Глава 3
Стадии законодательного процесса
Законодательный процесс принято рассматривать как совокупность последовательных стадий, которые законопроект проходит в парламенте от его внесения до вступления в силу. Несмотря на историческую значимость и фундаментальность английского Парламента, в настоящее время главным действующим лицом в процессе законотворчества является правительство и его составные части – министерства. По мнению И.Ю. Богдановской, парламент фактически перестает быть участником законодательного процесса, – законодательная деятельность парламента постепенно становится лишь частью механизма рассмотрения правительственной законодательной программы[117].
Рассматривая терминологические особенности категорий «правотворческий процесс», «законотворческий процесс» и «законодательный процесс», следует отметить, что соотношение процессуальных понятий «правотворчество», «законотворчество» производно от феноменов «право» и «закон». Право есть совокупность результатов и способов реализации субъектами прав и обязанностей; закон – нормативный акт, изданный органом государственной власти в пределах полномочий, имеющий обязательную силу и обеспеченный государственным принуждением. Закон является одной из форм существования английского права, наряду с прецедентом, обычаем и доктриной, а законотворчество – одной из форм правотворчества: правотворчество и законотворчество соотносятся как целое и часть. Правотворчество как более широкая философско-правовая категория включает в себя и «подзаконное правотворчество» и «законодательное правотворчество»[118]. Законотворчество в данном случае может быть определено в качестве одной из форм правотворческой деятельности государства, осуществляемой его органами в пределах их полномочий.
С.Л. Сергевнин считает, что в правотворческий процесс входит предварительная разработка законопроекта, которая формально не относится к юридической процедуре[119]. Законотворческий процесс охватывает всю работу, предваряющую принятие закона, начиная с правового мониторинга, анализа существующего состояния регулирования общественных отношений и выявления проблем, подлежащих разрешению законодательными средствами, и заканчивая тем же правовым мониторингом. Он не заканчивается принятием либо вступлением в силу закона. С.Л. Сергевнин отмечает, что законотворческий процесс не следует ограничивать исключительно деятельностью законодательных органов государственной власти. Он шире, чем деятельность данных органов по стадийному принятию законов. Следует трактовать данное понятие шире, включая в него подготовительную работу по разработке законопроекта[120].
Ю.А. Тихомиров полагает, что правотворческая деятельность начинается от законодательной концепции и не завершается ее воплощением в конкретном законе. По его мнению, этот весьма сложный процесс не ограничивается формами деятельности высших органов власти[121]. Законодательный процесс в узком значении применительно к европейским государствам может быть сведен исключительно к совокупности действий и отношений, которые реализуются в деятельности высшего представительного органа, обладающего исключительным правом осуществлять законодательную власть[122].
А.В. Хамуков определяет законотворческий процесс как разновидность правотворческого процесса, представляющий собой мыслительную деятельность, направленную на законодательное урегулирование затрагиваемых вопросов. Законодательный же процесс – особая разновидность правоподготовительной деятельности, представляющая собой систему (совокупность) последовательных юридически значимых действий, направленных на принятие и вступление в силу соответствующего закона[123]. А.В. Хамуков выделяет основные характеристики законотворческого процесса:
1. Законотворческий процесс не является формализованным, так как отсутствует четкая структура и стадийность.
2. Законотворческий процесс не прекращается принятием либо вступлением в силу закона.
3. Начальным этапом законотворческого процесса является анализ состояния общественных отношений.
4. Круг субъектов законотворческого процесса не ограничен, в него входят все правоприменители.
Законодательный процесс является частью законотворческого процесса (от внесения законопроекта в законодательный орган до принятия закона и вступления его в силу). Понятие законодательного процесса уже понятия законотворческого процесса, в котором помимо стадии законодательства есть также предварительная стадия (мониторинга, анализа законодательства, выявления проблем и тенденций) и последующая стадия (исследования влияния принятого закона на проблему, правового мониторинга)[124].
А.В. Поляков в общетеоретическом значении определяет следующие стадии законодательного процесса:
1) законодательная инициатива;
2) обсуждение законопроекта;
3) принятие закона;
4) опубликование (промульгация)[125].
В Великобритании не существует единого нормативного акта, регламентирующего процедуру прохождения законопроекта в парламенте, в силу традиций там отсутствуют правила парламентской процедуры, регулирующие вопросы принятия законопроектов[126]. Законодательствование[127] основывается на обычае, одним из способов толкования которого является принятие палатой письменных распоряжений, в том числе «постоянных распоряжений», не имеющих определенного срока действия[128]. При коллизии обычаев и распоряжений предпочтение отдается письменному тексту распоряжения. Вследствие отсутствия текстуальной регламентации, предлагаемые учеными критерии выделения стадий законодательного процесса, а также мнения относительно их количества и статуса не совпадают.
И.Ю. Богдановская выделяет самостоятельную предпарламентскую стадию разработки законопроекта, а части законодательного процесса сводит к следующему: законодательная инициатива, стадии (чтения) в палате, рассмотрение законопроекта в комитетах палат, процедура устранения разногласий между палатами в бикамеральных парламентах, порядок введения закона в силу (санкционирование и промульгация)[129]. Каждый законопроект читается в палатах трижды (проходит три чтения). Кроме того, билль направляется на рассмотрение в комитет, который делает в палате доклад о результатах исследования (стадия комитета и стадия доклада). Всего в каждой палате законопроект проходит пять стадий[130].
А.К. Романов называет несколько обязательных стадий законодательной процедуры: внесение законопроекта, первое чтение, второе чтение, работа в комитетах, отчет о работе над законопроектом, третье чтение, обсуждение поправок, получение согласия короля[131]. С.В. Боботов выделяет следующие стадии законодательного процесса: законодательная инициатива, законопроектная деятельность, парламентские слушания, исполнение закона[132]. По мнению Р. Уолкера, парламентская процедура состоит в том, что обычно под наблюдением министра короны составляется законопроект, который затем вносится либо в Палату общин, либо в Палату лордов каким-нибудь членом парламента. Если законопроект проходит все этапы в течение парламентской сессии, то он получает королевское одобрение и становится законом. Содержание закона излагается в разных изданиях, хотя сейчас ссылки делаются на те издания, которые публикуются Издательством Ее Величества и продаются обычной публике[133].
В результате критического анализа и сопоставления различных концепций можно выделить следующие стадии законодательного процесса:
1) предпарламентская подготовка;
2) внесение законопроекта (законодательная инициатива);
3) первое чтение;
4) второе чтение;
5) рассмотрение законопроекта в комитете;
6) доклад (отчет) комитета;
7) третье чтение;
8) рассмотрение в другой палате;
9) одобрение монархом;
10) опубликование;
11) вступление в силу.
Некоторые из указанных стадий почти сливаются друг с другом, например, первое чтение в палате осуществляется непосредственно после внесения законопроекта, а после стадии доклада комитета в палате, как правило, сразу следует третье чтение[134]. В строгом значении законодательный процесс начинается с момента внесения текста документа в одну из палат парламента, только после этой стадии он получает статус законопроекта. Однако собственно парламентский законодательный процесс в подготовке нового законодательного акта составляет, по мнению П. Бромхеда, лишь очевидную часть, «видимую верхушку айсберга, возвышающуюся над водой»[135]. Основная работа над проектом проходит без участия парламента: выявление потребности в новом законе, составление его текста и другие элементы подготовки осуществляются преимущественно в министерствах во исполнение законодательной программы правительства. Большая часть законодательных актов подготавливается к прохождению через парламент централизованно, без ведома парламента, «при закрытых дверях»[136], правительство «раскрывает» свою работу по законопроектированию лишь при ежегодной публикации законодательной программы[137]. У законопроектов, представленных рядовыми членами парламента, по утверждению И.Ю. Богдановской, ввиду специфики парламентской процедуры, практически отсутствуют реальные шансы стать законом, то есть преодолеть всю законодательную процедуру[138], поэтому принятые в результате инициативы рядовых членов английского парламента законы – исключение из общего правила.
Предпарламентская подготовка включает в себя первичную разработку проекта законодательного акта, которой ранее (до конца XIX в.) занимались судьи, а в настоящее время – профессиональные «законосоставители» (draftsmen), входящие в службу парламентских юристов. В английской правовой системе до сих пор остается понимание законопроектирования как особого, специального навыка, а не общедоступной процедуры[139]. К законосоставителям из министерств и правительственных комитетов поступают заказы-проекты, на основании которых в соответствии с инструкциями лица, обладающего законодательной инициативой, составляется проект законодательного акта (draft). Форме статута в английском праве уделяется особое внимание, ее атрибутами являются: полное заглавие, краткое заглавие, номер (проставляется после принятия проекта парламентом), преамбула, разделы, части, статьи и части статей, заметки на полях, приложение[140]. Содержательная часть, непосредственно текст билля разбивается на части, разделы и статьи. Если статья имеет несколько частей (subsections), то они начинаются с нового абзаца и нумеруются. За сто лет английские законы заметно «удлинились»: если 57 законов, внесенных правительством в сессию 1884/85 г., состояли общей численностью из 615 статей, то 60 законов, внесенных правительством и принятых парламентом в 1983/84 г., – из 2606 статей[141].
Комитет по разработке будущего законодательства составляет перспективный план статутов с подробной разбивкой по сессиям. Более детальная работа с обсуждением содержания каждого законопроекта осуществляется Законодательным комитетом, в состав которого входят лорд-канцлер и генеральный атторней[142]. Подготовкой законопроектов могут заниматься министерства, каждый министр руководит составлением законопроекта или его части. После поступления готового проекта в службу кабинета в нем устраняются несогласованные и противоречивые положения, осуществляется его доработка и гармонизация с действующим законодательством. Акт «О Правовой комиссии» 1965 г. был издан в целях контроля за законотворческими процессами, образованы две комиссии: одна для Англии и Уэльса, другая для Шотландии. Комиссии стали совещательными органами правительства, уполномоченными при поддержке профильных министров на внесение в парламент законопроектов, направленных на реформу законодательства. Члены комиссий избираются на пять лет из числа профессиональных юристов.
Принято считать, что законопроект подготавливается под наблюдением министра короны, который определяет степень его готовности, после чего член парламента вносит его в Палату общин либо в Палату лордов. Субъектами законодательной инициативы являются члены парламента, из которых большинство составляют представители победившей на выборах партии, формирующей правительство. Главным фактором, обеспечивающим влияние правительства на законодательную деятельность Палаты общин, становится контроль над парламентской фракцией большинства. Депутаты правительственной фракции обеспечивают большинство при голосовании. Активная роль правительства Великобритании в законодательном процессе является одним из условий стабильного существования парламента как высшего законодательного органа. Широкие полномочия по манипулированию действиями парламента на примере Палаты общин, предоставленные членам кабинета, предопределили эффективность проведения государственной политики в жизнь с учетом мнения представителей общественности. В этом нужно видеть причины стабильного существования парламентской формы государственного управления в Великобритании начиная с XVII в.[143]
Тенденция возвышения роли закона над прецедентом проявляется как в количественном росте законодательных актов, так и в расширении сферы общественных отношений, регулируемых законом. В настоящее время английский парламент практически утратил свои законодательные полномочия, являясь законодателем лишь формально. Фактически все этапы законотворческого процесса находятся под жестким контролем правительства, которое через министров проводит необходимые поправки, устанавливает процедуры и сроки принятия актов, а также блокирует нежелательные изменения внесенных им законопроектов[144].
И.Ю. Богдановская выделяет следующие характерные черты усиления роли правительства в законотворчестве:
– резкое возрастание роли правительства при подготовке законопроекта;
– монополизация правительством законодательной инициативы;
– правительственный контроль за прохождением билля в парламенте;
– увеличение зависимости вступления акта парламента в силу от решения того или иного министра[145].
Правительственная законодательная программа обычно включает в себя принятие более 100 актов в год[146], при такой скорости законодательной деятельности глубокое и детальное обсуждение законопроекта в парламенте может сорвать законодательную программу правительства. Непосредственным поводом для внесения законопроекта может быть решение правительства, стремящегося проводить партийную политику, или предложения Правовой комиссии, когда она обнаруживает дефекты действующего права и выступает с рекомендациями о реформе в той или иной области правового регулирования[147]. Законопроект может быть внесен в любую палату парламента, исключение составляют законопроекты по финансовым вопросам, вносимые в Палату общин. Несмотря на правило, согласно которому наиболее важные законопроекты должны быть внесены в Палату общин, практикуется внесение законопроектов непосредственно в Палату лордов (около четверти всех законопроектов)[148].
Правительственные законопроекты вносятся по мере их поступления в любой день работы парламента, частные билли вносятся и обсуждаются только по пятницам – всего 12 пятниц в каждую сессию[149]. В случае рассмотрения публичных биллей законодательная деятельность парламента начинается с момента поступления билля в Канцелярию публичных биллей палаты (Public Bill Office of the House). Поскольку право законодательной инициативы принадлежит членам парламента, министры вносят законопроекты как члены парламента, а не как члены правительства. Большинство биллей, вносимых в Палату лордов, вносятся пэром, который представляет интересы правительства. В результате действия «10-минутного правила», согласно которому билли рядовых членов парламента могут вноситься всего лишь два раза в неделю в течение 10 минут[150], по статистике, приведенной П. Бромхедом, правительственные билли в среднем в 4–5 раз чаще становятся законами, чем билли, внесенные рядовыми членами парламента[151].
Церемония внесения законопроекта в парламент и последующее первое чтение имеет формальный характер. Член парламента, вносящий билль, заблаговременно получает в секретариате палаты карточку, на которой значится заглавие билля, а на обратной стороне проставляются имена не более 12 членов палаты, поддерживающих билль. В день представления спикер вызывает депутата, вносящего законопроект. Тот вручает карточку секретарю палаты, который зачитывает краткое наименование законопроекта. Сразу же после этого издается приказ об опубликовании билля для ознакомления членов парламента с его текстом и назначается день второго чтения. Второе чтение является наиболее важным для законодательного процесса, так как билль впервые подвергается обсуждению по существу, однако формулировки отдельных статей не обсуждаются[152]. Характер второго чтения может варьироваться от формального, поверхностного и краткого до растянутого исследования принципов, а иногда даже деталей законопроекта[153]. Результаты обсуждения имеют чрезвычайное значение, так как последующие поправки вносятся в рамках обсужденных положений[154]. Стадия второго чтения направлена на обсуждение принципов, заложенных в проекте, а также определение круга вопросов, которые должен разрешить комитет при рассмотрении билля. После согласования основных целей проекта он направляется в соответствующий комитет для дополнительного изучения определенных на втором чтении проблемных вопросов.
Стадия комитетского рассмотрения следует непосредственно после второго чтения и играет, по мнению П. Бромхеда, наиболее важную роль в принятии билля[155]. С точки зрения И.Ю. Богдановской, данная стадия – наиболее явное приспособление английского законодательного процесса под нужды правительства[156]. Указанный вывод следует, прежде всего, из целей стадии комитета и всей комитетской системы английского парламента, которая формировалась прежде всего для рассмотрения законопроектов, и до сих пор это остается их основным назначением[157]. В английском парламенте эта стадия имеет существенную особенность – комитеты связаны решением палаты по второму чтению. Их основная задача – детальное, постатейное обсуждение законопроекта с учетом позиций парламента по второму чтению[158].
Поэтому неудивительно, что рассмотрение билля в комитете занимает наиболее значительную часть времени прохождения билля в парламенте.
В настоящее время в парламенте действуют несколько видов комитетов: постоянные, временные, объединенные, комитет всей палаты. Большинство биллей рассматриваются в постоянных комитетах, в каждый из которых входит от 30 до 50 членов. Комитеты состоят из лиц, не являющихся министрами правительства или членами оппозиции. Состав каждого комитета приблизительно отражает состав палаты в целом[159]. Пять комитетов не специализированы – они обозначаются начальными буквами алфавита, – и любой законопроект может быть передан в любой из них. Шестой комитет – комитет по делам Шотландии. Он состоит из всех депутатов от Шотландии и 10–15 депутатов от других районов страны[160]. Вид комитета, куда направляется билль, фактически определяется правительством[161]. При обсуждении наиболее важных биллей используется комитет всей палаты.
При прохождении частных биллей стадия комитета представляет собой гораздо более специфичный институт, который является основой для парламентского прохождения частного билля. Для частных биллей существует два специальных комитета, которые не пересекаются по своей компетенции с постоянными комитетами. Вид комитета для частного билля определяется в процессе второго чтения в зависимости от того, были ли поданы против него возражения. Если возражений не последовало, билль направляется в комитет законопроектов, против которых нет возражений (Committe on Uponposed Bills). Если же против него поступили возражения, он направляется в особый комитет[162]. Задача данного комитета – установить, насколько серьезны возражения против внесенного законопроекта. Это определяет форму проведения заседаний – она аналогична судебному процессу, где в качестве противоборствующих сторон выступают заинтересованное в билле лицо и противник. Для разрешения спора стороны могут привлекать профессиональных адвокатов, а комитет – специалистов в конкретной области, именуемых «свидетелями». По окончании обсуждения билля в комитете председатель ставит на голосование вопрос о своем намерении сделать в палате доклад о законопроекте с предложенными поправками. После принятия данного предложения стадия комитета считается оконченной[163].
Результаты рассмотрения законопроекта в комитете обсуждаются в палате. Этот процесс представляет собой особую стадию законодательного процесса – стадию доклада, на которой палата обсуждает постатейно билль с предложенными комитетами поправками и утверждает окончательный вариант статей. Следует учитывать, что статьи не рассматриваются отдельно – на голосование ставится лишь билль в целом. На практике обсуждение не выходит за рамки предложения дополнительных поправок, с немедленным голосованием по ним. Если при этом палата найдет работу комитета неудовлетворительной, она может отослать билль обратно в комитет для пересмотра[164]. После стадии доклада обычно сразу следует третье чтение. По результатам голосования по нему билль считается принятым палатой[165].
По утверждению И.Ю. Богдановской, стадия третьего чтения практически неотделима от стадии доклада, так как следует непосредственно за ней[166]. Эта стадия призвана оценить предложения комитета, принять или отклонить внесенные в билль поправки, проект ставится на голосование палаты, в зависимости от результатов которого билль считается принятым либо отвергнутым палатой. Принятый билль поступает в другую палату, рассмотрение
законопроекта в которой осуществляется по аналогичной процедуре: вторая палата рассматривает законопроект в целом, а также сделанные в его тексте поправки. В формальном смысле во второй палате проходит три чтения, стадия комитета и стадия доклада. В случае несогласия с биллем и внесения новых поправок проект с обоснованием возвращается на новое рассмотрение в предыдущую палату. При отказе в согласовании либо внесении дополнительных поправок, процедура передачи билля между палатами повторяется до тех пор, пока поправки не будут согласованы. Правила парламентской процедуры не регламентируют сроки прохождения биллем стадий, следовательно, согласительные процедуры между палатами могут продолжаться неопределенное время.
До 1911 г. Палата лордов обладала правом абсолютного вето, в случае, если палаты не приходили к согласованному решению, билль считался отклоненным[167]. В 1911 г. законодательные полномочия Палаты лордов были урезаны, она сохранила лишь право отлагательного вето сроком в два года, Актом «О Парламенте» 1949 г. срок отлагательного вето был сокращен до одного года. Акт «О Парламенте» 1911 г. (с изменениями, внесенными Актом «О Парламенте» 1949 г.) устанавливает два исключения из всей структуры законодательного процесса Великобритании, когда акт парламента может быть принят без его одобрения Палатой лордов. Первым случаем является акт бюджетного законодательства, если он принят Палатой общин, направлен в Палату лордов не позднее, чем за месяц до окончания парламентской сессии, и не принят Палатой лордов без поправок в течение месяца после поступления в палату. Второе исключение распространяется на любой из видов актов парламента, который считается принятым в случае, если он принят Палатой общин в двух успешных сессиях (то есть Палата общин дважды принимала законопроект в трех чтениях), принят Палатой общин не ранее чем через год после его первоначального принятия, каждый раз законопроект направлялся в Палату лордов не позднее, чем за месяц до окончания парламентской сессии, и законопроект не принят Палатой лордов без каких-либо поправок (или без поправок, с которыми Палата общин не согласна). Следует отметить редкое использование названных исключений, в XX в. отлагательное вето Палаты лордов всего несколько раз преодолевалось с применением второго правила исключений[168].
В случае принятия билля второй палатой он передается на подпись монарху, начинается заключительная стадия законодательного процесса. Несмотря на то, что король теоретически обладает правом абсолютного вето, в многовековой практике законодательствования с 1707 г. в Англии не было случая, когда король отказал бы в своем согласии подписать принятый обеими палатами билль[169]. Согласно Акту «О Королевском одобрении» 1967 г. (Royal Assent Act, 1967) монарх ставит подпись о своем согласии с законопроектом, что сообщается обеим палатам парламента, при этом королева не видит всего текста закона, принятого парламентом, в момент подписания не может отследить изменения, внесенные в законопроект, поскольку на согласование королевы представляется лишь краткое наименование статута. Дату подписания устанавливает правительство, билль при любых обстоятельствах должен быть представлен королеве, так как отсутствует процедура непредставления билля[170].
Стадия королевского утверждения большинством исследователей рассматривается как необходимая формальность, поскольку у королевы отсутствует право отказать в согласовании билля. Ф.Беннион ссылается на отсутствие у монарха полномочий по отказу от подписания билля и уведомления об этом парламента[171]. И.Ю. Богдановская указывает, что с 1854 г. существует также процедура, по которой королева сама подпись не ставит, а назначает для этого комитет из членов палаты лордов, включая лорда-канцлера[172]. Процедура королевского одобрения состоит из двух стадий: непосредственное подписание королевой закона и доведение согласия королевы до обеих палат парламента в письме о признании билля (letters patent).
После получения королевского одобрения последний текст билля с поправками, нумерацией статей, оглавлением и датой королевского одобрения готовится в печать канцелярией одной из палат. Дата подписания акта монархом является днем его вступления в силу, если иное не оговорено в законе. Кроме того, дата вступления акта в силу может быть определена путем издания специального акта парламентом либо уполномоченным на это министром[173]. Предоставление органам исполнительной власти права ввести акт в силу может привести к «неопределенному вето», когда министры будут откладывать вступление акта в силу на длительное время[174].
Печатник Ее Величества готовит две копии акта на пергаменте, которые после повторной проверки становятся официальными копиями акта: одна копия направляется в палату лордов, вторая – в государственный архив[175]. Содержание закона излагается в различных изданиях, ссылки преимущественно делаются на те издания, которые публикуются Издательством Ее Величества и продаются обычной публике. Издательство Ее Величества публикует законы в виде ежегодных томов, а также издает ежегодные индексы действующих законов.