Непризнанные государства
Далеко не все страны мира признаны мировым сообществом – клубом уже признавших друг друга стран, в качестве независимых государств. Есть список стран мира и список стран ООН. А есть страны, которых в этих списках нет, но фактически они существуют, говорят о своей государственности и даже признаны некоторыми другими субъектами международного права. Однако каждый такой случай следует рассматривать индивидуально: слишком разные истории, подоплека, причины и следствия, степень независимости и уровень поддержки как внутри провозглашенных границ, так и вне их. Все непризнанные или частично признанные государства сильно отличаются друг от друга и находятся в одном списке в высшей степени условно.
Непризнанное государство – это общее название государственных образований, которые, обладая всеми признаками государственности, не имеют международного признания и не могут выступать в качестве субъекта международных отношений. Они не имеют дипломатического признания со стороны большинства государств-членов Организации Объединённых Наций, а их территория, как правило, расценивается общепризнанными государствами как находящаяся под суверенитетом одного или нескольких государств-членов ООН.
Непризнанные государства – политический феномен, возникший после Второй мировой войны вследствие неразрешимого противоречия двух основополагающих норм международного права – права наций на самоопределение и принципа нерушимости границ. Именно оно и делает возможным постоянное появление все новых непризнанных образований.
Целесообразно изучать непризнанные государства в контексте конфликтов и кризисов, в результате которых они возникли. Такой подход позволяет свести к минимуму издержки, связанные с анализом перспектив развития подобных государственных образований, сохраняя контекст исследуемого феномена.
На основе анализа ряда посвященных этой проблеме материалов и эмпирических данных разумно выделить несколько основных параметров комплексного рассмотрения феномена непризнанного государства.
Среди них можно назвать:
• историю возникновения непризнанного государственного образования, описание этнического конфликта и основных этапов его развития;
• эффективность переговорного процесса, посредничества, планов мирного урегулирования;
• формирование государственного устройства и хозяйственного комплекса непризнанных государственных образований;
• особенности политического устройства, степень его демократичности;
• наличие или отсутствие реальных возможностей для возвращения непризнанного государственного образования в состав государства, от которого оно отделилось;
• шансы на существование в качестве независимого государства;
• заинтересованность и возможность внешних сил изменить или законсервировать статус непризнанного государственного образования.
При учете перечисленных параметров можно рассчитывать на более или менее точное понимание проблем каждого непризнанного государства.
Непризнанные государства могут быть разделены на типы по различным основаниям. Ключевой критерий признания независимости государства – контроль над своей территорией. По этому показателю их можно подразделить на четыре идеальных типа:
• непризнанные государства с полным контролем своей территории.
• непризнанные государства, контролирующие свою территорию частично.
• образования под протекторатом международного сообщества.
• квазигосударства (не получившие право на самоопределение этносы), контролирующие анклавы компактного расселения своей этнической группы и имитирующие некоторые черты государственности (чаще всего не относят к непризнанным государствам, а к самопровозглашённым автономиям).
Понятие «непризнанное государство» условно. На самом деле к ним обычно относят и частично признанные государства. Так, по критерию признания суверенитета можно выделить собственно непризнанные государства и частично признанные государства, некоторые из которых существуют в условиях военной оккупации.
Подобные типологии несовершенны, но их отсутствие еще больше затруднило бы изучение феномена непризнанных государств. Идеальные типы часто не совпадают с динамикой реальных процессов и иногда носят весьма условный характер.
Непризнанность государства международным сообществом, безусловно, негативным образом сказывается на его правовом статусе и операционных возможностях. Подобное государство не способно к активной экономической деятельности, не может заключать торговые контракты и осуществлять многосторонние инвестиционные и инфраструктурные проекты (за исключением стран, признавших его). Непризнанное государство зачастую рассчитывает только на гуманитарную помощь международного сообщества, социальные и культурные проекты, а его сотрудничество с различными странами и регионами находится в зачаточном состоянии. Поэтому от политико-правового признания какой либо территории напрямую зависит ее существование и развитие.
С другой стороны, они обладают определёнными чертами государственности, что влечет за собой появление у них правосубъектности. Говоря о необходимых составляющих для появления и существования непризнанных государств, следует опираться на общие признаки государственности. Ведь, как мы знаем, многие сегодняшние общепризнанные страны в своё время также проходили тяжёлый путь принятия факта их суверенитета и независимости другими участниками международной арены (а некоторые другие – частично признанные, проходят этот путь прямо сейчас). Так, Соединённые Штаты Америки ещё в XVIII веке отстояли независимость от Британской метрополии (а Российская империя, к слову, стала одной из первых стран, признавших право штатов на самостоятельность). Поэтому вполне закономерно, что все особенности, присущие государствам-членам ООН тесно перекликаются с особенностями непризнанных государств (по сути, непризнанное государство от признанного должно отличать лишь отсутствие подписи о признании независимости со стороны других стран и наличия официальных дипломатических отношений с ними).
Здесь подобным образом выделяется 2 вида признаков государства: обязательные (отсутствие которых не позволяет говорить о государственности образования) и дополнительные (отсутствие которых вполне допустимо, однако их наличие даёт больше оснований говорить о состоятельности того или иного государственного образования). К обязательным относятся такие признаки, как: наличие собственной территории с постоянно проживающим на ней населением; государственные символы (в число которых могут входить официальное название, флаг, герб, гимн, печать, девиз, знамя и многие другие, здесь возможно временное использование некоторых символов других государств); органы государственного управления (администрация, фискальная система, правоохранительные органы и другие); относительная обороноспособность (для неё необходимы такие силы внешней защиты, как вооружённые силы, силы самообороны, службы разведки и другие структуры); а также официальное декларирование суверенитета и независимости территориального образования (для появления государства необходимо, прежде всего, собственное признание его существования, а это требует официально оформленных документов и заявлений, которые принято назвать декларацией суверенитета и независимости). Без них образование нельзя назвать государственным (в таком случае их можно отнести к территориальным автономиям или квазигосударствам). Среди дополнительных признаков можно выделить такие, как: собственная нормативная база (Конституция, Доктрина, Устав, законодательная система); документация (удостоверения личности, свидетельства о рождении, браке и другие); валюта; язык; банковская система; система связи; государствообразующая нация и многие другие. И хоть они являются неосновными признаками, появление большинства из них в формирующихся странах – лишь вопрос времени (потому как представить себе современное состоявшееся государство без них крайне проблематично).
Непризнанные государства европейской периферии и пограничья по многим параметрам являются полноценными государствами. Можно говорить о сформированных и функционирующих институтах публичной власти, механизмах ее формирования, целом ряде политических и правовых институтов, которые наличествуют в каждом государстве региона. На перечисленных территориях существуют свои экономические комплексы, собственные финансовые и налоговые системы.
Согласно существующему мнению юристов, «признание должно осуществляться при соблюдении основных принципов международного права, однако, на практике сложно определить грань между соблюдением и нарушением таких принципов, как равноправие и самоопределение народов, с одной стороны, и невмешательство во внутренние дела государств, с другой. Исходя из этого, вопрос признания по разному трактуется одними и теми же государствами». Данный факт обуславливает различность подходов не только теоретиков юриспруденции, но и обуславливает поведение игроков на международной арене. При рассмотрении вопроса признания того или иного государства, на первый план чаще встают не вопросы юридической оправданности признания, а соображения геополитические, которые в первую очередь оказывают влияние на признающее государство. Двойственность подхода к международно-правовому регулированию положения непризнанных государств объясняется нежеланием международного сообщества, в частности, Организации Объединенных Наций, способствовать этническому сепаратизму. Так, в 1995 году генеральный секретарь ООН Бутрос Гали следующим образом прокомментировал данное положение: «Современная концепция ООН предлагает этническим общностям достаточно широкие возможности для самоопределения без сепаратизма. Прежде всего, в форме автономии – территориальной, а чаще национально-культурной, через общую демократизацию государства (когда права национальных общностей надежно защищаются законом и судом), и иным образом».
Непризнанность государства может проявляться не только в дипломатической плоскости: известен случай, когда суд другого государства при вынесении решения исходил из того, что непризнанное государство юридически не существует, это привело к соответствующей логике при разборе вопроса, который касался исключительно отношений между хозяйствующими субъектами. Паспорта непризнанных государств также, как правило, не являются документами, позволяющими посещать государства-члены ООН.
В то же время известны случаи, когда, не признавая независимости, некоторые государства-члены ООН признают отдельные документы, выдаваемые в соответствии с законодательством непризнанного государства, включая паспорта, а также правосубъектность зарегистрированных там юридических лиц. Подобную практику принято называть фактическим признанием. Оно может проявляться в разной степени (так как зависит от заинтересованности разных субъектов международного права в развитии и интеграции с теми или иными государственными образованиями). Так, например, президент Армении Серж Саргсян в 2015 году совершил визит в Нагорно-Карабахскую Республику, где провёл встречу с президентом НКР и принял участие в военных учениях вооружённых сил Нагорного Карабаха, что было бы вполне обычной практикой взаимодействия двух союзных государств, если бы не факт полной непризнанности НКР со стороны государств-членов Организации Объединённых Наций (в число которых входит и Армения). Такой способ взаимодействия считается крайне эффективным, так как он снимает с общепризнанных государств ряд обязательств на международной арене (в связи с тем, что юридическое оформление признания в наше время неизбежно влечёт за собой предъявление обвинений в нарушении международного права со стороны стран-оппонентов в данном вопросе).
Так или иначе, отношения между двумя и более акторами международных отношений являются результатом их взаимного желания. В целях развития мира и сотрудничества, заинтересованные стороны прилагают усилия для того, чтобы ускорить и упростить процесс признания государствами ранее непризнанных государственных образований.
Частично признанные государства – государства, не признанные ООН, но признаваемые некоторыми государствами-членами ООН, таким образом, их участие в международных отношениях ограничено правовым полем признающих их государств. Под непризнанием ООН политологи имеют в виду фактическую невозможность принятия государства в члены организации, которое может произойти только по решению Генеральной Ассамблеи по рекомендации Совета Безопасности. Для приёма требуется поддержка как минимум 9 из 15 государств-членов Совета Безопасности (при этом следует учесть, что 5 постоянных членов – Великобритания, Франция, США, Китайская Народная Республика и Россия – могут наложить на решение вето, проголосовав против), после чего вопрос передаётся в Генассамблею, где для принятия резолюции о вступлении требуется одобрение большинства (двух третей стран-участниц). Сама по себе Организация Объединённых Наций с юридической точки зрения не обладает никакими полномочиями признавать то или иное государство или правительство, так как данные вопросы относятся к прерогативе суверенных государств и их правительств. К тому же следует учитывать, что нахождение в составе ООН на самом деле не имеет значения для того, чтобы считать государство признанным на уровне этой организации, для получения такого признания и возможности участвовать в организациях под эгидой ООН достаточно обладать статусом государства-наблюдателя, который присваивается путём голосования в Генеральной Ассамблее ООН. Здесь решение принимается простым большинством. Такой статус есть у Ватикана, до 2000 года был у Швейцарии, при этом эти государства всегда считались признанными. Такой же статус с декабря 2012 года и у частично признанного Государства Палестина.
При желании список мог бы быть сильно расширен за счет простых сепаратистских тенденций. Считать ли Шотландию отдельной страной? Когда то она была завоевана Великобританией и до сих пор в ее составе, но постоянно тянется в сторону независимости. То же самое – Каталония и Страна Басков в Испании, или Квебек в Канаде. И таких примеров множество по всему миру.
Непризнанные государства могут характеризоваться другими субъектами международного права, как сепаратистские образования, отколовшиеся регионы либо оккупированные территории. Точно такие же характеристики получают и частично признанные государства от тех стран и/или международных организаций, которые не поддерживают их признание.
Таким образом, в настоящее время нахождение в ООН в качестве члена или наблюдателя может рассматриваться как признак того, что государство имеет в мире широкое дипломатическое признание. Однако существуют также и государства-члены ООН, не имеющие признания со стороны всех субъектов международного права (порой их называют частично непризнанными государствами).
В современном мире непризнанные и частично признанные государственные образования существуют практически во всех регионах мира. Непризнанные (и в том числе частично признанные) государства являются самым распространённым и, соответственно, самым изученным видом специфических территорий. Связано это, прежде всего, с тем, что это всё таки государства и они, несмотря на свою непризнанность, обладают конкретными представлениями о дальнейшей деятельности, основываясь, в том числе, и на опыте уже состоявшихся стран. Всего на земле существует несколько десятков непризнанных государств. Точное количество таких образований подсчитать крайне проблематично по причине непрекращающихся политических процессов, связанных с изменением статуса тех или иных территорий. Поэтому рассмотрим основные из ныне существующих непризнанных государств.
Самым известным государством, не имеющим признания в рамках Организации Объединённых Наций, является Республика Косово. Согласно конституции Сербии, Косово входит в состав этого государства как Автономный край Косово и Метохия. После войны и распада Югославии на основании резолюции 1244 Совета Безопасности ООН находится под международным управлением. В 2008 году косовские власти провозгласили независимость, которая к настоящему времени признана 108 государствами-членами ООН. Власти республики фактически не контролируют её северную часть, населённую сербами. На данный момент Косово является возможным претендентом на вступление в ООН. Для этого республика должна получить признание со стороны 2/3 государств-членов ООН (то есть 129 из 193) и одобрение со стороны Совета безопасности Организации Объединённых Наций, при условии отсутствия вето со стороны какого либо из постоянных членов Совета безопасности. Однако всё это представляется маловероятным по причине последовательной позиции России, как члена Совета безопасности ООН, по поводу поддержки территориальной целостности Сербии. Тем не менее, многие политики и политологи считают, что косовский прецедент создал опасную ситуацию для появления новых непризнанных государств и последующего их признания со стороны других государств-членов ООН, имеющих свои интересы в мире.
Ещё одним известным частично признанным государством является Палестина. В настоящее время независимость данного образования признаётся 135 государствами-членами ООН. На сегодняшний день является государством-наблюдателем в ООН. Государство разделено на две не имеющие общей границы части: Сектор Газа, контролируемый организацией ХАМАС, и Западный берег реки Иордан, частично управляемый Палестинской национальной администрацией (ПНА). Согласно Соглашениям в Осло 1993 года, между Израилем и Организацией Освобождения Палестины, была создана ПНА, которой был передан административный контроль над Сектором Газа и частью Западного берега реки Иордан, а вопросы обеспечения безопасности остались за Израилем. После ухода вооружённых сил Израиля из Сектора Газа в 2006 году руководство ПНА утратило власть в секторе, который был взят под контроль организацией ХАМАС (победившей в том же году на парламентских выборах в автономии), признанной в ряде стран террористической. А 5 января 2013 года был издан указ председателя ПНА Махмуда Аббаса, предписывающий впредь вместо названия «Палестинская национальная администрация» использовать в официальных целях исключительно название «Государство Палестина». Многие политологи считают, что подобное переходное положение Палестины позволяет применять к этому образованию понятие «частично непризнанное государство» (как признанное со стороны большинства стран-членов Организации Объединённых Наций и имеющее свои права непосредственно в ООН). Однако по этому поводу до сих пор идут споры.
Также стоит отметить и некоторые другие непризнанные государства. Например, Китайская Республика, контролирующая остров Тайвань и несколько небольших островов. После гражданской войны в Китае в 1949 году потеряла дипломатическое признание. Место в ООН было передано Китайской Народной Республике 25 октября 1971 года Резолюцией 2758 Генеральной Ассамблеи ООН. В настоящее время признаётся 23 государствами. Китайская Республика осуществляет фактически дипломатические отношения через свои экономические и культурные представительства. Сахарская Арабская Демократическая Республика, которая признаётся 48 государствами и является членом Африканского союза. Большая часть заявленной территории страны контролируется Марокко. Турецкая Республика Северного Кипра, провозглашённая после вторжения турецких вооружённых сил на Кипр в 1974 году, объявила о своей независимости в 1983 году. В 2004 году территория ТРСК была формально включена в состав Европейского союза как часть Республики Кипр. Из государств-членов ООН признаётся лишь Турцией. Все остальные субъекты международного права признают территорию Северного Кипра как часть Республики Кипр. Сомалиленд, находящийся на северо-западе Сомали. В мае 1991 года северные кланы провозгласили Независимую Республику Сомалиленд, включавшую в себя 5 из 18 административных регионов Сомали. По причине политической раздробленности Сомалиленд остаётся одним из самых влиятельных государственных образований в регионе. Не признано ни одним государством мира. Исламское Государство, занимающее на данный момент большие территории Сирии, Ирака, а также некоторых других стран «арабского мира». Не признано ни одним государством. Более того, большинством стран (в том числе и Россией) ИГ признаётся террористической группировкой. Многие же называют Исламское Государство квазигосударством, что с точки зрения международной практики не соответствует действительности. На самом деле, ИГ можно определять, как непризнанное государство, единственный современный халифат с шариатской формой правления, который обладает всеми необходимыми государственными признаками. Появление у международного терроризма собственных территориальных границ всегда осложняло борьбу с террором и сейчас это ощущается наиболее остро. Официально вся мировая общественность заявила о своей борьбе с халифатом, однако на деле многие страны продолжают вести с ним бизнес (в основном через контрабанду нефти, хлопка и других ресурсов, которыми располагает ИГ).
Распад Советского Союза также поспособствовал появлению новых непризнанных государств, практически каждое из которых образовалось в результате военного конфликта в бывших союзных республиках. На данный момент на территории постсоветского пространства существует 6 непризнанных и частично признанных государств. Среди которых Абхазия и Южная Осетия, согласно конституции Грузии, являющиеся её неотъемлемой частью. Однако, после конфликта 2008 года, страны получили признание со стороны России, Никарагуа, Боливии и Науру. В настоящее время связаны с Российской Федерацией договорами о союзничестве, которые фактически перевели их в разряд ассоциированных с Россией государств. Нагорно-Карабахская Республика – непризнанное государство, провозглашённое в границах Нагорно-Карабахской автономной области (НКАО), а также прилегающего к ней бывшего Шаумяновского района Азербайджанской ССР, в официальных границах являлось анклавом внутри Азербайджана. По факту стремится к объединению с Арменией. Не имеет признания со стороны государств-членов ООН, однако обладает своими собственными представительствами в США, Армении, России, Германии, Франции, Ливане и Австралии. Приднестровская Молдавская Республика, провозглашённая на части территории Молдавской Советской Социалистической Республики. ПМР не признана ни одним государством-членом ООН. Стремится к объединению с Россией и фактически интегрирована в правовую систему Российской Федерации. Донецкая Народная Республика и Луганская Народная Республика, образовавшиеся в ходе конфликта на юго-востоке Украины. Не имеют дипломатического признания со стороны государств-членов Организации Объединённых Наций. Являются относительно молодыми государствами, по факту контролирующими лишь 1/3 заявленной территории. На Украине фактически признаны террористическими организациями, а остальные страны взаимодействуют с республиками только на гуманитарном уровне.
Особенность современных непризнанных государств постсоветского пространства в том, что все они стремятся к интеграции с другим государством-членом ООН. Связано это, прежде всего, с тем, что вместе с развалом Советского Союза разделёнными остались и многие народы, которые вновь стремятся к объединению. Однако, по причине колоссального давления со стороны международной общественности, осуществить это зачастую не удаётся. Политологи предполагают, что такая тенденция просуществует ещё не один десяток лет.
Таким образом, можно смело сказать, что непризнанные государства являются неотъемлемой частью современной мировой политики. Как правило, появление данных образований является следствием различных конфликтов этнического или конфессионального толка. Непризнанные государства, несмотря на свои малые размеры, играют важную роль в осуществлении национальных интересов многих мировых держав. И сейчас действительно появляется понимание необходимости сугубо индивидуального подхода к каждой непризнанной территории. Это обеспечивает наиболее полную реализацию национальных интересов каждой страны, позволяет использовать те стратегии урегулирования существующих «замороженных конфликтов», которые являются наиболее эффективными.