Предисловие
Открытость укрепит нашу демократию, повысит эффективность и результативность действий правительства… Взаимодействие с обществом усиливает продуктивность работы правительства и улучшает качество принятых им решений. Общество является носителем самых разнообразных знаний, и должностным лицам было бы полезно научиться использовать их. Министерствам и ведомствам следует предоставить гражданам Америки расширенный доступ к участию в принятии политических решений и использовать совокупные знания и профессиональные компетенции граждан на благо государства.
Государственные органы должны развивать инновационные инструменты, методики и системы для организации взаимодействия на всех уровнях правительства, с некоммерческими организациями, бизнес-структурами и отдельными личностями.
Президентский меморандум об информационной прозрачности и открытом правительстве, США, 2009 год
В первой администрации президента Барака Обамы мне предстояло возглавить работу по реализации программы «Открытое правительство»[3]. Целью программы являлось внедрение технологий и инноваций, способствующих совершенствованию государственного управления. Исполненная оптимизма, я приехала в Вашингтон по окончании президентской кампании Барака Обамы 2007–2008 годов, которая была обязана своим успехом в том числе и использованию потенциала интернет-технологий. Я участвовала в избирательном марафоне в качестве советника-волонтера. В ходе этих выборов многие интернет-стратегии были испробованы впервые. На сайте кампании сторонники кандидата в президенты свободно вели блоги, это поощрялось и поддерживалось. Были сформированы рассылки и вики-страницы[4], которые окрестили «сборщиками идей» (idearaisers): с их помощью в дискуссию о будущем страны удалось вовлечь более 5000 экспертов. В самом начале президентской гонки, когда кампании еще не хватало средств, волонтеры Западного побережья самостоятельно, без указаний из центрального избирательного штаба в Чикаго, создали несколько местных штабов. Но даже после того, как деятельность аппарата избирательной кампании Барака Обамы была формализована, технические специалисты добровольно отдавали свое время и силы разработке инструментов, активизирующих явку людей на выборы.
В период между днем голосования и инаугурацией нами был создан первый в мире сайт президентского переходного периода. Задавшись целью вовлечь американских граждан в процесс планирования первых 100 дней новой администрации, мы обратились к людям с предложением присылать идеи для издания «Citizen’s Briefing Book» («Книга рекомендаций граждан»). Это была единственная в своем роде попытка дать гражданам возможность высказать новой команде пожелания по повестке первых 100 дней работы президента США. В наш адрес поступило около 44 000 идей более чем от 125 000 человек.
А 21 января 2009 года – уже на следующий день после инаугурации – Барак Обама подписал Меморандум об информационной прозрачности и открытом правительстве. Первый документ нового президента предписывал администрации выстроить в правительстве систему «прозрачности, общественного участия и сотрудничества». Меморандум привел в действие национальный, а затем и международный механизм преобразований государственных институтов власти, направленных на улучшение качества жизни граждан. Идеи, заложенные в Меморандум, предполагали отказ от кулуарного способа принятия политических решений ограниченным числом профессиональных политиков при поддержке узкого круга советников. Очевидной целью этой инициативы стало движение в сторону умного правительства[5], – системы, при которой сотрудничество и взаимодействие между государством и гражданами превратится в стандартный, общепринятый метод работы. Внедрение новых принципов потребует радикальной перестройки правительственных институтов: даже не реформы, а фундаментальной реорганизации процесса выработки политических решений, в котором полноправное место займут знания, таланты и способности граждан.
Распаковывая коробки в тесных помещениях Белого дома, мы понимали: для того чтобы научиться по-новому использовать богатство опыта и знаний американского народа, нам предстоит формировать планы и вырабатывать политику по развитию открытого правительства, используя те самые практики, в поддержку которых мы выступали.
Но гораздо проще сказать, чем сделать. Трудно покорить мир, работая на операционной системе Windows 2000. Один из назначенных тогда администрацией Барака Обамы руководителей ИТ-отдела крупного министерства описал ситуацию в своем ведомстве следующими словами:
Наша инфраструктура абсолютно устарела. Объем ручной работы огромен и крайне обременителен. Забудьте про серверную ферму Google[6]. Вы – морская свинка, крутящая колесо.
Но устаревшая техническая инфраструктура была лишь одним из препятствий. Чрезмерно бдительные сотрудники службы безопасности заблокировали доступы ко всем социальным сетям. Только используя весь свой авторитет, президенту удалось получить разрешение пользоваться мобильным телефоном. Предусмотренные законом ограничения на подарки, нацеленные на борьбу с коррупцией и взяточничеством, мешали нам работать даже в обычных открытых программах. Сложные процедуры тестирования могли затормозить и отсрочить установку любого нового программного обеспечения на сервере Белого дома на год и более. У правительства даже не было собственного блога, не говоря уже об аккаунтах в Facebook или Twitter, – был только полусекретный и едва работающий сайт, оставшийся от администрации Джорджа Буша-младшего, чья «открытость» ограничивалась рождественским видео в Белом доме, снятом с наблюдательной позиции Барни, собаки президента. Поэтому, чтобы организовать наш первый открытый мозговой интернет-штурм по вопросу об открытом правительстве, нам пришлось заключить договор с внешней организацией.
Основным приоритетом нашей работы на первом этапе стало формирование команды единомышленников: мы понимали, что горстки людей в личной канцелярии президента и даже нескольких сотен в федеральных органах недостаточно для выработки решений по сложным техническим проблемам. Но стоило нам начать поиск людей, обладавших соответствующими компетенциями, мы сразу же получили «вашингтонский урок» о том, что не стоит публично обсуждать грядущие политические решения, ибо это может давать кому-то политические преимущества.
Беспрецедентным был сам факт обращения такого скрытного института, как Белый дом, за советом к государственным служащим, не говоря уже о простых гражданах, до того как политическое решение было сформировано. Руководителю нашего офиса, входящего в состав Исполнительного офиса президента[7], приходилось фактически тайком добывать электронные адреса глав правительственных ведомств, чтобы испросить их разрешения на участие в проекте рядовых служащих из подотчетных им структур. Причина столь необычных мер лежала в устойчивой практике, согласно которой только Административно-бюджетному управлению[8] было разрешено общаться с ведомствами от имени Белого дома.
Приняв решение открыто обсуждать в интернете проект «Открытое правительство», мы столкнулись с ограничениями на право чиновников модерировать интернет-форум, вытекающими из Первой поправки к Конституции США[9]. Такая же ситуация сложилась и в вопросах связей с общественностью. Сразу возник вопрос: разве мы вправе комментировать и распространять информацию, например об НЛО, или свидетельство о рождении президента?!
Подобная закрытость была в целом характерна для Белого дома. Для того чтобы попасть на обычное совещание на Пенсильвания-авеню, 1600[10], требовалось не менее чем за сутки отправить уведомление и предоставить информацию о посетителе, включая его дату рождения и номер страхового свидетельства. После тщательной предварительной проверки данных, на входе посетителя ожидало рентгеновское сканирование и личный досмотр. Экскурсии в Белый дом допускались лишь по специальному разрешению и после проверки на благонадежность со стороны ФБР. Посетители могли делать фотографии только с «безопасного» расстояния из-за высокого металлического ограждения. С улицы невозможно было разглядеть внутреннее убранство помещений, а взгляд сотрудников Белого дома не проникал на улицу из-за массивных синтетических противобомбовых занавесей, предназначенных для защиты от разлетающихся осколков стекла в момент потенциального взрыва. Многие сотрудники занимали так называемые «скифы» (skiffs) или «секретные информационные сектора»[11] – рабочие пространства без окон, созданные специально для рутинной работы с особо секретными документами. Мобильные телефоны нужно было оставлять в открытых деревянных коробках за дверью таких помещений. Общая обстановка напоминала дошкольное учреждение.
Посетители официальной резиденции президента США, известной как «Народный дом»[12], – не Позолоченной комнаты или Зала дипломатических приемов, а тесных кабинетов с низкими потолками, – замечали, что на каждом столе располагался как минимум один телевизор, транслирующий каналы CNN, C-SPAN, FoxNews, MSNBC, внутренний канал Белого дома или Пентагона. Телевидение играло роль буфера между Белым домом и обычными гражданами; на пресс-конференциях оглашались только те политические решения, окончательная версия которых уже была согласована.
Общественные консультации, конечно же, имели место, но только постфактум, как способ уточнить детали ранее выработанного плана или инструмент «продажи» его общественности с тем, чтобы облегчить его воплощение. К тому времени когда черновая версия политической повестки представлялась на суд граждан, документ уже был скрупулезно изучен бесчисленными юристами и политиками Исполнительного офиса президента и успевал пройти через руки глав многочисленных ведомств. До завершения этих консультаций документ имел статус «совещательного» (deliberative; как правило, на нем делалась соответствующая пометка) – это означало, что его содержание конфиденциально и не предназначено для общественного оглашения.
До начала опроса общественного мнения документ, согласно Закону о сокращении документооборота[13], должен был пройти длительную процедуру одобрения, которая, по иронии судьбы, являлась документоемкой. Следует отметить, что этот закон – ночной кошмар любого государственного служащего – не запрещает «сбор информации», включающий общественное участие в обсуждении чернового варианта проектов, равно как и не предполагает обязательного одобрения, если консультации инициированы Белым домом, а не федеральными министерствами или ведомствами. Несмотря на это, чиновники, как правило, избегали общественного обсуждения из боязни ненароком нарушить какие-либо из его положений или, наоборот, из-за необходимости соблюдать его многочисленные требования. Помимо этого, ведомства обязаны оплачивать публикацию уведомлений об общественных консультациях в ежедневной правительственной газете Federal Register[14]. Так что на практике ограничение общественного участия объясняется еще и соображениями экономии.
Когда же проведение консультаций являлось процессуальным требованием – например, при подготовке ведомством нового нормативного правового акта, – обычным делом было представить на суд общественности документ, чаще всего написанный сложным юридическим языком, именно тогда, когда принимать пожелания граждан было уже поздно. К этому моменту только у лоббистских групп и правительственных экспертов оставалась возможность вносить поправки в документ или – при необходимости – даже похоронить проект.
Когда мы начали работать в Белом доме, там были такие должности, как директор по информационным технологиям, который отвечал за техническую поддержку информационных систем, и руководитель информационного отдела Административно-бюджетного управления, в чьем ведении был учет расходов федеральных ведомств на информационные технологии. Но не было никого, кто занимался бы стратегией использования интернета для привлечения идей граждан по принципиальным вопросам общественной жизни, таким как сокращение стоимости медицинского обслуживания, повышение доступности образования, создание новых рабочих мест или повышение работоспособности и эффективности правительства.
Соображениями национальной безопасности оправдывалась блокировка доступа к интернет-сайтам и к тем инструментам, с помощью которых государственные служащие могли бы взаимодействовать с обществом. Так, администрация Джорджа Буша-младшего регулярно убирала с сайтов федерального правительства информацию о ключевых экономических показателях и террористических угрозах. Ни одна администрация Белого дома не пыталась поощрить привлечение общественности к решению хоть сколько-нибудь значимых вопросов. Из всей поступающей от граждан корреспонденции лишь малая часть попадала из Исполнительного офиса[15] на стол президента. И еще меньше писем доходило до членов Кабинета или сотрудников соответствующих министерств.
Нашей команде удалось изменить некоторые из этих практик. В период моего пребывания в должности администрация Белого дома применила новые принципы работы, в частности завела онлайн-журнал посетителей. В ходе редких видеочатов с высокопоставленными чиновниками граждане смогли задавать интересующие их вопросы. Но подобные элементы информационной коммуникации с гражданами не стимулировали стремление или заинтересованность государственных органов в привлечении информации, идей, голосов. В разгар двух войн[16], в свете растущего недовольства преступным поведением Уолл-стрит, бейлаута[17], срочных мер государства по преодолению экономического кризиса[18] и падения экономики, планы радикальных институциональных реформ вызывали мало энтузиазма. Никто не готов был признаться, что у правительства нет ответов на все сложные вопросы.
После успеха первого сетевого мозгового штурма, организованного действовавшей по нашему поручению сторонней организацией, и другой подобной акции, проведенной уже на защищенном внутреннем правительственном сайте, в мае 2009 года администрация Белого дома позволила нам некоторое время вести блог, посвященный концепции открытого правительства. В сущности, она решила закрыть глаза на использование нами не официального лицензионного программного обеспечения, а открытых программ. Из-за того что технологическая инфраструктура Белого дома была крайне несовершенна – до 2008 года на сайте федерального правительства отсутствовала возможность вести блоги, – нам пришлось обратиться к услугам Брайана Белендорфа – технолога, программиста и одного из ключевых сторонников свободных программ. В частности, он был одним из разработчиков кроссплаформенного веб-сервера Apache[19]. По нашему приглашению Брайан прилетел в Вашингтон, чтобы адаптировать под наши нужды платформу WordPress.com, которую мы собирались использовать для обсуждения планов по внедрению открытого правительства и даже для онлайн-комментариев. Впоследствии доступ к блоговой платформе с возможностью комментариев был закрыт, хотя итогом проведения открытого диалога стало внесение его результатов в Директиву об открытом правительстве[20], принятую в декабре 2009 года. Блокировка стала для нас настоящим ударом – не в последнюю очередь потому, что мы как никогда были убеждены: использование профессиональных компетенций как элит, так и простых граждан сможет сделать правительство более умным.
Общество все чаще сталкивается с разнообразными, сложными и даже судьбоносными вызовами:
• перспектива глобальных пандемий;
• угроза климатических изменений и терроризма;
• потребность в улучшении качества образования;
• необходимость снижения преступности;
• борьба с домашним насилием и насилием в студенческих общежитиях;
• угроза, исходящая даже от «мирного атома», которая стала очевидной после аварии на Фукусиме и аналогичных случаев;
• необходимость контроля многомиллиардных расходов на социальные нужды – от здравоохранения до службы школьных автобусов;
• потребность в улучшении благосостояния и стабильности городских районов;
• борьба с мировой бедностью.
Между тем научно-технологический прорыв последних лет позволяет нам реагировать на эти вызовы намного эффективнее, чем прежде. Современная наука разработала принципы работы портативных устройств очистки воды, которые помогают бороться с эпидемиями в самых бедных регионах. С помощью науки созданы сравнительно дешевые солнечные батареи и сенсорные системы для мытья рук, которые, будучи установленными в больницах, снижают риск заражения. Разработаны принципы экологического строительства, основанного на нулевом потреблении внешней энергии.
Эйдоган Озкан, ученый из Калифорнийского университета, изобрел микроскопическое приспособление для мобильного телефона, которое стоит меньше 10 долларов, но превращает его в мобильную медицинскую лабораторию[21]. Архитектор Дьебедо Франсис Кере сконструировал здание ныне процветающей школы в родной деревушке Гандо (Буркина-Фасо), где даже в XXI веке все еще нет электричества. Здание построено с использованием глинобитных кирпичей, которые каждый житель деревни может сделать своими руками, без использования дорогостоящих машин и импортных материалов.
Зарождается сообщество социально ответственных дизайнеров, архитекторов, инженеров, готовых к эксперименту и апробации инновационных идей, позволяющих справиться с трудноразрешимыми общественными вызовами. Активисты, действуя в интересах граждан, работают с пострадавшими от эпидемий и стихийных бедствий, разрабатывая решения, учитывающие местную специфику. Но нам очень не хватает – и не хватало в период работы в Белом доме – тех людей, которые могут и хотят проводить реформу, по словам, сказанным президентом Джоном Тайлером в 1840 году, «сложной, но в то же время прекрасной машины нашей системы управления» и инструментов, которые она использует для решения проблем.
Нынешняя модель государственных институтов власти имеет потенциал для развития. Никакое естественное право – кроме «институционального фетишизма», согласно определению Роберто Унгера[22], – не препятствует их обновлению. Государственные институты поддаются реформированию. Почти столетие назад американский философ Джон Дьюи[23] написал в книге «Общество и его проблемы»:
В таких реалиях, как всеобщее избирательное право, частые выборы, правление большинства, наличие Конгресса и Кабинета министров в качестве высших органов управления, – во всем этом нет ничего священного. Все это суть средства, отражающие направления общих устремлений, общего течения, каждая волна которого порождала лишь минимальный отход от предшествующих обычаев и законов. Данные средства служили определенным целям; но цели эти состояли не столько в утверждении демократической идеи, сколько в удовлетворении тех потребностей, настоятельность которых не позволяла долее их игнорировать. И, несмотря на все свои недостатки, данные средства хорошо служили поставленным целям[24].
Действительно, государственное строительство – это экспериментальный процесс, постоянное формирование подходящей для каждой эпохи системы институтов. Рациональные изменения, сколь сложными и невероятными они бы ни были, – необходимы, иначе наши институты потеряют гибкость и адаптивность; они не смогут устоять перед новыми и трудными социально-экономическими вызовами. И перед неблагополучными странами, и перед признанными демократиями стоит задача формирования такой системы государственного управления, которая будет способна совершенствовать принципы и практику политической деятельности во благо общества. В наши дни, когда в реформировании нуждается не только процесс выбора политического направления, но прежде всего метод принятия политических решений, трансформация означает обращение к способностям, знаниям и профессионализму людей и создание институтов, умеющих управлять и распоряжаться бесценным человеческим капиталом. В конце концов, ответ на вызовы, от реформы здравоохранения до совершенствования системы образования, требует коллективного участия многих людей с различными умениями и талантами. Новые технологии, предоставив элите и гражданам возможность сотрудничать, ускоряют доступ не только к информации, порой избыточной, но и к ценному коллективному знанию и творчеству, необходимым для отбора оптимальных инновационных предложений.
И все-таки даже самые убежденные демократы сомневаются в наличии у граждан знаний и компетенций, необходимых для участия в управлении. Нам необходимо выйти за рамки устаревших политических практик, ограничивающих участие граждан лишь актом голосования. Мы должны создать инфраструктуру общения, объединяющую многих самых различных людей и обращающую их знания на пользу современным государственным институтам. Мы нуждаемся в более умном управлении.
Книга «Умные граждане – умное государство» представляет читателю как теоретические основы, так и практические рекомендации по трансформации номинально прозрачного государственного управления, в котором гражданам отводится пассивная роль, в «открытую по умолчанию» систему, предполагающую активное участие граждан. Открытость и сотрудничество между обществом и властью жизненно необходимы демократическим государствам, чтобы преодолеть сегодняшние и грядущие вызовы.