ГЛАВА 3. СИСТЕМНЫЙ ПОДХОД В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ
Вопросы:
1. Сущность системного подхода
2. Прямые и обратные связи в системе государственного управления
3. Типичное и уникальное в государственном управлении
3.1. Сущность системного подхода
Системные концепции. Теория систем впервые была применена в точных науках и в технике. Применение теории систем в управлении в конце 50-х годов явилось важнейшим вкладом школы научного управления.
Характерными чертами развития социально-экономических систем являются:
– интеграция научных знаний, рост числа междисциплинарных проблем;
– комплексность проблем и необходимость их изучения в единстве технических, экономических, социальных, психологических, управленческих и других аспектов;
– усложнение решаемых проблем и объектов;
– рост числа связей между объектами;
– динамичность изменяемых ситуаций;
– дефицитность ресурсов;
– использование инновационных технологий в реализации производственных и управленческих процессов;
– глобализация конкуренции, производства, кооперации, стандартизации и т.д.;
– усиление роли человеческого фактора в управлении и др.
Перечисленные выше характеристики вызывают неизбежность применения системного подхода в управлении, который может обеспечить качество принимаемых управленческих решений.
Системный подход – это способ мышления по отношению к организации и управлению, методология исследования объектов как систем.
Система – это некоторая целостность, состоящая из взаимозависимых частей, каждая из которых вносит свой вклад в характеристики целого. Условно можно эти части подразделить на две составляющие: 1) внешнее окружение, включающее в себя вход и выход системы, связь с внешней средой и обратную связь; 2) внутренняя структура, т.е. совокупность взаимосвязанных компонентов, обеспечивающих процесс воздействия субъекта управления на объект, переработку входа системы в ее выход и достижение целей системы [12].
Машины, компьютеры, телевизоры – все это примеры систем. Они состоят из множества частей, каждая из которых работает во взаимодействии с другими для создания целого, имеющего свои конкретные свойства. Эти части взаимозависимы. Если одна из них будет отсутствовать или неправильно функционировать, то и вся система будет функционировать неправильно. Например, телевизор не будет работать, если неправильно установлена настройка. Все биологические организмы представляют собой системы. Все организации являются системами. Поскольку люди являются компонентами организаций наряду с техникой, которые вместе используются для выполнения работы, они называются социотехническими системами. Точно так же, как и в биологическом организме, в организации части ее взаимозависимы.
Системы характеризуются и отличаются друг от друга многими признаками и параметрами. Например, бывают закрытые и открытые системы, биологические, технические и другие. Для оперативного определения особенностей систем может быть представлена следующая классификация, разработанная на основе обобщения результатов исследования ученых в области управления:
в зависимости от степени взаимодействия системы с внешней средой:
– изолированные, т.е. не имеющие с внешней средой прямой и обратной связи (например, подопытное животное в закрытой емкости);
– закрытые, т.е. системы, имеющие с внешней средой одностороннюю связь (например, часы);
– открытые, т.е. системы, имеющие с внешней средой прямую и обратную связи;
в зависимости от размера системы:
– малые – системы с числом единичных компонентов менее 30 (например, организация с численность сотрудников 25 человек или авторучка);
– средние системы – системы с числом единичных компонентов от 31 до 300 (например, организация с численностью сотрудников 250 человек или пылесос);
– большие сложные системы – системы с числом единичных компонентов свыше 301 (например, корпорация с численность сотрудников 15000 человек, автомобиль или человек) [13];
в зависимости от степени свободы по отношению к внешней среде:
– относительно самостоятельные, юридически и физически независимые системы, функционирующие самостоятельно и выполняющие заданные функции;
– несамостоятельные системы, входящие в глобальную систему жестко как неотъемлемый компонент, например, сотрудник отдела или двигатель автомобиля;
в зависимости от уровня специализации:
– комплексные системы, выполняющие весь комплекс функций или работ по стадиям жизненного цикла объекта, например, строительство зданий и сооружений;
– специализированные системы, специализирующиеся на выполнении одной функции или работы на одной стадии жизненного цикла объекта, например, банк или отдел рекламы в организации;
в зависимости от продолжительности функционирования системы:
– системы кратковременного действия, функционирующие короткий промежуток времени, или разового применения (например, биологическая система – мотылек или техническая система – шприц);
– дискретные системы, функционирующие определенный промежуток времени, например, автомобиль или человек;
– долговременные системы, длительность функционирования которых практически не ограничена, например, солнечная система;
в зависимости от способа описания системы:
– детерминированные (функциональные) – системы, поведение которых точно описывается однозначной функцией;
– стохастические (вероятностные) – системы, поведение которых описывается в терминах распределения случайных величин или вероятностей;
– нечеткие (описательные) – системы, поведение которых описывается качественно, а не количественно;
в зависимости от типа величин, используемых в субстанции системы:
– физические – системы, имеющие вещественную субстанцию;
– абстрактные – системы, имеющие логическую, математическую и другие виды невещественной субстанции.
Кроме того, исследователями системного подхода выделяются следующие виды систем:
– космические системы (например, солнечная система);
– биологические системы (например, живые организмы);
– технические системы (например, изделия, состоящие из сборочных единиц и деталей, выполняющих заданные функции);
– социально-экономические и производственные системы – комплексные структуры, состоящие из экономических, производственно-технических и социальных структур, выполняющих различные функции (например, город или организация). Производственные системы – это структуры, состоящие из функциональных и производственных подразделений, выпускающие продукцию или оказывающие услуги производственного характера (например, предприятие с производственным и финансовым отделами).
Из всего перечня названных систем применительно к организации подходят следующие два основных типа систем: закрытые и открытые. Закрытая система имеет жесткие фиксированные границы, ее действия относительно независимы от среды, окружающей систему. Часы – знакомый пример закрытой системы. Взаимозависимые части часов двигаются непрерывно и очень точно, как только часы заведены или поставлена батарейка. И пока в часах имеется источник накопленной энергии, их система независима от окружающей среды. Закрытой была система государственного управления в СССР, очень трудно было выехать в другие страны. Люди не имели возможности изучить и проанализировать другие системы управления государством, предприятием, людьми.
Открытая система характеризуется взаимодействием с внешней средой. Энергия, информация, материалы – это объекты обмена с внешней средой через проницаемые границы системы. Такая система не является самообеспечивающейся, она зависит от энергии, информации и материалов, поступающих извне. Кроме того, открытая система имеет способность приспосабливаться к изменениям во внешней среде и должна делать это для того, чтобы продолжить свое функционирование.
Руководители в основном занимаются системами открытыми, потому что все организации являются открытыми системами. Выживание любой организации зависит от внешнего мира. Даже для монастыря, чтобы действовать в течение длительного времени, необходимо, чтобы приходили люди и покупали продукты, поддерживался контакт с основавшей его церковью. Подходы, развиваемые ранними школами в управлении, не могли удовлетворить всем ситуациям, поскольку в них предполагалось, по крайней мере, неявно, что организации являются закрытыми системами. Они активно не рассматривали среду в качестве важной переменной в управлении.
Крупные составляющие сложных систем, таких как организация, человек или машина, зачастую сами являются системами. Эти части называются подсистемами. Понятие подсистемы это важное понятие в управлении. Посредством подразделения организации на отделы, руководством намеренно создаются подсистемы внутри организации. Если рассматривать подсистемы как отделы и различные уровни управления, каждый из этих элементов играет важную роль в организации в целом, точно так же как подсистемы человеческого организма, такие как кровообращение, пищеварение, нервная система и скелет. Социальные и технические составляющие организации считаются подсистемами.
Подсистемы могут, в свою очередь, состоять из более мелких подсистем. Поскольку все они взаимозависимы, неправильное функционирование даже самой маленькой подсистемы может повлиять на систему в целом. Проржавевший проводок от аккумулятора не подает ток в электросистему автомобиля, вследствие чего не может работать вся машина. Точно также работа каждого отдела и каждого работника в организации очень важна для успеха организации в целом.
В системе менеджмента А.Мескон и его коллеги выделяют четыре школы научного управления, которые внесли существенный вклад в теорию менеджмента. Это школа научного управления (представитель Ф.Тейлор), классическая (административная) школа управления (представители А.Файоль, Урвик), школа человеческих отношений (Э.Мэйо), наука управления (появление новых наук как информатика, кибернетика и др.). Каждая из этих направлений внесла определенную лепту в теорию управления, изучая какую-то важную часть управленческой науки. Каждая школа стремилась сосредоточить внимание на какой-то одной подсистеме организации. Бихевиористская школа в основном занималась социальной подсистемой. Школы научного управления и науки управления, главным образом, техническими подсистемами. Следовательно, они зачастую не могли правильно определить все основные компоненты организации. ни одна из школ серьезно не задумывалась над воздействием среды на организацию. Более поздние исследования показывают, что это очень важный аспект работы организации. Сейчас широко распространена точка зрения, что внешние силы могут быть основными детерминантами успеха организации, которые предопределяют, какое из средств арсенала управления может оказаться подходящим и, вероятнее всего, успешным.
Модель организации как открытой системы можно представить следующим образом. На входе организация получает от окружающей среды информацию, капитал, человеческие ресурсы и материалы. Эти компоненты называются входами. В процессе преобразования организация обрабатывает эти входы, преобразуя их в продукцию или услуги. Эта продукция и услуги являются выходами организации, которые она выносит в окружающую среду. Если организация управления эффективна, то в ходе процесса преобразования образуется добавочная стоимость входов. В результате появляются многие возможные дополнительные выходы, такие как прибыль, увеличение доли рынка, в бизнесе увеличение объема продаж, реализация социальной ответственности, удовлетворение работников, рост организации.
Изучая системный подход, необходимо уделить внимание свойствам систем как условию глубокого изучения их структуры и содержания для принятия качественных управленческих решений. К ним относятся свойства целостности систем, иерархичности, взаимосвязи с внешней средой, надежности, оптимальности и др.
Свойства систем можно разделить на четыре группы, характеризующие [13, с. 70]:
– сущность и сложность системы;
– связь системы с внешней средой;
– методологию целеполагания системы;
– параметры функционирования и развития системы.
Свойства систем и их характеристики представлены в таблице 1.
Таблица 1. Свойства систем
Все 30 свойств систем, описанных Фатхутдиновым Р.А., следует учитывать при осуществлении государственного управления на всех уровнях иерархии.
Государство, будучи сложным (по элементному составу и связям) и многогранным общественным явлением, придает государственному управлению также свойство системности. Без этого свойства государственное управление не может состояться. В нем задействовано множество государственных органов и других структур, большое число должностных лиц и иных служащих, миллионы людей. Государственное управление состоит из массы управленческих решений и действий. Только системность государственного управления может придать ему необходимую согласованность, координацию, субординацию, целеустремленность, рациональность, эффективность. Организованная целостность во всем богатстве элементов и свойств системы государственного управления особенно актуальна для практики государственного управления. Не случайно самые большие трудности вызывает не познание государственного управления, а его применение.
Системный подход к изучению государственного управления позволяет осмыслить его как функционирование нескольких сложных систем, среди которых:
1) система управляющая – государство как определяющий субъект управления;
2) система управляемая – общество в целом и его компоненты, подверженные государственному воздействию как объекты управления;
3) система взаимодействия – различные институты государства и общества, реализующие связи: прямые и обратные, вертикальные и горизонтальные, подчиняющие и поддерживающие и др.
3.2. Прямые и обратные связи в системе государственного управления
В государственном управлении обязательно должны быть представлены управляющие воздействия, пронизывающие и подчиняющие себе многообразные элементы государственного управления и вводящие их в управляемые объекты. Если управляющее воздействие, рожденное в любом государственном органе, не доходит до человека в управляемом объекте и не влияет на его поведение и деятельность, то государственное управление как таковое не реализуется. Если убрать систему управляющих воздействий, то управление со стороны государства развалится на отдельные части и элементы, которые начнут действовать разрозненно, противоречиво, в конкурентной, а то и в конфликтной истощающей борьбе. Смысл государственного управления в том-то и состоит, чтобы обеспечить в обществе, разделенном на множество социальных сил и интересов, определенное спокойствие, согласованность, целесообразность сознания, поведения и деятельности людей, гармонизацию отношений и поступательное развитие.
Если читать множество антиуправленческих сентенций, то поражает их беспредметность. Государство управляет не только и не столько путем установления обязательных правил поведения и деятельности, требуя их соблюдения под угрозой наказания, сколько такими способами воздействий, как налоги, тарифы, пошлины, квоты, лицензии, контроль качества и цен товаров, инвестиции, преференции, бюджет, валютное регулирование, обеспечение конкуренции, законность – перечень очень длинный. Искусство управления состоит в том, чтобы посредством многообразных форм, методов, процедур, технологий и умело добиваться эффективного функционирования управляемых объектов.
Актуальность прямых вертикальных связей вместе с тем не противоречит широкой автономии, свободе и самостоятельности компонентов государственного управления (подсистем органов субъектов федерации и административно-территориальных образований, государственных органов и должностных лиц, других участников управленческих процессов) и установлению между ними содержательных горизонтальных взаимосвязей. Наличие сильных горизонтальных взаимосвязей придает системе государственного управления законченный пирамидальный вид с мощно развитыми нижними пластами.
В прямых связях выделяются преимущественно управляющие воздействия. В обратных связях на первое место выдвигаются моменты сотрудничества, взаимодействия, инициативы снизу, восприятия прямых связей, их результативности и др. Это не только реакция на управляющие воздействия, но и постановка вопроса об их создании. И проблема заключается в соотношении прямых и обратных связей в системе государственного управления.
Перекосы в сторону прямых связей могут способствовать авторитарной бюрократизации государственного управления и резкому снижению его рациональности и эффективности, а в сторону обратных связей (при наличии множества разноречивых источников) – параличу, распаду управления, когда каждый считается только с собой и добивается реализации только собственного интереса.
В системе государственного управления представляется возможным выделить два типа обратных связей: объектные и субъектные, что связано с местом их становления и реализации.
Объектные обратные связи отражают уровень, глубину, адекватность восприятия управляемыми объектами управляющих воздействий компонентов субъекта государственного управления, действительную роль последних в их функционировании и развитии. Ведь каждому управляющему компоненту необходимо достоверно и своевременно знать, как же воплощается его активность в функционировании управляемых объектов и, прежде всего, доходят ли вообще к ним его идеи, замыслы, цели, зафиксированные в управленческих решениях. Отсутствие или неполнота содержательных и правдивых объектных обратных связей не позволяет определять рациональность и эффективность организации и деятельности субъекта государственного управления (его подсистем, отдельных компонентов) и вырабатывать меры по их повышению. Плохо в таком случае представляются потребности, интересы и цели управляемых объектов.
Субъектные обратные связи характеризуют целесообразность и рациональность собственной, внутренней организации и деятельности субъекта государственного управления в целом, его подсистем, звеньев и отдельных компонентов. Сложность, иерархичность, многокомпонентность и многоэлементность государства как управляющей системы, каждой его структурной части обусловливают актуальность и управленческую значимость субъектных обратных связей. Они дают возможность увидеть, понять и оценить, как каждый нижестоящий уровень реагирует на решения и действия вышестоящего, насколько и каким образом он учитывает их в своей деятельности, что происходит в результате его собственной активности, каково его реальное отношение к вышестоящему уровню и многое другое. Здесь нельзя обойти вниманием явления извращения информации, прямого обмана, коррупции, которые создают ложную картину управленческих процессов.
К субъектным обратным связям относятся: контроль, анализ и оценка организации и деятельности государственных органов, выполнения своих обязанностей со стороны должностных лиц, отчеты, информации, ответственность и т.д. Эти связи особо значимы в государстве, где существует разделение власти, федеративное устройство, развитое местное самоуправление. Здесь абсолютизация самостоятельности, забвение интересов других подсистем государственных органов, искусственное противопоставление своих полномочий полномочиям иных структур могут вести к обрыву обратных связей и превращению субъекта государственного управления в конгломерат частей, которые не понимают и не поддерживают друг друга, более того, борются между собой. О каком-либо государственном управлении в таких условиях не стоит и говорить.
Субъектные обратные связи соединены с объектными обратными связями, как бы встроены в последние. Объектные обратные связи отражают плотность и надежность взаимодействия государства с управляемыми объектами, показывают содержание и объем их информационного обмена между собой, позволяют определять степень овладения управляющими компонентами процессами общественной жизнедеятельности, ориентируют на выявление общей социальной эффективности государственного управления. Значит, только в единстве с объектными обратными связями субъектные обратные связи в состоянии отражать обоснованность организации и деятельности каждого управляющего компонента.
3.3. Универсальное и единичное в государственном управлении
Системный характер государственного управления, объективно связывающий все его компоненты и элементы в определенную динамическую целостность, ставит вопрос о выделении в государственном управлении чего-то общего, распространенного, в какой-то мере универсального и одновременно чего-то единичного, индивидуального, неповторимого [5, с. 123].
Исторический анализ теоретических учений и практических действий в области государственного управления в течение XX века позволяет утверждать, что у нас часто отождествлялись и отождествляются такие понятия, как единство, унификация или шаблонирование и типичное. Считается, что чем больше будет унифицированных (однозначных, одинаковых) элементов, чем чаще утверждается один и тот же шаблон, тем надежнее единство системы государственного управления. Поэтому руководителями устанавливаются одинаковые для всех структуры, компетенции, штаты государственных органов, подгоняются под один какой-либо трафарет управляемые объекты, унифицируется правовая регламентация способов реализации управленческих функций и осуществления управленческой деятельности. В государственном управлении общий взгляд, главным образом с вершины управленческой пирамиды, однозначный подход к огромному многообразию общественных явлений и ситуаций распространен пока довольно широко.
Между тем все это нельзя ассоциировать с типичным в государственном управлении. Типичное означает не унификацию, не шаблонирование, а выделение наиболее общего, определяющего, характерного, того, что отражает явление, процесс в главном и схватывает в нем самое существенное. Типичное – это общее качество множества элементов, в каждом из которых оно может быть представлено в различных количественных параметрах. Типичное не должно проявляться в равной мере повсеместно и подчинять себе все свойства элементов. Достаточно и того, что оно обусловливает некое начало, служащее основанием формирования системных взаимосвязей [5].
В данном контексте важны два теоретических положения, раскрывающие суть методологии подхода к проблеме типичного. Прежде всего, имеются в виду ограничения, объективно накладываемые на систему государственного управления. Их учет ориентирует на то, что может быть типичным в государственном управлении.
Такие ограничения создаются, во-первых, объемом и характером жизнедеятельности людей, которая приобретает общественно значимый уровень, затрагивает интересы других людей и тем самым подлежит государственному управлению; во-вторых, стихийными механизмами, которые действуют в процессах жизнедеятельности людей и находятся за пределами человеческого познания и управления; в-третьих, все расширяющимися самоуправленческими механизмами в деятельности управляемых объектов, что свидетельствует о новых закономерностях в активности человеческого фактора; в-четвертых, управляющим воздействием на общественные процессы других субъектов управления; в-пятых, целесообразностью самой государственно-правовой организации и регулирования соответствующей жизнедеятельности людей. Ограничения способствуют выделению из общетипичного именно того, что может быть типичным и в государственном управлении.
Второй важный момент, влияющий на количество, содержание и характер типичности элементов государственного управления, связан с иерархическим, пирамидальным строением субъекта государственного управления и соответственно неодинаковым отражением многообразия управляемых объектов на различных его уровнях и в разных звеньях. Ведь объективно необходимое многообразие взаимосвязей управляемых объектов, подлежащих государственному управлению, призван отражать субъект государственного управления в целом, а вовсе не каждая его подсистема, тем более – не каждый орган. Здесь должна действовать дифференциация, конкретизация и специализация государственно-управляющих воздействий.
Особое значение имеет уровень субъекта государственного управления, ибо по мере его повышения неизбежно идет сужение, ограничение и обобщение многообразия охватываемых управлением взаимосвязей. Среди них отбираются наиболее важные, сущностные, играющие роль в обеспечении жизнедеятельности определенных подсистем или всей системы государственного управления. Отсюда два вывода: а) многообразие управляемых объектов отражается и охватывается в пределах субъекта государственного управления влиянием всех его компонентов; б) иерархическое, пирамидальное строение субъекта государственного управления обусловливает иерархическое, пирамидальное отражение многообразия управляемых объектов в структуре организации и деятельности этого субъекта.
Скажем, закон задает типичную модель решения определенных вопросов, но сама эта модель применяется конкретными государственными органами либо их должностными лицами в конкретных условиях, относительно конкретных предметов и событий применительно к конкретным людям – участникам соответствующих отношений. Так и происходит в государственном управлении движение от всеобщего к особенному, а от него к единичному. А это движение должны схватить, отразить и разрешить организация и функционирование всего субъекта государственного управления – иерархическая система его органов.
По этой причине типичное вовсе не обязано фиксировать все многообразие проявлений государственного управления, подгонять их под себя, втискивать в свои параметры. Как и, с другой стороны, не все то, что придумано в постановлениях и распоряжениях, инструкциях и приказах и выдается за типичное, на самом деле является таковым. Многие полагают, что в условиях демократии и самоуправления типичное вообще становится излишним и должно быть отброшено как наследие авторитарной бюрократии. Но при таком подходе смешиваются совершенно разные явления: свобода предполагает, конечно, безграничные возможности для творческого поиска, инициативы и самодеятельности, но в то же время необходимость действовать наиболее целесообразно и эффективно, объективно сужает выбор и в какой-то мере самими целями и ожидаемыми результатами уже предполагает его.
Ведь любой разумный человек обычно хочет не просто решить ту или иную задачу, достичь поставленной цели, но и осуществить это с максимальной пользой и минимальными затратами (ресурсов, времени, собственных сил). И тут ему поневоле приходится обращаться к типичному, к тем способам и методам, формам и средствам, с помощью которых уже решались либо решаются подобные задачи, тщательно изучать его и использовать применительно к своей ситуации. Нельзя же каждый раз изобретать колесо и не опираться на те знания и опыт, которые уже приобретены и стали достоянием общественной практики. В мире изыскиваются все новые формы и методы организации и деятельности, которые основываются на развивающейся технологии, совершенных механизмах и их полноценном использовании. Вот это-то новое, интересное, конструктивное и перспективное следует не только замечать, обобщать, пропагандировать, но и превращать в типичное, в то, что надежно и широко применяется многими. В любых сферах общественного развития при принятии управленческих решений исполнители опираются на типичные примеры управления, а затем с учетом современной ситуации принимают более эффективные решения.
Можно привести следующие примеры такого типичного. Так, исследователи из США Том Питерс и Роберт Уотермен, проанализировав организацию и деятельность нескольких десятков преуспевающих компаний, обнаружили в них ряд типичных проявлений, которые выразили посредством следующих парадигм: 1) ориентация на действие; 2) лицом к потребителю; 3) самостоятельность и предприимчивость; 4) производительность – от человека; 5) связь с жизнью, ценностное руководство, 6) приверженность своему делу; 7) простая форма, скромный штат управления; 8) свобода действий и жесткость одновременно. В этих парадигмах уловлено многое из того, что сегодня должно быть присуще множеству структур, действующих как в области менеджмента, так и в сфере государственного управления. Польский автор С. Ковалевски полагает, что аппарат административного управления должен раскрываться по таким типовым направлениям, как построение аппарата – рабочее место служащего, структурные подразделения, диапазон и сфера руководства, связи между организационными единицами, вспомогательные и штабные службы; трудовые процессы и служебные отношения – функции руководителей, оценка действий подчиненных, способ формирования поручений, мотивация хорошей работы; служебный контроль, оценка, поощрения и взыскания, административный контроль; отношения с обществом – посетитель, его техническое обслуживание. Практически в каждой серьезной работе по управлению отчетливо просматривается стремление авторов выделить в качестве типичного то, что благоприятствует достижению управленческих целей и осуществлению управленческих функций.
Государство как субъект управления должно знать все, что происходит в собственной стране и мировом сообществе и соответственно динамике общественных перемен совершенствовать свою государственную политику (целеполагание) и организационно-регулирующий механизм ее реализации. Нельзя управлять, не схватывая типичное в экономических, социальных, духовных и политических процессах.
В государственном управлении наряду и вместе с типичным важное место должно принадлежать уникальному, т.е. единичному, самобытному, неповторимому. Это вызвано тем, что государственным органам нередко приходится действовать в неожиданных обстоятельствах и ситуациях, когда нельзя ничем воспользоваться по принципу аналогии. А если говорить о низовых органах иерархической структуры государственного управления, то они почти все находятся в своеобразных природных, производственных, социальных и демографических условиях. Неповторимым является человеческий потенциал государственных органов, использующий новые технологии в реализации своих компетенций.
Уникальное связано также с известной свободой и творческим подходом в государственном управлении. Даже использование типичного не может идти по шаблону или осуществляться сугубо формально. Управление не есть конвейерная технология, в которой каждый в соответствии со своим местом в ней выполняет каждодневные рутинные, однообразные, механические операции. Типичное для того, чтобы «привиться», упрочиться и дать положительные результаты, должно учитывать совокупность конкретных обстоятельств и особенности движущих сил. Иными словами, в нем уже содержится момент уникальности.
Но в большинстве своем участники управленческих процессов сталкиваются с такой ситуацией, такими хитросплетениями судеб и желаний людей, располагают такими условиями и ресурсами, которые при решении управленческих задач не дают возможности использовать готовые рецепты или прецеденты. Приходится самостоятельно, творчески, исходя из собственных знаний и интуиции создавать свой прогноз развития, свои мыслительные модели, вырабатывать свои ответы, намечать цели и пути действий и практически действовать. А поскольку жизнь непрерывно изменяется, развивается, переходит во все новые состояния, то и в управлении надо все время искать, что-то открывать, по-новому осмысливать происходящее, двигаться вперед, создавать оригинальное, т.е. постоянно воспроизводить уникальное.
Надо сказать, что возможность и необходимость уникального выводят нас на управленческий эксперимент, а значит, и на совершенствование управления. Стоит признать отсутствие уникального и существование только типичного – как сразу же мы придем к консерватизму, застою, окостенелости управления, созданию в его системе затхлой атмосферы. По сравнению с типичным, причем даже самым передовым, эффективным и, по этой причине, актуальным, все новое всегда является уникальным, оно возникает в единичном варианте и только постепенно отвоевывает себе «место под солнцем», доказывая шаг за шагом и превращаясь в типичное. Такова диалектика развития, перехода из одного качества в другое любого общественного явления.
История подтверждает обилие фактов того, что уникальное плохо воспринималось нашей системой государственного управления, особенно ее верхними уровнями. Многие начинания, рационализация, новые формы и методы, изобретения, ноу-хау в области государственного управления, которые рождались талантом людей, так и остались в единичном или нескольких экземплярах, в лучшем случае о них что-то сообщали средства массовой информации. Обычным было и сохраняется навязывание вовсе не типичного, а только того, что было угодно, приемлемо для того или иного начальника – большого и малого.
Необходимо кардинально изменить отношение к уникальному в мировоззрении и психологии управляющих и управляемых, в организационных и нормативных подсистемах управления, открыть дорогу управленческому творчеству, юридически закрепить право на управленческий эксперимент. Ведь если ситуация здесь останется прежней и уникальное будет само становиться на ноги, самостоятельно пробиваться «в люди», то вряд ли процессы повышения рациональности и эффективности государственного управления пойдут быстро и успешно, поскольку несравнимы силы опытной и сплоченной бюрократии и одинокого и робкого уникального. Более того, само уникальное может быть дискредитировано, извращено, использовано с противоположным эффектом.
Типичное и уникальное являются источниками качественного совершенствования государственного управления. Их сочетание создает внутренние импульсы его саморазвития. Это следует помнить и использовать на практике.
3.4. Многообразие – условие устойчивости и динамизма системы государственного управления
Система государственного управления всегда и при любых обстоятельствах должна быть действенной, рациональной и эффективной. В этом заинтересованы как государство, так и общество в целом. Вопрос заключается в том, как этого добиться, какие использовать способы, методы, средства и ресурсы.
Казахстан имеет историческое наследие в этом вопросе, и его нельзя недооценивать. В последние годы справедливо подвергается негативной оценке советская авторитарная бюрократия, которая превратила социалистическую идею свободы и равноправия трудящихся чуть ли не в свою противоположность. Но не лучшим было положение и в дореволюционный период. При безмерном количестве дел всепроникающего бюрократического строя, упраздняющего самостоятельную работу граждан и нации, сознательное участие во всех этих миллионах дел фактически совершенно невозможно. В результате единственной действительной властью в стране является канцелярия. В довершение всего – 50-летнее владычество бюрократии очень быстро произвело вредное воздействие на ее собственный персонал. В общем, получилось то явление, что всевластный правящий класс бюрократии, по личным качествам, начал становиться гораздо ниже «управляемых».
Как бы то ни было, на протяжении десятилетий недостатками нашего государственного управления фактически всегда были единообразие, центризм, унифицированность, безответственность первых лиц, формализм, которые не придавали ему ни устойчивости, ни динамики. Неустойчивость присуща государственному управлению потому, что при унифицированности элементов, государственные органы схватывают адекватно только отдельные стороны, моменты управляемой действительности, в то время как другие проявления просто втискиваются в искусственно созданные для них структуры, формы и методы. Естественно, что все искусственное (шаблонированное) им мешает, они хотят из него вырваться, уйти, уклониться от него. Управление становится как бы чужим, враждебным управляемым объектам.
Конец ознакомительного фрагмента.