЕСКОЙ МОДЕРНИЗАЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Политическая модернизация России предполагает повышение роли всех структур власти и управления, в том числе и органов МСУ, что предъявляет новые требования к качеству их функционирования. Сильной стороной органов МСУ является их максимальная приближенность к интересам и потребностям населения, а также представительный характер советов или дум муниципальных образований19. Вместе с тем без четкой работы муниципальной службы органы МСУ не смогут выполнять свои задачи. Муниципальная служба по Федеральному закону ФЗ-№ 25 «О муниципальной службе в РФ» 2007 г. определяется как профессиональная деятельность граждан, осуществляемая на должностях муниципальной службы как на должностях в органах МСУ, так и на должностях в аппарате избирательной комиссии муниципального образования.
Политическая модернизация России предполагает дальнейшую демократизацию всех политических процессов и институтов, которая невозможна без сознательного участия граждан. Несмотря на то, что законодательство о муниципальной службе РФ не прописывает прямого участия муниципальных служащих в политической социализации граяедан, очевидно, что они имеют для этого определенные ресурсы.
Муниципальные служащие принимают непосредственное участие в организации МСУ и наиболее приближены к населению, что позволяет им хорошо ориентироваться в общественных настроениях и общественном дискурсе. Муниципальные служащие в прямом общении с гражданами могут составить адекватное представление об их политических преференциях, об уровне политической культуры и направленности политических интересов20. В этом плане важна не только профессиональная подготовка муниципальных служащих, но и их гражданская позиция, патриотизм, в том числе региональный и местный. При этом очевидно, что чем эффективнее работает муниципальная служба, тем больше удовлетворены социально-экономические запросы населения и тем стабильнее общественно-политическая ситуация в пределах муниципального образования. На первый взгляд муниципальная служба нацелена на оказание услуг населению в социальной, культурной сфере, в сфере ЖКХ. Однако муниципальная служба при ее эффективности создает благоприятные организационные условия для обеспечения прав и свобод человека и гражданина, соответственно – и для политической жизнедеятельности муниципального образования21.
В этом плане есть смысл трактовать муниципальную службу в широком плане – как субъекта организации и активизации населения, как субъекта социального и политического просвещения. Эта роль особенно важна в период выборов, смен элит (российской, региональной, местной), в электорально-избирательных циклах. Ситуации выборов в Государственну ю Думу РФ зимой 2011 г. и выборов Президента РФ весной 2012 г. продемонстрировали необходимость не только четкой работы муниципальной службы, но и владение общественно-политической ситуацией.
Иными словами, муниципальные служащие должны соответствовать не только занимаемым должностям, но и требованиям практики. в данном случае практики общественных отношений и политического процесса с учетом их рисков, противоречий и конфликтогенных ситуаций. Муниципальные служащие должны обладать навыками организации местных сообществ при постоянном повышении качества оказываемых услуг, а также при овладении современными техниками и технологиями деятельности на фоне тех требований, которые предъявляются федеральной властью22.
Это, как показывает практика состоявшихся выборов в Государственную Думу РФ зимы 2011 г. и выборов Президента РФ весны 2012 г., напрямую связано с политическим процессом, прежде всего с формированием или отсутствием протестных настроений у населения. Поэтому роль муниципальной службы в ходе политической модернизации повышается и приобретает политическое значение.
ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ МЕХАНИЗМЫ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ РАЗРЕШИТЕЛЬНЫХ УСЛУГ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ УКРАИНЫ
Стратегическим заданием современного реформирования сферы государственного управления Украины является проведение успешной реорганизации деятельности органов исполнительной власти. На смену командно распорядительному администрированию постепенно приходят европейские стандарты сервисного управления, в частности особую актуальность приобретает развитие сферы предоставления услуг органами государственной власти и местного самоуправления.
Определенных позитивных результатов удалось добиться в сфере развития предпринимательства на местном уровне. Так, путем упрощения разрешительных процедур, необходимых для открытия и ведения частного бизнеса (ускоренной и беспрепятственной выдачи необходимых документов на осуществление определенного вида деятельности: решений, разрешений, заключений, сертификатов, свидетельств, справок и т.д.), это стало возможным благодаря внедрению принципа организационного (согласованного) единства деятельности государственных учреждений. С этой целью в соответствии с Законом Украины «О разрешительной системе в сфере хозяйственной деятельности»23 в большинстве регионах страны создано около 700 так называемых «Единых разрешительных центров» (далее – ЕРЦ), которые с 1 января 2012 г. работают по принципу «Единого окна». Благодаря этому, полностью исключается прямой контакт между заявителем (услугополучателем) и чиновником-исполнителем (услугодателем), а обращение субъектов предпринимательства и выдача соответствующих документов разрешительного характера теперь осу ществляются только с помощью уполномоченных властью координаторов – государственных администраторов, штатное количество которых по состоянию на 1 октября 2011 г. в Украине составляет около 900 человек (в 2012 г. увеличится до 1060 человек). Главной обязанностью государственных администраторов является осуществление управленческой деятельности, которая связана с оборотом документов разрешительного характера, а именно: обеспечение факта выдачи субъект}7 предпринимательской деятельности документов и оптимизация процедуры их оформления уполномоченными органами исполнительной власти и местного самоуправления путем налаживания взаимодействия между ними. Прежде всего, координируя работу ЕРЦ, государственный администратор непосредственно информирует субъекты предпринимательской деятельности о требованиях и порядке получения разрешительных документов, принимает соответствующие заявления, регистрирует и открывает делопроизводство на их исполнение в органах государственного управления с последующей выдачей оформленных оригиналов. Ключевой задачей такого уполномоченного является проведение контроля сроков рассмотрения и выдачи документов разрешительного характера24.
Внедрение такого новшества обусловлено растущим доверием среди граждан Украины к деятельности ЕРЦ. Так, по данным департамента регуляторной политики и развития предпринимательства Министерства экономического развития и торговли Украины за 9 месяцев 2011 г. количество обращений к государственным администраторам оказалось на 25 % больше, чем непосредственно к уполномоченным представителям органов исполнительной власти. Результат такого обращения привел к тому, что через ЕРЦ выдано на 41,6 % больше итоговых документов, чем местными и региональными разрешительными органами25.
По мнению автора, полученный позитивный опыт внедрения упомянутых механизмов реализации разрешительных услуг органами государственного управления как в Украине, так и в Российской Федерации целесообразно было бы использовать при организации приема обращений граждан, а не только субъектов предпринимательской деятельности. Кроме того, выработанные инструменты контроля за исполнением и выдачей необходимых документов в ЕРЦ следовало бы использовать на практике при работе судебных исполнителей. К сожалению, подавляющее большинство судебных решений в Украине годами не выполняются из-за бездействия государственной исполнительной службы.
СОЦИАЛЬНОЕ ПАРТНЕРСТВО ГОСУДАРСТВА И КРУПНОГО КОРПОРАТИВНОГО БИЗНЕСА В РОССИИ
Тема взаимоотношений государства и крупного корпоративного бизнеса не является новой. Убежденность, что либерализация экономики и приватизация в России, проводимые в начале перехода к рынку, будут являться необходимым и достаточным условием для развития рыночных отношений не только в плане гарантий прав собственности и нормальных отношений в конкуренции, а также помогут решению социальных вопросов и проблем, оказалась недействительной и даже, в некотором роде, ошибочной. В течение постсоветского периода в стране не было создано режима гарантий по правам собственности, не были созданы одинаковые условия в плане конкуренции для всех агентов рыночной экономики, не решены и остались открытыми многие социальные вопросы.
Известно, что уровень развития экономики страны определяется связанностью ее главных элементов: государства, бизнеса, гражданского общества. А. Шалус и И. К. Вилинов отметили, что модели социального партнерства можно классифицировать по участию в них работников либо профсоюзов26. По первому классификатору различают модели партнерства: американскую, немецкую, скандинавскую. По второму классификатору различают следующие модели партнерства: согласительные, ориентированные, плюралистические.
Опыт стран с развитой рыночной экономикой свидетельствует, что для решения проблем, затрагивающих общенациональные интересы, особенно в развитии социальной и производственной политики, важную роль играет система взаимоотношений между государственными органами власти, бизнесом и обществом, основанная на механизме согласования экономических интересов данных партнерских групп. Современная российская модель социального партнерства находится в процессе доработки и апробации. Экономическая модель – это формализованное описание экономического процесса (в данном случае социального партнерства), структура которого определяется какой-либо целью. А если есть цель, то есть и целевая функция, зависящая от каких-либо величин и ограничений. Этими величинами и ограничениями могут быть, к примеру, налоги, законы. Главное, чтобы в модели партнерства включались положения о распределении выгод, выражающие экономические интересы партнеров27.
Рассуждения о роли и месте бизнеса в обществе вызывают много споров и дискуссий. К примеру, если общество благополучно, то и условия для бизнеса в таком обществе будут более благоприятные, т.к. у поставщиков ресурсов, потребителей товаров и услуг, органов местного управления будет формироваться образ фирмы в более привлекательном виде. Другой пример. Любая фирма, является членом общества и нормы нравственности и морали ей не чужды. Поэтому моральное обязательство вести себя социально ответственно – это тоже проявление социальной ответственности. Таким образом, поведение фирм в рамках социокультуры будет способствовать укреплению моральных основ общества. Не случайно многие крупные бизнес-компании направляют часть своих капиталов на благотворительные цели, делая свой бизнес, таким образом, социально ответственным: создают центры по переподготовке кадров, оказывают помощь сотрудникам в приобретении жилья, оплачивают дорогостоящие операции и санаторно-курортное лечение. Эти примеры и будут являться согласованием экономических интересов субъектов рынка в плане социальной жизни.
Основная идея социального партнерства государства и крупного корпоративного бизнеса состоит в дискуссии вопроса анализа институционального выбора: это либо грубое вмешательство государства для обеспечения социальной стабильности, либо корпоративная социальная ответственность. Последняя предполагает, что крупный корпоративный бизнес должен не только ставить своей целью достижения каких-либо коммерческих и финансовых результатов по получению сверхприбылей, но и способствовать решению таких вопросов, как устойчивое соблюдение бизнес-этики, охрана окружающей среды, сохранение социальных и экономических прав, создание дополнительных рабочих мест. Основными аргументами в пользу корпоративной социальной ответственности можно назвать: благоприятные для бизнеса и государства долгосрочные перспективы, изменение потребностей широкой публики, моральное обязательство вести себя ответственно.
К ВОПРОСУ О ПОНЯТИИ «МУНИЦИПАЛЬНЫЙ КОНТРОЛЬ»
Понятие контроля в теории административного права является одним из наиболее дискуссионных, большие сложности вызывает проблема разграничения данного понятия с понятием «надзор».
Так, А. П. Алехин и А. А. Кармолицкий в качестве одной из отличительных особенностей контроля и надзора называют ответственность: в процессе контроля применяются меры дисциплинарного воздействия, надзора – административного воздействия в отношении юридических и физических лиц28.
Н. М. Конин обозначает различия между понятиями «государственный контроль», «государственный надзор», «государственная контрольно-надзорная деятельность». Контроль включает проверку фактического результата деятельности, путей и средств достижения этого результата, принятие мер позитивного или негативного свойства по итогам контроля. Надзорная деятельность охватывает лишь первую стадию контроля – проверку результата соблюдения нормативного предписания. Государственная контрольно надзорная деятельность осуществляется в узкоспециализированных сферах в отношении неподчиненных объектов29.
Л. Л. Попов и Д. М. Овсянко определяют контроль как систему наблюдения и проверки процесса функционирования объекта с целью устранения отклонений от заданных параметров, а административный надзор – как постоянное, систематическое наблюдение специальных государственных органов за деятельностью не подчиненных им органов или лиц с целью выявления нарушений законности30.
Д. Н. Бахрах по рассматриваемому вопросу пишет: «… контроль – атрибут административной власти, одна из важнейших ее функций. Он включает наблюдение за законностью и целесообразностью деятельности, оценку ее с правовых, научных, социально-политических, организационно технических позиций. Но во многих случаях ради обеспечения свободы граждан, предприятий, организаций, ограждения их от чрезмерной государственной опеки контрольные полномочия субъектов власти ограничивают правовыми актами, представляя им возможность осуществлять только надзор. А когда между проверяющими и проверяемыми нет организационной подчиненности, то отграничение контроля от надзора необходимо для предотвращения вмешательства в оперативну ю деятельность субъектов, не несущих ответственность за ее последствия …Надзор – это ограниченный, суженный контроль»31.
В. В. Дьяконов пишет, что контроль – это деятельность государственных органов посредством установления соответствия фактического состояния общественных отношений юридическим установлениям. Г осу дарственный надзор представляет собой разновидность особого государственного контроля правоохранительных органов по обеспечению законности посредством реагирования на правонарушения32.
B. П. Беляев определяет сущность контроля как форму юридической деятельности, заключающуюся в сборе и обработке информации о фактическом выполнении нормативных предписаний и принятии мер по предупреждению и пресечению допущенных нарушений (отклонений). Надзор, по его мнению, как деятельность специально уполномоченных субъектов по разрешению конкретных юридических дел, возникающих в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением законов, свойствен только органам прокуратуры33.
Понятие муниципального контроля в правовой науке рассматривается, как правило, в связи с реализацией права муниципальных образований сформировать контрольный орган в системе органов местного самоуправления и ограничивается сферой надлежащего обеспечения реализации бюджетного процесса, соблюдения порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности34.
C. В. Пылин полагает, что муниципальный контроль – это контроль, осуществляемый субъектами муниципальных правовых отношений за обеспечением местного самоуправления, за решением вопросов местного значения, за исполнением органами и должностными лицами муниципальных образований переданных им отдельных государственных полномочий, за соответствием деятельности органов и должностных лиц муниципальных образований уставу муниципального образования и принятым в соответствии с ним нормативным правовым актам представительного органа муниципального образования35.
С. В. Пылин также справедливо отмечает, что муниципальному контролю присущи те общие черты, которые характерны для государственного контроля. Вместе с тем муниципальный контроль имеет и свои особенности36:
1) субъектами муниципального контроля являются органы и должностные лица муниципальных образований, население, граждане, обладающие по закону и в соответствии с уставом муниципального образования способностью иметь и осуществлять права и юридические обязанности в области контрольной деятельности;
2) объектами муниципального контроля являются определенные общественные отношения, связанные с осуществлением в границах муниципального образования местного самоуправления, соблюдением и защитой прав и свобод человека и гражданина, соблюдением на территории муниципального образования физическими и юридическими лицами установленных законодательством и муниципальными правовыми актами требований и правил (порядка) осуществления того или иного вида деятельности, отнесенных к компетенции органов и должностных лиц муниципального образования.
Важным этапом в развитии представлений о муниципальном контроле стало принятие Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»37.
О. С. Соколова обращает внимание, что само название данного законодательного акта акцентирует внимание на разделении форм обеспечения законности: в отличие от сферы государственного управления органами местного самоуправления не может осуществляться надзорная деятельность38.
С. М. Зырянов заметил, что этим актом впервые предполагается поставить в единые законодательные рамки активную контрольную деятельность местных властей, решив тем самым уже давно назревшую проблему обеспечения юридических гарантий предпринимательской деятельности в сфере осуществления публичного контроля и надзора39.
Следует отметить, что ранее действовавший Федеральный закон от 08.08.2001 № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» не регулировал отношения по поводу муниципального контроля; мероприятие по контролю включало не только собственно проверочные мероприятия, но и принятие мер по результатам проверки.
В Указе Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» под функциями по контролю и надзору понимаются осуществление действий по контролю и надзору над исполнением общеобязательных правил поведения; выдача разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрация актов, документов, прав, объектов: издание индивидуальных правовых актов.
Стратегия реформирования контрольно-надзорной деятельности государства определена в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах (утв. распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р): разделение функций по контролю и надзору является одним из направлений оптимизации функции органов исполнительной власти.
В ч. 1 ст. 34 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» муниципальный контроль определяется как деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами.
Наиболее существенным признаком, выделяющим муниципальный контроль в качестве самостоятельного вида публичного контроля, следовательно, является признак субъекта контроля. Им является орган местного самоуправления. Систему органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган му ниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
В качестве основного органа местного самоуправления, уполномоченного на осуществление муниципального контроля, рассматривается контрольный орган муниципального образования, правовой статус которого в общем виде регламентирован ст. 38 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Согласно ч. 1 ст. 38 названного Федерального закона, контрольный орган муниципального образования может создаваться в формах контрольно-счетной палаты, ревизионной комиссии и др., образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета об его исполнении, а также в целях контроля за соблюдениемустановленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
Контрольный орган муниципального образования может формироваться двумя способами – на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования.
В ч. 4 ст. 38 рассматриваемого Федерального закона закреплено, что органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять в контрольный орган муниципального образования по его требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции. Таким образом, можно сделать вывод о том, что полномочия контрольного органа муниципального образования распространяются только на органы и должностных лиц местного самоуправления. Анализируя приведенную норму Федерального закона, С. М. Зырянов пишет, что это положение выводит деятельность контрольного органа из-под действия Федерального закона 294-ФЗ, чего нельзя сказать о местной администрации и иных органах местного самоуправления40.
Полагаем, что муниципальный контроль в настоящее время – достаточно сложное многоаспектное явление. Муниципальный контроль в широком понимании, помимо контрольного органа муниципального образования, могут осуществлять и иные органы местного самоуправления, в связи с чем понятие муниципального контроля нуждается в дальнейшем исследовании с целью конкретизации терминологии.
ОСОБЕННОСТИ ЗАКРЕПЛЕНИЯ ПРАВА НА ЗАЩИТУ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА В ОБЛАСТИ ПРАВОСУДИЯ В МЕЖДУНАРОДНЫХ ПРАВОВЫХ АКТАХ
Исследование опыта зарубежных стран в области правового регулирования тех или иных общественных отношений и сделанные на его основе выводы могут быть продуктивно применены в отношении аналогичных сфер человеческой деятельности, возникающих на территории Российской Федерации. С полной ответственностью можно сказать, что правильное и взвешенное применение накопленного опыта и прогрессивных правовых идей, импортируемых из-за рубежа в Россию, благотворным образом сказывается на функционировании отечественных правовых институтов.
Изучение зарубежного права открывает перед юристом новые горизонты, позволяет ему лучше узнать право своей страны, ибо специфические черты этого права особенно отчетливо выявляются в сравнении с другими системами. Сравнение способно вооружить юриста идеями и аргументами, которые нельзя получить даже при очень хорошем знании только собственного права.
Основным международным документом, регулирующим вопросы, связанные с правом на судебную защиту в области правосудия, правом на квалифицированную юридическую помощь в области правосудия и правом на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти и их должностных лиц, по нашему мнению, является Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 1950 г.41
Статья 6 «Право на справедливое судебное разбирательство» Конвенции гласит:
«1. Каждый в случае спора о его гражданских правах и обязанностях или при предъявлении ему любого уголовного обвинения имеет право на справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона…
2. Каждый обвиняемый в совершении уголовного преступления считается невиновным, до тех пор пока его виновность не будет установлена законным порядком.
3. Каждый обвиняемый в совершении уголовного преступления имеет как минимум следу ющие права:
а) быть незамедлительно и подробно уведомленным на понятном ему языке о характере и основании предъявленного ему обвинения;
б) иметь достаточное время и возможности для подготовки своей защиты;
в) защищать себя лично или через посредство выбранного им самим защитника или, при недостатке у него средств для оплаты услуг защитника, пользоваться услугами назначенного ему защитника бесплатно, когда того требуют интересы правосудия;
г) допрашивать показывающих против него свидетелей или иметь право на то, чтобы эти свидетели были допрошены, и иметь право на вызов и допрос свидетелей в его пользу на тех же условиях, что и для свидетелей, показывающих против него;
д) пользоваться бесплатной помощью переводчика, если он не понимает языка, используемого в суде, или не говорит на этом языке».
Европейская система охраны прав человека включает в себя не только обязанность охранять и соблюдать зафиксированные в Конвенции права и свободы, но и признание юрисдикции Европейского суда по правам человека42.
Суд по правам человека предложил широкое толкование положений статьи 6 Конвенции о защите прав и основных свобод на том основании, что они имеют основополагающее значение для функционирования демократического общества. В деле Делькур против Бельгии Суд заявил, что <<в демократическом обществе в свете понимания Конвенции, право на справедливое отправление правосудия занимает столь значительное место, что ограничительное толкование ст. 6 п. 1 не соответствовало бы цели и назначению данного положения»43.
Отметим, что гарантии, закрепленные в ст. 6 Конвенции, могут применяться не только в ходе судебных слушаний, но также на этапах, предшествующих им и следующих за ними. А также то, что все рассматриваемые нами европейские государства ратифицировали в свое время указанную Конвенцию.
Необходимо отметить, что нормы Конвенции, в частности ст. 6 , действует на территории подписавших ее государств даже в случае отсутствия соответствующих норм в их национальном законодательстве. Так в деле Осман против Соединенного Королевства44 Суд заявил, что там, где общее право присутствует во внутреннем законодательстве, государство-участник не может избежать применения гарантий справедливого суда, закрепленных в ст. 6, даже если местные суды нарушили это право в том или ином конкретном деле.
В частности, гарантии, закрепленные в ст. 6, применимы и в отношении судебных разбирательств, направленных против действий администрации в вопросах, связанных с контрактами45, убытками, понесенными в ходе административных46 и уголовных47 разбирательств. Они применялись к слушаниям, разбирающим иск на выплату компенсации за незаконное задержание согласно ст. 5(5) Конвенции о защите основных прав, последовавшим за вынесением оправдательного приговора в ходе уголовного разбирательства48. Право на возмещение денежных сумм, уплаченных в качестве налога, также подпадает под действие ст. 649.
Также на основании ст. 6 Конвенции Судом по правам человека может быть создан прецедент в отношении предоставления квалифицированной юридической помощи. В деле Эйри против Ирландии жене, у которой не было достаточно средств, было отказано в предоставлении бесплатной юридической помощи для обращения в суд по вопросу о раздельном проживании со своим супругом. Суд заявил, что «часть 1 ст. 6 может в некоторых случаях понуждать государство предоставлять помощь адвоката, когда она необходима для обеспечения реального доступа к правосудию либо по причине того, что по определенным категориям дел юридическое представительство является обязательным по внутреннему законодательству некоторых государств-участников или в силу сложности процесса»50.
Суд счел, что заявительница не получила реального права доступа в Высший Суд для подачи петиции с просьбой о принятии судебного постановления о раздельном проживании супругов51. Если обвиняемому гарантируется право на бесплатную юридическую помощь, то эта помощь должна носить практический и эффективный, а не теоретический или иллюзорный характер52.
Как справедливо указывает Е. Г. Тарло, «законодательство зарубежных стран в области обеспечения прав граждан на квалифицированную юридическую помощь является источником проверенных и испытанных временем дополнительных возможностей реального совершенствования отечественного законодательства в данной сфере правоотношений. Использовать его – долг российского законодателя и правоприменителя»53.
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ РАЗВИТИЯ ПРАВОВОЙ ФИКЦИИ КАК МЕТОДА ЮРИДИЧЕСКОЙ ТЕХНИКИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
В современных правовых системах юридическая фикция достаточно широко используется российским законодателем и закрепляется как в материальных, так и процессуальных отраслях права, тем не менее она может существовать в праве только в виде специального метода юридической техники, и ее использование при конструировании норм права в некоторых случаях является единственно возможным средством регулирования общественных отношений в сложной ситуации «невосполнимой неизвестности», а также, благодаря своей универсальности, юридическая фикция применяется не только при формулировании отдельной нормы права, но и при построении отдельных, весьма сложных и имеющих большое значение для отраслей права, институтов54.
В настоящее время большинством исследователей упускается вопрос о фикциях как методе юридической техники, хотя именно использование этого метода часто является единственно возможным средством регулирования общественных отношений в ситуации «невосполнимой неизвестности», а порой и единственно верным средством технического оформления правовых норм за счет лаконичности и категоричности формулировки.
Так, в объем понятия юридической техники В. К. Бабаев и В. М. Баранов включают технику правотворчества, технику правоприменения, толкования, правореализации55. Подобного понимания конструкции «юридическая техника» придерживается и большинство современных правоведов. Возможно, данная концептуализация оправдана, например, ввиду столь частого использования юридико-технических средств в различных видах юридической деятельности. Тем не менее необходимо отметить, что эта правовая категория до сих пор является весьма дискуссионной. Так В. М. Баранов считает, что «термин «юридическая техника» неточен, глубоко противоречив и применяется лишь в сил}7 правовой традиции», тогда как то. что принято считать юридической техникой, следует называть юридической технологией56.
Интересным представляется взгляд и О. А. Курсовой, которая определяет правовую технику как «представление, описание или конструирование юридических процедур, производств, процессов, а также инструментов и средств, которые используются при обработке имеющегося фактического материала с целью придать ему качества нормативности57». Правовая технология, согласно мнению О. А. Курсовой, состоит в том. чтобы объяснить причину и механизм влияния социокультурной среды на правотворческий процесс. Тем не менее в современной юридической литературе, на первый взгляд, правовые фикции определяются достаточно единообразно: суть правовой фикции, ее природа усматривается, прежде всего, в том, что определенные юридические последствия закон связывает с заведомо несуществующими фактами. Соответственно, речь идет о вероятностном, предположительном характере фикции, что и позволяет отнести последнюю к так называемым юридическим предположениям. Причем предположительный характер им задается самим законодателем.
Таким образом, на сегодняшний день в отечественной юридической науке отсутствует оптимальный общепризнанный вариант дефиниции «правовая фикция». Более того, вряд ли можно согласиться с концепцией фикции – антипода закона, сформулированной в отечественной юридической науке.
Фикция в современном ее понимании означает нечто, не существующее в действительности, лишь видимость чего-либо, «выдумку», «вымысел». При этом категория «фикция», обозначающая некое вымышленное положение дел, не соответствующее деийвительности, используется юристами в нескольких значениях: фикция в праве, фиктивное правовое состояние и правовая фикция как прием (средство) юридической техники.
В целом, выступая в качестве одного из элементов механизма правового регулирования, фикции должны рассматриваться как одно из общих средств юридической техники, значение которых не ограничивается исключительно правотворческоий или правоприменительной сферой.
ОТДЕЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ ЯЗЫКОВЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Одним из основных направлений национальной (межэтнической) политики государства является политика языковая, представляющая собой совокупность мер, принимаемых государством и обществом по решению задач в области изменения или сохранения существующего в обществе функционального распределения языков, введения новых и консервации употребляемых языковых норм.
Практическая языковая политика предопределяется основополагающими началами-принципами, которые заложены в ее основание. Эти принципы можно разделить условно на соответствующие международным принципам и нормам в области языковой политики и противоречащие им.
К нормативно-правовой базе в области языковой политики международного уровня можно отнести Европейскую хартию региональных языков и языков меньшинств от 5 ноября 1992 года. Декларацию о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам, принятую 18 декабря 1992 г., и ряд других международных актов. Эти акты ориентированы на признание, защиту и поддержку языков, а также предусматривают пути практической реализации мер, входящих в единую систему, направленную на создание условий функционирования и развития языковых систем различных уровней. В этих актах оговаривается и совокупность обязанностей государств по принятию в максимальных пределах имеющихся ресурсов мер для обеспечения полного осуществления прав граждан, в том числе языковых.
Статьей 68 Конституции провозглашено, что Российская Федерация гарантирует всем ее народам право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития. В Российской Федерации принят и ряд законов в рассматриваемой области, в частности Федеральный закон «О государственном языке Российской Федерации», Закон Российской Федерации «О языках народов Российской Федерации», Федеральный закон «О национально-культурной автономии». Федеральный закон «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» и др. Также на данный момент 20 из 21 республики в составе Российской Федерации приняли региональные законодательные акты в области языковой политики. Законы вышеперечисленных субъектов направлены, в первую очередь, на создание условий для сохранения, равноправного и самобытного развития их государственных языков. Эго продиктовано плачевным положением большинства языков народов Российской Федерации, находящихся в состоянии упадка, которое обусловлено рядом факторов. Одной из основных причин косности и неэффективности языковой политики многие считают негативную позицию федерального центра по отношению к попыткам расширения сфер применения национальных языков. Наравне с этим на понижение уровня престижа владения и использования национальных языков влияют стереотипы, уходящие своими корнями в царские времена и закрепившиеся в период с 30-е по 80-е годы. Мнение о приоритетном значении русского языка в сочетании с уверенностью в способности национальных языков содействовать обособлению различных народов продолжает преобладать в обществе. Все это ведет к вытеснению национальных языков в сферу бытового общения с окружающими, что, в свою очередь, сменяется полным умиранием языка как национально-самобытного достояния.
В этих условиях особое значение приобретает исполнение государством не только собственных конституционных обязательств, но и тех, что связанны с ратификацией Европейской хартии региональных языков или языков меньшинств 1992 г. Хартия была открыта для подписания Комитетом Министров Совета Европы в 1998 году. 25 стран подписали и ратифицировали ее (Австрия, Великобритания. Дания, Испания. Кипр и т.д.), а восемью странами – членами Совета Европы документ был подписан без ратификации, в том числе в 2001 году и Российской Федерацией58 К сожалению, вот уже 11-й год Хартия не ратифицируется Российской Федерацией. Хартия возлагает на страны-участницы обязательства по всемерному развитию и поощрению использования региональных языков и языков меньшинств на их территориях. Нормируются минимальные меры защиты и поддержки региональных языков и языков меньшинств практически во всех сферах жизнедеятельности человека. Реализация положений Хартии в Российской Федерации, на наш взгляд, существенно улучшило бы защиту языковых прав гражда н Российской Федерации.
Именно анализ соответствия Европейской хартии региональных языков или языков меньшинств российскому законодательству и последствий ее имплементации с учетом особенностей страны являлся одной из тем обсуждения проведенных в октябре 2010 года парламентских слушаний на тему «Языковое многообразие Российской Федерации: проблемы и перспективы». По итогам проведенного мероприятия его участниками были приняты Рекомендации Правительству Российской Федерации. В общем можно отметить ориентированность документа на необходимость разработки и принятия мер, соответствующих ситуации в стране. Выступивший на слушаниях заместитель председателя Государственной Думы Российской Федерации В. Язев назвал этнокультурное и языковое многообразие страны ее «богатством и важнейшим ресурсом социально-экономического развития». Однако воз и ныне там.
При анализе действующего законодательства Российской Федерации сложно характеризовать языковую политику активно направленной на сохранение языков народов РФ, и тем более соответствующей международным требованиям. Признавая стремление государства к созданию условий по объединению этнокультурных общностей с учетом уважения национальных особенностей, отдельные положения действующего ныне законодательства кажутся не вполне ясными. Остается надеяться на скорую ратификацию Европейской хартии региональных языков или языков меньшинств Российской Федерацией как на фактор способный детерминировать столь необходимые изменения в законодательстве РФ по защите и сохранению языков народов Российской Федерации и таким образом минимизировать дискриминацию граждан по языковому признаку.
Более пристальное внимание к сохранению и развитию языков народов Российской Федерации было, несомненно, в начале 90-х годов прошлого века. Так, в Постановлении Правительства РФ от 30 июня 1992 г. № 453 «О мерах по сохранению и развитию языков народов России» предписано было разработать проект Государственной программы Российской Федерации по сохранению и развитию языков народов России и до 1 ноября 1992 г. представить его в Правительство Российской Федерации для внесения на утверждение в Верховный Совет РФ. К сожалению, в Российской Федерации, населенной более чем 140 народами, до сих пор не принята ни одна федеральная целевая программа поддержки языков народов России, принятие которых в перспективе и их финансирование представляется целесообразным и эффективным при учете, признании и исправлении положений, ныне препятствующих осуществлению гражданами прав, закрепленных в Конституции Российской Федерации.
Результат грамотной политики, содействующей развитию малых языков, принятие мер по их популяризации, и, в конечном счете, их сохранению, по нашему мнению, был бы двоякий: подобные действия способствовали бы созданию условий для сохранения и развития малых языков и одновременно увеличению шансов на построение единой общности в рамках России. На наш взгляд, доминантой современной языковой политики должны являться принцип признания за народом права на сохранение своей культурно языковой целостности и переход от декларативной поддержкималых языков к реальному содействию их сохранению и развитию.
ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МИГРАЦИОННЫХ ПРОЦЕССОВ В УСЛОВИЯХ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВОВОГО ПРОСТРАНСТВА РОССИИ (НА ПРИМЕРЕ СКФО)
Северный Кавказ является одним из самых полиэтничных и поликонфессиональных регионов России и мира и заслуживает особого внимания ученых и властей в контексте миграционной политики.
Для полноценного и всестороннего рассмотрения последствий массовых миграционных процессов на Северном Кавказе необходимо проанализировать сложившуюся миграционную ситуацию в регионе. Миграционная ситуация и миграционная политика в регионе находят свое отражение в научно-исследовательских трудах ученых, государствоведов, политологов, демографов, социологов (Ж. А. Зайончковской, В. Мукомель, С. В. Рязанцева, А. В. Мозговой, Р. М. Батчаева, Ш. М. Гимбатова, X. М. Дибирова и др).
Особое внимание исследователи региона обращают на специфик}7 и особенности Северного Кавказа. Так, например, А. В. Мозговой считает, что необходимо признать специфику Северного Кавказа: он является одним из самых многонациональных и многоконфессиональных регионов мира. Полиэтничность и поликонфессиональность во многом являются причинами напряженности, свойственной Северному Кавказу, и обострения межнациональных отношений59.
При этом все они подчеркивают необходимость управления миграционными процессами на Северном Кавказе и выделяют особенности региона:
1. Северный Кавказ является пограничным районом страны, что обусловливает его привлекательность для жителей государств Закавказья, решивших перебраться в Россию.
2. Неконтролируемый миграционный поток переселенцев из стран Закавказья и дальнего зарубежья способствует росту межнациональной напряженности и созданию преступных этнических групп на территории России.
3. На территории региона расположены ку рортные зоны, что также способствует притоку мигрантов.
С учетом этих особенностей, как заметил В. И. Мукомель, сложились два принципиально различных типа регулирования миграционных процессов в регионе – в Краснодарском, Ставропольском краях и Ростовской области, с одной стороны, и в республиках Северного Кавказа, с другой. Эти различия обусловлены разным национальным составом и направленностью миграционных потоков, политическими целями, преследуемыми властями субъектов, традициями и процедурами реализации властных полномочий.60
На наш взгляд, в СКФО существуют следующие проблемы, такие как:
Во-первых, в основном в регионе отмечается отток русскоязычного населения из Северо-Кавказского федерального округа.
Руководители субъектов понимают необходимость возвращения русскоязычного населения на Северный Кавказ. В Дагестане образована специальная комиссия по проблемам русскоязычного населения и государственный орган – координационный совет северного региона РД.
Во-вторых, немаловажной проблемой является работа по привлечению для постоянного проживания на территории СКФО соотечественников, в том числе русскоязычного населения из других регионов РФ и из государств – участников Содружества Независимых Государств. высококвали фицированных специалистов.
В-третьих, миграционная ситуация в регионе характеризуется достаточно большим притоком мигрантов, среди которых немалую долю составляют нелегальная миграция, беженцы и вынужденные переселенцы. Таким образом проблема с нелегальной миграции в СКФО является импульсом. отрицательно влияющим на социально экономическую ситуацию и обострение криминогенной обстановки, на дестабилизацию и без того сложной ситуации в регионе.
В-четвертых, наблюдается значительный отток жителей России из субъектов СКФО, т.е внутренняя миграция. СКФО остается источником внутренних мигрантов в другие федеральные округа.
Совершенствование миграционной политики является одним из факторов обеспечения общественной безопасности в СКФО РФ. Для совершенствования миграционной политики необходимо уделить внимание вопросам интеграции приезжих61. Вместе с тем, вопросам интеграции в сфере миграции сегодня не уделяется должного внимания, что предполагает создание общего рынка труда и единого миграционного пространства.
Эти проблемы стали предметом рассмотрения отдельных исследователей. Так С. В. Рязанцев предлагает следующую модель интеграции мигрантов в новое общество, в основу которой должна быть положена концепция необходимости всестороннего развития межнационального и межкультурного «диалога» между мигрантами и населением при условии сохранения определенной культурно-этнической самобытности62.
Некоторые авторы утверждают, что для успешного регулирования миграционных процессов и скорейшей интеграции мигрантов необходимы многосторонние усилия субъектов гражданского общества (представителей государства, бизнес-объединений, профсоюзов, партий, общественности, СМИ. экспертного сообщества, национальных диаспор), которые могли бы внести немалый вклад в формирование миграционной политики, отвечающей требованиям времени.
С учетом особенностей миграционной обстановки в округе 1 января 2011 года в Пятигорске образовано Межрегиональное управление ФМС России в СКФО.
Исходя из вышесказанного, можно сделать вывод, что в целях более широкого и активного использования возможностей региона необходимо решать проблемы взаимного сотрудничества по вопросам, касающимся осуществления в субъектах государственной миграционной политики, организации и проведения совместных мероприятий, способствующих социально-культурной адаптации и интеграции мигрантов, профилактики правонарушений миграционного законодательства, формирования толерантных межнациональных и, не в последнюю очередь, межконфессиональных отношений.