Раздел II
Методологические основы социологического анализа социальной защиты населения
Глава 1
Генезис социальной защиты населения
После изучения главы 1 бакалавр должен:
– знать: методологические основы социологического анализа социальной защиты населения в России и за рубежом, этапы институционализации социальной защиты населения в России;
– уметь: правильно выделить проблемы и перспективы развития системы социальной защиты населения;
– владеть: методикой социального проектирования оптимальной модели социальной защиты населения в соответствии с потребностями социума.
Тема главы 1 предусматривает рассмотрение следующих вопросов:
– институционализация социальной защиты населения в России;
– социальная защита населения за рубежом;
– оптимальная модель социальной защиты населения в современном обществе.
1.1. Институционализация социальной защиты населения в России
Социальные институты (от лат. institution – установление, учреждение) – это исторически сложившиеся устойчивые формы совместной деятельности людей. Термин «социальный институт» употребляется в самых разнообразных значениях. Говорят об институте семьи, институте образования, институте государства и т. д.
Чаще всего этот термин употребляют в связи с характеристикой всякого рода упорядочения, формализации и стандартизации. Процесс упорядочения, формализации и стандартизации общественных связей и отношений называется институционализацией.
Процесс институционализации включает в себя ряд этапов.
Первым необходимым этапом институционализации является возникновение определенных общественных потребностей, а также условий для их удовлетворения. Социальная потребность является необходимым условием появления социальных институтов, которые призваны организовывать совместную деятельность людей в целях удовлетворения тех или иных социальных потребностей.
На втором этапе на основе социальных связей, взаимодействия и отношений конкретных индивидов, социальных групп и иных общностей образуется социальный институт. Социальные институты носят надындивидуальный характер, обладают своим собственным системным качеством, представляют собой самостоятельные общественные образования, которые имеют свою логику развития. Социальные институты могут рассматриваться как организованные социальные системы, характеризующиеся устойчивостью структуры, интегрированностью их элементов и определенной изменчивостью их функций. Прежде всего речь идет о системе ценностей, норм, идеалов, а также образцов деятельности и поведения людей и других элементов социокультурного процесса. Эта система устанавливает способы удовлетворения потребностей людей, разрешает конфликты, возникающие в процессе повседневной жизни, обеспечивает состояние равновесия и стабильности в рамках той или иной социальной общности и общества в целом.
Третьим важнейшим этапом институционализации является организационное оформление социального института. Внешне социальный институт представляет собой совокупность лиц, учреждений, снабженных определенными материальными средствами и выполняющих определенную социальную функцию. Так, институт социальной защиты населения состоит из совокупности специалистов по социальной работе, социальных работников, руководителей учреждений, которые действуют в рамках учреждений социального обслуживания, специалистов по социальной работе и чиновников министерства и его подразделений в городах и районах региона, которые для своей деятельности располагают определенными материальными ценностями (зданиями, финансами и т. д.).
Каждый социальный институт характеризуется наличием цели своей деятельности, конкретными функциями, обеспечивающими достижение этой цели, набором социальных позиций и ролей, типичных для данного института.
Исходя из этого можно дать следующее определение институционализации. Институционализация – это организованное объединение людей, осуществляющих определенные социально значимые функции, обеспечивающие совместное достижение целей на основе выполнения членами этого объединения своих социальных ролей, задаваемых социальными ценностями, нормами и образцами поведения.
Многие ученые полагают, что институционализация системы социальной защиты в России началась более тысячи лет назад. Начало процессу ее формирования положил договор князя Олега с греками 911 года, в котором перечислены формы и виды социальной защиты граждан. В этом документе впервые провозглашены принципы заботы государства о нуждающихся в социальной поддержке гражданах[12].
Институциональную модель, которая действовала в России начиная с XVI века (правление Ивана Грозного) и до 1917 года, можно назвать моделью института социальной защиты дореволюционного периода. Начало процессу становления института социальной защиты дореволюционного периода положило появление общественной потребности в социальной помощи, необходимых учреждениях и связанных с ними норм и регуляторов поведения. Общественная потребность в социальной защите выражалась в проявлении заботы о нетрудоспособных гражданах (больных, инвалидах, престарелых), в оказании помощи в экстраординарных случаях (пожар, наводнение, голод, эпидемия и т. д.) со стороны отдельных лиц, общественных структур и первых государственных учреждений.
Существенные институциональные изменения в области формирования государственной социальной защиты населения произошли в период правления Ивана Грозного. В институциональном аспекте представляют интерес решения Стоглавого Собора (1551 г.), в которых проблемы нуждающегося населения признаются делом всего общества[13]. Возлагая попечение о бедных на общество, Собор посчитал важным регулировать данный процесс и государственными мерами. Для большинства нуждающихся в помощи людей рекомендовалось общественное вспомоществование в богадельнях. Позднее были созданы специальные государственные структуры, которые взяли на себя решение данной проблемы. Сначала делами этого рода ведали Патриарший Приказ, затем Монастырский, позже для этой цели был учрежден Аптекарский Приказ, а в 1670 году – особый Приказ строения богаделен. Формировалось социальное законодательство. Характерен в этом отношении указ 1662 года, в котором говорилось о поддержке нуждающихся людей в неурожайное время и определены государственные меры по недопущению голода. В указе 1663 года боярам также предписывалось обязательное кормление голодающих в период массового голода. К сожалению, эти и другие законодательные меры имели единичный характер и не могли оказать существенного влияния на удовлетворение потребностей нуждающихся.
Объективными причинами новых организационно-институциональных изменений, характерных для процесса институционализации сферы социальной защиты, начавшихся со второй половины XVII века, явились не только потребности общества, но и усиливающиеся тенденции государственного участия, проведение разнообразных реформ, направленных на адаптацию европейского развития к условиям России. При этом каждая последующая реформа, отталкиваясь от достигнутых результатов, ставила своей целью более глубокую трансформацию общественной системы, чем предшествующая. Движение по этой линии вело Россию в перспективе к обществу с самоподдерживающейся рыночной экономикой, конституционным строем и гражданским обществом.
В период правления Петра I произошла постепенная деперсонализация и определился институциональный статус сферы социальной защиты, легитимизация деятельности, что и послужило основой становления института социальной защиты. Именно приказная реформа положила начало формированию профессиональной государственной деятельности в сфере социального вспомоществования в России. Назначение в приказы проводилось еще по личному указу государя, однако подбор кадров проводился уже по профессиональным качествам. Оформилась цель функционирования института социальной защиты как оказание помощи государю в обеспечении стабильности и спокойствия, порядка в обществе. Как следует из указов Петра I, для данного этапа особенно характерен государственный территориальный подход к организации социальной защиты нуждающихся. В связи с этим происходило формирование некоторых институциональных стандартов обслуживания, которые сводились к наличию обязательного минимума социальных учреждений[14]. Организационные структуры социальной защиты представляли собой совокупность территориальных моделей с включением в них приказов общественного призрения и социальных учреждений (работные дома, смирительные дома, прядильные дома, го-шпитали, сиротские дома).
Во второй половине XVIII – первой четверти XIX века предпринимались попытки расширить жесткие рамки петровских преобразований, дать больше свободы обществу и его структурам. На специфику процесса институционализации в данный период оказал большое влияние указ Екатерины II от 7 ноября 1775 г. «Учреждение для управления губерний Всероссийской империи», в котором была заложена идея создания централизованной государственной системы социальной защиты на бюрократической основе через приказы общественного призрения.
Таким образом, несмотря на цикличный ход государственных реформ, этот институциональный период закончился для сферы социальной защиты укреплением ее позиций, нормативным оформлением многих институциональных изменений, в том числе в кадровых вопросах, решающих эту проблему на профессиональной бюрократической основе.
В связи с появлением организационных структур и связанных с ними социальных норм деперсонификация сферы социальной защиты стала более выраженной. Вместе с тем отсутствие четких организационных и функциональных подходов в деятельности приказов общественного призрения, бесконечные попытки их реформирования, недостаточность средств, излишняя регламентированность со стороны государства не способствовали их преобразованию в самостоятельно функционирующий общественный институт. По своему функциональному назначению они больше соответствовали роли вспомогательного административного института служения государю и отечеству.
Новые обстоятельства, обусловленные общественной потребностью, обозначили организационные и структурные изменения институциональной сферы социальной защиты. Было создано специальное ведомство – Министерство государственного призрения, которое одновременно ведало как вопросами частной благотворительности, так и системой государственной социальной помощи. В этот период происходила реорганизация деятельности учреждений, занимающихся вопросами социальной защиты в центральной части России.
Последующие внешние и внутренние институциональные изменения в сфере социальной защиты произошли в результате проведения земской реформы 1864 года, которая значительно расширила права местного самоуправления в решении социально-экономических проблем общества и стала важным фактором многих преобразований в этом направлении. Подписанное Александром II «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» 1864 года, которое послужило правовым основанием для новых структурно-функциональных преобразований земских учреждений, внесло новые изменения в процесс легитимизации и нормализации деятельности в области социальной защиты.
С точки зрения институциональных характеристик существенными для рассматриваемого периода стали следующие функции социальной помощи населению: организация социального патронажа грудных детей, школьников; воспитание взрослых «заброшенных и преступных» детей; материальная и натуральная помощь нуждающемуся населению (выдача пособий через специальные фонды); профилактика нищенства и других социальных девиаций[15].
Таким образом, ведущей тенденцией процесса институционализации системы социальной защиты в России в дореволюционный период стало формирование государственного административного института социальной защиты, целью которого являлось оказание своевременной социальной помощи нуждающимся, прежде всего для поддержания спокойствия и порядка в обществе, служения государю и отечеству.
Период с 1917 до начала 90-х годов XX века являлся этапом формирования и развития модели института социальной защиты советского периода. Общественная потребность в социальной защите диктовалась коренными изменениями социально-экономической системы. С введением новой государственной политики в области социальной защиты начал действовать классовый подход в предоставлении разных видов помощи. Важной вехой в организации социального обеспечения стало принятие Советом Народных Комиссаров 31 октября 1918 г. «Положения о социальном обеспечении трудящихся». Согласно этому Положению право на получение помощи со стороны государства имели лица, «источниками существования которых является собственный труд, без эксплуатации чужого»[16]. Структурно-функциональный и законодательно-нормативный аспекты формирования новой системы выражены в рамках поэтапного формирования основных механизмов ее функционирования и направлений деятельности. Постепенно оформлялись и иные институциональные основы системы социального обеспечения. Определилась и организационная структура центральных, губернских и уездных органов управления социальным обеспечением.
В 1918 году Народный комиссариат социального обеспечения активно развивал свою деятельность в таких направлениях, как охрана материнства и младенчества, работа в детских домах, обеспечение несовершеннолетних, обвиняемых в противоправных действиях, выдача продовольственных пайков, обеспечение увечных воинов, оказание медицинской помощи[17].
В 1937 году вышло новое Положение о Народном комиссариате социального обеспечения РСФСР, согласно которому круг его основных задач расширился и стал охватывать разные сферы жизнедеятельности населения[18].
После Великой Отечественной войны, восстановления народного хозяйства административная система управления социальным обеспечением вновь преобразовалась – в 1949 году образовано Министерство социального обеспечения.
Новой вехой в процессе институционализации системы социальной защиты можно считать конец 50-х годов прошлого века – Верховный Совет СССР принял Закон СССР от 14 июля 1956 г. «О государственных пенсиях», по которому не только расширился круг лиц, которым предоставляются пенсии, но и в самостоятельную отрасль выделилось законодательство о социальном обеспечении. Практически было положено начало всеобщему государственному пенсионному обеспечению трудящихся [19].
Вкладом в процесс институционализации системы социальной защиты в этот период стало принятие 30 января 1961 г. постановления Совета Министров РСФСР № 132 «Об утверждении Положения о Министерстве социального обеспечения РСФСР». Согласно новому Положению функции Министерства по сравнению с 1949 годом значительно расширились (выплата пенсий, организация врачебно-трудовой экспертизы, трудовое устройство и профессиональное обучение инвалидов, материально-бытовое обслуживание пенсионеров, многодетных и одиноких матерей, предоставление протезно-ортопедической помощи)[20]. Однако переход к всеобщей пенсионной реформе в 60-е годы прошлого века, оформление всеобщего социального обслуживания, развитие разных типов пособий для инвалидов и малообеспеченных семей вынудили государство подключить к данной деятельности предприятия, которые взяли на себя проблемы обеспечения жильем, охраны здоровья, содержание социальной инфраструктуры. Важной институциональной вехой явилось принятие Закона СССР от 15 июля 1964 г. «О пенсиях и пособиях членам колхозов», который ввел социальное обеспечение колхозников и признал всеобщее государственное пенсионное обеспечение.
Таким образом, важнейшей составляющей институциональной системы социального обеспечения в советский период являлось материальное обеспечение населения, которое сложилось по трем основным направлениям: государственное социальное обеспечение, государственное социальное страхование, социальное обеспечение колхозников.
В 80-х годах прошлого века произошло переосмысление функций и задач институциональной сферы социального обеспечения. Причиной явились новые социально-экономические условия и реформы. В результате произошло сужение возможностей помощи, многих видов социального патронажа, оформившихся в общественной практике эволюционным путем.
Таким образом, в первые годы советской власти был заложен новый институциональный механизм системы социального обеспечения, просуществовавшей с некоторыми изменениями в соответствии с требованиями времени до начала 90-х годов XX века. Среди основных факторов становления института социальной защиты советского периода следует отметить в первую очередь наличие общественной потребности в новом виде социальной деятельности, соответствующие им социальные, политические и экономические условия, развитие необходимых организационных структур и связанных с ними социальных норм. К позитивным достижениям института социальной защиты следует отнести: высокий приоритет государственной социальной защиты личности в системе общественных ценностей; доступность и гарантированность форм социальной защиты всем категориям, группам и слоям населения; разнообразие услуг. И несмотря на то что они были основаны на уравнительных принципах распределения материальных благ через систему общественных фондов потребления, в которой все виды государственной поддержки гражданам распределялись по разнарядке, тем не менее они обеспечивали более или менее стабильный, хотя и довольно скромный, уровень жизни основной массы населения. Общественные фонды потребления составляли часть необходимого общественного продукта, которые позволяли вместе с заработной платой обеспечивать самое главное – гарантированный уровень жизни каждому члену общества.
Обоснованием подобной стратегии служил принцип, при котором материальные потребности работников должны удовлетворяться прежде всего за счет их заработной платы, а все социальные потребности (в медицинской помощи, образовании, культуре, отдыхе, жилищно-коммунальном обслуживании и т. д.), включая потребности нетрудоспособных граждан, – за счет средств общественного фонда потребления. Несмотря на признанные достижения советской институциональной системы социальной защиты с точки зрения адекватности запросам общества в целом, профессиональных групп и личности в частности, формирование системы социальной защиты в самостоятельный социальный институт сдерживалось достаточно консервативной государственной политикой в данной области. Во многом по этой причине к середине 80-х годов прошлого века система социального обеспечения вступила в полосу глубокого системного кризиса.
Противоречия государственной политики в области социальной защиты населения в советский период наиболее отчетливо проявились в следующем.
Во-первых, эта деятельность в основе своей имела общий подход и строго распределительный характер, что не всегда соответствовало индивидуальным потребностям и предпочтениям нуждающегося населения в формах помощи и услугах со стороны государства.
Во-вторых, эта деятельность в большей степени была ориентирована на пассивную социальную помощь населению в виде денежных выплат, организации питания, содержания в стационарных учреждениях. Виды социальной помощи на основе учета собственных возможностей индивида, семьи развивались не системно, что сказывалось на эффективности процессов институционализации системы социальной защиты.
В-третьих, данная деятельность жестко регламентировалась государством, инновационные подходы не поддерживались. Руководство считало, что процесс оказания социальной помощи людям не нуждается в качественных преобразованиях.
В постсоветский период стремление государственных структур отыскать быстрое комплексное решение социальной защиты населения в рыночных условиях показало слабость концептуальной базы ее организации, недостаточную проработанность методологических вопросов институционализации системы социальной защиты в новых социально-экономических условиях, вызванную, возможно, тем, что сам термин «социальная защита» и соответствующая проблематика в российской научной мысли и общественно-политической литературе появились только с началом рыночных реформ, когда стало ясно, что государственное социальное обеспечение не соответствует рыночным отношениям и возможностям. В.Д. Роик отмечает многообразие сложившихся подходов к определению данного понятия (политэкономический, методологический и инструменталистский), использование данного понятия в разных нормативных документах как в узком (социальное страхование и социальная помощь), так и в широком (вся сфера жизнедеятельности человека в процессе труда) смысле[21]. Сопоставление подходов позволяет сделать вывод о том, что узкометодологический подход к пониманию социальной защиты как совокупности разных институтов социального страхования и социальной помощи, как и инструментальный подход, делающий акцент на социальную помощь в трудных жизненных ситуациях при наступлении социальных рисков, не решает проблемы формирования системы социальной защиты в переходном обществе. Вместе с тем и неправомерное расширение трактовки социальной защиты не позволяет осуществлять эффективную практическую деятельность.
Е.Ш. Гонтмахер и В.В. Трубин осуществили попытку концептуализации понятий сферы социальной защиты и предложили вариант систематизации базовых понятий [22]. Ту же работу проделала Г.П. Кулешова[23]. Данные исследования показали, что трудности концептуализации системы социальной защиты связаны прежде всего с отсутствием четких представлений о направленности и стратегии социальных преобразований в обществе. Соответственно, эффективная институционализация системы социальной защиты требует решения вопроса о перспективах социальных преобразований российского общества, т. е. напрямую связана с борьбой двух концепций социальной политики в России – субсидиарного и социального государства.
В соответствии с первой концепцией государство снимает с себя максимально возможное количество социальных обязательств, оставляя только адресную поддержку слабых социальных групп и оказание социальной помощи при наступлении ограниченного числа событий, ведущих к утрате средств к существованию. Т.М. Говоренкова, А.Д. Жуков, Д.А. Савин, А.В. Чуев[24], С.В. Кадомцева [25] и другие авторы утверждают, что единственно возможный в демократическом государстве вариант социальной политики – это индивидуальная, адресная помощь и поддержка нуждающихся.
Несмотря на попытки концептуализации и широкое освещение отдельных аспектов социальной защиты, в отечественной научной литературе по-прежнему крайне мало комплексных системных исследований второй концепции – проблемы формирования и реализации социальной защиты в условиях становления социального государства. Данная ситуация усиливает необходимость разработки конструктивных направлений и построения развернутой теории социальной защиты. Накопленный за последние годы в отечественной науке эмпирический и теоретический материал позволят начать исследовательский процесс на качественно новом уровне методологической рефлексии и теоретико-методологического обоснования концептуальных основ социальной защиты. Исходя из неделимости социальных, экономических, политических и культурных прав, система социальной защиты призвана стать элементом комплексной системы социальных гарантий и должна строиться на основе приоритетности социальных прав. Этот подход позволяет определить и дифференцировать разные компоненты социальной защиты, снять методологические ошибки отождествления системы социальной защиты с одним из ее компонентов и представить систему социальной защиты как многофункциональную и многоуровневую систему, включающую в себя как элементы социальной поддержки и помощи отдельным людям, оказавшимся в сложных ситуациях, так и механизмы поддержания целостности и эффективности функционирования социума за счет эффективного перераспределения ресурсов, поддержания на достаточном уровне социальной субъектности членов общества и условий реализации для всех людей их экономических, политических и социальных потребностей. В отличие от традиционной помощи неимущим государственная система социальной защиты формируется как социальная система с функционально определенными структурными компонентами, такими как субъект, объект, функции, содержание, цели, средства и управление системой. Особенностью государства как субъекта системы становится способность аккумулировать значительные ресурсы, использовать результаты научных исследований, научно-методических разработок для создания сбалансированной и эффективной системы социальной защиты населения.
Кроме государства, основного субъекта в системе социальной защиты, в обществе сформировались многочисленные фонды, осуществляющие социальную помощь, действуют социальные учреждения и организации. Объектами социальной помощи стали более широкие слои населения, чем ранее, поскольку речь идет о социальной защите не только очень бедных слоев населения, но и о преодолении чрезмерного и несправедливого социального неравенства, предоставлении государственных гарантий лицам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации. Новые меры направлены на улучшение качества жизни не только отдельных граждан, нуждающихся в посторонней помощи, но и целых групп, лишенных важных социальных ресурсов, среди которых пожилые люди, пенсионеры, инвалиды, дети-сироты, дети, растущие в малообеспеченных и неполных семьях, лица, освободившиеся из заключения, беженцы и др.
Целями социальной защиты стали как материальная поддержка беднейших слоев населения, так и содействие реализации важнейших социальных прав и ресурсного потенциала человека.
Опыт развитых стран показывает, что формирование государственной системы социальной защиты населения от экономических и социальных рисков – доминирующая тенденция современности. В российской истории эта тенденция проявляется весьма специфично, поскольку роль государства в российском обществе традиционно велика. Конституция новой России провозгласила ее социальным государством. Новое законодательство обеспечивало российских граждан по ряду направлений большими правами, чем европейское. Введенная в России система поддержки безработных благоприятствовала их защищенности в большей степени, чем законодательство европейских соседей. Еще одна особенность – высокая нормативная защищенность работников на предприятиях народного хозяйства. К высокому качеству социальной защиты можно отнести и развернутую систему предоставления льгот российским гражданам в постсоветский период. Однако высокая нормативная защищенность, разнообразие льгот и многочисленность льготных категорий граждан не стали элементами конституирования «социального государства», поскольку реальная социальная практика противоречила нормативной модели.
В то же время, несмотря на общую неэффективность, система социальной защиты в России позволила в некоторой степени снизить социальную напряженность и адаптировать население к новым социально-экономическим условиям, однако она не была способна решать задачи нового периода социально-экономического развития в силу собственных противоречий (широчайшее распространение неправовых практик снижало эффективность нормативной защищенности граждан; наделение льготами в соответствии с системой категорий снижало эффективность помощи действительно малоимущим и социально уязвимым слоям населения; рост числа льготных категорий вступал в противоречие с возможностями государства, что порождало увеличение числа льгот, не обеспеченных материально, и т. д.). Анализ противоречий свидетельствует о том, что разрыв между реальным состоянием институциональной сферы социальной защиты и потребностями индивидов и общества в социальной защите привел к необходимости ее трансформации на современном этапе развития.
Трансформацию системы социальной защиты населения инициирует административная реформа, которая способствовала разделению полномочий между разными уровнями власти в регионах, что повлекло изменение формы собственности учреждений социального обслуживания, их переподчинение, изменение организационной структуры управления системой социальной защиты населения и системы взаимодействия с органами местного самоуправления для сохранения целостности и развития социальной службы.
В настоящее время на деятельность и развитие отрасли социальной защиты населения в России в целом существенное влияние оказывает дефицит финансовых средств, необходимых как на развитие новых направлений деятельности, так и на укрепление существующей материально-технической базы отрасли.
Таким образом, дальнейшая стратегия развития системы социальной защиты населения обусловлена необходимостью, с одной стороны, обеспечения гарантированных прав граждан, а с другой – повышения эффективности бюджетных расходов на отрасль в условиях ограниченности финансовых ресурсов и нацеленности прежде всего на улучшение качества, результативности и достижения поставленных задач. Поэтому отрасль нуждается в новых механизмах инновационной управленческой деятельности и социальных технологиях по ресурсосбережению, диверсификации социального обслуживания, внедрении государственного заказа на основе нормативно-подушевого финансирования, внедрении технологий повышения эффективности мер социальной поддержки.
1.2. Социальная защита населения за рубежом
Институционализация социальной защиты населения за рубежом происходила значительно раньше, чем в России, что связано с особенностями социально-экономического развития и потребностями жителей каждой страны, нормами и принципами законодательства. Различные экономические и социальные обстоятельства привели к широкому диапазону специфических мер социальной политики, технологий и методик для поддержания жизнедеятельности социально уязвимых групп населения, обеспечения социального развития общества в разных странах мира.
Шуламиту Рамону, доктору философии, профессору кафедры междисциплинарных социальных исследований в здравоохранении кембриджского Anglia Politechnic University, принадлежит подробный анализ сходства и специфики моделей социальной защиты на Востоке и Западе[26]. Ш. Рамон считал, что изменения в Западной Европе шли по следующим направлениям: проникновения идей рыночной экономики в сферу социальных служб; развития добровольческого (негосударственного) сектора; внедрения хозрасчетных принципов в систему оказания социальных услуг; разукрупнения учреждений социальной сферы и приближения их к потребителям услуг; акцента на удовлетворение разнообразных индивидуальных потребностей; изучения мнений самих потребителей услуг и их близких; формирования через Европейское Сообщество единой социальной политики и т. д.
В отношении аналогичных процессов в Восточной Европе также происходил сдвиг в сторону рыночной экономики и развития добровольческого сектора. Одновременно отмечались следующие тенденции: внедрение новых или обновленных профессий и отраслей в социальную сферу осуществлялось при отсутствии квалифицированных преподавательских кадров; новые отрасли часто вбирали в себя людей, потерявших работу в результате политических, экономических и социальных изменений, которые происходили в Восточной Европе в 90-х годах прошлого века; поощрялось развитие негосударственного сектора в его коммерческом и некоммерческом вариантах; резкое сокращение ассигнований без планомерной переориентации социальных служб на другие источники финансирования пагубно сказалось на состоянии существующей системы социальных услуг.
Экономическое развитие современного мира ставит перед службами социальной защиты новые задачи и проблемы. Поэтому развитые страны вынуждены менять свою социальную политику и приспосабливать ее к быстро меняющимся реалиям современного мира. Естественно, меняются и системы управления социальной защиты. В то же время традиции социальной политики, обеспечивающей существование «государства благосостояния», в целом сохраняются, реализуясь в каждой стране в своей форме.
Государство благосостояния, или «государство всеобщего благоденствия» (социальное государство), – совокупность социальных институтов в западных странах, призванных обеспечить всех членов общества социальными правами путем перераспределения доходов; это своего рода теоретическая и практическая модель социального порядка, в котором осуществляется широкий комплекс программ социальной помощи непривилегированным слоям населения.
С. Лейбфрейд и В. Лоренц выделяют в Европе четыре модели государств благосостояния[27]. В основу деления положены задачи социальной политики того или иного государства. В современной Европе они определяют скандинавскую модель, модель Бисмарка, англосаксонскую и латиноримскую модели государств благополучия.
Скандинавская модель определяется ими как современная. Ее характеризуют осуществляемая государством политика полной рабочей занятости, предоставление каждому возможности обеспечивать свое существование и существование своих близких. Социальная стабильность достигается также за счет социального страхования граждан (пенсия, медицинское обслуживание, пособия) и перераспределения доходов в пользу наименее обеспеченных групп населения, при котором основную часть налогового бремени несут лица с высокими доходами. Государство проводит активную социальную политику, формируя широкую сеть учреждений, предоставляющих свои услуги разным слоям населения. Роль частного сектора в социальной помощи при этом незначительна.
Главная особенность модели Бисмарка – преобладание частной практики социальной работы, которая оценивается как наиболее эффективная. Значительная часть учреждений, оказывающих различные виды социальной помощи, является негосударственной. Граждане этих стран имеют право на социальное обеспечение.
Англосаксонская модель строится по принципу оказания помощи по месту жительства. Социальные учреждения создаются органами местной власти или частными лицами. Существует также система социальной поддержки (бесплатное образование, медицинская помощь в государственных учреждениях здравоохранения, пенсионное обеспечение и проч.).
Латиноримская модель определена авторами как рудиментарная. Внедрение принципов государства благосостояния в ней носит декларативный характер. Несмотря на то что права на работу и социальное обеспечение провозглашены, они внедрены лишь частично.
Каждая из рассмотренных моделей государства благосостояния предполагает соответствующую модель социальной защиты.
Для скандинавской системы характерна следующая модель: строго регламентированное делегирование полномочий от центра к муниципальным органам; центр осуществляет управление системой социальной защиты в основном за счет программ обеспечения занятости и за счет управления финансовыми средствами; используются в основном экономические и правовые рычаги управления муниципальным уровнем социальной защиты; потенциал развития данной модели лежит в основном в децентрализации, совершенствовании механизмов делегирования полномочий и развитии информационного обеспечения; информатизация признается как средство увеличения эффективности управления социальной помощью по данной модели в современных условиях.
Модели Бисмарка соответствует модель социальной защиты, где центральная власть частично делегирует полномочия частным организациям. Управление системой социальной защиты осуществляется главным образом через специализированные программы социальной помощи. Для такой модели управления характерно наличие развитых и хорошо структурированных негосударственных организаций, занимающихся социальной помощью. Потенциал развития такой модели лежит в основном в совершенствовании взаимодействия государственных и негосударственных структур социальной защиты. Данная модель управления предполагает наличие развитой системы негосударственных организаций, занимающихся социальной защитой.
Для англосаксонской модели характерна модель социальной защиты, осуществляемая на местном, муниципальном уровне. Государственное управление осуществляется за счет социальных программ, в основном вне рынка труда. Данные социальные программы направлены главным образом на наиболее уязвимые слои населения: людей пожилого возраста, детей, молодежь, безработных и т. д. Функционирование данной модели требует наличия развитой и самодостаточной муниципальной системы самоуправления.
Перечисленные модели социальной защиты отражены на рисунке 1.
Рис. 1. Модели государства благосостояния и соответствующие модели социальной защиты
Систематизируя практику социальной защиты населения в странах Европы (Австрия, Германия, Греция, Дания, Испания, Нидерланды, Северная Ирландия, Франция) и США, автор считает необходимым выделить три наиболее эффективные модели социальной защиты населения за рубежом: скандинавская (Германия, Дания, Северная Ирландия), модель Бисмарка (Испания, Франция) и англосаксонская (Греция, Нидерланды, США). В основе их различия – особенности социально-экономической системы страны, задачи социальной политики, преобладание роли государственного или частного сектора социальных услуг, бюджетных затрат либо средств социального страхования на меры социальной поддержки, специфика децентрализации управления. Однако, несмотря на эти различия, роль государства в управлении системой социальной защиты населения в этих странах остается доминирующей. Государство выступает как основной субъект регулирования, финансирования, нормативно-правового обеспечения, стратегического планирования, анализа и контроля.
Рассматривая систему социальной защиты населения США, отметим, что для нее характерна так называемая партисипаторная модель социального развития. Она отличается низким уровнем участия государства в решении социальных проблем, относительно небольшими расходами на социальное обслуживание, основная тяжесть которого ложится на семью и частных благотворителей. Социальные программы по поддержанию дохода большей частью направлены на самых бедных. Социальная политика строится на базе неоконсервативных теорий[28].
Для социальной политики в США характерна значительная децентрализация. Федеральный центр и правительства штатов осуществляют социальную политику в основном за счет крупных социальных проектов помощи конкретным категориям населения, управляют системой социальной защиты через разработку таких проектов и выработку необходимой законодательной базы для осуществления социальной работы. На местном уровне социальная защита осуществляется органами управления малых территориально-административных единиц (коммуны, общины, муниципалитета).
В США значительная часть усилий по социальной защите населения лежит на негосударственных благотворительных организациях, фондах частных компаний, профсоюзах и подобных им организациях, что в свое время было характерно и для России, а сегодня является огромным потенциалом управления системой социальной защиты населения в нашей стране. Часть из этих организаций имеет международный статус, например Армия Спасения и Международный Комитет Красного Креста. Некоторые из них ориентированы на защиту конкретных категорий населения. Другая часть негосударственных организаций действует по национальному или религиозному признаку, обеспечивая социальную защиту представителей определенных национальностей или конфессий. Им подведомственны разные учреждения социальной защиты: приюты, дома престарелых, больницы, школы и т. д. Фактически такие организации создают на национальном уровне свою параллельную систему социальной защиты, с собственным управлением и собственной социальной политикой.
Обобщенная модель социальной защиты в США представлена на рисунке 2. По большинству признаков эту модель можно отнести к англосаксонской.
Рис. 2. Модель социальной защиты в США[29]
Система социальной защиты в Нидерландах в последние годы подверглась глубокому реформированию и развивается по принципам системы социальной защиты в США. Осуществляется переход к новой социальной политике – политике стимулирования трудовой активности населения. Средства, расходуемые на социальную помощь, выделяются в основном правительством Министерству социальных дел и занятости, которое занимается занятостью населения, отношениями между работодателями и работинками, системой социального обеспечения, а также пенсиями. Посредством данного Министерства средства на социальную помощь поступают на муниципальный уровень в виде так называемых федеральных трансфертов. За счет федеральных трансфертов формируются два бюджета социальной помощи муниципалитетам: бюджет социальных пособий и бюджет реинтеграции. Первый расходуется на выплату пособий по нуждаемости, второй бюджет расходуется на содействие в поиске работы гражданам, обратившимся за социальной помощью.
В целом на современном этапе социальная защита в Нидерландах подчинена принципу децентрализации. Муниципалитеты получают возможность выбора механизмов и методов социальной работы применительно к конкретной ситуации на территории. Вместе с передачей властных полномочий новый закон усиливает ответственность местной власти, которая отныне сама разрабатывает социальную политику в обмен на сокращение прямых контрольных функций центральной власти. На федеральном уровне устанавливаются только минимальные социальные нормативы, социальный бюджет и размеры пособий. Социальная помощь в Нидерландах основана на строгой проверке нуждаемости граждан. Ключевая роль в данном процессе отводится работе с индивидуальной социальной информацией. Поэтому информационное обеспечение системы социальной защиты играет в Нидерландах очень значительную роль. Вся ответственность по содержанию и достоверности информации данных лежит на клиенте, со слов которого она вводится на местах. Каждый клиент имеет доступ к своей персональной информации и несет обязательства по ее своевременному обновлению.
С управленческой точки зрения внедрение такой системы требует значительных дополнительных расходов на информационное обеспечение. Однако именно адресность предоставления социальной помощи позволяет преодолеть иждивенческие тенденции в обществе и обеспечить на данном этапе стабильное социальное развитие.
Подобный механизм оказания мер социальной поддержки и построения системы социальной защиты населения в целом может значительно усилить эффективность управления системой социальной защиты населения в России при условии, так же как и в Нидерландах, повсеместного его применения.
Обобщенная модель социальной защиты населения в Нидерландах представлена на рисунке 3. По большинству признаков эта модель также относится к англосаксонской.
Рис. 3. Модель социальной защиты населения в Нидерландах[30]
Главными составляющими датской модели социальной защиты населения являются следующие.
1. Государственная система, обеспечивающая высокий уровень экономической защиты даже для самых неблагополучных слоев, а также очень высокий уровень обслуживания.
2. Перераспределение, выравнивание доходов через социальные (трансфертные) выплаты.
3. Децентрализация и контроль, осуществляемые в рамках законодательства.
Структура и задачи социального сектора Дании включают в себя:
1) предоставление всевозможных услуг по уходу за престарелыми, разработку политики в отношении семьи, превентивные социальные меры;
2) работу с определенными группами населения, людьми с умственными и физическими недостатками, социально неблагополучными, частичную помощь людям с психическими заболеваниями;
3) большой объем трансфертных выплат, пенсии по старости, пособия по болезни, а также серию особых выплат.
Социальные услуги предоставляются в соответствии с Актом о социальной помощи от 1976 года, который аккумулировал в себе основные элементы социального законодательства Дании. В первую очередь в нем законодательно закреплено бесплатное предоставление социальных услуг, финансируемых за счет налогообложения центральным и местными правительствами.
Решение вопросов социальной защиты в Дании четко разграничено между уровнями власти: власти графств и власти на местах. Местные власти отвечают главным образом за предоставление социальных услуг в рамках существующего социального законодательства. А такие выплаты, как социальная пенсия, пособие по болезни, выплаты семьям и т. д., производятся централизованным порядком в соответствии с общими правилами.
Министерство социальных дел является высшим органом власти в социальной сфере и отвечает за общий контроль развития ключевых областей социальной сферы; оно устанавливает широкие законодательные и финансовые рамки для проведения социальной политики.
В децентрализованной системе особенно важен высокий уровень информированности как в центре, так и на местах. Поэтому так велика потребность в разных информационных системах, позволяющих установить плодотворный диалог между центром, местными властями и обществом. Традиционно в Дании и представители социальных служб, и те, кому предоставляются услуги, активно участвуют в проведении социальной политики для достижения конкретных целей. Министерство социальных дел все чаще сотрудничает и финансирует добровольные социальные агентства, которые дополняют деятельность профессиональных социальных работников и достигают положительных результатов в работе с наименее защищенными группами общества, поддерживает контакты с организациями, работающими в социальной сфере, в частности с Национальной ассоциацией местных властей Дании и Ассоциацией советов графств Дании. Кроме того, много групп потребителей и добровольных агентств тесно взаимосвязаны с правительством в таких сферах, как разработка социальной политики, нового законодательства и т. д.
Меры, предпринимаемые в области социальной поддержки людей с низким достатком, основываются на принципе солидарности, предполагающем, что общество признает ответственность за индивида и предоставляет ему необходимую безопасность и услуги.
Дания во многих отношениях занимает особое положение в вопросах социальной защиты и обслуживания. Интерес международной общественности к тому, что называется датской моделью, свидетельствует о том, что ее опыт может помочь другим странам, в том числе и России.
Модель социальной защиты Дании представлена на рисунке 4. Эту модель социальной защиты населения, несомненно, следует отнести к скандинавской модели.
Рис. 4. Модель социальной защиты в Дании
В Германии, как в Нидерландах и Дании, в системе социальной защиты государство играет ведущую роль. С точки зрения политико-территориального устройства Германия представляет собой федерацию, состоящую из отдельных земель. Земли имеют весьма широкое самоуправление, и их политическая и социальная жизнь отличается значительной степенью самобытности.
В то же время для Германии характерно развитое местное самоуправление.
На федеральном уровне вопросами социальной защиты населения занимаются федеральные министерства: Федеральное министерство труда и социальных дел; Федеральное министерство по делам семьи, пожилых граждан, женщин и молодежи. Роль федеральных министерств заключается прежде всего в разработке социальной политики и законодательной базы социальной защиты. Федеральные министерства также занимаются разработкой и осуществлением общефедеральных программ социальной защиты.
На уровне отдельных земель вопросами социальной защиты населения также занимаются министерства. В разных землях они имеют разные названия, например в Баден-Вюртемберге – Министерство труда и социальной защиты, семьи, женщин и пожилых, в Баварии – Баварское государственное министерство труда и социального порядка, семьи и женщин. Однако, несмотря на разные названия, смысл деятельности этих министерств отдельных земель Германии остается примерно одинаковым, и социальная защита населения является одной из их задач.
На местном уровне социальной защитой населения занимаются управления социального обеспечения (социаламт) и управления по трудоустройству (арбайтсамт). Государственные организации (социаламт и арбайтсамт) оказывают помощь только тем, кто зарегистрирован по месту жительства. Если у человека нет регистрации по месту жительства, он может рассчитывать только на помощь частной или общественной благотворительной организации.
Социальная защита населения Германии имеет на современном этапе очень гибкую систему, которая опирается на исторически сложившиеся традиции. Основой является развитая система социального страхования от разных видов рисков, таких как: временная потеря трудоспособности, инвалидность, безработица, восстановление здоровья (реабилитация), помощь по бедности, рождение ребенка, смерть и т. д. Государство является равноправным партнером социального страхования совместно с работодателем и застрахованным[31]. Оплата пребывания клиента в реабилитационном центре (для пожилых, нетрудоспособных) производится соответствующим фондом социального страхования: индивидуально, в зависимости от состояния здоровья при поступлении, требуемого периода релаксации, программы реабилитации. Оплата услуг в детских учреждениях производится в том же порядке фондом социального страхования родителей.
Механизмы системы социального страхования в Германии могут быть успешно адаптированы в России и стать важной составляющей системы социальной защиты всех граждан, в том числе и нетрудоспособных.
Главная функция Федерального министерства здравоохранения и социального обеспечения и Федерального министерства по делам семьи, пожилых граждан, женщин и молодежи Германии – контроль за целевым расходованием государственных средств, являющихся долевыми в разных фондах социального страхования. По основным признакам германская модель управления системой социальной защиты населения относится к скандинавской модели с тенденцией сближения ее с моделью Бисмарка.
Французская система социальной защиты населения представляет собой один из вариантов модели социального страхования Бисмарка, доминирующей на Европейском континенте, которая предусматривает перераспределение текущих доходов бюджета социальной защиты, формируемого за счет взносов работников и предпринимателей, в пользу пенсионеров и нуждающихся. Система социальной защиты ее граждан сформировалась в первые три послевоенных десятилетия при непосредственном участии государства. Управление этой системой и ее финансирование осуществлялись на паритетных началах представителями профессиональных объединений и ассоциациями предпринимателей при участии администрации. Успешное развитие экономики вплоть до середины 70-х годов прошлого века создавало материальную базу для функционирования системы социального страхования и способствовало сохранению стабильности в обществе. Энергетический кризис 70-х годов и проходившая в 80-х годах XX века структурная перестройка экономики выявили слабые стороны сложившейся системы социального обеспечения, прежде всего ее дорогостоящий характер. Ускорился рост дефицита бюджета социального обеспечения, стимулируемый увеличением числа лиц, охваченных разными социальными пособиями, а также воздействием демографических факторов: сокращением суммарной рождаемости, увеличением средней продолжительности жизни населения. При этом процесс старения населения сопровождался не только увеличением доли пожилых людей, но и сокращением доли молодежи.
Выявилась настоятельная необходимость реформирования системы социальной защиты, которая стала непосильным бременем для государственного бюджета. С 1993 года французское правительство приступило к осуществлению реформ. В 1997 году оно было вынуждено сократить расходы на социальное обеспечение, которые тем не менее составили более % ВВП.
В целом во Франции реформирование социальных структур защиты населения сопровождалось усилением влияния государственной власти в управлении всей системой социальной защиты, что резко выделяло ее среди ведущих стран Европы, поскольку в этот период в европейской общественной мысли крепла идея сокращения чрезмерной регулирующей роли государства, и все большее число французских ученых и общественных деятелей поддерживали ее.
Управление системой социальной защиты в Греции имеет некоторые особенности, связанные со спецификой системы социального страхования, а также с национальными традициями. Полномочия по социальной поддержке и социальному обслуживанию населения переданы в Греции органам местного самоуправления. Работа с социально незащищенными категориями населения (пожилые люди, инвалиды) строится через районные центры социального обслуживания «Капи», которые предоставляют следующие услуги: уход на дому, организация досуга, развитие клубов по интересам, организация социального туризма, оказание медико-социальных и оздоровительных услуг. Единое информационное пространство и автоматизированный банк данных населения, в том числе социально незащищенных групп, нуждающихся в социальной поддержке, в стране отсутствуют. Услуги оказываются по обращаемости на платной основе.
В стране функционирует сбалансированная система социального страхования, являющаяся основой социальной защиты как трудоспособного, так и нетрудоспособного населения. Основными функциями Министерства труда и социального обеспечения являются следующие: контроль за целевым расходованием государственных инвестиций, организационно-методическая помощь и координация деятельности центров социального обслуживания. По основным признакам модель управления системой социальной защиты населения Греции можно отнести к англосаксонской, однако ярко выражены тенденции сближения ее с латиноримской моделью.
В Испании в рамках системы социальной поддержки эффективно функционирует механизм информирования граждан о принадлежащих им правах в данной области, а также оказания необходимых юридических услуг, и в частности помощи при оформлении требуемой документации для представления в соответствующие инстанции. Финансирование программ социальной помощи осуществляется из госбюджета – из той его части, которая формируется за счет сбора подоходного налога с физических лиц. Выделенные средства поступают в распоряжение Министерства труда и социального обеспечения. Около 70 % налоговых средств расходуется на социальную политику. Их распределение происходит по двум основным каналам: через испанский Красный Крест и другие неправительственные организации, а также через реализацию ежегодных программ взаимодействия центра, автономий и муниципалитетов в сфере социальной поддержки нуждающихся слоев и групп населения.
Конец ознакомительного фрагмента.