ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ НАУЧНОГО ПОНИМАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Вопросы:
1. Теоретический аспект управленческой деятельности государства
2. Методологическая основа теории государственного управления
3. Объекты и субъекты государственного управления и их система
1.1. Теоретический аспект управленческой деятельности государства
Деятельность государства представляет собой довольно сложный и многогранный процесс. Феномен государства изучается многими научными дисциплинами, к которым можно отнести макроэкономику, теорию государства и права, административное право, политологию, социологию, науку социального управления, конфликтологию и др. Каждая из этих наук изучает свой аспект многогранной деятельности государства.
Государственное управление представляет собой социальный феномен политически организационной цивилизации. Уровень развития социально-экономических отношений современного общества объективно требует соответствующего регулирования со стороны государства.
На рубеже XIX-XX веков произошло количественное увеличение задач государственного управления и обозначилось их качественное усложнение, особенно в период Великой депрессии 1920-1930-х годов.
В начале ХХI века началось переосмысление основной идеи государственного управления, что вызвано глобализацией экономики, проведением социальных реформ. Развитые страны мира переходят к постиндустриальному обществу, которое все больше становится информационно открытым. При этом происходит принципиальное обновление понимания роли государственного управления, его социальной обусловленности, масштабности и эффективности.
Теория государственного управления – это самостоятельная научная дисциплина, изучающая управление общественной жизнью людей. Предметом этой науки являются проблемы сущности и специфики государственного управления, его законы, принципы, формы и методы, особенности субъекта и объекта государственного управления, а также функциональный анализ государства, деятельности его органов власти как политико-правового института управления обществом и складывающихся при этом политико-правовых и социальных отношений.
Предметная область этой научной дисциплины очерчена понятиями «государство», «политика», «государственное управление» и «власть». Следовательно, концепция, положенная в основу дисциплины, исходит из взаимосвязи политики, права, управления и власти. Отрыв политики от управления, противопоставление государственного управления политике породили двоякий подход в теории, который сводится к следующему:
– государственное управление – отрасль науки администрирования, то есть хозяйственное управление социально-экономическими процессами в государстве;
– государственное управление – это политическая наука.
Деятельность государства в области социально-экономического управления неразрывно связана с правовым регулированием общественных отношений и поведения людей. Отсюда юридический аспект теории государственного управления. Поэтому можно считать, что теория государственного управления – это социально-экономическая и политико-правовая наука.
Теория государственного управления – комплексная наука. Главной задачей при изучении теории государственного управления является овладение понятийным аппаратом. Анализ понятий в отношении закономерностей их формирования важен потому, что каждое понятие (термин, научная категория, дефиниция) несет большую функциональную нагрузку.
Научная дисциплина «Теория государственного управления» включает следующие понятия [3]:
– общие понятия как государственное управление, государство как субъект управления, объект государственного управления; государственная власть; управленческая деятельность; управленческие отношения, характеризующие управление как основную функцию государства;
– понятия, которые рассматривают государственное управление как процесс функциональной деятельности; функции государственного управления, законы и принципы управления, формы, методы, средства и стиль управляющей деятельности;
– понятия, отражающие основные составляющие управленческого процесса и его этапы: политическое участие, политический выбор, политическая стратегия, целевое управление; государственное управленческое решение и принятие решения [4, с. 15];
– понятия, характеризующие источники, движущие силы, мотивирующие и блокирующие факторы управленческой деятельности и отношений, к которым относятся национально-государственные интересы, политические интересы социальных групп и общностей, конфликт интересов, общенациональные и групповые ценности, государственная политика [4, с. 16];
– понятия системы государственного управления, системы государственной власти, уровней субъектов управления и власти, централизации и децентрализации власти и управления, описывающие государственное управление в целом;
– понятия, описывающие внешнюю среду, в которой осуществляются разные виды государственного управления: социальное, политическое, правовое, экономическое, геополитическое и др. пространства, единицы социального времени.
В научной литературе управление подразделяется на виды по различным признакам. Так, в зависимости от сфер общественной жизнедеятельности выделяют: управление обществом в целом, экономическое управление, социальное управление, политическое управление, духовно-идеологическое управление; от структуры общественных отношений: управление экономическим и, соответственно, управление политическим, социальным и духовным развитием общества; от объектов управления: экономическое управление, социально-политическое управление, управление духовной жизнью.
По характеру и объему охватываемых управлением общественных явлений – называют: управление обществом, управление государством, управление отраслями, сферами национальной экономики, управление предприятиями, организациями, учреждениями, фирмами и т.д.
Среди всех видов управления государственное управление как результат общественного разделения труда занимает особое место, что объясняется некоторыми только ему присущими свойствами.
Таких свойств можно назвать три.
Понятие государственного управления характеризует область научного знания и сферу практической деятельности, связанные с решением проблем государственной организации и регулирования общественной жизни.
Государственное управление – это социальный феномен политически организационной цивилизации.
Социально-экономические отношения современного общества требуют соответствующего регулирования со стороны государства.
На рубеже XIX-XX вв. произошло количественное увеличение задач государственного управления и обозначилось их качественное усложнение. Особенно это стало значимым в 30-е гг. ХХ в.
С переходом цивилизации на постиндустриальную стадию развития с открытым информационным пространством началось переосмысление основной идеи государственного управления, что вызвано глобальными социальными реформами, осуществляемыми в разных странах. В начале ХХI века началось принципиальное обновление понимания роли государственного управления, его социальной обусловленности, масштабности и эффективности.
Рациональное объяснение природы и сущности государственного управления с научных позиций предполагает его всестороннее рассмотрение во взаимодействии с окружающей социальной средой. Изучение социальной сферы, где реализуется государственное управление, означает, поиск ответов на вопросы о том, каковы характеристики гражданского общества и способы его влияния на властно управленческую деятельность государства. Фактически решается проблема соотношения публичной власти к государственной администрации и гражданского общества, т.е. взаимодействие политических институтов при реализации государственного управления.
Система государственного управления включает подсистемы целей и принципов осуществления государственно-властного воздействия на общественную жизнедеятельность. Данное воздействие выражается обычно в правовых формах. Оно включает в себя организационные структуры государственного аппарата, систему государственной бюрократии, совокупность реализуемых ими функций, комплекс используемых методов, средств и ресурсов, а также прямые и обратные взаимосвязи между субъектами и объектами управления, необходимые при этом информационные потоки, документооборот и т.д.
Процесс государственного управления представляет собой сознательную и целенаправленную деятельность, связанную с реализацией государственно-властных полномочий субъектами публичной власти и регламентированную юридическими нормами, вследствие чего, происходит непосредственная смена общественных состояний событий и явлений.
Организующе-регулирующее воздействие государства может быть подразделено на две составляющие: политическую и административную. В рамках политического управления решаются вопросы: что? зачем? почему? Административная составляющая представляет собой более конкретное проявление собственно государственного управления, решающего вопросы: как? при помощи чего?
Между политикой и государственным управлением имеется как тесная взаимосвязь, так и существенные отличия. Политика в значительной степени эмоциональна в том смысле, что чувствительна к общественному мнению, настроению широких масс людей, их сиюминутным устремлениям, подвержена влиянию текущих событий, зависит от предпочтений тех или иных лидеров, социальных интересов и т.д. Политики определяют нормативно-ценностные знания, обращенные на выяснение целесообразности государственных действий и на оценочные характеристики.
Государственное управление более рационально, т.е. функционально организовано и решает конкретные задачи. В нем основную роль играют нормативно-позитивные знания, направленные на анализ государственной деятельности и ее последствий.
Существует два полярных подхода к вопросу о соотношении понятий политика и государственное управление. В рамках первого подхода считается, что необходимо всячески минимизировать роль политики. Второй подход рассматривает государственное управление лишь как механизм воплощения политического курса, сформулированного высшими органами власти. Если первый подход превозносит свободный рынок и экономические методы регулирования, то второй подход отстаивает необходимость создания централизованной системы руководства и усиления мер административного характера.
Принято выделять три структурных уровня организации государственного управления:
1) высший (институциональный, политический) – он является пограничным между политикой и государственным управлением, на нем определяется общая политика государства и главные задачи ее осуществления.
2) средний (административный) – это сфера функционального управления. На этом уровне любой вид деятельности подвергается анализу и раскладывается на различные организационно-управленческие компоненты (планирование, организация, мотивация, контроль).
3) низший (технологический) – здесь происходит непосредственное удовлетворение социальных потребностей в услугах государственного управления, превращаемых в конкретные продукты (результаты), которыми пользуются отдельные граждане, организации и общество в целом.
Профессионально-ориентационная область государственного управления сосредоточена на административном уровне и является посредником между сильно политизированным институциональным уровнем и аналитическим бюрократизированным, технологическим уровнем.
Понятие механизма государственного управления подразумевает функционирование системы государственного аппарата. Сущность данного механизма состоит в организации государственного управления, целью осуществления в деятельности механизма государственного управления является упорядочивающее воздействие на социальные процессы. Механизм государственного управления выражает отношение прямой и обратной связей между государственным аппаратом как субъектом государственного управления и общественной системой как объектом государственного управления. Организация государственного воздействия на общественную систему включает, с одной стороны, принципы, функции, методы, формы и стиль руководства, которые выражают содержание государственного управления; с другой стороны – кадры государственной службы, информацию и оргтехнику, обеспечивающие собственно управленческий процесс.
Важнейшей специфической особенностью механизма государственного управления является его закрепление в правовой форме. Правовое регулирование управленческих отношений в сфере государственного управления помимо нормативно-правовой основы включает управленческие правоотношения, акты реализации субъективных прав и юридических обязанностей сторонами данных отношений, а также конкретное правовое опосредование в отдельных отраслях и сферах.
Но юридическая составляющая механизма государственного управления дополняется социальной составляющей. Эффективность управленческой практики определяется прогрессивными изменениями в социально-экономической сфере.
Государство, являясь субъектом управления, оказывает определяющее влияние на характер целенаправленных, организующих и регулирующих воздействий, осуществляемых данным видом управления. При всех различиях в трактовке государства и многообразии его проявления почти все исследователи выделяют заложенную в нем мощную властную силу [5, с. 36]. Действительно, государство потому и является государством и тем самым отличается от общественных структур, что в нем сосредоточена и им реализуется в обществе – по отношению к людям – государственная власть. А власть представляет собой такую взаимосвязь, в процессе которой люди в силу разных причин – материальных, социальных, интеллектуальных, информационных и других – добровольно (осознанно) или по принуждению признают верховенство воли других, а также целевых, нормативных установлений и в соответствии с их требованиями совершают те или иные поступки и действия, строят свою жизнь. Власть есть средство функционирования людей любой социальной общности, проявляющееся как отношение подчинения входящих в это сообщество лиц единой руководящей в нем воле.
Власть существует в семье, группе людей, их коллективе, она содержится в традициях, обычаях, общественном мнении, морали, где все это несравнимо с государственной властью, которая имеет правовую обусловленность (легитимность), а в реализации – силу государственного аппарата, обладающего и средствами принуждения. Поэтому в государственном управлении его управляющие воздействия опираются на государственную власть, подкрепляются и обеспечиваются ею [5, с. 37].
Специфическое свойство государственного управления – это его распространенность на все общество, оно распространяется даже за его пределами, на другие общества людей в рамках проводимой государством международной политики. Часто данный тезис вносит путаницу в понимание управленческих решений, ибо рождает представления о том, будто бы государство вмешивается во все поступки и действия людей, управляет всеми их взаимоотношениями. В некоторой степени тоталитарное государство пыталось делать что-то подобное и то не оказалось способным его осуществить в силу невозможности установления тотального контроля над обществом, поскольку всегда оставалась, хотя и незначительная, сопротивляющаяся часть населения. Нормальный же вариант взаимосвязей государства и общества предполагает, что общественная жизнедеятельность людей обладает большим объемом свободы, самостоятельности и самоуправления. Но границы этой свободы, самостоятельности и самоуправления определяются наряду с общественными институтами и государством. Именно государство посредством законодательства устанавливает основные, общие, типовые правила поведения людей во всех сферах жизни общества и обеспечивает их соблюдение своей властной силой [5].
Государство регулирует общественные отношения, управляет обществом от имени общества. В этом заключается сущность его социального предназначения, Для продолжения существования человеческого общества необходимо обеспечивать постоянное производство и воспроизводство общественной жизни, что достигается наличием социального управления. Назначение государства как любой особой организации власти заключается в управлении процессами реализации стоящих перед обществом задач. Практически все проблемы теории государства прямо или косвенно связаны с сущностью государства, поскольку без помощи государства нельзя решить ни политических, ни экономических, ни социальных и других проблем общества.
Государство, будучи сложным и многогранным общественным явлением и выступая в качестве субъекта управления, придает государственному управлению также свойство системности. В отличие от других видов управления государственное управление без этого свойства просто не может состояться. В нем задействованы десятки миллионов людей, множество государственных органов и других структур, а в них – большое число должностных лиц и иных служащих. В государственном управлении используются разнообразные и дорогостоящие материальные, финансовые и интеллектуальные ресурсы, обширная информация. Оно состоит из массы управленческих решений и организационных действий. Для государственного управления свойство системности приобрело принципиальное значение. Только его наличие придает ему необходимую согласованность, координацию, субординацию, определенную целеустремленность, рациональность и эффективность.
Таким образом, государственное управление – это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на систему общественных отношений с целью их упорядочения и планомерного развития, опирающееся на его властную силу [5]. Любое определение сложного общественного явления всегда условно и ограниченно, так как неизбежно оставляет за пределами характеристики какие-то важные элементы и взаимосвязи. Достоинство предложенного определения государственного управления в том, что оно объединяет в логическую целостность, по крайней мере, три момента:
– государство рассматривается как системно организованный субъект управления;
– общество адекватно воспринимает управляющие воздействия со стороны государства и реагирует на них;
– управляющие воздействия образуют активные взаимосвязи между государством и обществом.
Государственное управление можно рассматривать как осуществляемую на профессиональной основе деятельность особой группы людей в политико-административной системе, реализующих волю государства на основе законов и иных нормативно-правовых актов по предоставлению и обеспечению конституционно-законодательных прав граждан по предоставлению общественных услуг в целях построения правового социально ориентированного государства.
Сущность государственного управления раскрывается через его окружающую среду, ресурсы, выполнение решений и контроль. Окружающая среда состоит из экономических, политических, правовых и культурных условий деятельности субъектов государственного управления и обеспечивает границы, объекты, формы и методы управления.
Отрасль государственного управления – это система звеньев органов управления, объединенных общностью объекта управления (управление промышленностью, транспортом, сельским хозяйством, строительством, внутренними и внешними делами, образованием, здравоохранением, финансами, обороной, связью, железными дорогами, лесным хозяйством).
Сфера государственного управления – это комплекс организационных отношений по поводу осуществления межотраслевых полномочий специального назначения (например, стандартизация, сертификация, планирование).
Государственно-правовой характер управления определяется следующими признаками:
• во-первых, в процессе управления осуществляются функции государства при соблюдении интересов государства и обеспечении прав и свобод граждан;
• во-вторых, функции управления осуществляются специально создаваемыми государством субъектами по поручению и от его имени или другими субъектами, которым государство передает часть своих полномочий в сфере управления;
• в-третьих, все субъекты государственного управления обязаны действовать в пределах компетенции, установленной для них законами и иными нормативными правовыми актами.
1.2. Методологическая основа теории государственного управления
Методологическую основу теории государственного управления необходимо начать рассматривать с понятия методологии. Это не только совокупность познания, но и принципов – философско-социологических, политологических и других общенаучных – и обосновывающих их теорий. Методология – это система наиболее общих принципов, положений, логической организации, методов и средств, составляющих основу той или иной науки. Она является определяющим началом процесса познания, а также системой общетеоретических требований, которые реализуются в комплексе конкретных методов и приемов научного познания относительно объектов социальной действительности.
Применительно к государственному управлению методология представляет собой совокупность субъектов и объектов, целей и задач, принципов, подходов и функций, критериев и показателей, форм и методов управления.
Важнейшим составным элементом государственного управления являются методологические установки и подходы, которые оказывают определяющее воздействие на все составляющие методологии управления.
Методологические установки и подходы к государственному управлению могут существенно отличаться друг от друга, что ведет к формированию различных школ, объединяющих ученых-единомышленников. Например, можно выделить тоталитарный, демократический и государственно-религиозный методологические подходы.
При тоталитарном подходе к управлению акцент делается на необходимость сильной государственной власти (речь может идти о диктатуре вождя, определенного социального слоя), о слиянии органов государства и правящей партии, о подчинении им общественных объединений. Это административно-командная система управления.
Демократические концепции государственного управления представлены множеством самых различных школ, отстаивающих идеи «государства – добра», «государства – ночного сторожа» и др.При всех различиях демократических концепций государственного управления все они опираются на принципы демократии, общечеловеческие ценности, общие, а не классовые интересы, политический и идеологический плюрализм, господство права и т.д.
Концепция государственного управления многих мусульманских стран основана на государственно-религиозных подходах. Например, концепция мусульманского фундаментализма основана на идеях халифата как лучшей формы управления, отрицании выборов в органы государственного управления.
Методология государственного управления основывается на законах общественного развития. И хотя законы не зависят от воли и сознания людей и являются объективными, люди не бессильны перед ними. Познавая объективные законы, они предопределяют и объективную необходимость своих действий, сознательно организуют свою деятельность.
Это позволяет утверждать, что деятельность людей определяется не только закономерностями, но и субъективным фактором – их сознанием, что обусловливает возможность воздействия на поведение людей через систему государственного управления.
Правильное отражение и использование в системе государственного управления законов общественного развития обеспечивает продвижение общества вперед. В случае обратного действия – возникают диспропорции, противоречия, конфликты.
Методология – это определяющее начало процесса познания, включающего систему общетеоретических требований, которые реализуются в комплексе конкретных методов и приемов научного познания и объяснения этапов развития общества [3].
В современной политической науке существуют различные методологические концепции анализа политической реальности. Подобная же ситуация наблюдается в литературе по государственному управлению. Можно выделить некоторые типичные из них: общефилософскую диалектико-материалистическую методологию, политолого-социологические типы анализа – системный и структурно-функциональный, конфликтологический и кибернетический подходы. Стремление к объективности в объяснении политико-социальной реальности позволяет сделать вывод о возможности рассматривать указанные методологические концепции как не взаимоисключающие, а как взаимодополняющие подходы к анализу действительности [3, с.17].
Применение диалектико-материалистической методологии к теории государственного управления означает, по крайней мере, три основных требования, которые рекомендуется реализовывать при изучении деятельности государства: во-первых, рассматривать государство как социальную систему, а его управленческую деятельность как один из видов социального управления; во-вторых, понимать феномен государственного управления как рациональную (сознательную) деятельность, то есть как такую, которая реализуется в разнообразных формах политико-социальной реальности, организационно-управленческих структурах, политико-правовых актах, реальных управленческих отношениях между центрами государственной власти, партиями и общественными объединениями и др.; в-третьих, строить теоретический анализ государственного управления с учетом принципа конкретно-исторического подхода. Это означает признание идеи развития, а также конкретно-исторической специфики государственного управления [3].
Конкретно-исторический, материалистический тип анализа включает требования классового подхода, но только там, где группы классовых интересов реально существуют и оказывают существенное влияние на принятие управленческих решений. Отрицать классовый подход при анализе государственной политики и при разработке стратегии государственного управления нельзя. В ситуации, когда в обществе нарастает социально-классовая дифференциация, и звучат явления классового конфликта, игнорировать классовый подход, значит, отступать от объективности. При этом нужно помнить, что любая классовая позиция в социально-политическом анализе несет в себе элементы субъективизма. Однако он может быть нейтрализован методологиями, в которых классовый подход – лишь один из элементов, причем не основных [3].
Общефилософская диалектико-материалистическая методология не противоречит, а конкретизируется в методологии системного анализа. Их не следует противопоставлять, хотя бы потому, что системный тип исследования общественных процессов был впервые применен К. Марксом в его знаменитом «Капитале». Теоретическое обоснование в современных социально-политических науках эта методология получила в работах Т. Парсонса (США, 1951 г.) и Д. Истона (1953-1965 гг.). Системная модель Д. Истона представляет собой принципиальное применение общей теории систем к политическому анализу. В политическую науку были введены основополагающие понятия теории систем: политическая система, устойчивость, равновесие, функция, обратная связь и др. Системный подход в теории государственного управления – это анализ, основывающийся на наличии в государственном управлении внутренних взаимосвязей, образующих единое целое [3].
Изучение государственного управления как системы предполагает также структурно-функциональный подход. Понятия «структура» и «функция» вписываются в более универсальное – «система». Структурно-функциональный анализ подчинен решению проблем, с которыми связано существование и поддержание жизнеспособности системы.
В современной теории управления структурно-функциональный анализ, по мнению ученых, включает два аспекта. Структурный аспект: а) выяснение компонентов, составляющих данную систему; б) определение закономерных связей этих компонентов. Функциональный аспект: изучение внутреннего механизма функционирования элементов системы, а также изучение внешнего функционирования системы – взаимодействия системы с внешней средой.
По своей природе управленческая деятельность государства направлена на регулирование и разрешение общественных противоречий и конфликтов между общими и частными интересами. Конфликтное взаимодействие элементов управляющей и управляемой систем, субъектов интеграции и дезинтеграции, развития и разрушения и т.д. свойственно государственно-общественным системам. Поэтому конфликтологический подход в теории государственного управления является таким же объективно обусловленным, как и другие, вышеназванные. Он является неотъемлемой чертой диалектической методологии познания и практической деятельности. Правда, в молодой конфликтологической науке такая концепция разделяется не всеми. В противоположность точке зрения немецкого политолога Р. Дарендорфа, рассматривающего политико-социальный процесс как цепь конфликтов, концепция Т. Парсонса ориентирована на изучение социального порядка, стабильности социальной системы, где конфликт трактуется как явление временное, незакономерное [3].
Казалось бы, что прямая противоположность указанных концепций исключает возможность какого-либо их сочетания. И, тем не менее, Р. Дарендорф считает, что его позиция (конфликтная модель общества) не более верна, чем другая – функциональная модель согласия. По его мнению, обе полезны и необходимы для социологического и политического анализа, так как в общественной жизни постоянно присутствуют оба компонента общественных отношений: сотрудничество и конфликт.
Следует упомянуть и политико-культурологический подход, получивший распространение в политической науке за последние годы. Он дает возможность по типу политической культуры, характерному для того или иного общества, судить о политической системе, о характере государственно-правовых институтов, их управленческой деятельности и государственно-управленческих отношениях.
Критерий любой методологии, применяемой в конкретных областях научного познания, – возможность достижения объективной истины и эффективность политического действия, основанного на реализации полученного знания. Такая возможность, однако, ограничивается социальными условиями познания. Д.П.Зеркин, В.Г.Игнатов выделяют следующие особенности, характеризующие познание политико-управленческих процессов [3, с. 22].
Первая особенность. Анализ процессов государственного управления во всех случаях по форме субъективен, ибо аналитик осуществляет его с позиций определенной части общества, скажем, социальной группы, политической организации и др. Он участник политической жизни страны, государства (по меньшей мере, как гражданин). Аналитик мыслит на основе того материала, тех представлений, которые сложились или складываются, а то и господствуют, в данное время в обществе.
Объективная истина в политических науках чаще выражена в субъективной форме.
Вторая особенность. Теория государственного управления не может переходить из одной страны в другую, якобы благодаря фактологическому обоснованию ее объективности, не меняя своего проблемного поля, средств, приемов и направления исследования, а только за счет усреднения свойств политических субъектов. Чтобы построить науку о политическом объекте, нужна его онтологическая картина, изображающая политику в качестве объекта научного познания. И это создает серьезные трудности на пути формирования научного знания. Однако такое обстоятельство не означает, что данная наука невозможна в принципе. Теория государственного управления формируется на основе, во-первых, исторического опыта, в том числе советского, во-вторых, современного международного и казахстанского опыта, пусть даже во многом разрушительного.
Третья особенность. Построение теории государственного управления на основе онтологической картины строительства современного государства и политики его управления создает реальную предпосылку для субъективистского, идеологически и политически ангажированного подхода в понимании социальной функции теории – интерпретации ее как теории инструментальной. Данный термин использован известным современным американским экономистом, представителем старого (Вебленского) институционального и кейнсианского течений, одним из видных экономистов-теоретиков XX века Джоном Кеннетом Гэлбрейтом при критической характеристике тех западных экономических теорий, авторы которых видят свою главную цель и функцию теории не в объективном объяснении действительно существующей экономической системы в данной стране, а в формировании представлений об этой системе, сходных или совпадающих с представлениями доминирующих в обществе сил и организаций. Субъективистский теоретический образ служит заменителем объективной реальности и является инструментом обоснования политики господствующих властных структур. Действительная функция теории, будь то экономической или политической, не обслуживание каких-либо интересов, не инструментальная функция, а объясняющая, способствующая объективному пониманию людьми, в том числе лидерами, правящими элитами и господствующими экономическими субъектами социальной реальности.
Инструментальность теории государственного управления формируется в ответ на социальный заказ господствующих групп и институтов власти. Этот социальный заказ имеет источник в объекте познания – онтологической картине в данной стране системы государственного управления. В том и трудность преодоления инструментального подхода в теоретическом анализе проблем государственного управления.
Следующая особенность связана с тем, что объектом отражения анализируемой нами теории является современная политико-социальная действительность, а ее современность – динамичную, противоречивую, во многом с неопределенными перспективами на будущее, всегда сложнее понять и объяснить, чем уже состоявшееся прошлое. Хотя познание прошлого тоже не беспроблемно. Методология в том случае обеспечивает постижение объективной истины, если конкретизируется и реализуется в адекватных научных методах и технологиях описания и объяснения действительности.
1.3. Объекты и субъекты государственного управления и их система
Понятие государственного управления включает в себя важнейшие организационно-правовые категории, которые проявляются в управленческих отношениях:
а) государственная управленческая деятельность – это осуществление субъектами исполнительной власти, а также иными звеньями государственного управления (государственными служащими и должностными лицами) функций государственного управления;
б) субъектом государственного управления выступает государство как совокупность органов публичной власти всех уровней аппарата управления. Конкретным субъектом государственного управления является соответствующий орган, должностное лицо государства или местного самоуправления;
в) объект государственного управления – это общественные отношения социальных, национальных и иных общностей людей, общественных объединений, организаций, юридических лиц, поведение отдельных граждан, приобретающее общественное значение, то есть это отношения, которые могут быть подвергнуты государственному регулированию.
Категории объекта и субъекта государственного управления являются одними из важных методологических вопросов теории государственного управления. Их решение – ключ к пониманию субъектно-объектных отношений в государственном управлении и обеспечение его демократического характера.
Понятие субъекта в теории государственного управления неоднозначно. Следует разграничивать понятия субъект политики, субъект государственного управления, субъект должностной функции. Критерием разграничения является отношение к государственной власти и характер в реализации функций управления. Субъектом политики является народ, входящие в его состав большие социальные группы, их части (слои, элитные группы, трудовые коллективы, общественно-политические организации и другие общественные объединения), непосредственно или через своих представителей участвующие в принятии решений по важнейшим политическим вопросам.
Выборы представителей властных структур и референдумы – основные процедуры принятия политических решений [3, с. 75].
Субъектом государственного управления являются органы государственной власти, наделенные конституционными полномочиями осуществлять власть и непосредственное управление общественными процессами и деятельностью государства. Опираясь на волю общества, они разрабатывают и принимают государственные решения различных уровней, организуют их исполнение и контроль. К субъектам государственного управления относятся общественно-политические организации и объединения, которые участвуют в разработке прогнозов и проектов решений, политических программ, реализуемых государственными институтами. Субъекты государственного управления – это институты политического руководства и административного управления, различающиеся по многим признакам [3, с. 76].
Орган государственного управления – это субъект власти, который непосредственно осуществляет функции государственного управления в установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами пределах, наделен соответствующей компетенцией, имеет определенную структуру и управленческий персонал.
Субъекты государственного управления классифицируются по следующим признакам:
– выделяют три ветви власти: законодательные (представительные), исполнительные, судебные органы государственной власти. Представительные органы занимаются разработкой и принятием законов, которые являются инструментом государственной власти и регулятором общественной деятельности и взаимоотношений членов общества между собой и государством. Субъект исполнительной власти сочетает властную функцию с управленческим действием. Например, Президент Казахстана определяет Стратегию развития на долгосрочный период, Правительство Казахстана разрабатывает Концепции развития и государственные планы на среднесрочный период, а отраслевые министерства разрабатывают и выполняют краткосрочные планы развития отраслей. Субъект судебной власти осуществляет функцию правосудия посредством судопроизводства, которое является неотъемлемым элементом управленческого процесса;
– уровни организации государственной власти: республиканский, областной и местный уровни, осуществляющие управление политическими отношениями, экономикой, социальной сферой, культурной жизнью, средствами массовой информации, военной деятельностью, международными делами и др.;
– к сферам деятельности относятся политическая, экономическая, социальная и духовная сферы общественного развития;
– учитываются характер, цели и средства воздействия на управляемые объекты, на основании чего выделяют политическое руководство, административное, экономическое, социальное и другие виды управления;
– по характеру институционализации различают формально институционализированные государственные органы и действующие под их началом общественные институты – экспертные советы, общественные институты, консультационные организации, политические фракции и т.д.;
– по составу выделяют индивидуальные (например, руководящие лица), коллегиальные (органы законодательной власти).
Деятельность субъектов государственного управления характеризуется рядом формальных признаков: а) регламентируется законом, осуществляется официально разрешенными методами; б) является специализированной, соответствующей характеру выполняемых функций в рамках компетенции; в) субъекты ответственны перед государством, суверенны, независимы от давления каких-либо внешних сил.
Вне формальных правил функционируют лоббистские группы (обычно при законодательных институтах), представляющие интересы крупного финансово-промышленного капитала, военно-промышленного комплекса, криминального капитала, политической элиты. Известно, что в США, например, помимо конституционных органов власти и управления существуют три главных неконституционных института власти: политический, экономический и военный. Кто стоит во главе этих институтов, тот занимает командно-стратегические посты в системе государственной власти.
Особо следует отметить роль интернета, телевидения и радио, периодической печати, в целом средств массовой информации. Закрытые элитные группы владельцев этих средств и обслуживающих их журналистов, функционирующие по своим правилам игры, являются реальной силой, претендующей на место субъекта управления государством и обществом.
К субъектам должностных функций относятся лица, замещающие государственную должность, а также политические руководители, должностные лица административного управления. Они наделены конкретными полномочиями и индивидуально ответственны за подготовку, принятие и исполнение государственных решений. Должностные лица, с одной стороны, включаются в единый субъект государственного управления, а с другой – выделяются в отдельный, индивидуальный субъект, поскольку его функция специфична. В ней сочетаются властные и управленческие полномочия – часть полномочий государственного органа, при этом важны качества личного профессионализма и индивидуальной ответственности за результаты деятельности государственного органа.
Конечно, различия субъекта политики, субъекта государственного управления и субъекта должностной функции относительны, поскольку их роли в системе государственной власти и управления в отдельных аспектах пересекаются или даже совпадают. Тем не менее, в большей части они специфичны, что необходимо учитывать при анализе их взаимодействия. Государственные органы управления могут успешно выполнять свои функции при условии адекватного выражения интересов субъектов политики – народных масс, социальных групп, в целом сообщества, от имени которого они действуют. Государственные органы эффективно работают, пока ожидания и установки управляемых масс совпадают с целями и задачами управляющих. Они добиваются запланированных результатов, если опираются на поддержку массовых субъектов политики, воспринимают и используют их разум и опыт, реализуют при выработке управленческих решений рациональные предложения масс. В свою очередь гарантией реализации любым должностным лицом своей функции является, с одной стороны, действие в рамках полномочий, которые определены ему государственным органом, а с другой – служение интересам общества, государства. Реальное осуществление этих требований в их сочетании – непростая проблема. Не всегда и не всякому удается ее решать. Бюрократизм являет собою решение с явным перекосом в пользу корпоративного интереса государства, а значит, и народа как массового субъекта политики.
Все субъекты управления обладают рядом универсальных признаков, в которых проявляется их сущность. Субъекты управления:
– выражают интересы определенной социальной общности – народа, класса, социальной группы;
– являются системно организованными социальными системами;
– имеют присущие им определенные функции;
– обладают собственной, юридически обоснованной организацией, включающей личностный и институциональный компоненты;
– занимают строго определенное место системе государственного управления, принимают строго определенные виды решений.
В пределах полномочий, установленных законом, субъекты управления применяют экономические, политические, идеологические средства. С целью ускоренного развития какого-либо определенного объекта, устанавливаются преференции для него, предоставляются государственные инвестиции. Те или иные органы и должностные лица могут применять только такие средства государственного управления, которые разрешены им законом.
Взаимодействие субъектов управления обеспечивают также и обратные связи. Обратные связи могут проявляться в различных формах: носители хозяйственных функций могут поддерживать, либо отказывать в поддержке правительству, выступать с предупреждениями в адрес правительства. Парламент может выражать недоверие правительству.
Можно сказать, что главной линией обратной связи между носителями и исполнителями интересов является доверие или потеря доверия, поддержка носителями и выразителями интересов проводимой государством политики.
Объект государственного управления – проблема, также требующая серьезного осмысления. Объектом государственного управления являются элементы общественной среды и их связи, изменяющиеся в результате взаимодействия с субъектом государственного управления. Специфика разнообразных объектов государственного управления определяется человеческой сущностью управляемых объектов [5, с. 94]. Исходя из человеческой сущности управляемых объектов, можно выделить их специфические свойства. Объекты государственного управления:
– самоактивны, т.е. способны к саморазвитию на основе внутренних побудительных причин. Самоактивность объектов реализуется в различных формах: она может заключаться в преобразовании окружающих условий и взаимосвязей в соответствии с их собственными представлениями; в приспособлении к складывающейся ситуации;
– обладают целенаправленностью, т.е. с одной стороны государственное управление должно учитывать эти цели, а, с другой стороны, влиять на формирование этих целей;
– адаптивны, т.е. способны приспосабливаться к окружающим условиям, в том числе к управляющим воздействиям государства;
– способны к самоуправлению своей жизнедеятельностью и своим развитием;
– зависимы от объективных условий и факторов общественной жизнедеятельности.
Уровень развитости указанных свойств объектов государственного управления определяет меру воздействия государства на объекты управления. Чем более развиты управляемые объекты, тем мягче может быть государственное управление.
В управляемой общественной системе в компонентно-структурном отношении четко обнаруживаются три основных уровня управляемых объектов:
– человек в проявлениях его сознания, поведения, трудовой и общественной деятельности, в своей ценностной социально-продуктивной активности;
– коллективы и объединения людей, выступающие первичной формой общения и совместной деятельности;
– общество в целом, его социальные образования, отношения, связи и процессы, возникающие в нем вследствие активности людей и их объединений.
По содержанию, определяемому социальными функциями объектов, можно различать объекты управления, распределяемые по сферам общества. Это объекты политической, экономической, социальной и духовной сфер общественного развития.
Вопросы для повторения и обсуждения
1. Раскройте сущность и специфические особенности государственного управления.
2. Раскройте содержание понятия «объект» государственного управления.
3. Рассмотрите специфику управляемых объектов и их отличие от государственных органов.
4. Раскройте содержание понятия «субъект» государственного управления и приведите их классификацию по различным признакам.
5. Выявите специфические особенности объекта и субъекта государственного управления.
6. Объясните сущность понятия «меритократия».
Тесты по теме
1. Характерные черты управляющего воздействия:
A) знание
B) прогнозирование
C) планирование
D) мысль
E) целеполагание
2. Под методами управленческой деятельности понимаются:
А) инструменты достижения поставленных целей
B) способы и приемы анализа и оценки управленческих ситуаций
C) совокупность норм, принципов, используемых государством
D) приемы и способы стимулирования
E) достижение поставленных целей и задач
3. Специфика государственного управления:
A) распространенность на все общество, системность, властная сила
B) принуждение и убеждение
C) политический режим
D) господство над людьми
E) контроль, стимулирование, мотивация
4. Субъекты государственного управления различаются по следующим признакам:
A) по видам государственной власти
B) по принадлежности к ведомству
C) по юридическим признакам
D) по этическим нормам
E) по видам управления
5. По отношению к государственной власти и характеру реализации функции управления субъект государственного управления подразделяется на:
A) субъект государственного управления
B) субъект гражданских правоотношений
C) субъект авторского права
D) субъект административно-правовых отношений
E) субъект контроля