Глава 2
Становление профессионального управления
Всякая профессия есть заговор против непосвященного.
Джордж Вашингтон[165], Томас Джефферсон[166], Джеймс Мэдисон[167], Александр Гамильтон[168]. Имена знаменитых «отцов-основателей» Соединенных Штатов известны каждому. Однако лишь немногие слышали об Эбенезере Боумане или Стивене Чэмберсе из Пенсильвании, Оливере Эллсворте из Коннектикута или Натаниэле Горхэме из Массачусетса, несмотря на важную роль этих исторических деятелей.
Это лишь единицы из тысяч – «нас, народа»[169], – боровшихся за принятие Конституции США и ратифицировавших ее на учредительных собраниях в каждом из штатов. Несмотря на сложность задачи, авторы Конституции, принятой на Конституционном Конвенте в Филадельфии, пошли на беспрецедентный шаг, предложив ратифицировать ее именно народу, а не Конгрессу конфедерации или законодательным собраниям штатов – иначе говоря, любителям, а не профессионалам.
В Войне за независимость сражались десятки тысяч рядовых граждан, а не только те, кого историк Т. Х. Брин назвал «горсткой представителей элиты, спорившей о политической теории». Поэтому, переселяясь в еще не достроенную президентскую резиденцию в Вашингтоне, Джон Адамс[170] понимал, что его направили сюда те самые люди, с которыми он плечом к плечу воевал против Британской империи. Белое каменное здание было не просто резиденцией, оно почти сразу стало символом этой своеобразной и хрупкой демократии.
Любопытные соседи беспрепятственно бродили по строительной площадке. В 1801 году Джефферсон открыл двери особняка для посетителей и устроил для всеобщего развлечения выставку экзотических животных. Он поручил Льюису и Кларку[171] пригласить в гости представителей коренного населения, с которым они неоднократно встречались, исследуя необъятные просторы Америки, и вскоре вожди нескольких индейских племен разбили лагерь на лужайке «великого вождя» в Вашингтоне.
Однажды встреча Джона Адамса с государственным секретарем Генри Клэем была прервана неким Элеазаром Паррали, зашедшим приветствовать президента и пожать ему руку. Паррали представился местным зубным врачом. Президент немедленно завершил встречу с государственным секретарем и попросил Паррали удалить больной зуб.
Авраам Линкольн пускал солдат на второй этаж, где они могли немного поспать на установленных там диванах. Франклин Пирс, занявший пост президента в 1850-х, однажды так ответил прохожему, просившему разрешения зайти и оглядеть красивое здание:
Мой дорогой сэр, дом принадлежит не мне, а народу! Конечно, вы можете ходить по нему, если захотите.
По современным стандартам, в отношениях между народом и властью царила полная неформальность. Несмотря на горячую веру А. Г. Черча[172] в эффективный административный аппарат, профессиональных государственных служащих в Америке не было до конца XIX века. Строго говоря, отсутствие профессиональной государственной службы и свобода толкования, которую конституционные нормы давали в вопросах администрирования, вовсе не означали отсутствия административных функций. Сбор налогов, корабельных пошлин, создание системы частных патентов стали жизненно важными источниками средств для молодой и обремененной долгами нации. Среди государственных социальных проектов начала XIX века были лишь пенсии ветеранам и их вдовам да материальная помощь пострадавшим от стихийных бедствий. Эмбарго Джефферсона 1807–1809 годов[173], наложенное на все иностранные суда, было важным внешнеполитическим маневром, но его практическое осуществление потребовало высокого административного искусства[174].
Тем не менее государственное управление по-прежнему оставалось «лоскутным одеялом» из отдельных мер, в основном местного характера. Заслуги не являлись решающим фактором при трудоустройстве. Не существовало факультетов политических наук, где учились бы те, кому предстояло работать в правительстве. Впрочем, и сами социальные науки еще не были выделены в то время в отдельную академическую область. Отсутствовала устойчивая система единого административного права.
Практическое государственное управление было темой не научных исследований, а так называемой «литературы гражданского высказывания» (citizens’ literature)[175]. Первый профессор права и государственного управления Университета Виргинии использовал в своей программе не учебники, которых тогда еще не существовало, а такие документы, как Конституция, сборник «Федералист»[176], прощальная речь Джорджа Вашингтона, решения верховного судьи Джорджа Маршалла, резолюции генеральных ассамблей штатов Виргиния и Кентукки[177]. Отцы-основатели были не профессионалами, а практиками, объединившими в своем лице «джентльмена и колониста, для создания нового американского гражданина»[178].
В организации жизни новых общин бескрайнего Северо-Запада активно участвовали обычные люди. Фредерик Джексон Тернер[179] восхищался эффективностью самоуправления американскими лесными и приграничными поселениями, высоко оценив его в фундаментальном труде «Важность новых территорий в американской истории»[180]: «Каждая мобилизация милиции, строительство каждого дома, спуск баржи, соревнование по стрельбе, забег по плавающим бревнам были по своей сути политическими собраниями, на которых лидеры общины выступали с речами, зачитывали свидетельства и боролись за голоса избирателей»[181]. Путь к административной работе был открыт для каждого, и выполнять ее приходилось людям без политического опыта.
Однако к середине XIX века эпоха основателей подошла к концу. Вместе с ней ушли в прошлое и «литература гражданского высказывания», и джентльмены – хранители закона, и вольная демократия приграничных поселений. Как на общенациональном, так и на местном уровнях управления рядовых граждан заменили профессионалы, к которым перешло право принимать решения. Постепенно утрачивались неформальность доступа и простота непосредственного участия, свойственные общественной жизни до индустриализации, когда повседневными делами общества приходилось заниматься каждому.
XIX век шел своим чередом, страна росла, совершенствовались технологии. В борьбе с крайностями развивающейся капиталистической экономики и на фоне растущей озабоченности городскими проблемами формулировались вопросы труда и социальной помощи, муниципальной реформы, защиты потребителей, – оформлялись интересы аграриев в области железных дорог, тарифов и антимонопольного регулирования[182]. Все это требовало более эффективного управления. По сравнению с 780 правительственными служащими (без учета помощников почтмейстеров) 1792 года, в 2014 году в исполнительной ветви власти федерального уровня было занято более 2 млн профессионалов государственного управления[183].
Итак:
• Почему в современной традиции государственное управление воспринимается как область деятельности профессионалов?
• Как сумело это представление так глубоко укорениться в политической культуре, что стало аксиомой?
• Почему широкие слои населения больше не привлекаются к управлению общественной жизнью?
• Почему считается, что авторитетное мнение высказывают лишь юристы и политологи?
Конечно, на нескольких страницах невозможно адекватно рассказать о развитии административного управления в США в XIX веке. Однако сегодня, когда мы говорим о необходимости возврата к осознанию ценности компетенций граждан, а совокупный «интеллект общества» представляется фундаментом для институциональных инноваций, важно понять, как и почему ежедневное, обыденное участие граждан в политическом процессе утратило свою популярность.
Передача государственной власти в руки профессионалов в конце XIX – начале ХХ века должна была перевести управление на научную основу и одновременно создать барьер для коррупции, кумовства и неэффективности. Публика при этом неумышленно оказалась отрезана от сколько-нибудь осмысленного участия в процессе. Теодор Рузвельт сокрушался:
Это факт, хотя и неприятный: если необходима упорная работа и внимание к деталям, обычные граждане, для которых участие в политике всего лишь обременительная обязанность, всегда проиграют организованной армии профессионалов, для которых политика – и бизнес, и долг, и удовольствие[184].
Исключение общества из управления привело к уверенности – и теперь поддерживается ею, – в том, что люди не хотят или не могут участвовать в самоуправлении, за исключением мероприятий в поддержку той или иной партии или борьбы за личные интересы.
Опора на профессионалов в вопросах общественного управления возникла в контексте трех основных социальных тенденций середины XIX века:
• индустриализации и появления общественных институтов с возможностями, адекватными масштабу и сложности современной им жизни;
• стандартизации мер, весов и инструментов контроля социальных условий;
• развития программ профессиональной подготовки в университетах.
Эти три тенденции, наряду с зарождающейся идеологией профессионализма, сыграли важную роль в формировании современных политических институтов и механизмов государственного управления. Благодаря им профессионализм стал ключевым условием легитимности действий правительства, а участие общества в этом процессе – скорее исключением, чем правилом.
По самой своей природе профессионалы склонны отсекать тех, кто к ним не относится, от доступа к корпусу знаний, которыми предположительно обладают члены цеха. Хотя определение профессионализма остается предметом горячих академических дебатов, у понятия есть общее смысловое ядро, возникшее в конце второй половины XIX века, когда на эту тему писали больше всего[185]. Социологи, изучающие профессионализм (в отличие от политологов, которые этим вопросом не занимаются), предлагают довольно схожие определения ключевых характеристик этого феномена: способность к деятельности, построенной на основе когнитивного сочетания обученности и осведомленности в рамках конкретной предметной области[186]. Другими словами, профессионализм связан с групповой компетенцией, основанной на знаниях[187].
Специализированное обучение в отрыве от рабочего места, чаще всего в университетах, стало основным отличием профессионала от дилетанта. Чем более стандартизировано обучение, тем сильнее позиции профессионала. Чем меньше конкуренция на рынке услуг и товаров, производимых профессиональной группой, тем сильнее позиции профессионала. Чем шире состав обслуживаемых аудиторий и чем глубже идеология профессии пронизывает доминирующую идеологию своей культурной среды, тем сильнее позиции профессионала.
Хотя в профессионализме, в силу его исключительного и уважаемого статуса, есть и явные экономические преимущества, существует и нечто, не относящееся к экономическим факторам: практическое воплощение долга перед обществом, реализация предназначения – то, что внушает обществу уважение. Вот почему с профессиональной компетентностью и добросовестностью мы связываем способность поступать ответственно.
Монополия на какую-то область знаний легко превращается во власть и контроль над теми, кто от этих знаний зависит. Этот феномен отмечал и социолог Пол Старр[188]:
Для большинства из нас такая власть выглядит легитимной: когда профессионалы авторитетно высказываются о том, как устроена реальность, будь то структура атома, самоидентификация личности или вселенная, мы обычно соглашаемся[189].
Но почему?
Профессионалы – это организованные сообщества экспертов, чьи знания недоступны нам, простым смертным. У них есть детально разработанные системы передачи знаний и умений. Они выработали и чтут некий этический или поведенческий кодекс, который, как правило, строже, чем наш – кодекс обычного человека[190]. Они неукоснительно поддерживают свой исключительный статус с помощью поддерживаемых государством профессиональных ассоциаций, что позволяет профессиональным сообществам ограничивать вход посторонних и регулировать и даже подвергать цензуре высказывания своих членов[191]. Чем больше политического контроля получают такие сообщества, чем выше степень их исключительности, тем быстрее их работа трансформируется из обычной занятости в профессиональную деятельность[192].
Американская медицинская ассоциация[193] и Американская ассоциация юристов[194], например, считают профессиональный авторитет своих членов ключевым фактором своей независимости и компетентности.
Внутри профессий установлены и применяются эпистемологические – связанные с систематизацией знаний – правила, по которым определенные виды знания создаются и распространяются среди профессионалов, в результате профессия накапливает гигантскую политическую силу. Способность к организации практической деятельности эффективным и предсказуемым образом, поясняет Роберт Пост, декан Йельской школы права, – главное в том процессе, от которого зависит устойчивость и благополучие демократии[195].
Однако в отличие от сферы права, здравоохранения или градостроения, где государство делегирует профессиональным организациям возможность подтверждать квалификацию специалистов и таким образом устанавливать и контролировать барьеры для входа в профессию, государственная служба сама устанавливает эти профессиональные границы и поддерживает свое узаконенное доминирование (а заодно – держит остальных на расстоянии) с помощью юридических барьеров и эзотерического «языка посвященных», которые защищают политическую практику от вмешательств извне.
Особая роль профессионалов государственной службы заложена в самом законодательстве. Оно помогает так контролировать информационные потоки, поступающие в государственные организации и исходящие из них, чтобы не поощрять граждан к участию, – то, что Пьер Бурдье[196] назвал бюрократическими «стратегиями официализации» (officializing strategy)[197]. Многочисленные законы и правила ограничивают право на высказывание в общественном секторе кругом государственных служащих и осеняют их решения авторитетом юридической нормы. Например, основные законы об информации целенаправленно ограничивают информационный обмен и сотрудничество, делая государственную службу принципиально закрытой сферой, обособленной от других.
Обычные люди получили право доступа к информации, которой располагает государство, довольно поздно, ближе к концу ХХ века, и даже тогда только по запросу и с большими ограничениями. Для тех из нас, кто находится снаружи занавеса, это большое достижение. Сегодня практическая политика находится в основном в руках профессионалов в области права, политических наук и более новых областей: государственного администрирования и государственной политики, возникших ближе к середине ХХ века, в ответ на потребность объединить процессы подготовки государственных служащих и производства научного знания об управлении обществом[198].
Точно так же, как отдельные профессии ограничивают приток специалистов с целью поддержать уровень доходов «цеха», государственная служба обеспечивает своим профессионалам экономические преференции[199]. Государственные чиновники, усвоившие в университетах широко распространенные сегодня концепцию позитивизма и принципы рационального управления, создали устойчивую, основанную на объективных критериях систему государственных вакансий, ориентированную на растущий средний класс. И Алексис де Токвиль[200], и Мишель Шевалье[201] отмечали, что в Америке XIX века не было ни пролетариата, ни аристократии – там господствовал средний класс, из которого особенно выделялись юристы.
Средний класс и породил доминирующую модель – специально подготовленного профессионала. Как писал в 1960 году Уильям Дж. Гуд[202]:
Если общество индустриализируется, оно профессионализируется[203].
С 1800 по 1900 год термин «профессиональный» в публикациях начал встречаться вдвое чаще, а через 100 лет частотность его употребления возросла в восемь с лишним раз. Сегодня профессионализм – неотъемлемая и неколебимая характеристика институционального ландшафта.
Взросление профессиональной бюрократии шло параллельно развитию измерительных технологий, которые помогали администрациям управлять обществом и контролировать его. До середины XIX века точное измерение было важной, но очень сложной задачей, будь то измерение времени и расстояния или создание надежного электроснабжения. До индустриализации ветер надувал паруса кораблей, животные тянули плуг, вода вращала колеса мельниц.
Разумеется, инновации были. Водяные колеса стыковались друг с другом, что увеличивало суммарную мощность; рычаги и шестерни увеличивали дальность передачи энергии; водяное колесо и турбина повышали производительность; а на смену многочисленным местным единицам измерения пришли стандартные меры расстояния и веса.
Но если водный источник пересыхал из-за перемены погоды или времени года, энергия пропадала. Поступление энергии было не только недостаточным, но и непредсказуемым, ненадежным[204]. Работа регламентировалась циклом светового дня. Невозможно было точно определить время и место. (Именно поэтому в 1714 году была объявлена большая «Премия за долготу» – тому, кто разработает систему точного определения местонахождения корабля в море.) Не существовало надежных и единообразных инструментов, позволявших упорядочить жизнь теми способами, которые сегодня кажутся само собой разумеющимися. Без синхронизации часов мы бы не могли ни оплачивать почасовую работу, ни надеяться, что кто-то придет вовремя (или вообще появится).
В 1790 году 95 % людей в США жили на разбросанных по стране фермах, в небольших городах и деревнях с несколькими сотнями человек. В 1800 году в Нью-Йорке насчитывалось лишь 60 000 жителей. Десятым по населенности городом Америки был Норфолк, штат Виргиния, население которого составляло 6000 человек. (Век спустя десятое место перешло к Цинциннати – 325 тысяч человек, а Нью-Йорк стал метрополией с населением в 3,5 млн.) Большинство американцев, мелкотоварные фермеры, очень зависели от капризов природы. Жизнь была нестабильна – и непредсказуема. Антрополог Джеймс Скотт так описывает это время:
Еще сравнительно недавно «полуслепое» государство знало предельно мало о своих гражданах, их материальном состоянии, земельных владениях и урожаях, месте жительства и вообще о том, кто они такие. У государства не было ни детальной карты местности, ни представления о тех, кто ее населяет. Но больше всего недоставало измеримости: метрик, которые бы позволили «перевести» эти знания на язык единого стандарта, без которого нельзя получить общей картины[205].
Результатом этой «слепоты» был крайне нерегулярный и несовершенный информационный обмен между правящими и управляемыми. Сумма взимаемого налога, например, определялась без достаточных оснований, и большинство общин если и платили, то малую долю от того, что были должны. Поскольку государство не могло ни контролировать, ни прогнозировать налоговые доходы, для извлечения ренты применялись самые разные системы оценок, силовые кампании и другие методы.
Обществу приходилось создавать институты, необходимые для выживания, в рамках своих технологических возможностей. Ненадежное общественное устройство структурировало два широко распространенных политических института: патронат (право назначать на должности) и частную инициативу. Доверие между патроном и клиентом (например, между графом Сэндвичем[206] и Сэмюэлом Пеписом[207]) было в доиндустриальной Англии и в некоторых других странах основой общественного порядка. Инструменты для формирования доверия и управления социальными отношениями предоставляла аристократическая иерархия, ее традиции и ритуалы[208].
Британский флот, некогда сильнейший в мире, был аристократическим институтом, которым управляли офицеры, назначаемые посредством сложной системы патроната. Такие сферы, как распределение военных подрядов или сбор налогов, широко известные своей коррумпированностью, представляли собой частные и весьма доходные синекуры, должности в которых обеспечивали преданность зависящих от них граждан. Даже маяки первоначально обустраивались частными концессиями и финансировались из сборов с судовладельцев.
Но позднее, в середине XIX века, все изменилось. Новые технологии вдруг сделали жизнь гораздо более предсказуемой. Паровая машина, обеспечив надежный источник энергии, радикально изменила производительность. Началась массовая переделка парусников в паровые суда, а маяки перешли в собственность общества и стали финансироваться государством. Консервирование позволило создавать и хранить надежные запасы еды. Улучшение дорог изменило практику ведения бизнеса и стало основанием для создания масштабного капиталистического рынка.
Постепенно начали складываться налоговая система и государственное регулирование. Инновации в области мер и весов постепенно привели к замене «невообразимо запутанной системы мер», различавшихся от страны к стране, от провинции к провинции и даже от города к городу, стандартными упорядоченными мерами, основанными на качании маятника, тиканье часов или фиксированных единицах метрической системы[209]. Ушли в прошлое сотни местных единиц измерения, использовавшихся в XVII веке во Франции, изрезанной на мелкие феодальные владения, в которых различался даже фут (фр. pied). Эта метрическая неразбериха была следствием и одновременно фактором децентрализованного характера власти, когда любой аристократ мог устанавливать в городе или приходе собственную систему измерений[210].
Промышленная революция середины XIX – начала ХХ века привела, кроме того, к институциональной революции в области, которую Артур Стинчкомб[211] назвал социальными технологиями: новые социальные институты возникали как результат расширения человеческой реальности усилиями наук и технологий. В условиях, когда технологии начали измерять и регулировать время, энергию, свет, пищу и другие жизненно важные ресурсы, старые институты, обслуживавшие аристократический патронат или частную монополию, оказались уже не нужны.
Их сменила бюрократия – централизованная организационная структура с рациональным разделением труда. Новая модель наделяла властью на основе административных правил, а не личных вассальных обязательств или обычая. Инженеры, ученые, проектировщики, другие профессионалы – те, кого Макс Вебер[212] назвал «персонально незаинтересованными и строго объективными экспертами», – специально учились измерять и управлять. В новом индустриальном мире, полном инструментов контроля над еще недавно неизмеримыми и непредсказуемыми вещами, делегирование власти профессионалам с университетским образованием позволяло надеяться, что квалифицированный эксперт будет управлять лучше и эффективнее, чем позволяла система аристократического или политического патроната прежних времен.
Чиновники и профессиональные служащие должны были не только повысить эффективность и специализацию государственного управления, но и обуздать амбиции миллионеров «позолоченного века»[213], порожденных новой индустриальной эпохой[214]. Для надзора над железными дорогами возникло несколько независимых комиссий, состоящих из профессиональных бюрократов; это существенно увеличило долю профессионалов среди государственных служащих[215].
Многие из них были детьми состоятельных консервативных фермеров и торговцев, но уже не разделяли представлений своих отцов о том, куда стоит, а куда не стоит вмешиваться государству. Они верили, что профессиональное администрирование с его высоким нормотворческим потенциалом наведет порядок и обуздает неумеренные аппетиты новых корпораций. Слияние интересов различных социальных классов в «эпоху прогресса» Ричард Хофштадтер[216] описывал следующим образом:
Хотя философия и дух были новыми, но социальный тип и его социальное недовольство оставались теми же[217].
Бюрократия требовала предсказуемости и ценила преемственность, что, в свою очередь, требовало новых технологий контроля, и в том числе единообразия способов измерения. Новый средний класс модернизаторов выработал внеличностные инструменты и правила измерения производительности и радикально изменил представления об устройстве общества и управлении им. Кроме того, бюрократия нуждалась в специально подготовленных чиновниках, а это, в свою очередь, вело к развитию системы квалификаций и стимулировало формальное образование, построенное на принципах управления знанием. В контексте двух этих тенденций росла массовая уверенность в том, что государственному управлению нужны специалисты с формальной квалификацией, умеющие применять стандартные методы и единицы измерения.
Просвещенные аристократы, в частности Вольтер, выступали за централизацию и стандартизацию измерений во имя научного и экономического развития Франции. Поскольку первоначально система мер была тесно связана с политическими институтами, задача казалась практически невыполнимой (так, по крайней мере, писали Дени Дидро[218] и Жан Лерон Д’Аламбер[219] в статье «Веса» в своей «Энциклопедии»[220]). И лишь во времена Французской революции Николя де Кондорсе[221] и его союзникам удалось наконец на волне политических реформ протолкнуть и официальную реформу в области мер и весов. Переход к единой системе мер был не быстрым, но процессу способствовало то, что единообразие измерений отвечало потребностям централизованных и бюрократических политических институтов[222].
Единые единицы измерения – например, метр – должны были помочь развитию торговли и, следовательно, способствовать экономическому росту. Размывание местных обычаев, замена их сначала общенациональными, а затем и международными стандартами укрепляли общегражданскую идентичность и пришедшую на смену феодальному строю власть нового национального государства (а позже и империи Наполеона).
Фактически переход к метрической системе был знаковым событием для молодых национальных государств. В Италии метр был введен в 1861 году, а местные единицы измерения подогнаны под процентные доли метра. Испания перешла на метрическую систему в 1869 году, Германия – в 1872 году. Только Британия долго хранила собственную систему измерений, с бушелем, пеком, родом, пер-чем и пеннивейтом[223], но в конце 1960-х сдалась и она. Метрификация Европы (а вместе с ней и возможность более эффективно измерять социальные и экономические условия) являлась одновременно и следствием и орудием масштабной политической централизации. Политика государственного строительства в Европе раннего Нового времени во многом была направлена на рационализацию и стандартизацию жизни, потому что так ею было удобнее управлять[224].
В США единообразие мер и весов тоже стало ключевым фактором политической централизации государства и становления класса профессиональных чиновников. В 1819 году Палата представителей, откликаясь на переход Франции к метрической системе, попросила государственного секретаря Джона Куинси Адамса[225] предложить систему измерений для их молодой республики. Двумя годами позже, изучив единицы измерения 22 штатов страны, Джон Куинси Адамс порекомендовал отказаться от метрической и сохранить британскую систему мер, мотивируя это ее долгой историей и связью с человеческим телом. В своем отчете он писал:
История происхождения мер и весов не ясна; но с незапамятных времен мы пользуемся фунтами, унциями, футами, дюймами и милями, унаследованными от римлян, а через них от греков, а ярд… единица измерения саксонского происхождения, происходит, как и еврейские и греческие меры, от человеческого тела[226].
В общем и целом унификация единиц измерения существенно усилила полномочия нового класса государственных служащих.
Тогда же, в период индустриализации и экономического роста, изобретение механических часов преобразовало измерение времени. Публичные сигналы точного времени явились огромным достижением: уже в 1905 году американский военно-морской флот получал их по радио из Вашингтона. Эйфелева башня стала передавать парижское время в 1910 году – прежде, чем оно приобрело законодательный статус официального времени Франции[227]. Широко известно, что Эйнштейн занимался решением задачи синхронизации часов на швейцарских железнодорожных станциях[228]. Механическое измерение времени и возможность синхронизировать его между разными юрисдикциями снимали проблему системного учета рабочего времени. От часов зависели такие новинки, как беспроводной телеграф, телефон и железные дороги, они же обеспечивали их точный ход. Учет рабочего времени существовал и раньше, но электрификация и механизация сделали его повсеместным. Жизнь стала измеряемой и упорядоченной; работу, встречи и развлечения теперь можно было организовать, спланировать и скоординировать.
Новообретенная возможность управлять временем отразилась и в литературе: время стало одним из ее центральных лейтмотивов. Многие авторы экспериментировали с концепцией линейного и инвариантного изменения времени. Достаточно вспомнить, например, «Портрет Дориана Грея» Оскара Уайльда или роман Марселя Пруста «В поисках утраченного времени», в котором время течет по-разному для главного героя и других персонажей. Отдали должное концепции времени и Кафка в своем «Процессе», где главный герой никогда не знает, который час, где ему нужно быть и во сколько; и Льюис Кэрролл, выведя в романе «Алиса в стране чудес» вечно опаздывающего белого кролика. И, конечно, книгой эпохи стал роман «Машина времени» Герберта Уэллса. Трюки, которые время играет с литературными персонажами этих книг, коренятся в одержимости тогдашней культуры пунктуальностью и в возможности фиксировать время с точностью, ранее недоступной[229].
Еще одним прорывом, наряду с измерением времени, стала электрификация, обеспечившая городам непрерывное освещение. Электрические лампы размыли границу между днем и ночью[230]. Они радикально преобразили жизнь горожан и принципы градостроительства; и в больших и малых городах появилась вечерняя жизнь: собрания, киносеансы. Электричество сделало людей гораздо менее чувствительными к капризам погоды. Впервые появилась возможность регулировать окружающую среду, и общество готово было хорошо платить за надежность таких регуляторов и за предсказуемость своих отношений с природой[231]. Жизнь стала более упорядоченной и управляемой.
Многочисленные технические инновации все надежнее обеспечивали общество продовольствием. В доиндустриальную эпоху, до железнодорожных перевозок, продукты производились и потреблялись в основном локально. Даже после строительства железных дорог транспортировка скоропортящихся продуктов, например свежего мяса, оставалась невозможной. Живой скот приходилось везти со Среднего Запада на забой в города восточного побережья, что породило ряд весьма неприятных деталей городской жизни (и несколько известных романов, которые это описывали[232]).
В железные дороги вкладывали много средств для создания устройств погрузки и транспортировки живого скота на бойню и сперва сопротивлялись техническим инновациям для перевозки забитого и освежеванного скота. Однако такие изобретения, как вагонхолодильник, механизация забоя, размещение скотобоен на рельсах в доках и создание разделочной линии для быстрого отделения мяса по ходу перемещения туши, вскоре позволили производить говядину быстро, в большом объеме и без ущерба для качества[233].
После механизации процессов консервирования появилось мясо в банках. Железнодорожные вагоны-холодильники, раньше возившие туши во льду, теперь использовались для перевозки вместо мяса фруктов и овощей: мясо оказалось выгоднее транспортировать в виде консервов. Поставки стали более предсказуемыми и дешевыми, а продукты – разнообразными. Благодаря новым технологиям ферма поехала к потребителю, а не наоборот, как это было раньше, что открыло перед потребителем мир хорошего питания и одновременно создавало новое широкое поле для административного регулирования.
Масштабная механизация и индустриализация и большая предсказуемость условий производства способствовали расширению рынков и экономическому росту. Внедрение измерительных инструментов и освоение новых торговых путей привели к появлению дополнительной экономической специализации. Непрерывная дифференциация видов занятости легла в основу развития профессий. Толкотт Парсонс[234] описывал профессионализацию жизни в XIX веке как «наиболее важную перемену, которая произошла в системе занятости современного общества»[235].
Но одних промышленных технологий было мало для безоговорочной победы профессионализации. Ее поддерживали и некоторые другие взаимосвязанные исторические тенденции: научный позитивизм, становление университетов и экономический спрос. Достижения естественных наук все активнее смещали научную парадигму к рационализму, росло желание применить естественнонаучные методы к социальным наукам, включая экономику и организационную психологию. Дэниел Бурстин[236] верно уловил суть веберовской концепции демистификации реальности, когда писал:
Старые трюки чудотворцев, ведьм и магов стали обыденностью. Мы научились годами сохранять пищу, получать воду из бездонных резервуаров внутри зданий, человек полетел в космос и приземлился с небес на землю, события прошлого вновь предстали перед нашими глазами благодаря ожившим картинкам и голосам давно умерших людей[237].
Рост человеческой власти над миром привел к частичной утрате его магии. Магию – а вместе с ним непредсказуемость жизни – сменил научный позитивизм, заря эпохи уверенности и контроля. Новые инструменты измерения, стандартизации и регулирования всего и вся – от энергии до времени и производства продовольствия – существенно понизили статус институтов аристократической иерархии и расчистили путь на государственные должности профессионалам – выходцам из среднего класса, получившим университетское образование.
Оливер Уэнделл Холмс-старший[238] писал в 1860 году, что парадигму современности определяли два слова – «закон» и «средний».
Все аспекты бытия были сведены статистикой в таблицы – рост населения, благосостояние, преступность, болезни. Мы составили карты географического распространения воровства и самоубийств. Все материальное и видимое было подвергнуто анализу и классификации[239].
Вслед за естественными науками собственный научный метод начал появляться и в таких областях, как экономика, политика и социология; они дробились на дисциплины, для их изучения открывались соответствующие университетские факультеты[240]. Росли вера в науку о лидерстве и потребность в целостной системе управленческого образования, практической подготовки и повышения квалификации[241]. Уровень технической специализации, которого требовали рабочие процессы индустриальной эпохи, тоже поддерживал представление о государственном управлении как о работе профессионалов на своих рабочих местах.
Фредерик Тейлор, сторонник применения научных методов в совершенствовании производственных процессов, считается основателем научного (рационального) менеджмента. Инженер по образованию, Тейлор считал, что путь к повышению эффективности производства лежит в рациональном управлении скрупулезно отлаженными производственными процессами. Ключевая роль в управлении наемными работниками отводилась администраторам (менеджерам), способным правильно распределять задачи между исполнителями на основании их компетенций и способностей. Рабочие, по убеждению Тейлора, не обладали необходимыми для самостоятельной организации своей работы «подлинно научными» способностями. Менеджеров же он, напротив, рассматривал как ценный ресурс предприятия[242].
Влияние технологий на общественные институты проявляло себя двумя противоположными тенденциями. С одной стороны, индустриализация и профессионализм создавали новые институты, менее элитарные и более открытые для среднего класса, в том числе для женщин. (Император Австро-Венгрии Франц Иосиф категорически не одобрял пишущих машинок[243]. Именно они, считал император, создали условия для появления новых рабочих мест в сфере государственного управления и дали доступ в эту сферу американским женщинам, которые массово поступали машинистками в государственные органы[244].) Становление профессий – это отчасти история «триумфальной демократизации знания». «Это история, – пишет американский социолог Эндрю Эбботт, – о Пастере, об Осье, о Швейцере, о нити, связывающей сельского адвоката и судью Верховного суда». Это история о росте социальной мобильности и открытости на основе знаний, квалификаций и достижений.
С другой стороны, перед многими профессионализация захлопнула дверь, создав изощренную систему правил, процедур и специального жаргона. Система присвоения квалификаций отвергала любителей в пользу авторитетных профессионалов. Это полностью согласуется с представлением о развитии профессий прежде всего как инструмента контроля рынка – как «хроники [становления] монополий и истории злоупотреблений, несправедливого правосудия в руках прислужников власти, знахарей-Рокфеллеров[245]»[246].
Профессиональные сообщества превратились в джентльменские клубы и студенческие братства. Профессионализм среднего класса был демократическим шагом вперед по сравнению с аристократическим патронатом, но в итоге тоже стал инструментом исключения и исключительности, хотя и на новый лад. «В отсутствие контроля мир интеллектуального труда становится миром „своих людей“»[247]. Саркастичная Барбара Эренрайх[248] описывала профессионалов как надменных, своекорыстных карьеристов, которые завоевали свой статус за счет дискредитации остальных как «дилетантов»[249].
Считалось, что высокие барьеры входа в избранный круг профессионалов государственного управления в виде экзаменов при поступлении на гражданскую службу и необходимость основательной подготовки в этой сфере – это противоядие от коррупции и кумовства, присущих более ранним формам управления государством. Ожидалось, что профессиональная бюрократия будет поддерживать общественный порядок лучше и это окажется дешевле, чем патронат и каперство – с XVIII по XIX век судьи брали пошлину за рассмотрение дел, а офицеры морского флота получали процент от стоимости захваченных кораблей. Тем не менее прошло достаточно много времени, прежде чем фиксированные оклады государственных служащих, которые мы сегодня считаем само собой разумеющимися, пришли на смену пошлинам за оказание услуг и премиям за конкретные успехи, например за поимку сбежавшего заключенного.
Но зачем полагаться на систему лояльности, с ее рисками растрат и злоупотреблений, когда есть научные способы измерять и контролировать время и пространство?
Зачем опираться на бюрократию, которая живет за счет сборов с граждан или принимает награды за службу одной социальной группе в ущерб другой, если можно устанавливать и регулировать зарплаты сверху[250]?
Процедура выработки административных решений, подготовленных профессионалом, должна была обходиться гораздо дешевле дилетантизма[251]. Было очевидно, что для управления сложным обществом необходимы менеджеры, работающие за фиксированный оклад и обладающие профессиональными знаниями и умениями, и что классическая идея «любительского» управления устарела[252].
Одновременно с тем, как промышленная революция положила конец доминированию аристократии и заменила ее профессиональным классом технократов, обученных обращаться с новыми инструментами измерения, социальная жизнь попала в руки профессионалов. Отбор работников на основе формализованных показателей, специализированное обучение и подготовка стали нормой[253]. Пошлины и сборы сменились зарплатой. Возникшая в конце XIX века концепция заполнения правительственных должностей на основе объективных критериев базировалась на принципах компетентности, преемственности и равных возможностей[254]. Новые термины, почетные звания и профессиональные ассоциации стали расти, как грибы после дождя. Например, в 1890-х годах впервые появились такие профессии, как арборист («древесный хирург»), санитарный инженер, косметолог и специалист ритуальных услуг. Лаборант, проводивший анализ мочи, превратился в уролога, а костоправ в ортопеда. Ремесла стали профессиями[255]. Специалисты ритуальных услуг и диетологи наконец смогли увидеть свои предметные области в перечне образовательных программ уважаемых учебных заведений[256].
Специалисты ритуальных услуг, которых теперь иногда называли «докторами скорби»[257], предложили, чтобы новообразованная Национальная ассоциация директоров похоронных агентств контролировала и лицензировала всех членов объединения, и даже приняли собственный кодекс поведения. Число профессиональных объединений быстро росло. По данным исследований, с 1825 по 1880 год в Англии 10 из 13 современных профессий создали национальные ассоциации. В США профессионалы 11 из тех же 13 сфер деятельности объединились в национальные ассоциации в период с 1840 по 1887 год[258].
Адвокаты создали первую национальную профессиональную ассоциацию в 1878 году; библиотекари – в 1876 году; социальные работники – в 1874 году. Американская ассоциация социальных наук[259] была основана в 1865 году, и вскоре следом появились учебные программы, научные журналы и узкоспециализированные ассоциации. Профессиональный социолог получил роль всезнающего и исключительного толкователя отношений между человеком и обществом. Через некоторое время на научную сцену вышли такие светила социологии, как Макс Вебер, Эмиль Дюркгейм[260], Вильфредо Парето[261] и Фердинанд Теннис[262]. Практически каждая медицинская специальность – от хирургии до неврологии и педиатрии – создала собственную ассоциацию. Так же поступали и ученые – химики и биологи. К 1870 году в Америке царил культ профессионализма. Именно так предстояло управлять сложными институтами и большими территориями. Именно так предстояло бороться с коррупцией, клановым капитализмом и бесчеловечностью больших городов.
Профессионализация общества совпала со становлением элитных университетов, призванных готовить чиновников новой эпохи, а университеты, в свою очередь, стимулировали развитие научного позитивизма.
Студентов, желающих получить конкретную специальность, обучали преподаватели-профессионалы. Профессиональное образование заменило систему «мастер – подмастерье», стало нормой и на рынке труда, и на рабочем месте и одновременно попало в сферу интереса организаций, занятых описанием учебных дисциплин, соответствующих новым профессиям.
Власть профессии над учебной дисциплиной воспринималась как законная, потому что профессия гарантировала отбор и структурирование знаний рациональным и научным образом. Признание приоритета профессионализма стимулировало специализацию в высшем образовании. В свою очередь, сам факт того, что профессионалов готовят в университетах, добавлял авторитет носителям профессии, поскольку подразумевал независимую сертификацию – престижный способ удостоверить компетентность специалиста.
Вместе с появлением учебных программ для поддержки и аккредитации новых профессий оформлялись и упрочнялись соответствующие области наук. Когда-то наука была уделом увлеченных и богатых любителей, таких как Чарлз Дарвин, а теперь она стала сертифицируемой и оплачиваемой профессией[263]. Люди науки, раньше известные как естествоиспытатели (natural philosopher), впервые были названы учеными (scientists) только в 1830-х годах. В 1915 году профессора учредили собственную профессиональную гильдию – Американскую ассоциацию преподавателей университетов[264].
Все это движение происходило в русле характерного для эпохи постпросвещения общего стремления к рационализму, на сей раз принявшему облик и форму науки, и было созвучно всеобщему оптимизму и вере в прогресс, которыми отмечен конец XIX века. Научный рационализм казался тогда идеальным инструментом для системного совершенствования общества[265]. Его семена были посеяны уже давно. Решимость положить в основу рациональную мысль – суждение, построенное на научных принципах и подкрепленное эмпирическими измерениями, – а не данные ненадежных чувств, идет еще от Декарта и картезианских[266] философских кружков XVI–XVII веков. Картезианская мысль развивала тезис о том, что познание неизменных законов природы и математики отличается от размышлений оценочного характера и эти законы можно подтвердить экспериментально.
Немецкий термин Wissenschaft (наука) и его производные Wissenschaftler (ученый) и wissenschaftlich (научный) появились в XIX веке, когда наукой занялись профессионалы, будь то выпускники университетов: врачи, фармацевты, дантисты, адвокаты – или представители политической науки. Как писал в конце XIX века ректор Гарварда Чарлз Элиот, идеальный профессионал – это «не эрудит и не практик, но ученый»[267].
Теперь профессионалов обучали дедуктивному подходу к научному знанию (тому, что греки называли techne), а не как прежде, не через ремесло и не через практику (metis). Формальные образовательные программы структурировали знания в виде упорядоченной системы постулатов, подкрепленных эмпирическим наблюдением. Не все выпускники университетов носили белые халаты, но все они были учеными.
Готовившие профессионалов университеты ориентировались на средний класс. Аристократия веками пользовалась преимуществами изначально более широких стартовых возможностей, полученных по наследству[268]. Теперь университеты позволяли добиться успеха за счет объективных личных достоинств и образования, доступ к профессии зависел от результата экзаменов, а не от социальных связей. Благодаря ориентации на новые профессии развивающееся высшее образование Америки питало – а фактически делало возможной – «веру общества в объективные критерии, компетентность, дисциплину и контроль»[269].
К 1870 году в США было больше программ бакалавриата и больше медицинских и юридических школ, чем в Европе. В течение первого десятилетия последней трети XIX века преподавательский состав высших учебных заведений вырос вдвое, а с 1870 по 1900 год увеличился более чем на 300 %. В 1905 году Эндрю Карнеги[270] учредил первый пенсионный фонд для профессоров из светских университетов. Это дало толчок росту университетов и преобразованию многих религиозных учебных заведений в светские. На месте узкоконфессиональных колледжей стали расти современные процветающие университеты с библиотеками, лабораториями и крупными фондами целевого капитала[271].
Количество студентов, обучавшихся по программам бакалавриата, выросло с 52 тыс. в 1870-м до 355 тыс. в 1910 году. Число студентов магистратуры увеличивалось еще стремительнее. В 1871 году в США было всего несколько сотен студентов-магистрантов. К 1910 году этот показатель превысил 10 000[272]. С 1868 по 1891 год богатые филантропы, основавшие Корнелльский университет, Университет Джона Хопкинса, Университет Вандербильта, Университет Кларка, Чикагский университет и Стэнфорд, пожертвовали на высшее образование более 140 млн долларов.
Законы Моррилла[273] о безвозмездной передаче университетам государственных земель позволили создать сельскохозяйственные университеты с собственным землевладением и привлекли десятки миллионов долларов на развитие высшей школы[274]. Более 70 колледжей и университетов, в основном на Среднем Западе, появились в результате этой законодательной инициативы, нацеленной на «преподавание областей знания, связанных с сельским хозяйством и искусством механики, по рекомендованным законодательными собраниями штатов методикам для продвижения свободного и практического образования рабочего класса в области исследований и профессий»[275].
Неудивительно, что в сложившихся условиях в университетах началась трансформация права из профессионально-практической сферы деятельности в предмет научного исследования. Декан Гарварда Кристофер Коламбус Лэнгделл, который ввел в образовательный процесс анализ кейсов, по сей день распространенный в юридических учебных заведениях, возглавил движение за превращение американского права из ремесла, которое ученики осваивают в адвокатских конторах, в предмет, достойный изучения в элитных университетах. Лэнгделл составил «сборник прецедентов», студенты сначала читали описание прецедента, а затем выявляли в нем ключевые принципы. Идея этой методики состояла в том, чтобы научить новых профессионалов так же тщательно классифицировать и разбирать правовые прецеденты, как ученый-естественник в лаборатории каталогизирует природные образцы.
Методом подготовки юристов стало изучение закона, а не правовая практика. Центральную роль в решении этой задачи играли университеты, потому что в них были библиотеки. Лэнгделл писал:
[Юридическая библиотека] – это предмет нашей величайшей и постоянной заботы. Библиотека – истинная мастерская для профессоров, равно как и для студентов… для нас это то же, что университетские лаборатории для химиков и физиков, музей естественной истории для зоологов, ботанический сад для ботаников[276].
Право стало наукой; библиотека – его лабораторией и фондами, а его хранителями – профессионалы, чьи решения относительно формирующегося канона административного права были окончательными и не подлежали пересмотру. Такая ситуация складывалась не только в юридическом образовании.
Университеты вбирали в себя колоссальное количество новых областей знания. В 1867 году в Гарварде была основана первая стоматологическая школа. Она отличалась от существующих колледжей прикладной подготовки тем, что расширяла медицинское и научное понимание области, которая прежде была просто ремеслом. В 1881 году в составе Пенсильванского университета была создана Уортонская школа бизнеса, став первой ласточкой грядущей доктрины о том, что бизнес – это профессия, а управление – наука.
Экономическая наука, хотя и зародилась ранее, в конце XIX века переживает огромный всплеск интереса: число учебных кафедр увеличилось девятикратно[277]. В 1880-х годах в Колумбийском университете появилось отделение «политических наук» (ранее этого термина не существовало) с целью «подготовки молодых людей для всех направлений гражданской государственной службы»[278]. В 1886 году вышел первый номер ежеквартального журнала Political Science Quarterly, освещавшего новости «политики как профессии»[279]. В Чикагском университете отделение политических наук открылось в 1900 году, на должность первого профессора в этой области был приглашен Чарлз Мерриам[280]. Именно Мерриаму и Вудро Вильсону[281] государственное управление обязано ростом интереса к себе как к самостоятельной профессии.
В начале 1930-х годов начали появляться школы государственного управления, где одновременно обучали применять политическую науку на практике и вели исследования в области управления. Примерно тогда же зародились термины «государственное (общественное) управление» и «государствоведение» (Staatswissenschaft). Спустя несколько десятилетий появились профессиональные организации, такие как Ассоциация анализа государственной политики и управления[282], Национальная ассоциация школ государственного управления[283] и Национальная академия государственного управления[284].
Профессиональные объединения дополнительно усиливали область, которая с момента своего возникновения черпала силу, авторитет и независимость из законов и правил, которые сама же и устанавливала. Каждая группа стремилась повысить статус своей гильдии, закрепиться в университетах, сформулировать строгие условия допуска в свои ряды, заложить научные основы работы и провести четкие, отсеивающие посторонних границы.
C учетом новообретенной значимости и в надежде упрочить свое место в профессиональном мире, социологам приходилось демонстрировать, что их наука обеспечивает какую-то степень достоверности. Поэтому они последовательно отстаивали научный объективизм как одну из своих методологических норм. С появлением социальных наук о поведении – психологии и социальной психологии – исследователи с удвоенной энергией принялись крепить профессиональную репутацию своих молодых дисциплин, подтверждая их право на существование наблюдаемостью и измеримостью изучаемых феноменов[285].
Все очевиднее становилась необходимость в эмпирических исследованиях человеческого поведения, в том числе политического. Исследователь истории идей Эдвард Перселл-младший описывает это так:
Первая мировая война ускорила движение к новому объективизму – во время войны много социологов работало на правительство, помогая централизованно контролировать и планировать управление совокупными усилиями нации[286].
Этот новый научный подход, особенно профессионализация психологии и психиатрии, а также популярность фрейдизма неявным образом бросали вызов некоторым важным постулатам демократической теории, а именно – тезисам о рациональности человеческой природы и о способности народа управлять государством. Чтобы утратить веру в рациональность человечества, многим хватило Первой мировой войны. На фоне популяризации фрейдовской психосексуальности и лебоновской теории коллективной эмоциональности и поведения толпы совершенно не удивительно, что поколение современных им политологов критически пересматривало демократические идеалы более ранней и «простодушной» эпохи.
Продемонстрированная человеком неспособность действовать рационально, разумно и мудро служила лишним аргументом опасности народного правления. Психологический подход к исследованиям в области управления в некоторых случаях порождал расистские, антидемократические и даже авторитарные теории, обливавшие презрением интеллектуальную отсталость масс – или, по меньшей мере, определенных социальных классов, рас, гендерных групп или людей.
Те, кто не отвергал демократию целиком, считали, что удерживать народную власть «в рамках рациональности и объективности» – дело административной и научной элиты. Уверенность, что справиться с растущей сложностью индустриального общества под силу только управленческой элите, отвергала участие обычного гражданина в управлении и ставила под сомнение ценность его вклада. Перед лицом иррационального, объясняет Перселл, социологи начали рассматривать экспертов как необходимость, а не с позиции удобства или практической целесообразности[287].
По мере роста территорий и населения Америке, прошедшей через горнило Гражданской войны, понадобилась более масштабная система государственного управления.
В первой половине XIX века, по мере расширения страны на запад, число жителей США выросло вдвое, а расходы федерального правительства – в четыре раза, а затем – в период с 1870 по 1910 год – еще вдвое. Всё новые и более сложные законы, связанные с новыми социальными силами, новыми ограничениями и обязанностями, требовали увеличения федерального правительственного аппарата.
Американский историк и политолог Леонард Уайт[288] описывал это следующим образом:
Резкий рост числа государственных актов и документов… И участившиеся обращения в Конгресс, расследовать которые было невозможно, если не знать историю каждого департамента со дня основания, – все это усложняло обязанности и увеличивало нагрузку на каждого клерка и каждое должностное лицо[289].
Изначально аппарат государственной службы был невелик. Секретарь каждого из четырех департаментов – государственного департамента, военного министерства, казначейства и военноморского министерства – обычно располагал штатом из десятка чиновников и нескольких курьеров, небольшой внешней службой, скромной библиотекой и не вел никакой формальной отчетности. В 1800 году в федеральном правительстве насчитывалось 3000 сотрудников; к 1860 году их число достигло 50 000.
Широкое предоставление избирательного права взрослому мужскому населению и восьмикратный количественный рост среднего класса стимулировали политическую активность, по большей части партийную[290]. В труде «Демократия в Америке» («De la democratie en Amerique») Алексис де Токвиль писал:
Как только вы ступаете на американскую территорию, вас ошеломляет бесконечная суета… практически единственное удовольствие, известное американцам, – это участие в управлении и обсуждение действий правительства[291].
Понимание, что успех на выборах зависит от партийной поддержки как на государственном уровне, так и на местах, политизировало государственную службу. Возможность создавать в общественном секторе – на таможнях и на почте – рабочие места для среднего класса стала способом завоевать политическую поддержку. В списках государственных служащих начали появляться члены семей чиновников, выигравших выборы, и политические наемники.
Макс Вебер насмешливо писал об этой системе:
…300 или 400 тысяч партийцев, чьим единственным признаком профессиональной пригодности было то, что они изо всех сил старались ради своей партии, конечно же, не могли существовать вне величайшего из зол – беспрецедентных затрат и коррупции, выдержать которые могло только государство с безграничными экономическими возможностями[292].
Некоторые виды государственной службы сохраняли специфику, присущую профессиональной занятости, и условием карьеры чиновника оставались компетентность и профессионализм. Однако политическая необходимость вызвала к жизни назначения по ротации, которая постепенно стала основным механизмом заполнения государственных должностей. В эпоху Эндрю Джексона[293] дух и качество государственной службы деградировали из-за системы «подачек» (spoils): когда президенты и их партии раздавали руководящие посты своим сторонникам[294].
В период с 1789 по 1829 год качество и авторитет государственной службы обуславливались тем, что ею занимались представители «класса джентльменов с высокими моральными устоями». Джордж Вашингтон подчеркивал, что необходимо назначать на посты влиятельных людей из местных общин с подходящими личными качествами, потому что они, из уважения к согражданам, будут исполнять свой долг честно и компетентно и закладывать основы верности новой стране. Сам Вашингтон отказался брать деньги за свою работу на государство. Однако к середине столетия принципы этих чувствительных и возвышенных натур были вытеснены политическими соображениями и патронатом[295]. Чтобы увеличивать количество должностей, которые можно было раздавать (в традиции патроната), государственная служба разрасталась, забирая себе социальные функции, до этого находившиеся в руках организаций социального обеспечения.
Немецкий социолог Роберт Михельс отмечал, что, если обстоятельства вынуждают организации создавать и заполнять привилегированные рабочие места, это неизбежно приводит к появлению иерархии. Эксплуатация была распространенным явлением еще до джексоновской эпохи. В программном исследовании революционной смены системы финансового поощрения в американском правительстве «Против погони за прибылью: Революция системы заработной платы в американском правительстве («Against the Profit Motive: The Salary Revolution in American Government, 1780–1940») профессор Йельского университета Николас Паррилло подробно описывает разные формы договорных выплат, которые получали государственные служащие за свой труд до перехода в конце XIX века на систему окладов[296].
Государственная служба подарила молодым выходцам из среднего класса статус и благосостояние – преимущества, которые они, естественно, захотели зарезервировать за собой посредством профессионализации своего занятия и таким образом захлопнуть дверь перед другими.
Увеличение числа штатных профессионалов государственного управления укрепляло их репутацию как обладателей высшего знания – пример активного взаимодействия экономической потребности и спроса на профессионализацию. Дополнительный бонус в виде государственной пенсии стимулировал создание в государственном секторе новых рабочих мест: в своих собственных интересах бюрократии приходилось «открывать шлюзы на бюрократических каналах, чтобы принять тысячи новых послушников и тем самым обратить их из опасных противников в преданных сторонников»[297].
Увеличение численности, а значит, и политического значения этого растущего среднего класса требовало новых стабильных источников занятости. После войны 1812 года главные исполнительные департаменты Почтового управления, Казначейства и Военного ведомства расширили перечень чиновников и функций. Тенденция набирала силу. Массовые переселения, связанные с индустриализацией, а позже с Первой мировой и Гражданской войнами, тоже подстегивали рост профессиональной бюрократии.
До 1829 года в США существовала единая система государственной службы, которая набирала сотрудников неформальным образом. После 1829 года она разделилась на две системы: одна известна нам сегодня как система политических должностей, занимаемых на основе ротации, а другая предполагает работу по бессрочному контракту (tenure). Но в то время различия были еще нежесткими, а патронат продолжал оставаться нормой.
Ротировались даже мелкие клерки – это позволяло предоставить больше рабочих мест для сторонников партии. Например, в период перехода президентской власти от Гровера Кливленда[298] к Бенджамину Гаррисону[299] ротация в Почтовом управлении затронула более 100 тыс. американцев[300]. Ротационная система под патронатом партий помогала предотвратить укоренение бюрократии в правительстве, но при этом часто делала государственную службу «невежественной, неуклюжей, дорогой, пристрастной, а временами и коррумпированной»[301].
Распределение постов среди сторонников партии обеспечило рабочими местами тысячи представителей нового среднего класса, что было важно в условиях роста экономических издержек на 35 % с 1870 по 1910 год. Число государственных служащих выросло в четыре раза. Тем не менее, пока не возникла действительно профессиональная государственная служба, эпоха Эндрю Джонсона[302] и Улисса С. Гранта[303] воспринималась как время коррупции и скандалов. Неуклонное падение эффективности и этики шло рука об руку с расширением демократического доступа к административным рабочим местам. Парадоксальным образом демократизация доступа к должностям благодаря широкому патронату проложила путь для бюрократизации государственной службы. Должности начали восприниматься отдельно от людей, их занимающих, и федеральная должностная система сделалась системой функций, а не функционеров[304].
В ответ на фоновую коррупцию, порочные практики и политизацию – то, что Теодор Лоуи[305] описывал как политику, на 99 % построенную на патронате и льготах, – начал формироваться идеал системы администрирования, по характеру более близкой к бизнесу, чем к политике[306]. Покушение неудачливого соискателя государственной должности на президента Джеймса Гарфилда[307] вылилось в шумные протесты недовольных очевидным упадком этики государственной службы и ускорило переход на профессиональную систему организации работы правительства, где должности получали по результатам экзаменов, на основании объективных критериев, а не связей. Еще до Закона Пендлтона[308] о реформе государственной службы, принятого в 1883 году, государственные агентства начали перестраивать организацию работы, оплату труда и систему карьерного продвижения по модели бизнеса.
Профессионализация государственной службы и публичных политических ролей, фокус на компетенциях стали моральной реакцией на недостатки прежней системы патроната. Настроения эпохи хорошо отражены в стремлении Вудро Вильсона к гражданской службе, достаточно культурной и самостоятельной, чтобы действовать разумно и энергично, но тесно связанной с умонастроением масс посредством выборов и постоянных общественных консультаций, полностью исключающей произвол или классовые интересы[309].
Это была еще и политическая реакция на то, что с общегосударственного уровня все сложнее становилось контролировать многоглавую гидру ротируемой местной бюрократии, изобретательно отстаивающую собственную систему вознаграждений. Административные аппараты разрастались, брали на себя всё новые роли и функции, а система назначений в обмен на политическую поддержку становилась всё менее управляемой и легитимной. Вскоре даже политическая элита задумалась над тем, как ограничить власть местных административных аппаратов[310].
По мере того как университеты брали подготовку юристов в свои руки, отнимая эту роль у адвокатских контор, и превращали право, политологию и науку управления в формальные академические дисциплины, заново переопределялось содержание государственной службы, превращаясь в занятие, требующее квалифицированного профессионала с университетским образованием, а не едва окончившего колледж клерка или непристроенного родственника.
Со временем университетских профессоров начали назначать на важные посты в правительстве. Как объясняет Леонард Уайт, по мере того как новейшие дисциплины – экономика и статистика, политическая и сельскохозяйственная науки – находили свое место в учреждениях высшего образования, специалисты этих областей стали приносить пользу в практических делах[311].
К концу XIX века почти половина выпускников американских колледжей шли в «преподавание, государственное управление и бизнес»[312]. В результате ни в одной другой стране мира не сформировалось столь мощного профессионального преподавания и анализа государственного управления, как в США. Историк политической науки Бернард Крик уверен, что единственный защитный механизм демократии – это применение научных методов к управлению обществом.
Гражданство было не статусом или умонастроением, а академической дисциплиной, которую преподавали и по которой сертифицировали. Вудро Вильсон довел идею до логического завершения, выступая за обучение собственно государственному управлению, а не только политической теории или юриспруденции. Его статья в журнале Political Science Quarterly, вышедшая в 1887 году, стала первым документом, признавшим государственное администрирование областью, которую есть смысл изучать[313]. Молодым людям надо было учиться и практической стороне управления, и тому, «с кем иметь дело в Вашингтоне»[314]. Рационализация управления означала рационализацию общества[315].
Но эти преимущества имели свою цену. Хотя в академическом мире одна интеллектуальная мода сменяет другую, подготовка профессиональных социологов, юристов и управленцев переживает некоторый застой. Учебная программа сегодняшнего студента-первокурсника в Юридической школе Гарварда почти не изменилась с лэнгделловской эпохи: гражданское процессуальное право, криминальное право, контрактное право, право собственности и правонарушения. Методики обучения остались неизменными.
Современные социальные науки предлагают практически тот же набор кафедр и дисциплин, что и 100 лет назад: социология, экономика, антропология, психология и политология[316]. Университеты так и не стали центром развития политических инноваций. Сегодня это любимый инструмент, с помощью которого общество создает, аккредитует и воспроизводит элитный класс «важных чиновников»[317].
Ограничение инновационной деятельности – не единственная цена профессионализации управления. История управления – это история того, что политический антрополог Джеймс Скотт назвал «социальной внятностью» (social legibility) или механизмом распознавания социальных условий с целью их более эффективного регулирования. Именем науки современных профессионалов обучают измерять, количественно оценивать, регулировать и упорядочивать общество, изначально не приспособленное для централизованного управления.
Как объясняет Скотт в книге «Благими намерениями государства»[318], авторитетном и исчерпывающем обзоре провалов авторитарных государств, пытавшихся воплотить в жизнь грандиозные концепции упорядочивания общества, управление нуждается в приемах, которые позволяли бы ему понимать гигантские и очень сложно устроенные социальные и экономические системы. Умение классифицировать, количественно оценивать и прогнозировать – стержневое в деле создания профессиональной государственной службы и укрепления национального государства.
Чтобы понять, кем он управляет, и получить представление о ситуации на местах, правящий центр пользуется такими инструментами, как измерения, картирование (mapping) и перепись населения. Со временем растущая стандартизация многофакторных и неоднородных условий – то есть картирование и измерения – может начать искажать действительность. Если это происходит, под угрозой оказываются легитимность управления и его эффективность.
В качестве примера Скотт рассказывает, как лесничий в Германии XIX века классифицировал и считал деревья, чтобы вычислить их коммерческую, но не ландшафтную и не ботаническую ценность. Из-за отсутствия полной картины для всесторонней оценки он решил краткосрочную задачу расчета налога на производство древесины, но поставил под угрозу долгосрочную – успешное управление лесными ресурсами. Опыт показывает, что для долгосрочного успеха людям, принимающим решения, необходимо исчерпывающее, но гибкое понимание реальных условий на местах. Это дает Скотту основания сетовать на ограниченность бюрократической логики.
Как писал политический теоретик социалист Гарольд Ласки в начале ХХ века, любая политическая система, в которой главную роль играют эксперты, подвержена «порокам бюрократии», так как профессионалы преследуют «собственные интересы без учета общественных потребностей»[319]. Профессионализм такого рода, стремящийся упрощать, чтобы считать и мерить, – возвращаясь к примеру с немецким лесничим, – позволил максимизировать доходы от древесины, но не учитывал сложности – и, соответственно, многообразия ценностей векового леса. Скотт отмечает:
Разнообразный, сложный лес со смешанными породами деревьев, полный птиц, насекомых и млекопитающих, гораздо более устойчив, гораздо более способен противостоять ущербу и восстанавливаться после него, чем монокультурные посадки. Само его разнообразие и сложность помогают ему выстоять и не прийти в упадок: старые деревья одного вида буря повалит, другого – пощадит, не тронет она и невысокие деревья первого вида. Болезнь или нападение насекомых, которое угрожает, например, дубам, может оставить невредимыми липы и вязы. Биологическое разнообразие леса служит ему страховкой – подобно тому как купец, не знающий, с чем караван встретится в пути, и отправляющий в море много судов разной конструкции, разного веса, с разной оснасткой и навигационными инструментами, имеет основания надеяться, что хотя бы какие-то его суда доберутся до цели, а тот, кто поставил на единственный тип судна, рискует потерять все[320].
Централизованные государства очень подвержены такой слепоте. Сам профессионализм заражает их тем, что американский экономист, социолог и футуролог Торстен Веблен ядовито назвал «квалифицированной некомпетентностью» (trained incapacity). Профессиональная идеология по определению невосприимчива к богатой и сложной ткани человеческих способностей. Разумеется, свою силу бюрократические организации отчасти черпают в поддержке коалиций, одобряющих их политику.
Почтовое управление обрело огромный вес в конце XIX века, несмотря даже на сопротивление Конгресса, потому что поддержка со стороны прогрессивных моралистов, аграриев, бизнесменов и иммигрантов, с недоверием относившихся к частным банкам, предоставила ему свободу действий[321]. Моральная поддержка со стороны столь разнообразных заинтересованных инстанций дала Почтовому управлению и другим государственным агентствам больше автономии и больше сил для консолидации «вокруг их собственной картины мира».
Бюрократии с их правилами, языком, обычаями и методами измеряют интеллектуальный потенциал населения своим аршином. Все, кто не владеет сакральным языком жрецов, не обучался в их академиях и не соответствует профессиональным культурным шаблонам, считаются слишком невежественными, чтобы чем-либо управлять.
Поэтому, когда университеты стали местом сертификации знаний и умений, удешевили поиск экспертов-профессионалов – носителей необходимых навыков – и увеличили доверие общества к правительству, общественная экспертиза отошла на второй план. Двери, за которыми теперь происходило управление, оказались перед нею закрыты. Надежность компетенций и порядок были достигнуты ценой монополии, ведущей политику исключения посторонних и заменившей аристократию по происхождению аристократией элитарного знания. В конце концов, «профессия обладает многими свойствами самовоспроизводящейся монополии – в данном случае монополии на авторитетное мнение о природе человека и общества»[322].
Однако если учесть, какие задачи стоят перед современным обществом, мы находимся на той грани, за которой цена бюрократии может оказаться неприемлемой. Профессионалы огородили себя неприступными стенами. Они выработали специальную терминологию, обычаи и ритуалы, не допускающие в это святилище посторонних. Они используют символы профессионального авторитета, чтобы расширять пропасть между собой и остальными. Сегодня озабоченность вызывает главным образом не столько коррупция и злоупотребления (за примечательными исключениями), сколько неспособность воспользоваться всем диапазоном актуальных и доступных знаний, навыков и умений для решения наиболее неотложных проблем.
Макс Вебер в свое время мог высмеивать гражданское участие в государственном управлении как безнадежно неэффективное. Взамен он предлагал создать класс государственных служащих – немногочисленную элиту, – которые могли бы использовать новейшие научные инструменты для управления в интересах общества.
Сегодня, однако, нам жизненно необходимо то, что есть у граждан, – и именно то, что отвергается самим устройством уважаемых профессиональных институтов. Пора черпать из источника наших глубинных ресурсов – коллективного воображения и изобретательности демократического гражданского общества. Но век власти профессионалов привел к тому, что наши общественные институты добровольно слепы к способностям людей и глухи к их стремлению внести полезный вклад в жизнь общества.