Глава II. Государственный контроль за землепользованием
1. Легальные ограничения, налагаемые на частные земли
Ограничения частной собственности на землю были известны в римском праве в виде сельских и городских сервитутов, т. е. правовых стеснений в деятельности земельных собственников. Такие сервитуты носили в основном частный характер, они накладывались в соседских интересах. На этом этапе государство не претендовало на всестороннее земельное планирование и мало заботилось о публичных сервитутах (ограничениях, накладываемых в общественных интересах)[90].
Положение изменилось в эпоху так называемой промышленной революции в Европе (примерно с XVIII в.), когда государства Европы оказались втянутыми в регулирование этого процесса. Это касалось не только постройки крепостей, но и прокладки дорог, каналов, благоустройства населенных пунктов. При этом стеснение частной собственности потребовалось не только для публичных построек, но и для сооружений частного сектора, которым государство давало «добро» в общественных интересах (как это происходило в Англии – сначала в отношении каналов, а впоследствии – в отношении линий железных дорог). В распоряжении государства тогда (как и теперь) был и такой правовой институт, как принудительный выкуп частной земельной собственности, с помощью которого оно могло обеспечить свои строительные проекты или проекты частного сектора, которым оно покровительствовало.
В ряде стран действовал принцип горной свободы, т. е. права как государства, так и частных лиц вести разведку, а затем и добычу полезных ископаемых на любых землях – с выплатой затронутым частным собственникам десятой или иной части добытого ископаемого. В России этот принцип был внедрен Петром I в Указе 1719 г. о «бергпривилегии», который был призван содействовать добыче и плавке руд. Принцип горной свободы просуществовал в России до Екатерины II[91]. Начиная с этого времени частная земельная собственность в России стала лучше охраняться не только от предприимчивых соседей, но и от поползновений самого государства. Право государства на отторжение частных земель для публичных надобностей осталось в неприкосновенности, но за само отторжение надо было платить полноценной монетой в качестве компенсации затронутому собственнику. По мере того, как уплотнялось население, ценность земель, в том числе частных, возрастала. В случае их выкупа государству приходилось тратить на это все больше средств. Независимо от этого, если изъятие земли предполагало снос находившихся на ней построек, народное хозяйство теряло дополнительно прежде затраченные на их возведение средства[92].
Все это вместе взятое заставило многие государства проводить политику планирования (резервирования) земель в частном секторе, имея целью сократить объем бросового строительства на тех участках, которые должны отойти для общественных (публичных) нужд. Государство получало от этого также финансовый выигрыш, ибо сокращались (точнее – не возрастали) предназначенные для выкупа суммы. Вместе с тем практически все государства стремились накладывать земельно-планировочные ограничения без выплаты затрагиваемым собственникам какой-либо компенсации за ту упущенную выгоду, которая могла у них появляться[93].
В России первый масштабный закон об ограничении использования (лесных) земель был принят в целях охраны природы. Это произошло в 1888 г., когда частным (и иным) собственникам были запрещены сплошные рубки в лесах, признанных лесоохранительными органами почвозащитными и (или) водоохранными. Никакой компенсации затронутым собственникам не полагалось[94].
В этой части характерен опыт Британии. После окончания Второй мировой войны в ней был принят закон о земельном планировании, относящийся прежде всего к перепланировке городов, в том числе пострадавших от бомбежек. На частные земли, включенные в планировочные схемы, накладывались ограничения на их застройку – вплоть до момента, когда они понадобятся для каких-то публичных проектов. Поскольку у собственников в связи с этим возникали упущенные выгоды, закон предусмотрел их компенсацию. Но уже в самом скором времени от выплаты компенсации отказались, так как они представляли слишком крупные суммы, «неподъемные» ни для местных бюджетов, ни для государственных финансов.
В целом британское законодательство о земельном планировании достаточно авторитарно. Образно говоря, ни один фермер не вправе построить на своей земле даже сарай без разрешения местных властей. Фактически государство резервирует для публичных нужд частные земли, даже не объявляя их формально зарезервированными[95]. В этом смысле к законодательству Британии близки земельно-планировочные законы Германии.
В США в начале 1970-х годов федеральное правительство рекомендовало приморским и приозерным (при Великих Озерах) штатам и побуждало их выполнить зонирование прибрежных земель и вод таким образом, чтобы не позволять собственникам застраивать участки, необходимые США для военно-морских баз, глубоководных портов, морской добычи нефти и газа, а также для создания природных резерватов. На планировочные работы штаты получали дотации от США. Результаты планировок подлежали федеральному утверждению. Почти все штаты выполнили эту работу (кроме Техаса), при этом никакой компенсации собственникам не выплачивалось.
Некоторые штаты устанавливают «бумажную процедуру» для охраны лучших сельскохозяйственных земель. Для этого сельскохозяйственные земли подвергаются изучению и специальной инвентаризации. В штате Орегон собственник, желающий застроить участок такой земли, обязан представить в Земельную комиссию штата обоснования и расчеты, почему для застройки выбран именно данный участок. Сходным образом контролируется застройка всех прибрежных земель. Земельная комиссия штата не склонна судиться со строптивыми собственниками, но в ряде случаев ей удается направить застройку на менее ценные земли.
Вместе с тем не так «гладко» проходит наложение ограничений на использование частных земель – но не в предвидение их последующего занятия для публичных нужд, а для целей охраны природы. В США суды под давлением охранителей природы запрещают самовольную засыпку и осушение водно-болотных угодий для целей их последующей застройки[96]. Экологи считают, что в пределах этих угодий происходит естественная переработка попадающих туда загрязнений, там обитают многие ценные и редкие виды животных и растений, очищенная вода пополняет подземные запасы, озера и болота смягчают пики паводков. Однако такие ограничения вызывают серьезные протесты частных собственников, которые требуют, чтобы указанные ограничения сопровождались выплатой соответствующих компенсаций[97].
В дореволюционной, как и в современной России, многие государственные ограничения касались прежде всего продуктивных земель, сельскохозяйственных и лесных. Вместе с тем учитывалось благотворное влияние лесов на окружающие земли. Как упоминалось, в 1888 г. был принято Положение о сбережении лесов. Согласно этому Положению водоохранные и почвозащитные леса после их надлежащего устройства подлежали щадящему режиму пользования. Прежде всего это касалось ограничения в них рубок. Налагаемые ограничения касались как наличных владельцев, так и любых их правопреемников.
Некоторые ограничения исходили из специфических социальных соображений – например, задачи сохранения владений аристократических фамилий. Их имения, признаваемые родовыми (в отличие от благоприобретенных), не могли переходить к лицам другой фамилии. Они не могли раздробляться, продаваться за долги и т. п. В этом случае соображения государственного престижа ставились выше экономической целесообразности[98].
По социальным основаниям налагались ограничения на оборот крестьянских, так называемых надельных земель. Большая часть из них считалась в собственности крестьянских земельных обществ, но до 1907 г. крестьяне вносили за них государству выкупные платежи, а до 1903 г. эти платежи производились в порядке круговой поруки. В связи с этим надельные земли не принимались в залог, не подлежали отчуждению; легальный оборот мог существовать только в пределах (внутри) каждой земельной общины.
Запрет продавать крестьянскую землю или закладывать ее тогдашние политики оправдывали государственными соображениями. Еще в период освобождения помещичьих крестьян правительство было озабочено тем, чтобы после «воли» крестьяне не лишились земли и не превратились бы в пролетариев. Ведь лишенные земли люди могли остаться без пропитания, и тогда оказалась бы под вопросом политическая стабильность в стране. Справедливы были такие опасения или нет – это сложный вопрос, разрешение которого следовало бы предоставить историкам. Здесь важно отметить сам факт, что наложенные на земельный рынок ограничения были вызваны соображениями социального порядка.
Но и после отмены выкупных платежей крестьяне в большинстве губерний оставались только владельцами своих земель, собственниками же признавались земельные общества. Например, эти общества периодически назначали переделы пахотных земель, нередко используя при этом весьма сложные схемы. Так, каждый член общества наделялся полосками пашни в нескольких местах общего владения – с тем, чтобы равномерно распределить между всеми участки близкие и дальние, сухие и переувлажненные, более и менее плодородные. В связи с традицией общего выпаса по убранным полям существовал так называемый принудительный севооборот. Отдельный домохозяин должен был высевать те же культуры, что и его соседи; в противном случае он рисковал, что выгнанный на пашню скот потопчет и стравит его посевы. Отдельный хозяин не имел права удобрить и вспахать свое паровое поле, если по парам осуществлялся выпас скота.
Государство в эти отношения не вмешивалось, но фактически оно их санкционировало, признавая законными устоявшиеся обычаи землепользования.
И только с 1906 г., когда «стартовала» столыпинская аграрная реформа, отдельный домохозяин получил возможность выделиться из своего земельного общества и закрепить используемые им пахотные полосы (иногда вместе с причитающимися ему угодьями) в частную собственность. При этом законодатель поощрял выходивших из общин крестьян сводить свои земельные участки к одному месту – отрубу. В то же время продажа земли, выделенной в частную собственность, посторонним лицам, не принадлежавшим к крестьянскому сословию, была затруднена.
Фактически только после закрепления крестьянской земли в частную собственность открывалась возможность для сделок с ней, прежде всего в виде купли-продажи[99]. Но, как известно, выход крестьян из своих земельных обществ происходил медленно, соответственно медленно раздвигались и границы для земельного рынка.
В нынешней России резко сузились возможности государства для вмешательства в земельные дела в качестве собственника. В некоторых политических кругах это обстоятельство воспринято как фронтальное умаление роли государства в хозяйственной жизни, хотя на самом деле публичные полномочия государства в части регулирования земельных отношений никаких изменений формально не претерпели. Поэтому особенно актуально выделить эти полномочия, уяснить их объем и на этом основании сконструировать концепцию государственного руководства земельным хозяйством страны в новых условиях.
О необходимости такой работы можно судить хотя бы потому, что действующее земельное законодательство далеко не всегда и далеко не последовательно различает полномочия государства как суверена и его же права как собственника земли. Последние вообще находятся в неопределенном состоянии, поскольку разграничения публичных земель в натуре практически не происходит. Нередко такое состояние молчаливо «освящается» в законодательстве[100].
С начала 1990-х годов, когда в России была узаконена частная собственность на землю, этот институт вызывал и вызывает серьезные возражения со стороны некоторых кругов общества. Одно из возражений сводится к тому, что частные земельные владения превратятся в своего рода экстерриториальные острова, не подлежащие публичному контролю, в результате чего общество окажется в зависимости от эгоистических устремлений собственников.
С теоретической стороны такие опасения неосновательны, так как государство может (а при определенных условиях должно) вмешиваться в частные владения – не в качестве собственника, а в качестве суверена, т. е. политической организации, чьи прерогативы не могут быть остановлены частными границами[101]. Однако эти опасения могут иметь под собой почву в условиях, когда государство плохо контролирует земельных собственников – либо по причине слабости соответствующего надзорного аппарата, либо ввиду неразвитости законодательства, либо по обеим причинам вместе. Если современное Российское государство не преодолеет этих недостатков, то можно ожидать, что институт частной собственности на землю будет подвергаться остракизму и не сможет встать на ноги.
Одна из областей, где указанные опасения представляются обоснованными, – земельное планирование с его известными пробелами и слабостями. Концепция государственного земельного планирования и его правовое обеспечение – это важное и необходимое условие для становления такого в целом полезного института, как частная собственность на землю. Указанная концепция включает в себя решение несколько принципиальных проблем. В своей правовой части данные проблемы можно сформулировать следующим образом:
а) что есть публичный интерес применительно к частным землям?
б) какие виды государственных (и муниципальных) ограничений на использование частной земли могут налагаться в безвозмездном порядке и где их пределы?
в) какие виды налагаемых ограничений подлежат компенсации, в каких случаях и в каких пределах?
г) если ограничения налагаются на владельцев земель – несобствеников, то подлежат ли последние действию тех же правил, что и собственники?
Как представляется, без решения этих принципиальных вопросов земельное хозяйство страны является неполным, так как «повисают в воздухе» интересы общества. Одновременно с этим недостаточно определенным и недостаточно защищенным (а следовательно, недостаточно эффективным) оказывается институт частной собственности на землю.
2. Государство-суверен и государство-собственник земли: в каком качестве оно регулирует землепользование?
Этот вопрос возникает в связи с тем, что в своих взаимоотношениях с обществом государство нередко выступает в двух лицах: как суверен (политическая организация) и как собственник природных ресурсов, а равно создаваемых им предприятий и учреждений. Закон далеко не всегда различает те полномочия, которыми государство обладает в первом случае, и те права, которыми оно наделено во втором. Поэтому в общественном сознании те и другие нередко смешиваются. При этом проявление суверенных полномочий государства нередко относят за счет его прав собственника. Понятно, что такая позиция ошибочна. Государство имеет право регулировать пользование принадлежащей ему собственностью. Когда же оно действует в качестве суверена, когда оно преследует общественные интересы, то его полномочия позволяют ему вмешиваться также в «чужую собственность». Но поскольку те и другие действия государства нередко переплетаются, на практике бывает не всегда просто определить, в качестве кого выступает государство в каждом конкретном случае. Между тем объем прав и обязанностей как государства, так и его контрагентов, в разных случаях бывает неодинаковым. Вот почему этот вопрос заслуживает отдельного внимания[102].
В какой части законодательство о земле опиралось и опирается на институт государственной собственности, а в какой – на государственное верховенство (властность, суверенитет, юрисдикцию), можно показать на примерах его исторического развития.
Первые декреты советской власти, как указывал впоследствии В. И. Ленин, носили скорее публицистический характер; он называл это время полосой пропаганды декретами. Тем не менее они отражали волю революционной части народа, которую формулировали стоявшие у власти партии коммунистов и левых эсеров. Так, Конституция РСФСР, принятая 10 июля 1918 г., провозгласила «отмену частной собственности на землю», с передачей земли без выкупа «трудящимся» на уравнительных началах (имелась в виду земля сельскохозяйственного назначения). Вопрос о собственности на землю был решен в этой Конституции в нечетких выражениях. Весь земельный фонд был объявлен «всенародным достоянием» (ст. 3)[103].
Но в постановлении по земельному вопросу IX Всероссийского съезда советов, принятом в декабре 1921 г., о государственной собственности на землю говорилось уже как о «незыблемой основе земельного законодательства»[104]. В Конституции РСФСР 1925 г. (принятой на основе Конституции СССР 1924 г.) было сказано определенно, что «земля, леса, недра, воды», равно как и основные средства производства, «составляют собственность Рабоче-Крестьянского государства» (ст. 15). Схожая формула была принята в Конституции СССР 1936 г. и в Конституции РСФСР 1937 г.
Тем не менее уже некоторые акты 1917 г. исходили из права публичной собственности на землю. Так, в ноябре 1917 г. получили силу Правила о деятельности волостных земельных комитетов, принятые I Всероссийским съездом рабочих и солдатских депутатов 23 июня 1917 г. Согласно п. 18 этих Правил волостные земельные комитеты устанавливали арендные цены за отведенные (крестьянскому населению) участки пашни, луга и выгона[105]. Тем самым авторы Правил наделяли волостные земельные комитеты правами собственников земли. «Плату за лес» эти органы передавали в общегосударственный фонд, но удерживали суммы, необходимые для охраны и восстановления лесов, а также для погашения налоговых и залоговых обязательств «подлежащих владельцев» (п. 11). Фактически волземкомы в области лесного хозяйства рассматривались как правопреемники прежних частных владельцев.
Декрет ВЦИК «О социализации земли», принятый в феврале 1918 г., в ст. 1 провозглашал отмену «всякой собственности» на землю, недра, воды, леса и живые силы природы. Запрещались все частные сделки по поводу земли, включая безвозмездные (ст. 39). Распоряжением и распределением земель занимались органы государства – надо понимать, в порядке осуществления их властных функций. О государственной собственности на землю в декрете не было ни слова. Однако из этой «бесхозной» концепции явно выпадала ст. 17, которая провозглашала, что «Излишек дохода, получаемый от естественного плодородия лучших участков земли, а также от более выгодного их расположения в отношении рынков сбыта, поступает на общественные нужды в распоряжение органов Советской власти»[106].
В экономической науке «излишек дохода» с земли именуется земельной рентой, которая поступает собственнику земли. Обращение ренты в пользу государства еще со времен Д. Рикардо (первая четверть XIX в.) рассматривалась как мера, равносильная национализации земли. Известна формула В. И. Ленина в пользу национализации земли. Одновременно эта же формула содержит экономическое истолкование национализации земли, поскольку земля обращена в собственность государства: «Собственность означает право на ренту»[107]. Таким образом, «отрекаясь» о всякой собственности в ст. 1 своего декрета, ВЦИК фактически признавал ее в ст. 17 в форме собственности советского правительства. (Кстати сказать, такие объекты, как заводы, фабрики, железные дороги и т. п., прямо объявлялись национализированными, т. е. обращенными в государственную собственность.) Поэтому можно полагать, что формула об «общенародном достоянии», которая присутствовала в первых декретах Советского правительства, была на самом деле зародышем концепции государственной собственности. В некоторых случаях последняя несла оговорку относительно того, что свои доходы от земель государство будет рассматривать как особый фонд, предназначенный на нужды управления землями и на их улучшение, однако такой фонд так и не был создан[108].
Здесь важно отметить два обстоятельства. Во-первых, концепция государственной собственности на землю довольно быстро отвоевала свое место в тогдашней правовой системе. Во-вторых, эта концепция была утверждена посредством авторитета государства, которое действовало в данном случае на основе своих властных полномочий. Можно сказать, что власть породила право.
Авторитарный стиль государственного управления проявился в упомянутом февральском Постановлении ВЦИК 1919 г. «О социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию», в котором единоличное крестьянское хозяйство предлагалось рассматривать как «преходящее и отживающее». Чтобы иметь правовую основу для ликвидации единоличного землепользования, ст. 1 этого Постановления объявляла, что все земли, в чьем бы пользовании они ни состояли, считаются «единым государственным фондом»[109]. Последнюю формулу можно рассматривать как иносказательное (несколько расплывчатое) выражение права государственной собственности.
Государство не отказывалось от регулирования земельных отношений и в качестве властного политического органа. В качестве примера можно указать на Декрет Совнаркома РСФСР от 30 апреля 1920 г. «О переделах земли», который ставил переделы пахотных земель внутри крестьянских земельных обществ под контроль государственных земельных органов. В п. 10 Декрета указана причина вмешательства государства: уклонение ряда землепользователей, ожидающих передела земли, от вывозки удобрения на свои полевые участки «при наличии неиспользованного навозного удобрения». Уклонение крестьянина от своевременного удобрения земли наносило государству ущерб как собственнику земли. Но гораздо более важными отрицательными последствиями были снижение урожайности полей и недобор продуктов для прокорма городского населения. Если учесть тяжелое продовольственное положение страны в 1920 г., то временное ухудшение качества почвы должно было волновать государство гораздо меньше, чем снижение текущей урожайности полей. Понятно, что Декрет от 30 апреля 1920 г. был выражением в первую очередь властных функций государства; правомочия государства как собственника земли (если они присутствовали) явно стояли на втором плане.
С возникновением нэпа земельные функции государства довольно резко раздвоились. Государство, как политический центр, осуществляло минимальное вмешательство в крестьянское хозяйство и в крестьянские земли (так называемые земли трудового пользования). В то же время оно старалось извлечь максимальный доход из всех прочих земель сельскохозяйственного пользования (так называемые ГЗИ – Государственные земельные имущества), в пределах которых оно выступало нередко как обычный собственник. В составе ГЗИ были земли запаса, свободный луговой фонд, а также сдаваемые в аренду советские хозяйства – бывшие культурные помещичьи имения. С крестьянских земель государство получало сравнительно небольшой сельскохозяйственный налог, тогда как участки ГЗИ подлежали сдаче в аренду по максимально возможной цене.
Сложным представляется вопрос о характере обязательных поставок (и их модификаций) в колхозный период. С одной стороны, эти поставки (с конца 1930-х годов) были «привязаны» к земле, точнее – отдельно к пашне, сенокосам, пастбищам и другим сельскохозяйственным угодьям. Существовали погектарные нормы сдачи («продажи») государству почти всей номенклатуры производимой в сельском хозяйстве продукции. Эта номенклатура в общем отвечала традиционному набору продуктов, производимых в каждой местности. Нормы обязательных поставок, хотя и в грубом виде, учитывали производительность земель в разных регионах страны. Теоретически они должны были обеспечивать такое положение, чтобы часть урожая и продуктов животноводства оставалась в колхозах для создания семенного фонда, для выдачи колхозникам на трудодни и даже для реализации по вольным ценам на колхозном рынке. Цены, которые государство выплачивало колхозам за их продукцию, были дифференцированы по природным зонам таким образом, что для северных районов они были выше, чем для южных. Но в абсолютном выражении эти цены были резко занижены. Это означало, что государство «зарабатывало» на каждой единице передаваемой ему колхозной продукции. По-видимому, в системе государственных заготовок колхозной продукции сочеталась административная власть государства с его правами собственника земли.
Обладая в сельском хозяйстве мощным административным аппаратом, государство долгое время сохраняло за собой также хозяйственные рычаги воздействия на колхозы. Этой цели служили государственные машинно-тракторные станции (МТС), работавшие в колхозах и получавшие за это так называемую натуральную оплату – часть выращенного урожая. Чтобы колхозы не отказывались от услуг МТС, на них оказывался административный нажим. Но помимо него, «включались» и некоторые хозяйственные механизмы. Так, колхозы, отдаленные от МТС и работавшие на лошадях, должны были сдавать государству больше продукции; для них действовали повышенные нормы погектарных поставок. Колхозам запрещалось приобретать комбайны, трактора и иную сложную сельскохозяйственную технику, хотя это прямо осложняло и затрудняло сельскохозяйственное производство. (Учитывая жалобы колхозов, государство в 1958 г. ликвидировало МТС, а их техника была продана колхозам.) Таким образом, государство определенное время прибегало к таким хозяйственным рычагам, как монопольное обладание сложной сельскохозяйственной техникой.
Фактически к государственным монополиям относились и предприятия, перерабатывающие сельскохозяйственное сырье. Только немногим колхозам удавалось заводить у себя предприятия подобного рода. Не имея возможности доводить до «рыночных кондиций» производимую ими продукцию, колхозы вынуждены были сдавать ее государству по диктуемым государством ценам. Когда же эта монополия, поддерживаемая административными методами, отпала, то оказалось, что многие колхозы (и другие крупные хозяйства) попали в экономическую зависимость от молокозаводов, маслобойных и иных предприятий, перерабатывающих сельскохозяйственное сырье, (примерно такое положение сложилось во многих регионах в наше время).
В системе обязательных поставок государству колхозной продукции можно видеть полунатуральный платеж, получаемый государством от колхозов[110]. С этих позиций через систему обязательных поставок государство осуществляло свои права собственника на землю. Однако такой вывод был бы слишком формальным. Фактически дело обстояло не так просто.
Колхозы не заключали с государством арендных договоров на право пользования государственной землей. Погектарные нормы и цены на заготавливаемую в колхозах продукцию государство устанавливало в одностороннем порядке. Колхозы не имели права отказываться от участков худших земель, нормы обязательных поставок с которых не отвечали продуктивности последних, а заготовительные цены – издержкам. Помимо плановых заготовок многие колхозы получали дополнительные задания по сверхплановой сдаче своей продукции (по более высоким ценам). Обязательные поставки приравнивались к налогам. За них отвечал аппарат наркомата (затем министерства) заготовок; ими вплотную занимались местные власти, включая партийные комитеты. Для обеспечения заготовок плановых и сверхплановых объемов сельскохозяйственной продукции местные власти осуществляли глубокое вмешательство в колхозное производство и даже в быт колхозников – от назначения колхозных руководителей, контроля за посевными площадями культур и поголовьем скота и кончая надзором за натуральными и денежными выдачами на трудодни колхозникам[111]. Чтобы обеспечить труд колхозников в общественном производстве, государство осуществляло контроль за размерами приусадебных участков колхозников.
Существовала полуофициальная круговая порука администраторов за выполнение заданий по обязательным поставкам в пределах районов, областей, автономных и союзных республик. Это означало, что при невозможности выполнить планы заготовок в одних колхозах, районах, областях такие планы перекладывались на их соседей, «подрезая» их благосостояние и само стремление к развитию своего производства[112].
В своей массе колхозники получали на трудодни существенно меньше, чем рабочие и служащие, трудившиеся в государственном секторе народного хозяйства. Это побуждало многих колхозников переселяться в города, уходить на стройки. В свою очередь государство стремилось затормозить данный процесс; так, колхозники получили общегражданские паспорта только в 1967 г., и только с этого момента они обрели фактическое право выбирать место работы и жительства.
Указанные черты говорят о том, что через обязательные поставки государство изымало не одну (расчетную) арендную плату за землю, но еще нечто сверх нее. Это «нечто» являлось (скрытым) налоговым обложением сельского населения. Можно утверждать, что хозяйственные (земельные) отношения между государством – собственником земли и колхозами – ее пользователями были во многом оттеснены на второй план административными методами управления. Хотя в системе обязательных поставок государству колхозной продукции можно видеть как черты, отвечающие представлению о государстве – собственнике земли, так и черты, характерные для государства – политического (авторитарного) центра, на практике вторые нередко преобладали над первыми.
Это «наследие» сказалось впоследствии. Когда к концу 1980-х годов административные традиции в земельных отношениях оказались скомпрометированными и от них начали отказываться, то выяснилось, что им нет полноценной замены. Современному государству – Российской Федерации не хватает ни «нормальных» административных рычагов для проведения своей земельной политики в отношении приватизированных земель, ни хозяйственного аппарата (и соответствующей правовой базы) для осуществления функций собственника на принадлежащих ему самому землях.
3. Государственное регулирование права частной собственности на землю и сделок с землей
Желательная и нежелательная степень вмешательства государства в экономику своей страны давно является предметом оживленных дискуссий практически во всех странах мира. В СССР борьба мнений по этому предмету была во многом отвлеченным занятием. При господстве в СССР плановой экономики, монополии государства на землю и почти на все средства производства и в условиях запрета частного предпринимательства рыночные отношения вообще и рыночные обороты с землей в частности не только не поощрялись, но в большинстве случаев были прямо противозаконны. Вопрос о пределах государственного регулирования экономики в отечественных условиях в экономической и политической литературе практически не ставился. В юридической литературе попытки его обсуждения встречались лишь у единичных авторов (для сельского хозяйства он поднимался, например, в ряде работ Ю. Г. Жарикова).
В настоящее время положение кардинально изменилось. Происходящие экономические реформы развязали инициативу многих субъектов хозяйственного оборота. При этом наряду с нежелательными остатками прежних запретов и ограничений все больше ощущается недостаток регулирующих инструментов, прежде всего правовых. «Робость» общества и выражающего его интересы государства по регулированию хозяйственных отношений приводит в ряде случаев к тому, что именуется экономической вседозволенностью. В этих условиях правильный выбор между «регулированием», «вмешательством», «дирижизмом» и другими направлениями экономической политики оказывается более чем актуальным. Он затрагивает также политику государства в части использования земли – как переданной в частную собственность, так и оставшейся в собственности России, составляющих ее субъектов, муниципальных властей.
Опыт современных государств с различной степенью регулирования экономики показывает, что их политические круги далеки от полного согласия с Адамом Смитом относительно роли государства как «ночного сторожа». Это проявляется и в земельных отношениях. Практически все государства требуют от собственников выполнения санитарных и ветеринарных правил, норм сбережения природы, охраны труда, безопасности производимой продукции. Сюда добавляются обязательная регистрация производственной деятельности, учет затрат, представление отчетности, уплата налогов. В ряде случаев субъекты хозяйственной деятельности прямо обязываются действовать в общественных интересах – независимо от того, выгодно это им или нет[113].
Некоторые авторы, обратившись к зарубежному законодательству, признают: «Вмешательство государства в процесс использования земель – это новая реальность современного капитализма… Существуют обширные группы земельно-правовых норм или отраслей законодательства, применяемых к регулированию земельных отношений; охраняются земельные права фермеров, особенно арендующих землю… развивается территориальное планирование… Гражданское право стало уже не тем, чем оно было, скажем, в начале XIX века. Из него изъяты имущественные земельные отношения»[114]. Во многих европейских странах в публичном порядке производится зонирование территории, выделяются места для определенной застройки и охраняемые от застройки пространства (ценные сельскохозяйственные земли, леса, зоны отдыха, исторические кварталы и др.). Во Франции, например, при купле-продаже сельскохозяйственной земли к покупателю предъявляется требование, чтобы он обладал сельскохозяйственным образованием или имел опыт ведения сельского хозяйства. Если такого покупателя в наличии нет и существует угроза, что земля попадет в руки ненадлежащего собственника, то она может быть выкуплена у продавца местным Обществом сельскохозяйственного землеустройства (у которого есть право на преимущественную покупку земли) с последующей ее перепродажей подходящему предпринимателю. Статья 88 ГК Франции позволяет выкупить сельскохозяйственную землю у нерадивого владельца в принудительном порядке. В ряде стран, например в Италии, закон не поощряет концентрацию земельной собственности в немногих руках и содержит меры, направленные на ее разделение[115].
Таким образом, многие современные государства осуществляют широкий спектр вмешательства в частную земельную собственность, преследуя при этом публичный интерес. Рыночная экономика не означает безучастности государства к объему прав частных собственников и к обороту недвижимости.
В коллективном труде «Государственная власть и предприятие» (М., 1991, ред. Ю. М. Осипов) дается классификация актов вмешательства ряда государств в частные отношения. Сюда относится: санитарный и экологический контроль за производством, контроль за качеством (безопасностью) изделий, антимонопольное регулирование (в части цен товаров), налоговое регулирование, установление рамок трудовых отношений. Кроме того, государство собирает и распространяет экономическую информацию, в которой нуждаются участники хозяйственного оборота, заказывает и покупает продукцию и услуги частного сектора, создает инфраструктуру, само участвует в производстве и хозяйственном обороте через принадлежащие ему предприятия[116], внедряет и поддерживает денежную систему, оказывает поддержку малому бизнесу, инновационным фирмам (изобретательству). Многие государства оказывают прямое воздействие на размещение предприятий частного сектора, контролируя этот процесс в соответствии с экологическими и иными нормами. Так, в Германии Министерство организации территории, строительства и городского хозяйства разрабатывает планы размещения производства в зависимости от людности того или иного региона и уровня занятости в нем. Иными словами, организация территории учитывает задачу борьбы с безработицей. Эта задача распространяется как на государственный, так и на частный сектор, заставляя последний также участвовать в решении общественных проблем.
Если рассуждать логически, то нет принципиальной разницы между частной (или иной) собственностью на землю и на любую иную вещь, не изъятую из хозяйственного оборота. Именно это обстоятельство дает повод ряду ученых-юристов отказывать многим земельным институтам в праве на «самостоятельное существование» и всецело присоединить их к известным институтам гражданского права, (например, в отечественной литературе такую позицию занимает известный цивилист В. А. Дозорцев[117]). Между тем земля является имуществом особого рода. Эта ее особенность обусловлена, в частности, таким уровнем вмешательства государства, который не характерен для других видов имущества. Это можно показать на ряде примеров.
В истории России государство не раз вмешивалось в земельные права как привилегированных, так и непривилегированных классов. Достаточно вспомнить крестьянскую реформу 1861 г., которая (как известно) решала прежде всего земельный вопрос. Другой пример – столыпинская аграрная реформа начала XX в., предусматривавшая ломку общинной земельной собственности, переселение малоземельных крестьян на казенные земли в Сибирь и другие меры. В 1915 г. в связи с трудностями военного времени Главное управление землеустройства и земледелия было преобразовано в Министерство земледелия, которое получило более широкие права для вмешательства в частное сельскохозяйственное производство. С провозглашением же земли государственной собственностью и коллективизацией сельского хозяйства государство в СССР осуществило тотальное вторжение в земельные отношения и в земельные права десятков миллионов сельских жителей (процесс, который не получил еще должного освещения и оценки в научной юридической литературе)[118]. Таким образом в отечественных условиях государство не раз давало повод к тому, чтобы рассматривать землю не как рядовой объект собственности, а как имущество особого рода.