Умные граждане – умное государство. Глава 1. От открытого правительства к умному управлению (Бет Симон Новек, 2015)

По сложившейся практике государственные служащие имеют ограниченный доступ к последним инновационным идеям и концепциям, и в особенности к прикладным инструментам, помогающим в решении существующих общественных проблем[26]. Открытость государственного управления позволяет преодолеть этот барьер: через взаимодействие с организациями и отдельными гражданам государственные институты власти получают доступ к их знаниям, экспертизе и профессиональному опыту, тем самым совершенствуя качество своей работы.

Идея открытого правительства возникла как реакция на долгие годы растущего разочарования в закрытой модели управления. Жалобы на некомпетентность и беспомощность правительства в решении серьезных общественных проблем стали обыденностью. Согласно опросу 2009 года, лишь 17 % респондентов доверяли президенту Соединенных Штатов. Рейтинг доверия Конгрессу оказался еще ниже – менее 10 % респондентов – самый низкий показатель за всю историю подобных исследований[27]. Антиправительственные настроения проявились и в деятельности технологического сообщества Кремниевой долины, выдвинувшего лозунг «Мы можем лучше!». Согласно опросу, проведенному Институтом Рузвельта[28] в 2013 году среди тысячи молодых людей, «поколение Миллениума верит в правительство, опирающееся на активных граждан (activist government), но едва ли 30 % из них верят в то, что их голос сегодня имеет значение»[29].

Подобная «пандемия недоверия» характерна не только для Соединенных Штатов. В 25 странах мира лишь 44 % респондентов доверяют избранному правительством курсу, причем безусловное доверие продемонстрировали только 15 % опрошенных[30]. Сомнения в эффективности правительства укрепляются по мере расширения пропасти между возможностями и практикой гражданского участия. В то время как во многих странах уже существует и экспертная база (множество знающих, опытных, прекрасно образованных граждан), существуют методы, позволяющие экспертам налаживать взаимодействие друг с другом, и способы организации доступа к надежным источниками информации, – государственные институты упорно отказываются от внешней помощи при выработке государственной политики, оставаясь закрытыми и неэффективными.

Между тем открытое правительство обладает высоким потенциалом для восстановления в обществе доверия к институтам власти. Открытое взаимодействие с бизнесом (модель открытых инноваций) и наукой (концепция гражданской науки), о которых будет сказано ниже, является обнадеживающим предвестником грядущего развития демократии.

Но глубокие институциональные реформы даются трудно. Реализации концепции открытого правительства препятствует и отсутствие широких возможностей вовлечения граждан, и устойчивость культуры принятия решений за закрытыми дверями. Окончились провалом усилия внедрить в систему государственного управления как традиционные модели гражданского участия, так и их современный сетевой эквивалент, известный как краудсорсинг[31]. И хотя краудсорсинг привлекает к участию в управлении новые группы граждан, эта форма взаимодействия граждан и государства слишком ситуационна и ненадежна, чтобы обеспечить стабильную основу для институциональной реформы, стать платформой обновленной демократии.

Изменить существующую ситуацию способны технологии использования экспертного знания (technologies of expertise); они представляют собой новые формы обнаружения ноу-хау, или, иными словами, новые способы, позволяющие выявлять и привлекать людей к решению тех задач, которые лежат в сфере их компетенции. Подобное умное управление – ключ к подлинной трансформации закрытых государственных институтов в открытые и ориентированные на активное сотрудничество с гражданами.

Концепция открытого правительства преодолевает неэффективность и легитимизацию непубличности деятельности государственных структур. Она открывает широкие возможности перехода от изоляционизма к модели, при которой правительство опиралось бы на компетенции и потенциал сетевого общества[32].

Подобный подход основан на опыте коммерческого сектора. Многие компании добились значительных успехов через – по определению теоретика организаций Генри Чесбро[33] – «целенаправленный приток и отток знаний», поступающих как изнутри самой компании, так и извне[34]. Сотрудничая с покупателями, поставщиками и даже конкурентами, коммерческие компании перестраивают свои бизнес-модели, становясь более инновационными. Подобное взаимодействие, один из признаков модели открытых инноваций, описывается в деловой литературе как серьезный стимул к модернизации[35].

Еще в начале нового тысячелетия фармацевтические компании (Eli Lilly – одна из них) стали привлекать внешних партнеров к собственной научно-исследовательской и опытно-конструкторской деятельности. Для этого было создано «сообщество для совместного поиска решений» под названием Innocentive. Американская компания по разработке программного обеспечения Synack предлагает организациям воспользоваться экспертными знаниями специалистов по информационной безопасности, объединенных в сетевое сообщество. Сайт My Starbucks Idea проводит опросы потребителей, интересуясь у них, как улучшить качество продукции и сервиса в кофейнях[36]. Компания Dell Komputers провела сходный опрос на ресурсе IdeaStorm[37]. Широко известен конкурс исследовательских работ компании Netflix с призом в миллион долларов, результатом которого стал обновленный алгоритм персонализированных рекомендаций[38].

Коммерческим компаниям выгодно внешнее сотрудничество – этот факт уже не требует дополнительных доказательств. Многие из них преуспели за счет использования внешних идей и разработок, инициированных в территориально распределенных сообществах и на рынках, где традиционно лидировали закрытые модели производства.

Компания – производитель футболок Threadless не содержит штат модельеров, а разрабатывает дизайн своей продукции с помощью краудсорсинга покупателей. Краудсорсинг, но уже в дизайне автомобилей, использует и другая компания – Local Motors; в дополнение к этому она организует «мини-фабрики», где потребители совместно создают дизайн и участвуют в процессе производства (печать в формате 3D). Некоммерческая организация Samasource разработала схему, по которой ведет поиск рабочих мест для жителей развивающихся стран. Работа связана со сферой информационных технологий: тегирование ключевых слов, сбор и анализ данных, разработка контента – прекрасная возможность и получить коммерческую выгоду, и сделать доброе дело. Контент Facebook, а это около 45 млрд ежедневных сообщений, создают не 10 000 его сотрудников, а 1,44 млрд активных пользователей; при этом стоимость социальной сети более чем в 4 раза превышает общую стоимость двух традиционных медиа-компаний Viacom и CBS – и продолжает расти; впрочем, рост прибыли уступает росту выручки[39].

В теории организаций пока еще не выделен тип предприятий, основой деятельности которых являются коллективные инновации, между тем уже собрано достаточно доказательств того, что совместное творчество организации и сетевых сообществ создает весьма существенные и при этом недорогие знания[40]. Исследования подтверждают соображения здравого смысла: учет пожеланий потребителя или совместное с ним создание продукции приносит предприятию неизмеримую выгоду, включая новые продукты и услуги, улучшение репутации, полезные контакты в интернетсообществах. В то же время сами участники инновационных процессов получают позитивные эмоции и от профессиональной самореализации, и от ощущения социализации и востребованности, и от обретения новых знаний, да и просто от интеллектуальных упражнений[41].

Теоретик сетевого сообщества писатель Клэй Ширки[42] ввел в оборот термин «когнитивный излишек», под которым понимаются тысячи часов, бездеятельно проводимых людьми перед телевизором, в то время как их можно было бы использовать в творческих целях. В наши дни все более очевидно, что самым ценным ресурсом общества является умный гражданин. Об этом свидетельствуют не только успехи коммерческого сектора экономики, активно внедряющего модель открытых инноваций, но и «массовое участие» в научных разработках широкого круга добровольцев, получившее название «гражданская наука».

Гражданская наука, как правило, решает исследовательские задачи, такие как сбор данных, измерения или классификация, осуществляемые либо онлайн, либо вне интернета при коллективном участии волонтеров из среды как профессионалов, так и широкой общественности. Перефразируя Ширки, мы столкнулись с феноменом «гражданского излишка»; и гражданская наука использует энтузиазм и стремление обычных людей участвовать в полезной деятельности: измерять качество воздуха или воды в своих микрорайонах, проводить каталогизацию растений и животных в музеях, анализировать фотографии со спутников или составлять карты местности в зоне стихийных бедствий, как это было, например, после землетрясения в Непале в 2015 году.

Galaxy Zoo – один из подобных краудсорсинговых проектов, созданный для классификации различных типов галактик. По оценкам специалистов, в обозримой вселенной насчитывается около 100 млрд галактик, каждая из которых объединяет миллиарды звезд. В течение многих лет телескопы высокого разрешения, подобные «Хабблу», фиксировали процессы, происходящие в нашей (Млечный путь) и других галактиках. В результате в руках ученых оказался огромный массив данных – один только «Хаббл», служащий человечеству более четверти века, сделал свыше миллиона измерений. Возникла необходимость превратить эту первичную информацию в ценное научное знание, и ученые НАСА обратились к гражданам-ученым – волонтерам, любителям и энтузиастам изучения космоса – с просьбой классифицировать галактики по форме: эллиптической, спиральной, линзообразной, несимметричной. Эта информация помогает определить возраст галактики.

Постижение принципов формирования галактик – это лишь один из множества онлайн-проектов в области гражданской науки. В проекте Old Weather волонтеры выполняют кропотливую работу по перепечатыванию записей корабельных журналов XIX века. Создаваемая на этой основе база данных исторического колебания температур, по-видимому, поможет приоткрыть завесу над тайной изменения климата. Участники проекта соревнуются за звание «капитана» исторического корабля, критерием победы служит объем выполненной работы. За шесть месяцев, прошедших с момента запуска проекта в 2010 году, волонтеры проделали работу, на которую одному человеку потребовалось бы не менее 28 лет.

В проекте «Открытая разработка лекарственных препаратов» волонтеры-любители участвуют в биомедицинских исследованиях по созданию жизненно важных для человечества препаратов. Во всем мире, и в частности в Индии, от туберкулеза ежедневно умирают тысячи человек. За последние 40 лет не было изобретено ни одного нового лекарства против этого заболевания, в то время как устойчивость инфекции к существующим препаратам растет. Поскольку туберкулез поражает в первую очередь беднейшие слои населения, у традиционных фармацевтических компаний отсутствует экономический стимул обеспечивать надлежащими ресурсами борьбу с так называемыми «забытыми заболеваниями». Именно по этой причине Самир Брахмачари, в прошлом генеральный директор Индийского совета по научным и промышленным исследованиям, в 2008 году инициировал и возглавил Проект по открытой разработке лекарственных препаратов – и остается по сей день его руководителем.

На начальном этапе несколько тысяч студентов, университетских профессоров и ученых изучали специальную литературу, вычленяли, собирали и обобщали информацию о биологических свойствах и механизмах функционирования возбудителя туберкулеза (mycobacterium tuberculosis). Если нужные статьи находились в закрытом доступе, студенты письменно обращались к их авторам с просьбой предоставить бесплатную версию. По словам Брахмачари, геном туберкулеза напоминает «прекрасный сонет Шекспира, вот только язык и смысл его нам недоступны»[43]. Работа, проведенная волонтерами Проекта, позволила интенсифицировать исследования и проверить множество гипотез; она стала наглядной демонстрацией того, как работают модели открытых инноваций и гражданской науки. В 2014 году стараниями этого же волонтерского коллектива начались клинические испытания нового экспериментального препарата под названием «Претоманид» (Pretomanid).

Подобно тому как любительский блоггинг трансформировался в гражданскую журналистику, навсегда изменившую новостную индустрию, краудсорсинговые сайты, например Crowdcrafting.org, предназначенный для решения научных задач, требующих когнитивных ресурсов человека (классификация изображений, транскрибирование, геокодирование), стали стимулировать развитие гражданской науки. Так, посетители сайта Crowdcrafting.org классифицируют меланомы по фотографиям опухолей, тем самым помогая ученым глубже понять природу раковых заболеваний: рядовые граждане и профессиональные исследователи совместно занимаются наукой.

Корнелльский университет запустил программу Project Feeder Watch, в которой приняли участие около 16 000 волонтеров-орнитологов Северной Америки. В рамках проекта Digital Fishers граждане-ученые аннотировали объемный видеоматериал, отснятый в подводной обсерватории Neptune Canada. Объединение дайверов-любителей под названием Earthdive инициировано ООН с целью собрать «единую картину состояния мирового океана»: участники Earthdive документируют свои погружения, записывают и выкладывают наблюдения за подводным миром.

В отличие от проектов Crowdcrafting и «Открытая разработка лекарственных препаратов», в которых любители ассистируют профессиональным ученым, участники проекта «Общественная лаборатория открытых технологий и науки» (Public Lab) называют себя «гражданской наукой». Организаторы «Общественной лаборатории» рассматривают граждан не как помощников «на подхвате» членов закрытого эксклюзивного научного сообщества, но как самостоятельных ученых. В рамках одного из проектов лаборатория предоставила в распоряжение граждан воздушные шары и воздушные змеи для создания карт и аэрофотоснимков местности. В результате проект «народной картографии» стал конкурентом официальных картографических служб. В Лиме (Перу), например, жители официально не зарегистрированного поселения создали карты своего района, и это стало свидетельством существования места их проживания. Карты разлива нефти в Мексиканском заливе были использованы для демонстрации ущерба, о котором умолчали компании и официальные представители правительства США.

И в науке, и в коммерческом секторе новые технологии организации работы позволяют преодолевать географические границы, отказываться от традиционных рыночных стимулов и многоступенчатого контроля при производстве продукции. Количество и качество полезных любительских проектов уже достаточно впечатляюще, чтобы заглушить хор скептиков, провозглашающих идею интернет-сотрудничества наивной. Интуитивно понятно, что получение идей извне важно для государственных институтов не менее, чем для частных[44]. Интернет-сообщества дают государственным институтам возможность получить доступ ко всему изобилию творческих идей и знаний, существующих в широких массах[45]. Изолированность противопоказана инновационности. Как писал Фридрих Хайек[46] в 1945 году, «знание обстоятельств, которое может быть нам полезным, никогда не существует в концентрированной или целостной форме»[47].

В обстановке падения рейтингов доверия правительству привлекательность таких идей не вызывает удивления. Даже католическая церковь, сотрясаемая недавними скандалами сексуального и финансового характера, обратилась к мирянам для привлечения их к пересмотру церковных доктрин[48]. Всеобщий энтузиазм в восприятии модели открытых инноваций очевиден. Президент Барак Обама, объявляя в 2011 году в ООН о создании Межгосударственного партнерства «Открытое правительство», заявил:

Проще говоря, наши страны становятся сильнее, когда мы выходим из правительственных кабинетов и обращаемся за помощью к широкому кругу граждан. Я верю, что именно таким способом достигается прогресс в XXI веке[49].

Сходную мысль высказали и депутаты Европарламента, которые констатировали:

У общества должна быть возможность участвовать в принятии политических решений[50].

А премьер-министр Великобритании Дэвид Кэмерон заметил:

Лучший способ обеспечить долговечный экономический успех – это поставить экономику под контроль политических институтов, в работе которых задействованы все граждане[51].

Открытое правительство, по словам восточноафриканского правозащитника и филантропа Ракеша Раджани, «это наиболее адекватный ответ на демократический порыв людей к участию, ответ на потребность, чтобы с ними считались, а их мнение учитывали». Нам необходимы подобные перемены в управлении, поскольку технология преобразила материальные условия общественной жизни и привела, по словам политического комментатора Мойзеса Наима, к «массовой трансформации познаний и чувств – растущему разочарованию в политической системе и ее институтах как в государственном, так и в частном секторе»[52].

Чтобы понять, почему открытость работы правительства, а не только коммерческих или научных организаций, может улучшить производство общественных благ и распределение дефицитных ресурсов, рассмотрим, каким образом открытость государственных институтов смогла бы привести к сокращению рецидивов преступлений[53]. Но для начала несколько фактов: за последние два десятилетия резко снизилось количество образовательных программ для заключенных – с примерно 350 в 1995 году до 12 в 2005 году[54], и негативные последствия не заставили себя ждать.

Исследования показывают, что образование заключенных сильно сокращает число рецидивов[55]. Увеличение образовательных программ оправдано и экономически, поскольку стоимость содержания заключенного составляет почти 32 000 долл. в год, что почти в шесть раз превышает размер государственного гранта Пелла – целевой финансовой помощи малоимущим студентам, выделяемой на оплату обучения в колледже. Однако финансирование образовательных программ остается неизменным уже в течение 30 лет, при том что объем бюджетных средств на содержание тюрем неуклонно растет в течение этого же периода. «Колледж за решеткой» при Бостонском университете – одна из немногих оставшихся образовательных программ для заключенных, – располагает данными, согласно которым из тысяч заключенных, посещавших занятия и одновременно имевших волонтера-наставника, лишь двое вернулись в тюрьму[56].

Привлечение внешних компетенций на всех этапах формирования и реализации государственной программы

Помощь извне может способствовать решению проблемы рецидивной преступности. Прежде всего, понимание проблемы невозможно без эмпирических данных о текущем состоянии дел. Следует предоставить данные правительства о пенитенциарной системе в распоряжение специалистов в области информатики, не обязательно работающих в государственных органах, и предложить им создать визуальные модели и инструменты, способные лучше донести проблему до общественности. Специалисты по обработке данных помогут в разработке принципов совместного доступа к данным в системе уголовного правосудия и правил поиска ключевой информации в этой системе. Специалисты в области права, практикующие юристы, правозащитные организации, криминологи, полицейские, да и собственно заключенные и их семьи способны предоставить информацию об условиях на местах.

После осмысления проблемы необходимо найти недорогое и эффективное практическое решение, которое поможет сократить рецидив преступлений. Решению этой задачи поможет привлечение людей, обладающих опытом, навыками или знаниями – например, в области онлайн-образования, профессиональных тренингов, криминологии, психологии, душевного здоровья, реинжиниринга. Привлекаемые эксперты могут быть сотрудниками государственных ведомств, таких как Министерство образования или Министерство здравоохранения, университетов и коммерческих компаний. Например, предприниматели смогут разработать эффективные приложения для iPad, позволяющие оценить способности заключенных к обучению, их умения, а также, исходя из этих данных, адаптировать к ученику образовательную программу средней школы, готовя его к сдаче экзамена по общеобразовательной подготовке GED[57].

После того как подход определен, к работе приступают социологи, которые создают пилотные проекты и проводят эксперименты для выявления работающих методов. Бизнесмены и филантропы могли бы вложить средства в разработку на базе этих методов специальных тренингов и рабочих мест – как онлайн, так и офлайн. При наличии внешней поддержки процесс поиска решений станет менее обременительным для правительства, а сотрудничество частного и государственного секторов может привести к созданию новых форм государственно-частного партнерства. По окончании цикла консультаций специалисты-аналитики сравнивают проекты, выделяют работающие варианты и предлагают решения, базируясь на данных, получаемых в режиме реального времени. В мире, где ресурсы ограничены, не следует оставлять без внимания щедро предоставляемые добровольцами знания, помощь и сотрудничество.

Открытость управления даст возможность производить большие и лучшие знания, чем те, которые возникают в недрах правительства при закрытой системе управления.

Например, когда центральное правительство заключает контракты с авиакомпаниями на перевозку государственных служащих, отсутствие контроля может привести к эксклюзивным договоренностям и позволить авиакомпаниям устанавливать неоправданно высокие цены. Однако весной 2014 года Управление служб общего назначения[58] сделало общедоступной информацию о стоимости перелетов и тем самым оказалось способным решить «задачу обоснования расходов на поездки», а также привлекло общественность к поиску новых путей сбережения государственных средств.

Получение новых знаний и идей для решения проблем различного масштаба стало основной идеей проекта Challenge.gov – платформы, созданной федеральным правительством. Она была запущена в 2010 году, и с тех пор[59] ею воспользовались более 70 федеральных ведомств для краудсорсинга поиска решений, а число посетителей сайта составило 3,5 млн, причем среди них были представители не только 11 000 городов США, но и 220 стран мира. На сайте было размещено более 400 задач из различных областей науки, инженерии, дизайна, мультимедиа, проектной деятельности и программного обеспечения – от прогнозов степени серьезности простудных заболеваний до разработки лучшего рождественского украшения в формате 3D. Challenge.gov породил множество сходных проектов на государственном и местном уровнях. Начиная с 2012 года платформа ImproveSF, созданная в Сан-Франциско, привлекает общественность к решению городских проблем – от дизайна нового читательского билета до обеспечения безопасности в городских парках.

Размер муниципального образования не является преградой для обмена идеями: такой процесс можно стимулировать даже в самых небольших населенных пунктах.

В 2010 году власти городка Мэнор в Техасе (5325 жителей) решили проверить, насколько обращение к гражданам поможет выявить новые идеи экономии местного бюджета. На собственной краудсорсинговой платформе они призвали жителей предлагать способы «делать больше с меньшими затратами». Жителям Мэнора удалось получить федеральный грант под заявку, сутью которой было размещение компьютеров в полицейских машинах (еще до появления iPhone) с целью повысить эффективность работы полиции. Как объяснил бывший директор по информационным технологиям Мэнора Дастин Хэйслер, участие граждан – это столь же значимая государственная услуга, как проведение водопровода и канализации[60]. А в районах, где бюджет на муниципальные нужды ограничен, особенно важно использовать потенциал сотрудничества с гражданами для совместной разработки идей о том, как сберечь деньги.

Идеи могут также рождаться в результате тщательного контроля. Принцип «больше глаз» поможет легче выявить убытки, мошенничество и злоупотребления в государственном или местном бюджете.

В течение первых десяти лет нашего тысячелетия ведущая индийская группа борьбы за свободу информации «Mazdoor Kisan Shakti Sangathan» (Ассоциация по расширению прав рабочих и крестьян) призывала жителей деревень штата Раджастан собираться на городской площади для обсуждения информации, вывешенной на стене (или переданной в песне, уличной пьесе или плакате), чтобы выявлять «мертвые души», по-прежнему получающие государственные зарплаты[61]. Этот процесс получил название «социальный аудит».

С 2012 года жители зеленого пригорода Лондона Редбриджа могут оценивать состояние местного бюджета, информация о котором представлена на сайте районного совета в форме инфографики[62]. В настоящее время подобный способ публикации данных используется на всей территории Англии – это дает возможность учитывать мнение граждан при формировании бюджетов.

Kaggle – онлайн-площадка для научного моделирования. На ней встречаются те, кто владеет информацией (чаще коммерческие, нежели государственные организации), и специалисты по анализу данных с мирового рынка, которые способны решить сложные структурные задачи, например выявление случаев мошенничества. Другая компания, DrivenData[63], работает по сходной бизнес-модели, но нацелена на заказчиков из государственного и общественного секторов[64].

Кроме поиска стимулирующих идей, открытое управление также способствует выявлению разнообразных подходов к решению проблем.

Например, Институт инноваций и развития при Национальной службе здравоохранения Великобритании планировал разработать и внедрить методы, которые помогли бы пациентам опираться на помощь друг друга, а не только на профессионалов в области здравоохранения. В первом конкурсе, завершившемся к концу 2013 года, участвовало девять проектов, которые разделили между собой грант в 1 млн ф. ст., и все были реализованы.

Уже очевидно, что чем шире участие граждан, тем содержательнее и проработанные предлагаемые решения и тем шире осведомленность населения. Знание ситуации помогает развивать систему оповещения самими гражданами об ураганах, разрушениях после землетрясений или лесных пожарах через такие ресурсы, как AMBER Alert, или электронные ящики предложений на правительственных сайтах[65].

Разнообразие также означает расширение круга участников за счет тех, кто ранее не взаимодействовал с правительством. Мозговые штурмы, онлайн-комментарии, мэшатоны (когда разработчики соединяют множество наборов данных, чтобы за выходные создать полезный инструмент), хакатоны (когда кодировщики разрабатывают новое приложение в максимально короткий срок), погружение в данные (когда исследователи данных объединяются для быстрого решения социальной проблемы), «изобилие данных» (во многом то же самое, но предполагает более разнообразное сообщество из активистов, представителей производственной и академической сфер), а также новые формы коллективного сетевого участия, при котором люди, занятые на государственной службе, как правило имеющие хороший доступ к информации, привлекают тех, кто обычно не сотрудничает с правительством. Когда в 2010 году в Индии проходил референдум по редизайну рупии, граждане не выбирали из разработанных правительством вариантов, а должны были предложить собственный дизайн, – в результате выиграл проект одного аспиранта.

Открытая система управления также увеличивает число участников процесса управления. Патрик Мейер, который в настоящее время является директором программ по социальным инновациям при Институте вычислительных исследований в Катаре, разработал проект Micromappers. Он дает возможность каждому «подключенному к интернету и располагающему пятью свободными минутами» принять участие в программе помощи жертвам катастроф, что значительно увеличивает объем ресурсов, доступных на момент трагедии[66]. Пользуясь ИТ-инструментарием, «цифровые джедаи[67]» просеивают огромное количество текстов, фото- и видеоматериалов (Мейер называет их «большими данными о катастрофе») и проставляют метки о дате и времени события для удобства сортировки и дальнейшего использования. В Латинской Америке волонтеры заполняют тематические карты – например, в Гондурасе разработана Медицинская карта местности, где жители отмечают населенные пункты с зарегистрированными случаями опасных заболеваний, а в Мехико места совершения правонарушений регистрируются на ресурсе Mapa Delectivo[68].

В индийском городе Ченнай, где проживает около 4 млн человек, существует более 5000 автобусных маршрутов. Официальная автобусная карта, неполная и невнятная, в течение шести лет находилась «в процессе обновления». В 2010 году решением проблемы занялся Арун Ганеш, студент Национального института дизайна в Бангалоре. Через интернет он обратился за помощью к тем, кто постоянно пользовался услугами общественного транспорта. Откликнувшиеся добровольцы предоставили в его распоряжение расписание и подробные маршруты движения каждого автобуса. Всего лишь за три дня Ганеш собрал достаточно данных, чтобы создать новую карту в форме приложения для мобильных телефонов, с ясным дизайном и простой навигацией. Одновременно выявились и территории, где транспортная обеспеченность была недостаточной.

Площадка открытого правительства имеет потенциал привлечения финансовых ресурсов. Краудфандинг, при котором люди жертвуют небольшие суммы денег на решение конкретных проблем, позволяет государственному сектору делать больше с меньшими бюджетными затратами, что особенно актуально в обстановке сокращающихся налоговых поступлений. Данные Бюро переписи населения США, например, показывают, что в 2011 году – впервые с 1977 года, начала сбора данных, – произошло снижение бюджетных ассигнований на государственное среднее образование (в пересчете на одного учащегося). В частности, за первое десятилетие 2000-х годов заметно сократилось финансирование школ в Техасе (с учетом инфляции). Для выхода из бюджетного дефицита школе Сент-Джордж Плейс в Хьюстоне пришлось обратиться за помощью к населению города. Воспользовавшись краудфандинговой платформой DonorsChoose.org, собирающей пожертвования для школ, Сент-Джордж Плейс смогла пополнить свой бюджет на 43 000 долл. США. Более спорный, но тем не менее яркий пример софинансирования продемонстрировали жители Окленда (штат Калифорния), которые методом краудфандинга собрали средства на частную полицейскую инспекцию, которая должна была заменить недостаточные, по их мнению, государственные службы.

Краудфандинг – это и механизм поддержки жизненно важных для людей проектов, на которые невозможно получить финансирование другими способами. В 2014 году Сентрал-Фоллс (штат Род-Айленд), в прошлом фабричный городок, только что переживший банкротство и ограниченный в своих действиях судебным предписанием по расходованию средств, собрал 10 000 долл. для очистки и облагораживания местного парка. Через краудфандинг обычно жертвуются незначительные суммы, хотя база поддержки обычно довольно широка.

Наконец, открытость управления дает возможность усовершенствовать и улучшить процессы принятия решений. Так, программный продукт с открытым исходным кодом Liquid Feedback был разработан для коллективной работы над законопроектами; им, в частности, воспользовались Пиратская партия Германии и движение «Пять звезд» Италии для взаимодействия при разработке собственных политических документов[69]. С подобной же целью испанская партия «Подемос» использует аргентинскую платформу DemocracyOS и множество дополнительных интернет-инструментов. Plataforma Вrasil – еще один ресурс для авторов и комментаторов, созданный специально для законодательного регулирования краудфандинга, то есть подготовки проектов законодательных документов онлайн.

Открытость способствует улучшению качества работы государственных служащих за счет эффекта аудитории. Сознание того, что граждане постоянно наблюдают за их деятельностью, приводит к повышению результативности работы государственных институтов, особенно при выполнении ими стандартных функций[70].

Программа «Открытое правительство» администрации Барака Обамы опирается на три основных принципа: прозрачность, вовлечение общественности в государственное управление и сотрудничество. Все они изложены в Меморандуме об информационной прозрачности и открытом правительстве. Успехи открытого правительства очевидны: с 2009 года, когда программа была заявлена, появилось множество примеров взаимодействия общества и власти, включая описанные выше. Важные изменения произошли и в политических установках – наметился сдвиг в сторону расширения доступа граждан к правительственной информации, в частности к информации, касающейся состояния общества и экономики, а также собственно работы институтов власти. Согласно Меморандуму, общественно значимая информация должна размещаться «таким образом, чтобы граждане могли легко ее находить и использовать». Данные считаются открытыми, если их можно использовать повторно без существенных технических и законодательных ограничений.

Идея широкого доступа граждан к данным, собираемым и хранимым правительством, оказалась чрезвычайно плодотворной. Результатом инициативы стало создание портала data.gov, общенационального сайта открытого правительства, предназначенного для облегчения поиска данных. К 2015 году правительства более 40 стран сделали общедоступными для первичного и повторного использования более миллиона наборов данных[71][72]. Среди них – информация о работе правительства, включая доходы и расходы бюджета, размеры государственных контрактов и грантов, налоговые декларации чиновников, данные о проведенных встречах и даже суммы представительских расходов[73]. К числу открытых данных относятся также собираемые правительством сведения экономического характера, информация о состоянии окружающей среды и активности рынков.

Например, Директива об открытом правительстве Канады[74] призывает обнародовать «информацию и данные, имеющие ценность для бизнеса, с целью поддержки прозрачности, подотчетности, гражданского участия и социально-экономических преобразований путем их повторного использования, при условии сохранения в тайне информации о частной жизни, конфиденциальности и безопасности»[75]. Директива об открытом правительстве США, в которой содержатся указания федеральным ведомствам по применению положений Меморандума, определяет подлежащие открытию данные как «особо ценную информацию», которой может быть любая информация, направленная на:

• улучшение отчетности и оперативности работы ведомства;

• повышение информированности общества о его работе;

• содействие выполнению ключевых функций ведомства;

• создание экономических возможностей;

• ответ на запрос или потребность, выявленную в ходе общественных консультаций[76].

В последнее десятилетие мир пережил нечто вроде информационного взрыва. Вплоть до недавнего времени большая часть этой информации была закрыта для публичного доступа – она скрывалась за брандмауэрами и паролями, ее защищало авторское право и другие законодательные барьеры. Некоторые данные были недоступны из-за законной озабоченности сохранением неприкосновенности частной жизни граждан и из соображений национальной безопасности.

Между тем в последние годы со стороны правительства и в меньшей степени частных компаний произошли радикальные изменения в отношении к использованию информации. По всему миру в той или иной мере наблюдается переход от культуры «предосторожности» к культуре «доступа, но с предосторожностями», по определению, данному консалтинговой компанией McKinsey[77]. Именно движение в сторону большей информационной прозрачности обозначает процесс, который некоторые обозреватели назвали «революцией открытых данных».

Большие данные – это современное направление в информационных технологиях, означающее набор инструментов и методов, позволяющих собирать, передавать, визуализировать, смешивать и обрабатывать огромные объемы информации. Технологии больших данных идеально соотносятся с политикой открытых данных – политикой предоставления свободного доступа к данным для последующего бесплатного использования и распространения. Зачастую для этой цели создаются единые многофункциональные платформы коллективного использования данных (one-stop data sharing)[78].

Что еще более важно – в рамках политики открытости использование данных для решения общественных проблем не ограничивается кругом государственных служащих. Самый простой пример: если правительства разных стран мира сделают общедоступными расписания автобусов и поездов метро, программисты смогут создать приложения для смартфонов, информирующие пассажиров о времени прибытия транспорта.

Американская программа «Открытое правительство» активизировала обмен опытом и взаимодействие среди более 60 стран мира от Мексики до Индонезии по вопросам ее внедрения. В частности, в России был назначен министр по вопросам открытого правительства[79]. Все эти страны подписали декларацию Межгосударственного партнерства «Открытое правительство»[80], обязывающую их к пересмотру принципов государственного управления. Членство в Партнерстве требует осуществления проектов, указанных в плане действий открытого правительства, разработанном в каждой из стран. Большинство стран-участниц стараются реализовывать политику открытых данных – например, открывая онлайн-доступ к информации о государственных расходах.

К сожалению, многие планы представляют собой пустую формальность. Они содержат громкие слова о необходимости вовлечения граждан в управление и невыполненные обещания изменений без каких-либо обязательств по оценке результативности предлагаемых действий. Губительное воздействие на реализацию планов оказывает и непоследовательность политики правительства. Критики утверждают, что Россия, приняв Дорожную карту развития системы «Открытое правительство», вторглась в Украину (вслед за этим Россия вышла из Партнерства «Открытое правительство»). В результате признаний Эдварда Сноудена[81] лидерство США в движении за открытость государственного управления было подвергнуто сомнению, а страну обвинили в лицемерии и двойной игре.

Многие страны, в том числе Филиппины, Финляндия, Италия и Бразилия, проводили эксперименты по прямому интернет-взаимодействию с гражданами в вопросах выработки политики и развития законодательства[82]. Правительство Исландии попросило граждан участвовать в формировании проекта новой конституции[83]. Подобные зарождающиеся проекты «крауд-законодательства» (crowdlaw), включающие разработку нормативных правовых актов, законов и даже конституции, имеют общую цель: создать работоспособные и воспроизводимые структуры для предоставления людям возможностей прямого участия в процессе законотворчества. На сегодняшний день подобные проекты остаются разовыми, не трансформируясь – ни в США, ни в других странах – в систематические усилия, позволяющие изменить подход к выработке политики с закрытого на открытый.

А пока основным примером управления с прямым участием граждан остается формирование местных бюджетов, когда сами жители определяют, обсуждают и устанавливают приоритетные для местного сообщества направления государственного финансирования (партисипаторный бюджет[84]). В Нью-Йорке, Севилье, Порту-Алегри (Бразилия) и 1500 других городах и населенных пунктах местные органы законодательной власти в порядке эксперимента предоставляют контроль над многомиллионными бюджетами именно гражданам, а не профессиональным политикам и чиновникам. Но разработка и утверждение бюджетов с участием общественности остается сильно локализованной инициативой и в значительной степени сводится к обычному контролю над капитальными расходами, направляемыми, например, на ремонт школы или строительство футбольного поля.

Между тем многообразие проектов, рождающихся в развитие идеи открытого правительства, указывает на возможность движения от вертикального, закрытого управления к управлению более децентрализованному, основанному на сотрудничестве и открытости при решении проблем и создании общественных благ, для которых большое значение имеют образованность, компетентность и активность граждан. И все же признаки системных изменений все еще слабо заметны, а понимание механизмов трансформации пока не сложилось.

Хотя все более обыденным явлением становятся примеры технических инноваций в работе правительства, такие как публикация наборов открытых данных, краудсорсинговые платформы, хакатоны и разработка партисипаторных бюджетов, нормой по-прежнему остаются высокие барьеры между гражданами и государственным сектором (профессиональными чиновниками и законодателями). Несмотря на значительный прогресс в использовании информационных технологий при организации и проведении выборов, в частности для повышения явки избирателей и фандрайзинга, современные технологии лишь незначительно изменили современной элитарный стиль управления. Государственное управление остается сферой деятельности профессионалов, работающих в закрытом режиме.

Возможность участия в управлении практически исключена для тех, кто не является сотрудником государственных или квазигосударственных структур, научно-исследовательских центров, финансируемых из федерального бюджета, или же обладателем теплого местечка в одном из консультативных комитетов, собирающихся несколько раз в год в Вашингтоне. Министерство здравоохранения и социальных служб не имеет возможности широко обсуждать с врачами, медсестрами и другими представителями медицинской профессии изменения политики в области охраны здоровья. Не существует простых механизмов и для того, чтобы привлечь ученых к работе Агентства по охране окружающей среды для помощи в оценке данных по изменению климата. Экономисту и математику, готовым помочь министру финансов (либо губернатору или мэру) в разработке экономических прогнозов, трудно получить доступ к соответствующим чиновникам.

Мэр среднестатистического американского города, как правило, не знает, каким образом увеличить охват сети широкополосного доступа в интернет. Ученый, выдвинувший идеи о том, как повысить эффективность строительства и качество муниципального жилого фонда, не имеет возможности предложить свои услуги или применить идеи. Автор студенческого проекта, предлагающего способы контроля качества воздуха вокруг университетского кампуса, или лидер инициативы по направлению студентов в государственные общеобразовательные школы для преподавания естествознания не найдут рекомендаций, объясняющих, каким образом предложения студентов могли бы получить государственное финансирование.

За исключением права участвовать в выборах раз в четыре года, у граждан есть совсем немного официальных рычагов влияния на работу государственных институтов и на государственные программы. В реальности массовый энтузиазм и широкое признание потенциальных преимуществ открытого правительства на редкость слабо повлияли на процесс принятия государственных решений, урегулирования проблем, распределения общественных благ. И хотя цифровые технологии в корне изменили многие сферы политический жизни, включая проведение избирательных кампаний и сами выборы, они едва ли затронули современные инструменты управления – законотворчество, регулирование, оказание услуг, налогообложение, распределение финансирования и разрешение споров.

«Арабская весна» (еще называемая Twitter-революцией) 2010–2011 годов и акции гражданского протеста «Occupy», зародившегося в Зукотти-парке Нью-Йорка в 2011 году, выявили насущную потребность изменений процедур выработки государственной политики. Идеи этих протестных движений быстро распространись по всему миру. Натан Шнайдер, летописец движения «Occupy Wall Street» в журнале Harper’s, писал:

Основным посланием «оккупантов» является именно потребность в идущем снизу вверх прямом демократическом процессе, а вовсе не призыв к соблюдению принятых наверху законов[85].

Перефразируя Маршалла Маклюэна[86], можно сказать, что средства протеста, используемые движением, сами по себе уже представляли собой послание. Участники движений обходились без административного контроля, свойственного политическим партиям, профсоюзам, бюрократическим и коммерческим организациям[87]. Несмотря на это и к удивлению многих, протестные движения оказались чрезвычайно эффективными и завладели умами общества, продемонстрировав, что, по словам журналиста Джеффа Джарвиса, «контролирующие институты более не нужны для формирования общественной повестки»[88].

Но весна заканчивается, и рано или поздно наступает осень. Такие технологии, как Twitter и Facebook, были хороши для публикации жалоб на работу правительства, для выражения негодования, для распространения информации и координации протестов как на улицах, так и в виртуальной среде. Не более чем прикладные инструменты, они не способствовали, да и не могли способствовать развитию инфраструктуры управления.

Без сомнения, ряд интернет-протестов, прокатившихся в 2012 году, привели к пересмотру ранее выдвинутых инициатив, связанных с такими общественными проблемами, как попытки Конгресса США ввести регулирование интернета и решение крупного фонда, финансирующего лечение рака груди, прекратить субсидирование обследований на наличие заболевания, проводимых Американской ассоциацией планирования семьи Planned Parenthood. Критика, распространение фотографий, активность в социальных сетях в самом деле помогли победить неудачные законодательные проекты. Но социальные сети не преуспели в выработке новых эффективных решений[89].

Например, маленькая независимая некоммерческая организация из Сан-Франциско Invisible Children весной 2012 года провела самую быструю в истории интернета кампанию «сарафанного радио», направленную против военачальника из Уганды Джозефа Кони, ответственного за похищение детей и принуждение их к службе в армии и оказанию секс-услуг. Подготовленное для кампании онлайн-видео только за неделю собрало 100 млн просмотров. Но в итоге никаких перемен не произошло.

В апреле 2014 года радикальная нигерийская исламистская организация «Боко Харам»[90] похитила более 270 школьниц из лицея в населенном пункте Чибок (штат Борно) под предлогом того, что «девочки должны покинуть школу и выйти замуж». Взрыв негодования, прокатившийся в Twitter под хэштегом «верните девочек» (#bringbackourgirls), вынудил президента Нигерии принять иностранную помощь для поиска и спасения похищенных. В результате были обнаружены лишь несколько девочек, но преступная деятельность группировки продолжается и по сей день.

Несмотря на многочисленные примеры частного успеха в работе открытого правительства, мгновенно перестроить систему государственного управления после «арабской весны» невозможно. Активисты из социальных сетей эффективно применяют современные технологии для привлечения сторонников, но им еще предстоит сделать шаг от вызова, бросаемого власти, к мерам по ее реальной модернизации[91]. И на этом пути на открытое правительство по-прежнему возлагаются большие надежды.

Разумеется, государственные служащие взаимодействуют с гражданами, из них формируются группы поддержки, с их помощью собирается необходимая информация, к их содействию прибегают для претворения в жизнь политических решений. Стандартные практики такого взаимодействия включают:

• встречи с населением в здании муниципалитета;

• формирование консультативных комитетов;

• нормотворчество с учетом комментариев общественности.

Но традиционные практики прямого участия граждан в управлении (то, что Сьюзан Моффитт[92] называет «партисипаторной бюрократией») не пробили броню управленческой бюрократии. Подобные «посягательства демократии на бюрократию» предполагают лишь редкое участие незначительных групп людей при решении отдельных вопросов[93]. Официальное нормотворчество допускает лишь очень ограниченное привлечение внешних экспертов. В частности, Федеральный закон об административной процедуре[94], который был принят по окончании Второй мировой войны, предписывает ведомствам выносить на рассмотрение общественности нормативные правовые акты до их принятия, но только после того, как работа доведена до стадии согласованного проекта.

Существует мнение, что подобная процедура неполноценна и что полученный проект документа является плодом не дискуссий и истинного заинтересованного участия, а политической борьбы между существующими группами интересов[95]. Даже те консультации, которые происходят в действительности, по утверждению Фрэнсиса Фукуямы[96] превратились в «рутинные и формальные» переговоры между лоббистами и чиновниками. Комментарии к уже готовым проектам законов и нормативных правовых актов поступают слишком поздно – и в форме, зачастую неудобной для лиц, принимающих решения[97].

Техническая экспертиза готовящихся документов может поступать со стороны ведомственных консультативных комитетов, но нередко такие комитеты состоят из ученых, работающих на промышленные компании, а не из сотрудников университетов или организаций, представляющих общественные интересы[98]. Недостатки таких комитетов регулярно обсуждаются в политологических трудах. К главным их недостаткам причисляются:

1. Отсутствие в них сбалансированного представительства различных политических взглядов[99]. Не отличаясь разнообразием представленных взглядов, они традиционно выражают интересы заинтересованных сторон[100] вместо того, чтобы осуществлять независимую и компетентную оценку.

2. Даже в отсутствие явного промышленного лобби консультативные комитеты формируются медленно, их работа серьезно ограничена требованиями законодательства.

3. Консультативные комитеты просто дают советы[101]. Они не имеют постоянно действующего органа принятия и претворения в жизнь решений, созываются от случая к случаю и слабо интегрированы в регулярные механизмы решения проблем или принятия политических решений.

Аналитические центры[102] ничуть не лучше. Впервые созданные на рубеже ХХ века, они отражали веру эпохи прогресса в то, что социальные и гуманитарные знания способны помочь в решении проблем общества[103]. Бизнес в то время также склонялся в пользу точных, научно обоснованных и объективных стандартов работы правительства – они должны были смягчить социальные конфликты, вызванные индустриализацией, и обеспечить большую предсказуемость коммерческой деятельности. Таким образом, не только тейлоризм (теория управления, появившаяся в начале ХХ века благодаря идеям Фредерика Уинслоу Тейлора, верившего в научную организацию труда и управления предприятиями) стимулировал заинтересованность бизнеса в профессионализме правительства. Весомую роль в профессионализации государственного управления также сыграло стремление предотвратить социальные беспорядки среди малоимущих трудящихся, направленные против интересов бизнеса.

Изначально аналитические центры играли роль информационных агентов, помогающих политикам получать идеи, «упакованные» в удобный формат, однако впоследствии их деятельность радикально изменилась. Сегодня эти экспертные организации все чаще проводят агрессивные кампании, продвигающие определенную идеологическую точку зрения. В исследовании современных аналитических центров Эндрю Рич поясняет, что, несмотря на свой некоммерческий статус, они являются активными участниками партийной борьбы. Проводимые ими массированные маркетинговые кампании имеют целью «скорее подготовку пристрастных отчетов, чем объективный анализ», причем делается это, как правило, уже по принятии политического решения, когда становится понятной расстановка сил. В своих рассуждениях Рич идет дальше, утверждая, что «аналитические центры практически нейтрализовали возможности использования компетенций граждан в выработке американской политики»[104]. Более того, в последние годы иностранные правительства и организации заплатили десятки миллионов долларов аналитическим центрам, спонсируя «исследования» в своих собственных интересах. Являясь очевидным лоббированием под чужим именем, эта практика существует практически открыто.

Центр глобального развития, некоммерческая исследовательская организация, получил 5 млн долл. США от Министерства иностранных дел Норвегии с тем, чтобы убедить чиновников вдвое увеличить расходы на благотворительность[105]. Финансируемые государством научно-исследовательские центры (FFRDC[106]), например RAND[107] и MITRE[108], Сандийские национальные лаборатории[109] и Ливерморская национальная лаборатория[110] представляют собой, в сущности, подразделения федеральных ведомств; они были созданы после Второй мировой войны для широкого привлечения инженеров и ученых к работе по обеспечению национальной безопасности. Такие центры, являясь формой государственно-частного партнерства, имеют возможность тесно сотрудничать с правительством и не подпадают под ограничения в размерах государственных контрактов. В то же время, являясь частными организациями, они свободны в осуществлении коммерческой деятельности.

В настоящее время такие научно-исследовательские центры, продукт «холодной войны», служат главным образом интересам министерств обороны и энергетики, отвечающих за ядерный арсенал страны. Как любое федеральное ведомство, они нанимают в штат профессионалов, отвечающих формальным требованиям, которые зачастую мыслят недостаточно гибко, не учитывают всех обстоятельств и не в состоянии дать всестороннюю консультацию по широкому кругу вопросов.

В 2005 году мы со студентами приступили к разработке краудсор-синговой платформы под названием Peer to Patent, которая позволила бы ученым и инженерам в свободное время проводить патентные исследования, тем самым помогая Ведомству по патентам и товарным знакам США[111]. В то время в очереди на рассмотрение уже числился миллион заявок. На изучение каждой заявки штатным экспертам Ведомства отводится всего 15–20 часов, после чего выносится решение, заслуживает ли автор изобретения монопольного права сроком на 20 лет.

В таких условиях скорость получения необходимой экспертной информации оказывается критичной. Сотрудники Ведомства, хорошо знакомые с правовыми аспектами проведения экспертизы, не имели должной научной базы, чтобы принимать решения по содержанию заявок, например решить, отличается ли компьютерная программа или технологический процесс новизной и явными преимуществом перед предшествующими технологиями и заслуживают ли они патента.

Для того чтобы в помощь сотрудникам Ведомства привлечь ученых и инженеров, работающих в реальном секторе экономики и в научно-исследовательских учреждениях, и была создана платформа Peer to Patent. Компетентность и объективность оценок гарантировались перекрестным рейтингованием внешних экспертов здесь же на сайте[112].

Несмотря на перспективность идеи, Peer to Patent столкнулась с трудностями с привлечением экспертов-добровольцев. В лучшем случае удавалось собрать 40–50 человек, способных оценить научную обоснованность патентной заявки. Но чаще всего группа экспертов не превышала 3–4 человек. Оказалось, что для того, чтобы привлечь даже нескольких человек, разбирающихся в определенной предметной области, требуется активный «маркетинг» такой возможности: рассылка электронных писем друзьям, знакомым и знакомым знакомых. Интенсивные поиски велись и в блогосфере с тем, чтобы выявить тех, кто разбирается в сути заявки, – речь идет о временах еще до появления Twitter. Затем блоггеры и их подписчики приглашались к сотрудничеству. Вновь и вновь мы повторяли один и тот же цикл: искали людей, имеющих достаточные знания и профессиональный опыт, разбирающихся в специфических научных и технологических вопросах, а затем целенаправленно обращались к ним.

В итоге мы столкнулись с весьма банальной проблемой выработки решений с привлечением граждан: недостаток четких, экономичных и надежных путей поиска экспертов, носителей необходимых знаний, информации и инновационных решений. Исследование, проведенное в Великобритании, показало, что лишь 27 % служащих государственного сектора, располагающих всеми необходимыми технологическими средствами, смогли привлечь людей с нужными профессиональными навыками[113] для решения стоящих перед ними задач.

При решении любой проблемы наиболее заинтересованными и активными участниками процесса далеко не всегда являются специалисты. В сфере патентной деятельности, например, не ученые, а юристы и защитники прав интеллектуальной собственности наиболее заинтересованы в соблюдении духа и буквы патентного законодательства. Наоборот, ученые и специалисты часто не ориентируются в тонкостях оформления патентной заявки и не в состоянии преодолеть бюрократические процедуры Патентного ведомства.

Опыт краудсорсинга с помощью Peer to Patent опровергает распространенный скептицизм и наглядно демонстрирует, что общество готово предоставлять полезную информацию и делать это конструктивно. Практика использования платформы доказала, что «открытость» способна привести к положительным преобразованиям. Но подобную платформу можно назвать в лучшем случае лишь частичным решением. Метод «открытого запроса», характерный для краудсорсинга, означает оповещение людей о возможности участия в надежде, что они откликнутся на призыв. В нашем случае этот метод оказался недостаточно эффективным. Он не позволил нам с легкостью выявлять и налаживать контакт со специалистами по конкретным проблемам. В этом, впрочем, не было ничего необычного. Правительству, как и многим современным крупным организациям, нелегко выйти на контакт со своей аудиторией.

В отдельных случаях краудсорсинг – действительно прекрасный и быстрый способ собрать лучшие идеи. Замечательно, когда он срабатывает и неизвестное ранее лицо или группа лиц предлагают блестящую идею. Во время Кенийского кризиса 2007 года[114] блоггер Ори Околло написал:

Я начинаю понимать, что [случаи насилия] необходимо документировать… Ребята, желающие чем-то помочь, – есть ли среди вас технари, готовые на основе Google Maps сделать мэшап[115] мест, где происходят беспорядки и разрушения?[116]

По счастливой случайности эту запись прочитал программист из Кении и переслал ее программисту кенийского происхождения, проживающему в США. Отвечая на призыв, они совместными силами создали первую версию платформы мониторинга ситуации Ushahidi.org. Ushahidi (ушахиди) на языке суахили означает «свидетельство»; после сомнительных выборов в Кении с ее помощью собирались свидетельства о происходящих в стране актах насилия. Впоследствии платформа приобрела популярность среди сотен организаций по всему миру, которые стали использовать ее и в других кризисных ситуациях – например, для краудсорсинга создания карт лесных пожаров в России и Италии, для определения местонахождения жертв во время землетрясения на Гаити.

Привлечение к решению проблем широкого круга экспертов из гражданского общества позволяет получить блестящие идеи, но чаще всего люди, способные помочь, неизвестны тем, чью проблему требуется решить, и, соответственно, найти их крайне трудно. Такие люди могут проживать в самых невероятных местах. Придумка Хорхе Одона, автомеханика из Аргентины, использовать пластиковый пакет для извлечения пробки, упавшей в бутылку вина, привела его к революционному изобретению прибора для извлечения младенцев из родовых путей: этот прибор впервые за 400 лет вытеснил медицинские щипцы[117]. Идея Одона в конце концов привлекла внимание Всемирной организации здравоохранения, но лишь потому, что он выложил свое изобретение в YouTube. Кто бы мог представить?

Но примеры столь удачного стечения обстоятельств довольно редки. На каждый открытый запрос, приводящий к решению проблем, приходятся десятки, которые ускользают от внимания тех, кто мог бы оказать реальную помощь. Счастливая случайность – слишком ненадежное основание для строительства государственного управления.

Поиски системного решения лежали в плоскости совмещения краудсорсинга с другой нестандартной инициативой, например премированием за решение общественно значимой задачи[118]. Награды в конце концов стимулируют креативных профессионалов «выйти из тени»[119].

Американским ВВС понадобилось решить проблему, как остановить на контрольно-пропускном пункте не подчинившийся приказу транспорт таким образом, чтобы не причинить при этом вреда окружающим. Командование объявило конкурс на сайте Challenge. gov. Лучшее решение, представленное в течение 60 дней, награждалось денежным призом в 20 000 долл. (Сходная же проблема стоит и перед полицией; оружие хорошо в кино, но не в реальной жизни.) Тысячи людей проявили заинтересованность, было представлено около 100 вариантов решения. Победителем стал 65-летний инженер-механик из города Лима (Перу), представивший идею дистанционно управляемого робота, способного догнать удаляющийся транспорт и развернуть под ним воздушную подушку, которая приподнимает автомобиль над землей, вынуждая остановиться. Идея была одобрена, и ВВС создали электромеханический прототип для тестирования метода.

На фоне сокращающихся государственных бюджетов и стремительного развития информационных и коммуникационных технологий такие инструменты, как призы и награды, конкурсы и гранты на решение сверхсложных задач[120], дают возможность оплачивать только эффективные решения, а также позволяют расширить область поиска[121]. Финансовые рычаги и репутационные стимулы способны привлечь больше участников к поиску хороших решений сложных проблем.

Компания X-Prize[122], премиальный фонд поддержки решения сложнейших задач, стоящих перед человечеством, выделяет значительные суммы на разработку инновационных технологий, тем самым привлекая широкое общественное внимание и стимулируя дух состязания и соревнования. Среди конкурсов фонда – разработка автомобиля, потребляющего 1 галлон[123] топлива на 100 миль, и портативного прибора «Трикордер» (своеобразный аналог прибора с таким же названием из американского сериала «Звездный путь»), с помощью которого можно снять ряд показателей состояния здоровья человека.

Конкурсные награды – очень значительные денежные суммы – присуждаются за новаторские и реализуемые решения конкретных сверхсложных, зачастую высоконаучных задач. В их числе, например, задачи:

• снизить стоимость солнечной энергии, доведя ее до уровня цен на электроэнергию угольных ТЭС;

• сделать электромобили не менее доступными, чем автомобили с бензиновыми двигателями;

• выявить все угрожающие человечеству астероиды и изобрести средства защиты от этой угрозы.

Решение сверхсложных задач имеет «далеко идущие цели национального или глобального масштаба, захватывающие воображение и требующие развития инноваций и прорывов в науке и технологиях»[124]. Успех премиальных конкурсов привел к изменению законодательства США: отныне их разрешено использовать в государственном секторе на общенациональном уровне»[125].

Однако премиальные конкурсы напоминают поиск иголки в гигантском стоге сена, что невозможно без солидного финансирования. В противном случае «шанс найти нужного человека равен нулю», как заметил Алок Дас, старший научный сотрудник лаборатории ВВС, руководивший конкурсом на решение задачи с автомобилями-нарушителями[126]. Конечно, денежные призы за успешное решение задач уже доказали свою эффективность – гарантия финансового вознаграждения и использование социальных сетей расширяют возможности наработки новых связей и ускоряют этот процесс. Однако быстродействие, системность и надежность этих инструментов недостаточны, чтобы заметно повлиять на способы принятия решений или урегулирование проблем государственными органами. Невозможно заменить министерство образования или министерство здравоохранения серией конкурсов с денежными призами.

Шанс сотрудничества можно считать упущенным, если проблема неизвестна тем, кто потенциально мог бы оказать помощь в ее решении. Даже в случае призовых конкурсов граждане привлекаются к участию не вследствие целенаправленного поиска наиболее подходящих специалистов, а лишь благодаря случайному стечению обстоятельств. Возможность привлечения к решению задач широкого круга гражданских специалистов не улучшает «эпистемологические способности» институтов власти получать инновационные решения и использовать их. Государственные структуры и организации не имеют возможности разыскать всех отставных инженеров и организовывать их работу над проблемами, подпадающими под их компетенцию.

Конечно, мы не можем (и не будем) разрушать традиционные институты власти только потому, что появился Twitter. Пока еще ни один из инструментов, который был создан или использован в государственном секторе, не смог обеспечить государственным органам системный доступ к экспертным знаниям, где бы они ни находились. Высокая стоимость поиска нужных компетенций – специальных знаний, которым можно доверять, – означает, что нам предстоит полагаться на профессионалов в сфере управления, а они предпочитают сохранять закрытость.

Вот почему многие организации, от инвестиционных и юридических компаний до спортивных команд и некоммерческих организаций, не полагаются на потенциальную возможность появления блестящих решений в результате краудсорсинговой инициативы. Вместо этого они прилагают значительные усилия для планомерного поиска экспертных знаний. Специалисты-консультанты разыскивают нужных экспертов в старомодных каталогах («ролодексах»[127]) по заявкам фирм-клиентов. Спортивные команды поддерживают сеть скаутов, чья профессия – выявлять таланты. Иные инвесторы боятся потратить даже доллар, не посоветовавшись с экспертами, подобранными через специализированные службы, например международную экспертную сеть Gerson Lehrman Group. Такие организации, как Фонд Макартуров, опираются на рекомендации проверенного сетевого сообщества в поиске и выявлении выдающихся, неординарных, революционных идей, творческих личностей и коллективов, которым предоставляются гранты. Современные коммерческие фирмы все шире используют высокотехнологичные решения, которые анализируют переписку и документооборот компании, чтобы помочь ей оптимизировать деятельность на основе ее собственного опыта, – одно из таких решений предлагает лондонская компания Profinda.

Краудсорсинг, с призовым фондом или без него, никогда не сможет стать основой устойчивых институциональных изменений – сколь бы успешным он ни был в течение десятилетия, прошедшего с 2006 года, когда Джефф Хоу[128] впервые ввел этот термин в статье для журнала Wired для описания онлайн-сотрудничества[129]. Противовесом опоры на счастливый случай и внезапное озарение становится усиливающееся стремление принимать политические решения традиционным способом. Будь то выявление проблем или идеи, собранные методом мозгового штурма, подготовка проектов и поправок к нормативным документам или реализация стратегий – государственные служащие, столкнувшиеся с неопределенностью и высокой стоимостью поиска экспертов, обладающих требуемыми навыками, способностями, возможностями и интересами, предпочтут полагаться на внутриведомственные ресурсы. Они не могут зависеть от краудсорсинга, охватывающего широкие массы, в то время как то, что им требуется, – это умный краудсорсинг.

Поддержание закрытости правительственных учреждений на фоне развития краудсорсинга, гражданской науки и тенденции к открытию данных – отнюдь не результат злонамеренных действий власти. Перемены происходят столь медленно потому, что профессиональное правительство, при всех его недостатках, остается весьма действенным и рациональным институтом. Профессионализм в управлении все еще играет значительную роль. В перегруженной информационной среде лишь профессионалы способны эффективно структурировать информационные потоки и отбирать лишь то, что необходимо для производства общественных благ и принятия решений по социальным и экономическим вопросам. Трансформация информации в конкретные решения требует профессиональных знаний, поскольку только эксперты способны оценить уровень релевантности, значимости и надежности полученных сведений.

Профессиональный статус долгое время служил гарантом компетентности, помогая быстро понять возможности и навыки человека. Профессионалы следуют установленным стандартам классификации и организации информационного потока, что является надежным и легитимным основанием для принятия политических решений.

В административной системе, где от политической элиты требуется решать стоящие перед государством острые проблемы в значительной степени самостоятельно, без привлечения специальных знаний, опыта и изобретательности граждан, именно профессионалы являются носителями специальных знаний (экспертами). Вращающиеся в высоких социальных кругах, говорящие на профессиональном жаргоне, что лишний раз подчеркивает их элитарный статус, профессионалы далеки от жизни рядовых граждан[130]. Применительно к этой ситуации Роберт Даль[131] ввел термин «квазиопекунство» (quasi-guardianship) общества со стороны профессиональных политиков[132]. Гражданину отводится лишь роль зрителя – или, пользуясь определением Майкла Шадсона[133], роль гражданина-наблюдателя, принимающего или отвергающего решения, принятые другими[134]. Граждане лишь наблюдают за деятельностью профессионалов и требуют от них отчета, в то время как сами профессионалы рассматривают вопросы и принимают решения.

Поскольку мы привыкли ставить знак равенства между профессионалом и экспертом, а компетенции и, соответственно, властные полномочия подтверждать квалификационными документами, а не демонстрацией опыта и умений, мы лишаемся возможности воспользоваться знаниями и навыками тех, кто не работает в органах государственной власти. Иными словами, в процессе формирования политической системы и государственных институтов установилась ложная дихотомия между «обществом», или невежественными массами, и «экспертами» – профессионалами, работающими в правительстве и в узких околоправительственных кругах.

Действительно, большинство людей мало озабочены политикой и слабо о ней информированы. Но правда также и то – и теперь мы можем свидетельствовать это со всей очевидностью, – что «обычный человек», по определению Гарольда Ласки[135], несет в себе выдающиеся ноу-хау, умения, опыт, желания – иными словами, широкую палитру человеческих возможностей. В то же время обществу необходимо избавиться от, пользуясь словами Уильяма Блейка[136], «сознательно созданных кандалов» – нашего архаичного, нерушимого представления о том, что только профессионалы обладают опытом, необходимым для эффективного управления.

Таким образом, призыв к открытости – это призыв к впавшим в апатию гражданским силам. Призыв, мотивированный пониманием того, что обычные люди обладают глубокими познаниями, богатым опытом и надлежащей подготовкой для решения реальных проблем. Отрицание ценности коллективных проектов (например, огромное количество людей расшифровывают работы Джереми Бентама[137] или древние египетские папирусы), реализуемых непрофессионалами, означает неблагодарность со стороны общества[138]. Легковесное и слегка ироничное отношение к «рядовым» гражданам, преуспевшим в науке, музыке или искусствах, не позволяет разглядеть тот факт, что любители и хотят и могут внести значимый вклад в решение общественных проблем. Вот почему Билл и Мелинда Гейтс в совместном послании на 2015 год объявили об обязательстве поддержать создание глобальной базы данных граждан, в которой могут регистрироваться люди, готовые присоединиться к борьбе с мировой бедностью[139]. Необходимо создать базу специально обученных кадров, отметил Гейтс, которых можно будет быстро привлечь к работе в случае мировых кризисов, в частности эпидемий.

Подобные идеи противоречат повсеместной профессионализации социальной жизни, начавшейся во времена промышленной революции. Именно тогда, одновременно с появлением инструментов измерения и познания некогда загадочного мира природы – часов для определения времени, парового двигателя для получения энергии, системы мер и весов, консервирования для длительного хранения пищи, – начался переход от средневекового патроната к профессиональной бюрократии и общественному управлению. Постепенно стало складываться представление о том, что специально обученные и получающие зарплату государственные служащие смогут управлять производством общественных благ гораздо более эффективно[140].

Профессионализация государственного управления началась в США и стала результатом набирающей темп индустриализации, популярности идей научного позитивизма, а также потребности в создании надежного источника занятости для среднего класса. Конечно, существовали такие профессии, как врач, юрист или архитектор. Однако право долгое время было прикладной, а не научной дисциплиной. Этому делу обучались прямо на рабочем месте, например в адвокатской конторе или в школах права, но не в университетах.

Во второй половине XIX века происходит специализация и профессионализация того, что традиционно считалось ремеслом: от организации похорон до благотворительности, – одновременно идет и модернизация государственного управления. Профессионализация, индустриализация и формирующаяся система высшего образования развивались параллельно, подпитывая и усиливая друг друга. Профессиональные сообщества врачей, юристов, банкиров, государственных служащих – с их специфическими системами документооборота, сленгом, кодексами поведения и внутренними правилами – лишь увеличили пропасть между «посвященными» и аутсайдерами.

В результате сегодня в государственном секторе профессиональные управленцы (government professionals) воспринимаются как монопольные обладатели компетенции. Двери в сферу государственного управления закрыты даже для профессионалов из других областей, и эту закрытость поддерживают чрезвычайно сложные, формализованные, «официальные» процессы принятия решений. И специфический политический жаргон, по которому безошибочно определяют «своего», и юридические ограничения препятствуют внешнему взаимодействию.

Профессионализация создала три дополнительных барьера на пути открытых институтов власти. Эти препятствия даже более устойчивы, чем политические симпатии и интересы.

• Первое – это «миф о гражданине-зрителе» – вера, сильная даже среди реформаторов, в то, что только профессиональные государственные служащие обладают необходимым опытом и навыками управления. Сторонники этой точки зрения, которая пронизывает как теорию, так и практику демократии, полагают, что мнение граждан базируется на системе ценностей, но не на знаниях и научных фактах: конечно, можно спросить мнения людей, но участие широких масс не будет плодотворным по причине когнитивного бессилия или лени. Компетентность «приватизирована» уполномоченной профессиональной элитой. Отказываясь от знаний и опыта рядовых граждан, государство отводит им лишь роль статичных наблюдателей. Но, не признавая за гражданами способности к продуктивному сотрудничеству, мы тем самым отодвигаем перспективу умного управления.

• Второй барьер – это иерархическая традиция принятия решений, культивируемая профессиональными государственными служащими, – бессмысленно сложная и не предполагающая ни наличия установки, ни умений для эксперимента. Бюрократическое государство ХХ века поощряло механистический, причинно-следственный подход к государственному управлению, основанный на убеждении, что только специально обученные управленцы-профессионалы способны найти «верные» решения любой проблемы. Следовательно, чтобы выработать это единственно верное решение, необходимо собрать за одним столом самых лучших, самых ярких профессионалов.

Но современные институциональные системы уже не работают, а приверженность формальным процедурам не приводит к желаемым результатам. По словам Джеффа Малгана[141], им на смену пришли энергетические системы, предназначенные для производства и распределения энергии, но не для ее эффективного использования: пищевые привычки, приводящие к ожирению; система здравоохранения, в которой практически отсутствуют больницы для людей с тяжелыми паллиативными заболеваниями, в том числе душевнобольных; системы социальной защиты, не учитывающие старение населения; экономическая система, характеризующаяся глубоким дисбалансом между неиспользуемыми ресурсами и неудовлетворенными потребностями. Эти социальные институты стали жертвами своего собственного успеха, – как это часто случается, успех воспроизводится до тех пор, пока в конце концов не приводит к провалу; вот почему те, кто работает внутри системы, всегда в последнюю очередь начинают осознавать необходимость перемен[142].

Мы начинаем постепенно понимать, что, находясь внутри сложных институциональных систем, мы не вправе вмешиваться в ход событий с нашими прогнозами; вместо этого необходимо разработать инновационные и эволюционные подходы к проблемам. Мы стоим на пороге новой эры, требующей от властных институтов большей гибкости в реагировании на вызовы сетевой экономики. При этом мы все еще ограничены жесткими механистическими моделями социального управления с опорой на профессиональные компетенции, несовместимыми с доктриной «Открытое правительство».

• Третье препятствие – ощутимое отсутствие внятных «ментальных моделей»[143], дающих представление о потенциальной альтернативе профессионализированному правительству. Причиной столь глубокой пропасти между современной закрытой и будущей «коммуникативной» моделями управления является отсутствие единого понимания целей, в направлении которых следует двигаться. Ментальная модель отражает представление человека о реальности. По иронии судьбы, один из изобретателей этого термина, дав ему определение, ясно указал на то, что отсутствует в системе современного государственного управления. Наличие ментальной модели – четкой детализованной картины умных государственных институтов власти – является непременной предпосылкой для убеждения большого числа людей в необходимости и значимости участия в преобразованиях. В книге «Изменяя умы»[144] Говард Гарднер[145] объясняет, что восприятие людьми действительности меняется не в результате озарения, а лишь в ходе эволюционного процесса приобретения опыта и практического обучения.

Живучесть устаревших институциональных моделей объясняется стремлением сохранить устойчивость государственного управления – стремлением, за которым скрываются укоренившиеся ментальные парадигмы, латентное сопротивление переменам со стороны институтов власти, а также ограниченное финансирование реформ управления. Для согласованных усилий, направленных на формирование умного правительства, не существует каких-либо фундаментальных препятствий, за исключением, пожалуй, мертвого груза устойчивых принципов организации государственных институтов и устойчивой веры в опору профессионализм, в граданина-зрителя, в механистические структуры управления, в эффективность существующих ментальных моделей, – веры, которая так долго питала нас, а теперь не дает нам возможности двигаться вперед.

Действительно, в интернете появляются все новые и новые формы общения и обмена информацией. Однако открытый запрос на участие (то, что сегодня мы называем «краудсорсингом») не может стать основой для реформирования государственного управления. Это слишком ненадежный и бессистемный инструмент для того, чтобы обеспечить обмен качественной информацией между институтами власти и обществом. Руководствуясь лишь верой в общественный разум, мы рискуем получать одни и те же устаревшие идеи, иногда в новой упаковке[146].

Традиционно роль кураторов и брокеров идей возлагалась на дипломированных специалистов – носителей формальных квалификаций. Точно так же, как торговые марки помогают сделать выбор среди множества однообразной продукции, формальные свидетельства профессиональной квалификации (дипломы, сертификаты и т. д.) подтверждают «качество» эксперта и снижают стоимость их поиска.

Но новые технологии меняют эту практику. Опора на профессионалов при выработке политики имела смысл в конкретной исторической ситуации – это было ключевой посылкой прогрессивизма ХХ века, – но уже не столь актуальна сегодня. Собственно профессионализм как таковой, впрочем, не представляет собой проблемы – проблема заключается в закрытости и элитарности государственных институтов, ограничивающих взаимодействие и диалог с обществом, в том числе с другими элитами, дипломированными специалистами и носителями практических ноу-хау.

Перемены, происходящие сегодня в технологической и социальной сферах, предоставляют правительствам возможность обращаться за информацией к разнообразным экспертным сообществам и использовать получаемую помощь для совершенствования механизмов принятия решений и оказания государственных услуг. Инструменты улучшились. Теперь нам предстоит их использовать.

Институты управления в США весьма функциональны и эффективны. Большинство занятых в публичной политике людей – талантливые и самоотверженные профессионалы. Однако неспособность приоткрыть для общества механизмы «политической кухни» приводит к потерям из-за нереализованных возможностей. Комплексные проблемы часто представляются непреодолимыми, поскольку известные практики управления не предоставляют надежных инструментов для включения всех потенциально возможных подходов и не учитывают в достаточной мере социальную природу человека.

Но поскольку серьезность и масштаб проблем, с которыми страны сталкиваются сегодня, весьма значительны, от нас требуется переосмыслить способы управления государственными организациями. Например, все медицинские изделия подлежат строгой административной процедуре проверки Управлением по контролю качества пищевых продуктов и медикаментов (FDA[147]) как до, так и после их поступления на рынок. Процедура регуляционного тестирования в отношении предметов низкого уровня риска, например шпателя, довольно проста. Однако более сложные устройства, необходимые для поддержания жизненно важных функций, риск использования которых высок (например, съедобные биоэлектронные батарейки, представляющие собой временный источник энергии для имплантатов), до выхода на рынок должны быть одобрены соответствующими экспертами[148]. Учитывая задачу спасения максимального количества жизней, процедура валидации должна быть быстрой. Использование устройства до формального тестирования может привести к гибели пациентов. Если же процедура рассмотрения слишком долгая и громоздкая, задержка выхода на рынок может стоить многим и жизни, и работы.

Медицинское оборудование усложняется, для его производства используются все новые научные разработки – от нанотехнологий до 3D-печати, поэтому только на сбор пула квалифицированных специалистов уходит до девяти месяцев. Если Управление по контролю качества пищевых продуктов и медикаментов продолжит полагаться на традиционный подход к подбору экспертов, процедуры проверки будут становиться все продолжительнее без возможности качественного улучшения.

Но есть и обнадеживающие примеры: Ведомство по патентам и товарным знакам в 2009 году стало ограниченно привлекать к своей работе общественных экспертов и внедрять отдельные организационные инновации. В результате длительность рассмотрения патентной заявки сократилась, а качество деятельности повысилось. Открытость и мобильность организации, как мы видим в очередной раз, позволяет ей работать эффективнее и быстрее.

Но практика открытого участия граждан – это не просто ускоритель процесса, а механизм для нивелирования зависимости избираемой траектории от неверного выбора, сделанного на ранней стадии. Государственная политика – это неповоротливая система, неспособная справиться с непредвиденными последствиями принятых решений – последствиями часто настолько масштабными, что они могут свести на нет любой кратковременный положительный эффект[149]. Более того, при нынешнем состоянии бюджетов смена ранее выбранного, но ошибочного курса обойдется слишком дорого. А значит, система нуждается в инновационных инструментах, которые позволили бы новейшим достижениям науки и техники влиять на государственную политику. И чем сложнее выбор, тем сильнее потребность в открытости и сотрудничестве для поиска оптимальных альтернатив и, при необходимости, последующей их корректировки.

Вот довольно яркий пример, подтверждающий справедливость этого тезиса. В 2002 году каждый военнослужащий США мог выбирать между двумя вариантами камуфляжа: зеленым или кофейного оттенка. Позднее, примерно через десять лет, каждый вид вооруженных сил решил разработать собственный и современный дизайн специальной униформы, не задумавшись о способности такой формы служить маскировкой и уберегать от травм. Армия потратила на разработку дизайна 3,2 млн долл. И еще 5 млрд долл. на производство «универсального» камуфляжа, предназначенного для «использования везде, но он оказался непригодным нигде». Затем было потрачено еще около 4 млрд долл. на пошив нового камуфляжа. Этой бессмыслицы не произошло, если бы решения принимались исходя из накопленного годами опыта, а не из принципа, сформулированного подполковником в отставке и специалистом по камуфляжу Тимоти О’Нилом: «потому что это круто»[150].

Подобно многим политическим решениям, безопасность солдат – это не вопрос точной науки, который можно решить только с помощью данных. Эту проблему нельзя решить, безопасность можно только обеспечить. В этом случае не срабатывают практики, основанные на иерархии или высокой самооценке. Обращения к дипломированным специалистам тоже окажется недостаточно – вопреки распространенной иллюзии, что «самые лучшие и блестящие» технократы могут справиться с любой проблемой[151]. Скорее в подобных случаях следует делать выводы исходя из опыта апробации, анализа результатов и совершенствования лучших решений – в диалоге с носителями научного и практического ноу-хау.

В отличие от фиаско с дизайном военной формы, реформа американской системы здравоохранения 2013 года проводилась в атмосфере открытости и эксперимента. Как пояснил Атул Гаванде[152] на страницах журнала New Yorker, половина законов были посвящены программам «тестирования разнообразных способов сократить издержки и повысить качество» медицинских услуг[153]. Именно большое количество экспериментальных проектов, нацеленных на уменьшение впечатляющих расходов в системе здравоохранения и повышение ее качества, и является фактором риска для американской экономики. Поэтому в рамках реформы был законодательно создан единый центр по разработке и тестированию инновационных предложений. Комиссия еще не оценила успех такого подхода, но первые результаты выглядят многообещающе.

Старомодная, «раболепная» приверженность жестким правилам и укоренившимся практикам (как будто существует лишь один правильный способ действия – и это именно то, как всегда поступало правительство), в сущности, гарантирует, что мы не сможем справляться с серьезными вызовами будущего. Подобные консервативные, элитарные практики ограничивают общество, навязывая ему единственно возможный взгляд на решение проблем – с высот профессионального Олимпа, из бюрократических кабинетов Вашингтона, Брюсселя и прочих центров политической власти, доступ к которым открыт лишь могущественным и богатым[154].

В широко обсуждавшемся исследовании политологи Майкл Джиленс из Принстонского университета (штат Нью-Джерси) и Бенджамин Пейдж из Северо-Западного университета (штат Иллинойс) пришли к выводу, что предпочтения богатых людей гораздо сильнее воздействуют на политические решения, чем взгляды среднего класса и неимущих американцев. Похоже, это действительно так, и мнение населения с низким доходом, как и представляющих их групп влияния, оказывает незначительное или опосредованное влияние на политические решения[155]. Но хуже то, что элитарные методы управления не порождают ясных, обоснованных и гуманных идей (которые могли бы помешать проводить несправедливую, нечестную и ошибочную политику, оказывать некачественные услуги) и, будучи неспособны сделать человека центром политики, подвергают опасности и без того изношенную социальную структуру.

Например, в районе Квинс в Нью-Йорке было зафиксировано 100 000 незаконных перепланировок – как правило, в низкокачественных, ветхих, субарендованных помещениях цокольных этажей, занимаемых нелегальными мигрантами. Жилищные инспекции не могут получить доступ в эти квартиры в 67 % случаев из 23 410 попыток, осуществленных в течение года в 8345 квартирах, по поводу которых в инспекцию поступили жалобы; в 39 % случаев провести обследование оказалось невозможным (чтобы обойти возражения жильцов, инспектор должен предъявить ордер, который выдается лишь на 1 % квартир, в осмотре которых было отказано). В 2008 году в одной из таких квартир случился серьезный пожар, в результате которого погибли три человека. Помещение было незаконно поделено на четыре однокомнатных квартиры с единственным выходом, что является грубым нарушением строительных норм[156]. Износ социальной структуры – это когда правительство неспособно обеспечить безопасность гражданам (особенно незащищенным категориям) на самом элементарном уровне.

В 2012 году городские власти Нью-Йорка сделали процедуру инспекции домов открытой и стали принимать жалобы на нелегальное жилье от горожан по горячей линии 311. Систематизируя поступающие данные, директор аналитического отдела мэрии обнаружил поразительный факт: оказалось, что незаконные перепланировки создали условия, которые приводили к смерти или ранениям пожарных. После этого не составило труда убедить противопожарную службу сопровождать жилищных инспекторов во время осмотров, что автоматически открывало двери всех квартир.

Еще одна мировая проблема – голод – известна и американским жителям. Каждый шестой американец живет в условиях, не позволяющих ему потреблять достаточное количество пищи. Около 50 млн человек испытывают нехватку продовольствия, из них 17 млн пропускают как минимум один прием пищи в день. Нехватка продовольствия означает ежедневные компромиссы между платой за еду, платой за жилье и оплатой медицинских услуг. При выборе продуктов питания люди вынуждены выбирать между меньшим количеством еды высокого качества и более обильной, но менее питательной едой, употребление которой приводит к ухудшению здоровья и росту платы за медицинское обслуживание.

За одну и ту же сумму можно приобрести либо низкокалорийные свежие фрукты и овощи, либо высококалорийный, но малополезный фастфуд. Проблема не решается за счет плохо проработанных программ социальной помощи, в которых соус для пиццы все еще считается овощем. Дефицит, вызванный недостатком пищи, увеличивает вероятность того, что ребенок бросит школу, тем самым ухудшая свои перспективы на будущее. Миллионы людей зависят от государственных и частных программ продовольственной помощи, и миллионы нуждаются в помощи, но не получают ее.

Для преодоления этого кризиса требуется вмешательство правительства. Но ни одно «верное» политическое решение не сможет положить конец проблеме голода; для этого бедствия нет «решений». Глубинные причины бедности сложны и тесно взаимосвязаны, для борьбы с ними требуется множественное и многостороннее воздействие. Общество остро нуждается в политических инновациях в борьбе с нехваткой продовольствия, но в равной степени оно нуждается и в институтах, способных выявить и применить инновации.

Голод невозможно победить методом краудсорсинга. Но открытые и готовые к сотрудничеству государственные институты, взаимодействующие как с экспертами, так и с рядовыми гражданами, осведомленными о ситуации, могли бы помочь систематизировать меры частичной компенсации нехватки продовольствия у отдельных групп населения Америки. Выявление нуждающихся не может проводиться средствами централизованной бюрократической системы, даже через региональные ведомства; подобная работа по силам лишь широкой сети граждан и организаций, способных точно указать, где именно требуется помощь. Упрощение порядка предоставления услуг не только снижает давление на бюджет – обращение за социальной помощью воспринимается менее болезненно. Однако подобные реформы требуют как нового мышления государственных служащих, так и взаимодействия их с неправительственными организациями, обладающими опытом и знаниями в области социального проектирования, ориентированного на человека.

При расширенном гражданском участии и контроле, потенциально осуществляемом через онлайн-платформы, Конгресс окажется менее подвержен давлению лоббистских групп, выступающих за сельскохозяйственные субсидии – например, на выращивание белого картофеля или кукурузы, являющихся основными ингредиентами малопитательного рациона.

Улучшить качество оказанных услуг могут и свежие идеи, появившиеся вне правительственных кабинетов. Существует немало примеров интересных экспериментов, подталкивающих людей к потреблению более здоровой еды. Новые формы государственночастного партнерства могут предоставлять людям возможность самостоятельно производить пищевую продукцию. Этому будут способствовать и новые механизмы финансирования, и специально разработанные приложения для совместного управления общественными наделами земли. Внимание, отзывчивость и финансовая поддержка со стороны правительства позволят развивать программы соседской помощи: люди станут по очереди покупать еду и готовить друг для друга ради экономии времени. Оценка эффективности и неэффективности методов будет осуществляться и быстрее и качественнее, если на замену правительственным инспекторам придут граждане-ученые, собирающие, анализирующие и распространяющие информацию через мобильные приложения.

Не существует естественного закона, который бы гласил, что демократические институты со временем неизбежно теряют гибкость и восприимчивость, отгораживаясь от людей формальными правилами. И все же на редкость поверхностное внимание уделяется институциональным инновациям при сравнительно большом количестве исследований, посвященных политическим системам и нарушениям в их функционировании, гражданственности, инновациям в науке и бизнесе. Мы гораздо сильнее полагаемся на «байки и догадки», чем на процессы, помогающие институтам по-новому использовать информацию и развивать сотрудничество с людьми ради улучшения их жизни[157]. Вопрос не в том, как привлечь науку к процессу принятия решений на государственном уровне. Наоборот, необходимо сосредоточиться на стремлении справиться с общественными проблемами и на том, что могут сделать наука и технологии, чтобы помочь в этом[158].

Незыблемость консервативного (закрытого) стиля управления вполне понятна, несмотря на возможность повысить эффективность власти и доверие к ней общества, связываемые с реализацией открытого правительства. В то время как в стране нет недостатка в талантливых людях, готовых к результативному взаимодействию с властью, до сих пор отсутствует практика их поиска и предоставления им возможностей, которые бы отвечали их способностям и интересам. Как правило, такое сотрудничество имеет характер нерегулярный и необязательный.

Между тем во многих странах, в том числе в Мексике и США, открываются правительственные стипендиальные программы, нацеленные на привлечение талантливых людей к работе в сфере государственных услуг. Как пояснил Микки Дикерсон, в прошлом сотрудник Google, а ныне глава Правительственной цифровой службы США, его решение прийти в государственный сектор после проектной работы над сайтом www.healthcare.gov объясняется тем, что «это… гораздо важнее и значимее, чем все то, чего я мог бы достичь на своей прежней работе»[159].

Одновременно правительством разработан набор методик оценки гражданского участия, например комментарии по процедуре. Впрочем, основаны они скорее на предположении, что стороннее участие повышает доверие к принятым решениям, но не является необходимым для активного гражданского участия или эффективного управления. Однако, даже несмотря на интернет-методы краудсорсинга и сетевой коммуникации, до сих пор еще не найдены системные способы повысить уровень вовлеченности граждан.

В то время как краудсорсинг и технологические платформы для коллективного участия (engagement platforms) создают возможности для сетевого сотрудничества, экспертные сообщества (expert networks) создают условия для умного управления за счет таргетинга специалистов и выстраивания нужных связей. Сетевые технологии выявления компетенций позволяют отдельным личностям, группам и командам проявить весь спектр своих талантов, навыков и возможностей:

• новые платформы для дистанционного обучения демократизируют образование;

• новые инструменты идентификации позволяют децентрализовать процесс выявления носителей ноу-хау;

• новые методы обработки данных позволяют обнаружить реальные способности человека, основываясь не только на формальных сведениях о его публикациях или полученных им грантах;

• поисковые инструменты, такие как LinkedIn, помогают найти в интернете людей с широким набором знаний и навыков.

Будь то бейджи[160] сайта дистанционного обучения (например, Khan Academy[161]), подтверждающие приобретенные навыки или умения, или рейтинг преподавателей на платформах поиска репетиторов (WyzAnts или Helpouts), свидетельствующий о навыках преподавания, – такие инструменты ломают стереотип, ассоциирующий профессионализм с дипломом, и способствуют автоматизации поиска экспертов как внутри, так и вне организации. Используя комбинацию массивов данных и несистемной информации, вводимой людьми о себе и других в ручном режиме, подобные инструменты позволяют отбирать и сортировать сведения о людях: их интересы, опыт и знания, документы об образовании, подтверждающие квалификацию, перечень научных статей и другие данные, которые в совокупности формируют обширную информационную базу для поиска и обнаружения экспертов.

Например, приложение PulsePoint, созданное Противопожарной службой города Сан-Рамон (штат Калифорния), оповещает граждан о необходимости оказать срочную медицинскую помощь. Но это не открытый запрос на участие – PulsePoint не рассчитано на массовость. Наоборот, оно нацелено на специалистов-волонтеров, обладающих специальными знаниями о сердечно-легочной реанимации (СЛР).

В США около 424 000 человек ежегодно переносят внезапную остановку сердца, ежедневно это заболевание уносит жизни примерно тысячи человек. Своевременно начатые реанимационные мероприятия вдвое или втрое увеличивают шанс полного восстановления жизненно важных функций организма, но немедленную медицинскую помощь получает менее половины пострадавших. Очевидец происшедшего может сделать три вещи:

• позвонить в службу спасения;

• начать непрямой массаж сердца;

• применить дефибриллятор.

Если квалифицированная помощь прибывает в течение пяти минут после остановки дыхания и кровообращения, вероятность летального исхода снижается на 50 %.

Согласно данным Американской кардиологической ассоциации[162], реанимационные мероприятия проводятся очевидцами лишь в 25 случаях из 100. Для того чтобы изменить ситуацию, и была создана платформа PulsePoint. С ее помощью местные службы спасения уведомляют об экстренном случае зарегистрированных на сайте специалистов, владеющих методиками реанимации и имеющих соответствующий сертификат: докторов, медсестер, полицию, просто людей с соответствующей подготовкой. Платформа рассылает сообщение «ТРЕБУЕТСЯ CPR!». За пять лет существования PulsePoint на ее призыв откликнулось более 11 000 человек, придя на помощь 4000 людей в 1100 городах из 14 штатов США.

Британское приложение Good SAM (SAM – аббревиатура слов Smartphone Activated Medics, то есть врачи, задействованные с помощью смартфона) – аналогичная услуга, разработанная Воздушной скорой помощью Лондона. Его аудитория – свободные от службы врачи, медсестры, фельдшеры, которые регистрируясь должны загрузить на сайт свое служебное удостоверение, например больничный бейдж, и указать индивидуальный номер медицинского работника. Как показывают такого рода службы, люди умелы и находчивы, они обладают способностями и специальными навыками, и в случае серьезной необходимости многие готовы прийти на помощь.

Подобные поисковые системы с базой данных узких специалистов являются технологиями выявления уникальных компетенций трех типов.

1. Во-первых, это теоретические и практические знания профессионалов, работающих в правительстве, которые не отражаются в названии должности. Одно дело – знать, что кто-то является помощником заместителя директора, и совсем другое – увидеть список его проектов и перечень членов рабочей группы, разработанные или прокомментированные регламенты, созданные и внедренные инициативы, иметь возможность оценить практические навыки сбора данных, разработки гуманитарных проектов, подготовки контрактов и тендерной документации или обслуживания клиентов. Мы мало знаем о человеческом капитале, скрытом за стенами государственных институтов, – будь то дипломированные специалисты, теоретики или практики.

При помощи подобных инструментов руководители властных структур смогли бы лучше использовать таланты государственных служащих более низкого ранга. Например, Департамент полиции Нью-Йорка располагает базой данных специальных навыков своих сотрудников, включая самые неожиданные: умение изъясняться на хинди и хауса, знание пчеловодства или музицирование. Эти знания могут пригодиться, когда возникает необходимость, например, спасти пчел, улетевших из улья в Бруклине, или спеть национальный гимн на китайском языке на школьном выпускном в Чайнатауне.

Поступая на работу в полицию, новые сотрудники заполняют подробную анкету, указывая и свои особые умения. Выше всего потребность в полицейских с лицензией пилота для аварийной службы, сертификатом дайвера для портовой службы, а также в специалистах по информационным технологиям[163]. И хотя сведения о наличии или необходимости экспертов другого профиля незначительны, равно как и понимание, какое применение им будет найдено, Департамент системно регистрирует различные умения, от акупунктуры до преподавания йоги.

2. Во-вторых, эти инструменты позволяют найти дипломированных специалистов, работающих вне правительства. Это дает возможность наладить прямое сотрудничество политиков с учеными и отраслевыми профессионалами, не работающими в правительственных организациях. Лишь немногие из них состоят в консультативных комитетах, но тех, кто способен поделиться своими знаниями и практическим исследовательским опытом, гораздо больше.

Многие университеты используют исследовательские сетевые платформы для каталогизации профессиональных компетенций ученых факультетов. Например, VIVO – финансируемый государством проект создания единой базы данных исследователей в области биомедицины. А Conversation – платформа, являющаяся независимым источником новостей научного мира, – объединяет организованные по отраслям знаний блоги вузовских профессоров и ученых-исследователей.

Многие дипломированные специалисты не являются сотрудниками университетов. Как носители профессиональных знаний, они могли бы быть зарегистрированы в социальных сетях, объединяющих лиц, способных продуктивно решать возникающие проблемы; но поскольку они не являются сотрудниками университетов или государственных органов, этих людей особенно сложно выявить.

3. И, наконец, технологии обнаружения компетенций помогают выявлять практические навыки самого разного толка – от умения проводить реанимационные мероприятия до садоводства (через участие садоводов-любителей в онлайн-форумах). Эти инструменты помогают находить людей, получивших данные навыки на дистанционных курсах или на основании опыта проживания в конкретном месте, через практический опыт создания, строительства и изобретений; а также людей, наделенных особой прозорливостью и интуицией, способностями в сфере физики и математики.

С распространением подобных инструментов профессиональная компетенция перестает быть отличительной особенностью элит, наделяя их особым социальным статусом; она становится нейтральным описанием различных форм знания, распределенного среди более широкой аудитории. Профессиональная компетенция может быть элитарной (подтвержденной университетским дипломом) либо неэлитарной и не подтвержденной документом об образовании. Компетенция может характеризовать как трудящихся в сфере государственного управления, так и людей, работающих за ее пределами. Она может относиться как к теоретической, так и к практической сфере.

Новые технологии позволяют быстрее и легче выявлять и использовать компетенции, какова бы ни была природа их происхождения. Это не означает, что каждый сможет стать частью умного управления. В отличие от избирательной кампании, цель состоит не в том, чтобы привлечь к участию каждого, а в том, чтобы увеличить частоту, количество и разнообразие возможностей взаимодействия. Поиск людей, наделенных специальными талантами и способностями, несомненно, установит некоторую иерархию: в определенных обстоятельствах к определенным людям будут обращаться чаще. Подобно тому как большинство читателей Wikipedia не редактируют онлайн-статьи, а большинство пользователей открытого программного обеспечения не пишут коды, участие не станет всеобщим.

Однако работа по выявлению компетенций может открыть путь к участию в управлении для гораздо большего числа людей как внутри правительства, так и вне его – за счет активного развития горизонтальных связей и альтернативных форм доступа. Именно в использовании таких технологий заключается ключ к трансформации закрытого государственного управления в открытое, ориентированное на активный диалог с людьми, имеющими соответствующие навыки и интересы.

Еще недавно отсутствие технической возможности выявления подходящих людей для выработки решений вынуждало правительство опираться на мнение ограниченного круга профессионалов, что было наиболее рациональным способом снизить стоимость поиска необходимых для государственного управления компетенций. В наши же дни все большее количество людей приобретают новые навыки в обход университетской скамьи и профессионального обучения; и в случае запроса со стороны государства они готовы отдавать свои знания и браться за решение сложных общественных задач.

Возможность более детально описать собственные достижения и способности дает новый стимул для обучения и повышения квалификации. И, что еще более важно, применительно к перспективам государственного управления – инструменты выявления компетенций позволяют обнаруживать людей, обладающих широким набором навыков. Образцы работ, данные о цитируемости и количестве скачиваний статей, отзывы коллег, баллы и бейджи, рейтинги и таблицы лидеров облегчают поиск талантов и способностей, предлагая более высокую степень детализации, чем дают ученые степени, дипломы и сертификаты.

Теперь, если городские власти нацелены на разработку удобной схемы велодорожек, они должны иметь возможность обратиться к градостроителям, инженерам-транспортникам, активным велосипедистам, водителям такси и предложить им участие в проекте. А для того чтобы оценить эффективность деятельности медицинских учреждений, желательно установить контакт с врачами, медсестрами, работниками больниц, пациентами и их семьями. Такие действия не исключают участия любого желающего. Они также не препятствуют участию в гражданских инициативах, не зависящих от правительства. Скорее, представление о возможностях людей повышает шанс привлечь тех, кто хотел бы принимать участие в управлении и применять свои таланты в интересах общества. Технологии выявления компетенций прокладывают путь к радикальному реформированию способов управления. Если разнообразные компетенции становится легко обнаружить, участие граждан в государственном управлении способно превратиться в укоренившуюся и привычную практику, а гражданская позиция потенциально может стать более активной и полноценной.