Социология власти. Теория и опыт эмпирического исследования власти в городских сообществах. Раздел первый. Основные этапы изучения власти в городских сообществах (В. Г. Ледяев, 2012)

Считается, что самым первым эмпирическим исследованием власти в городских сообществах было исследование Роберта и Хелен Линд в г. Мунси (штат Индиана, США) в 1920-1930-х годах [Lynd, Lynd, 1929; 1937]. С тех пор данное направление социологии власти превратилось в одну из наиболее развитых отраслей современного обществоведения и прошло ряд этапов в своем развитии. В литературе по теме я не обнаружил конкретных попыток периодизации истории исследований; но фактически в ней довольно четко выделяются три основных периода (этапа), каждый из которых, в свою очередь, имеет свои вехи и ключевые исследовательские проекты:

1. Ранние исследования (1920-1940-е годы).

2. Классический этап (1950-1970-е годы).

3. Современный этап (1980-е годы – настоящее время).

При всей условности данной периодизации и, особенно, трудностях в установлении и обосновании четких хронологических рамок для каждого периода выделение именно этих трех периодов вполне естественно, поскольку исследования, выполненные в разные исторические периоды, существенно различаются по своей проблематике и методологии. На первом этапе властные практики в социальных общностях еще не стали предметом самостоятельного изучения; не было и специально разработанных методов исследования. На втором (классическом) этапе изучение власти стало систематическим; были разработаны разнообразные модели исследования, а количество проектов стало исчисляться десятками и сотнями. Современный этап связан с появлением новых теоретических подходов к изучению власти в локальных сообществах – теорий «машин роста» и «городских режимов», которые стали явно доминировать в исследовательской практике и получили широкое распространение не только в США (где зародилось данное направление политико-социологического исследования), но и в других странах.

I. Ранние исследования (1920-1940-е годы)

Начальный этап изучения власти в городских сообществах включает в себя исследования, предшествующие проекту Флойда Хантера в Атланте. Это исследования Р. и X. Линд, У Уорнера, А. Холлинсхеда, Э. Балцела. Все они были проведены в США. В Европе и других частях света данное направление политико-социалистических исследований стало активно развиваться значительно позднее – с конца XX в.

У всех исследований данного периода есть ряд общих черт, которые отразили трудности и противоречия процесса становления данной отрасли политической социологии. Во-первых, они не были сфокусированы непосредственно на власти: власть изучалась параллельно с другими важнейшими аспектами общественной жизни города. Во-вторых, исследования были эпизодическими и по сравнению с последующими этапами их количество оставалось незначительным. В-третьих, они не опирались на специальные методы изучения власти.

Эти характеристики раннего этапа исследования были обусловлены не только тем естественным обстоятельством, что социальные науки в первой половине XX в. еще только набирали силу, но и рядом иных факторов, тесно связанных с особенностями развития данного направления социального познания. Среди этих факторов наиболее важным оказалась дисциплинарная принадлежность, которая обусловила четвертую общую черту ранних исследований: они проводились социологами, – политологи подключились к изучению власти в социальных общностях несколько позднее, уже в 1950-х годах[5]. В то время интеграция социологии и политической науки еще только намечалась; поэтому способы исследования и модели объяснения существенно различались в зависимости от принадлежности исследователя к той или иной отрасли социального знания. Это отразилось как в расстановке исследовательских приоритетов, так и в специфике подходов к объяснению власти в городских сообществах.

Для социологов власть не являлась специальным (самостоятельным) предметом исследования; как правило, их интересовал значительно более широкий круг проблем жизнедеятельности социума – трудовые отношения, занятость населения, быт, досуг, религия, общественная деятельность и проч. При этом анализ власти, ее источников и модусов существования в социологии существенно отличался от принятого в политической науке. Среди американских политологов преобладали сторонники плюралистической теории, согласно которой власть в Америке – как на уровне государства, так и на локальном уровне – рассредоточена между различными группами, активно участвующими в политике. Плюралисты отвергли тезис о наличии в обществе властвующей элиты, считая, что власть изменяется в зависимости от того, какие группы в данный момент преобладают в принятии тех или иных политических решений; акцент в исследованиях власти ставился на политических институтах и деятельности государственных и партийных организаций. Как отметили Ф. Тронстайн и Т. Кристенсен, политологи «фокусировали внимание на структурах политического управления (government. – В. Л.), а не на власти как таковой… и имели тенденцию игнорировать другие квази– или негосударственные структуры, которые влияли на государственное управление… Власть полностью не игнорировалась, но имела место тенденция концентрировать внимание на ее легальном использовании» [Trounstine, Christensen, 1982: 21].

У социологов изучение власти приобрело несколько иной характер. Они больше внимания уделяли влиянию различных социальных факторов на формирование властных отношений, фактически рассматривая власть в качестве переменной, зависимой от социальной структуры общества. Поэтому подход, лежащий в основании ранних эмпирических исследований власти в городских сообществах, был назван «стратификационной теорией власти». Суть ее состоит в том, что конфигурация властных отношений в сообществе определяется характером ее стратификации, разделения на определенные классы и группы в иерархическом порядке.

Систематизируя основные положения данной теории, Н. Полсби выделил пять ее основных постулатов:

1. В локальных сообществах правит господствующий класс. Между исследователями существуют разногласия по поводу конфигурации признаков класса и количества классов в конкретном сообществе; однако общим моментом является признание наличия у какой-то группы людей определенного набора качеств, которые обусловливают их доминирование в городской политике. В их числе обычно называются: доход, статус, престиж, род занятий, степень участия в социальной жизни и другие характеристики.

2. Политические лидеры и руководители местных публичных институтов занимают подчиненное положение по отношению к высшему

классу. Субординация проявляется в том, что они оказывают меньшее влияние на жизнь города по сравнению с высшим классом и часто вынуждены выполнять его волю.

3. На вершине властной пирамиды находится «правящая элита», состоящая из представителей высшего класса.

4. Элита высшего класса правит в своих собственных интересах.

5. В силу этого имеет место естественный конфликт между высшим классом и низшими классами [Polsby, 1980: 8-II][6].

Все эти постулаты получили отражение уже в самом первом эмпирическом исследовании, проведенном Робертом и Хелен Линд в «Миддлтауне»[7] в 1920-х и 1930-х годах [Lynd, Lynd, 1929; 1937]. Власть рассматривалась ими наряду с другими важнейшими аспектами общественной жизни города. Было обнаружено, что политика в городе контролируется элитой бизнеса, в которой, в свою очередь, доминирует одна семья (семья «X»), Власть делового класса опиралась на его материальные ресурсы и престиж, тогда как рабочий класс был инертен и в силу разных причин не был готов к активному сопротивлению его воле. Семья «X» занимала стратегические позиции во всех важнейших сферах городской жизни – экономической, социальной, политической, фактически контролируя их. Политическое влияние семьи «X» осуществлялось как непосредственно – через руководящие структуры в обеих партийных организациях города, так и через неформальные связи, а также в форме «правления предвиденных реакций»[8]. Городские политики и чиновники имели более низкий реальный статус, чем бизнес-элита. Последняя рассматривала их как «неизбежное зло», поскольку ей не (очень) хотелось непосредственно заниматься управлением, но она была заинтересована в том, чтобы не было серьезного вмешательства государства в ее бизнес[9].

В 1930-1940-е годы отдельные аспекты власти изучались Уильямом Уорнером, выпустившим серию книг о «Янки-сити» (г. Ньюбури-порт, штат Массачусетс, США) [Warner, Lunt, 1941; 1942; Warner, Srole, 1945; Warner, Low, 1947; Warner, 1959]. Также как и Линды, Уорнер видит основания власти в социальном и экономическом статусе и приходит к выводу, что в городе доминировали высшие классы вместе с высшим средним классом. В Янки-сити «наиболее влиятельной группой были янки». Но не все янки составляли правящую элиту города. Наряду с высшим классом в городе имел место «солидный, уважаемый высший средний класс», который представлял собой актив высшего класса и на 80 с лишним процентов состоял из янки. Главный аргумент Уорнера состоит в том, что высшие классы значительно более представлены в структурах власти, чем население в целом [Warner, Lunt, 1941: 372]. Уорнер также ссылается на ситуации, в которых небольшие группы представителей высшего класса осуществляли контроль над значительно превосходящими их по численностями группами из низших страт. В качестве примера он подробно рассматривает выборы в организацию «Ветераны всех войн», когда небольшой группе членов организации из высшего класса удалось навязать свою волю большинству и сделать президентом нужного ей человека [Ibid: 143–144,168-173]. Другой показательный пример, который подробно разбирает Уорнер, – получение представителями высшего класса запрета на работу в ночное время фабрики, расположенной рядом с их домами. Вследствие запрета владелец фабрики был вынужден покинуть город, уволив 120 рабочих. Еще более острым был конфликт между собственниками и рабочими, приведший к массовой забастовке, в результате которой многие рабочие также были уволены. Все эти ситуации Уорнер описывает как примеры классового конфликта, полагая, что его периодические обострения были обусловлены действием двух факторов: 1) отсутствием условий для вертикальной мобильности у рабочих и 2) тем обстоятельством, что владельцы предприятий проживали за пределами города и оказывались вне зоны действия социальных ограничений, которые могли бы быть наложены на них, если бы они проживали в городе [Warner, Low, 1947: 10, 108–133].

Сосредоточение контроля над политической сферой в руках высших классов было выявлено и в исследовании Августа Холлинсхеда в г. Моррис, штат Иллинойс, США [Hollingshead, 1949], целью которого было установление связи между социальным статусом и различными формами участия граждан в общественной жизни. В центре исследования – средняя школа в Элмтауне[10]. Главное внимание Холлинсхед уделяет влиянию социального статуса учащихся на результаты учебы[11]; вместе с тем его интересовали и властные отношения в общности. Он обнаружил, что власть в городе принадлежит «узкому кругу аристократии, объединенной общими интересами. Все они имеют собственность и хороший доход, образуя довольно закрытую сеть, в которую постороннему проникнуть весьма непросто… Эта группа людей может оказать серьезное давление; у них широкий спектр интересов, земля, городская собственность, банки и другие вещи; и они обладают огромной властью и престижем» [Hollingshead, 1949: 72].

Холлинсхед конкретно не рассматривал проблемы, в решении которых эта власть непосредственно проявлялась, но был уверен, что она действительно охватывает широкий спектр вопросов. В этом отношении интересно приведенное Холлинсхедом высказывание одного из респондентов: «Когда им что-то нужно, они собирают своих детей, родственников, внуков, родню со стороны жен и мужей. Когда речь заходит о голосовании, они дают знать своим работникам и съемщикам о своих предпочтениях. Когда приходит время принятия решений, эта группа становится единой… Когда мне что-то нужно, я всегда иду к этой группе… Если я не могу привлечь их на свою сторону, я отбрасываю идею в сторону» [Ibid.: 72–73]. Как и в Миддлтауне, главный интерес высшего класса Элмтауна заключался прежде всего в поддержании низких налогов; последнее обычно обеспечивалось с помощью контроля над деятельностью городских партийных организаций [Ibid.: 86]. Однако открытые конфликты были сравнительно редкими: большинство жителей Элмтауна воспринимало власть высших классов как естественную, что обеспечивало сохранение классовой системы с ее неравенствами и в будущем [Ibid.: 123–124,451-452).

Холлинсхед приводит следующие аргументы в пользу тезиса о том, что высший класс («Класс 1») составляет властвующую элиту города. Во-первых, представители высшего класса значительно реже подвергаются аресту; для Холлинсхеда это индикатор статуса и власти, свидетельствующий о том, что закон по-разному применяется к разным классам [Ibid.: 79]. Во-вторых, высший класс курирует партийные организации города. Непосредственно политикой занимаются люди из других страт, но это не значит, что они свободны от контроля со стороны высшего класса. «Этот контроль за сценой реализуется в формировании консервативной политики и выборе должностных лиц, действующих в качестве агентов по реализации интересов высшего класса» [Ibid.: 86]. В качестве примера Холлинсхед рассматривает блокирование попыток выстроить новое здание школы: представители высшего класса не были заинтересованы в этом, поскольку являлись владельцами земли, а основные средства на строительство школы могли быть получены с помощью повышения налогов, в том числе на землю[12].

Небезынтересно отметить, что г. Моррис стал также объектом исследования Уильяма Уорнера [Warner, 1949], который считал, что «политическая организация Джонсвилля[13] соответствует другим составляющим социальной структуры… совпадая с классовыми очертаниями основной политики» [Ibid.: xviii], Уорнер рассматривал властные отношения сквозь призму основного социального «кливиджа» в городе между управлением и рабочими «Милла» – главного предприятия города, на котором трудилось более трети всех его работников. В целом «Милл» занимал приблизительно то же место в Джонсвилле, что и семья «X» в Миддлтауне; по сути, ни один серьезный вопрос не мог быть решен без его фактического согласия. «Экономическое и социальное могущество “Милла” оказывает влияние на все сферы жизни городского сообщества. Все признают его власть. Политики, сняв шляпу, ждут, что скажет управляющий “Миллом” мистер Уоддел по вопросам типа: “Следует ли повысить налог для улучшения образования?” “Следует ли назначить новым министром мистера Джонса или мистера Смита?”» [Ibid.: 101].

Таким образом, во всех исследованиях четко прослеживается мысль о явном превалировании бизнес-класса и концентрации власти в руках элиты, которая из него рекрутируется и реализует его интересы. Политики, призванные выражать интересы различных социальных групп, фактически зависят от бизнес-элиты и играют роль второго эшелона в реальном управлении социальными общностями. Впоследствии эти аргументы будут развиты Ф. Хантером и другими исследователями элитистского направления.

Естественно, что результаты и выводы исследований подверглись всестороннему анализу и критике со стороны оппонентов и прежде всего из плюралистического лагеря. Резюме Полсби: выводы исследователей оказались примерно одинаковыми, но все они «неправильные» [Polsby, 1980: 3]. Полсби указал на ряд недостатков, которые, на мой взгляд, действительно имели место, хотя отдельные его комментарии представляются не вполне убедительными.

Полсби считает, что результаты исследований фактически опровергают выводы и положения стратификационной теории. Главный его аргумент заключается в том, что при принятии решений по важным проблемам городской политики далеко не во всех описанных исследователями ситуациях бизнес-элита одерживала верх над своими оппонентами и (или) успешно инициировала те или иные решения и(или) изменения. В качестве иллюстрации он разбирает описанные разными авторами ситуации: борьбу вокруг проекта решения вопроса о сбросах фабричных отходов в Уайт Ривер, поражение на выборах мэра в Янки-сити ставленника высших классов, проигрыш «Милла» в вопросе о юнионизации в Джонсвилле и др. В этих конфликтных ситуациях иные силы смогли навязать свою волю, и «элите» пришлось смириться [Ibid.: 14–44].

Кроме того, нередко распределение ценностей и благ осуществлялось в интересах низших классов. В любом случае реализация интересов бизнес-элиты далеко не всегда является индикаторам ее власти, поскольку она может быть результатом действия других факторов, в частности следствием апатии со стороны рабочих. Наконец, Полсби справедливо указывает на недооценку иных (кроме классовых) конфликтов в городской общности[14].

У данных исследований есть и другие недостатки, многие из которых относятся и к более поздним (и зрелым) попыткам изучения власти в социальных общностях. Отметим три из них: 1) исследования ограничивались одним локальным сообществом, что, по сути, исключало возможность качественного сравнительного анализа и убедительных обобщений; 2) не было четкости в понимании городского сообщества и его пределов в контексте распределения политической власти; практически не учитывались взаимоотношения местных акторов со структурами власти более высоких уровней; 3) исследователи не опирались на хорошо прописанные методы выявления субъектов власти.

Однако при всех недостатках ранние исследования власти, бесспорно, сыграли важную роль в развитии целого направления политической социологии, по сути, заложив его основания. Они продемонстрировали актуальность и значимость изучения власти в локальных сообществах, обозначили основную проблематику и предложили вполне связанный набор суждений, определяющих понимание властных отношений и их динамики.

II. Классический этап (1950-1970-е годы)

На этом этапе изучение власти в городских сообществах стало отдельным направлением в политической науке и социологии. Его характеризуют следующие черты:

Во-первых, власть в городских сообществах стала предметом специальных исследований. В отличие от эмпирических исследований предшествующего этапа, где властные отношения составляли лишь одну из предметных областей, с 1950-х годов начались специальные исследования, полностью посвященные изучению различных аспектов властных отношений.

Во-вторых, сформировалось проблемное поле исследований. В центре внимания исследователей – поиск адекватного ответа на классический далевский вопрос «кто правит?». В фокусе внимания исследователей оказались и другие важные темы. На чем основано влияние основных акторов городской политики? Как осуществляется власть? Какие факторы оказывают существенное влияние на конфигурацию основных акторов и их взаимоотношения? Происходят ли существенные изменения в паттернах власти и какова их направленность? Как выбрать оптимальный инструментарий для исследования власти? Какие концепции власти и модели исследования наиболее адекватны задачам, стоящим перед исследователями власти? Эти и другие вопросы обозначили контуры проблемного поля и основные направления дискуссии.

В-третьих, в этот период сложились различные школы в исследовании власти в городских сообществах. В 1950-1960-е годы основная полемика велась между представителями «плюралистической» и «элитистской» школ, а также внутри них; в 1970-е годы к дискуссии активно подключились исследователи марксистской ориентации.

В-четвертых, были разработаны специальные методы изучения власти. На этом этапе использовались три основных метода выявления субъектов власти – позиционный, репутационный и решенческий и их комбинации. В результате интенсивной полемики вокруг методов и накопления опыта методологический инструментарий постоянно совершенствовался, хотя многие аналитики пришли к довольно пессимистическим выводам о зависимости результатов исследования от избранного метода[15].

В-пятых, исследования власти в локальных сообществах стали массовыми и вышли за пределы США. В 1950-1970-х годах количество исследований стало исчисляться сотнями; появились сравнительные исследования власти в городских сообществах разных стран; европейские исследователи обратили внимание на американский опыт[16].

В целом в исследовании власти в этот период был сделан настоящий прорыв, а многие недостатки ранних подходов успешно преодолены.

В рамках классического этапа, в свою очередь, выделяется несколько наиболее значимых вех:

а) исследование Флойда Хантера,

б) исследование Роберта Даля,

в) сравнительные исследования 1960-1970-х годов,

г) опыт использования многомерных концепций власти в эмпирических исследованиях (Мэтью Кренсон, Джон Гэвента),

д) марксистские исследования власти 1960-1970-х годов.

Исследование Флойда Хантера в Атланте. Большинство аналитиков начинают отсчет эмпирической социологии власти с исследования Флойда Хантера в Атланте, проведенного в начале 1950-х годов [Hunter, 1953]: оно стало первым проектом, полностью посвященным изучению власти в городском сообществе; Хантер использовал специальный метод исследования, который впоследствии стал едва ли не самым популярным способом выявления субъектов политической власти.

Особое место Хантера в эмпирической социологии власти обусловлено и тем обстоятельством, что он вместе с Ч.Р. Миллсом [Mills, 2000] бросил вызов многим устоявшимся представлениям о власти в США, а его книга существенно повысила интерес к теме, фактически открыв полемику по поводу распределения власти в городских сообществах. Ориентированная на анализ конкретных форм и образцов политического поведения, книга Хантера символизировала начало бихевиоральной (или поведенческой) революции в изучении власти, ознаменовавшей поворот от исследования формально-правовых и институционально-организационных аспектов функционирования политической системы к описанию и объяснению политического влияния различных социальных групп и выявлению соответствующих эмпирических закономерностей. Подход Хантера существенно контрастировал с устоявшейся традицией политических исследований в США, которые осуществлялись главным образом в русле плюралистического направления в политической науке. Концентрируя внимание на формальной структуре политического руководства и управления, политологи обычно ограничивались исследованием видимых легальных механизмов власти, недооценивая влияние акторов, действующих вне непосредственного пространства государственной политики. Тем самым не учитывались скрытые и наиболее тонкие проявления власти, что существенно искажало общую картину ее распределения. В этом отношении исследование Хантера расширяло и углубляло традиционные подходы к изучению власти, способствуя формированию новых представлений о политическом процессе: Хантер постарался разглядеть скрытые механизмы политического влияния, находящиеся за пределами формальных публичных институтов власти[17]. Как социолог Хантер понимал, что властные отношения имеют самые различные основания, а формальные ресурсы, которыми обладают политики и представители публичной власти, отнюдь не всегда гарантируют им реальные возможности определять основные направления развития политических процессов в социуме. Поэтому обнаружение могущественных субъектов политики, сплоченно действующих за пределами публичной сферы, вполне вписывалось в его понимание социально-политической иерархии развитых обществ XX в.

Как и его предшественники, Хантер обнаружил элитистскую картину распределения политического влияния в городе[18]. Структура власти в Атланте состояла из двух частей. Центром являлась элита – небольшая группа топ-лидеров, доминировавших в городской политике. Группа состояла преимущественно из бизнесменов. Ее члены были достаточно тесно связаны между собой; они, как правило, не принимали участия в публичных политических структурах, предпочитая неформальные каналы влияния. Хотя внутри элиты имели место отдельные группировки («компании») и структура власти представляла собой сложную пирамиду с несколькими центрами влияния, решения по важнейшим вопросам городской политики принимались совместно. После того как основные вопросы были подготовлены на неформальных площадках, в дело вступали лидеры второго эшелона и исполнители, которые обеспечивали реализацию необходимых решений в публичной сфере. Таким образом, Хантер фактически поставил под сомнение демократический характер формирования городской политики, которая оказалась под контролем бизнес-элиты, никем не избираемой и никому не подотчетной[19]. В своем исследовании Хантер использовал так называемый репутационный метод, ставший его главной исследовательской новацией и впоследствии получивший широкое распространение при определении правящей элиты и структуры власти в локальных сообществах: выявление лидеров осуществлялось по их репутации, т. е. по субъективному мнению респондентов о степени влияния лидеров в городских делах[20].

В 1950-1970-е годы элитистская (пирамидальная) структура власти была обнаружена и многими другими исследователями. По результатам своего исследования в «Спрингдейле» Артур Видич и Джозеф Бенсман [Vidich, Bensman, 1958] пришли к выводу, что управление социальными процессами осуществлялось очень узкой группой лидеров[21]. Как и

у Хантера в Атланте, в Спрингдейле сложилась стабильная и довольно четкая иерархия лидерских позиций. Главную роль играла узкая группа «первостепенных» (primary) лидеров; она состояла из четырех лидеров (крупный бизнесмен, редактор газеты, юрист и член местного совета), занимавших многие ключевые позиции в политической, образовательной, религиозной и других сферах жизнедеятельности городка. При этом один из них – бизнесмен – фактически являлся «городским боссом», положение которого было вполне сопоставимо с положением главы семьи «X» в Миддлтауне. Существенную роль играли и «второстепенные» (secondary) лидеры, обеспечивающие реализацию воли элиты. Этот слой состоял из профессионалов, которые работали в городских организациях. Хотя власть в городе и не была монолитной, а политические интересы многих лидеров ограничивались отдельными сферами и институтами, принятие решений в городе никак не вписывалось в плюралистическую парадигму власти. «Принятие решений в общности не есть специализированная функция. Лидеры принятия решений не занимают каких-либо специализированных позиций и в процессе принятия решений не ограничиваются решениями, влияющими только на одну из сфер жизни общности. Одни и те же люди, некоторые вообще не занимающие никаких формальных позиций, участвуют в принятии решений, которые затрагивают все сферы жизни социальной общности» [Vidich, Bensman, 1968: 76].

Доминирование бизнеса[22] осуществляется через лидеров, которые в данном случае выступают в качестве «брокеров». Отношения между брокером и бизнесменами не являются односторонними. С одной стороны, он зависит от них (они составляют важную часть его клиентуры, и он получает деньги из публичных фондов, которыми они управляют); с другой стороны, часто только брокер может объяснить бизнесменам, что им целесообразно делать в определенных ситуациях. Но это не дает ему неограниченной власти над ними, поскольку его влияние и лидерство опираются в основном на неформальные ресурсы, прежде всего на доверие группы. Поэтому брокер «не может ошибаться» [Ibid.: 72].

Описанные Видичем и Бенсманом практики властвования весьма похожи на процессы, имевшие место в линдовском Миддлтауне и хантеровском Региональном городе. «Боссу» Спрингдейла весьма выгодно определять политику, не занимая каких-либо формальных позиций в местной публичной власти: он не обязан участвовать в публичном обсуждении тех или иных вопросов, ему не могут быть предъявлены претензии по поводу тех или иных действий или решений, против него невозможно организовать какие-то оппозиционные действия и тем самым ограничить его политическое влияние. Поэтому потенциальные оппоненты чаще всего вынуждены принимать сложившиеся правила игры [Vidich, Bensman, 1968: 74]. Однако власть элиты не безгранична. Усиление влияния «массового индустриального общества» и все большая экономическая, политическая и культурная зависимость локального сообщества от центральных институтов общества и социетальных трендов обусловливают снижение роли местных элит, вынужденных действовать в ограниченном коридоре возможностей, оставляемых внешними по отношению к социальной общности силами.

Несколько более сложная структура власти была обнаружена Джорджем Белкнапом и Ральфом Смаклером в «Сообществе A»[23] [Belknap, Smuckler, 1956: 73–81]. С помощью репутационного подхода и интервью «политического актива» (56 человек) и «пассивных членов общности» (103) исследователи пришли к следующим выводам:

1. Существенное влияние на ситуацию в общности влияет сравнительно небольшая группа людей – около 60 человек («most important»); среди них выделяется группа топ-лидеров – 6–8 человек.

2. Существует общее согласие между «политическим активом» и «пассивными гражданами» относительно состава наиболее влиятельных людей города; однако между этими группами существуют значительные разногласия по поводу отнесения тех или иных граждан к категории топ-лидеров.

3. «Пассивные» склонны считать таковыми тех, кто занимает формальные позиции в структуре публичной власти; «актив» значительно чаще относит к ним неформальных лидеров.

4. Группа лидеров не является единой; ее представители имеют влияние на различных уровнях власти – местном, региональном и федеральном.

5. Небольшая группа самых влиятельных людей осуществляет общее лидерство на уровне городского сообщества; однако за топ-эшелоном конфигурации лидеров могут различаться в зависимости от типа проблемы, по которой принимается решение.

6. Позиция (в бизнесе, промышленности и государственном управлении) является основанием лидерства в значительно большей степени, чем индивидуальные характеристики человека [Belknap, Smuckler, 1956: 74–75].

Таким образом, структура власти в «А» в целом соответствует элитистским объяснениям, предполагающим наличие небольшой стабильной топ-элиты, определяющей общее направление развития социума; большинство их не занимали высокие публичные должности. Лидеры второго эшелона необходимы для решения отдельных конкретных проблем, но сами они «редко запускают механизм принятия решений»; на этом уровне имеют место плюрализм и специализация лидеров в принятии решений в «своих» сферах [Ibid.: 80–81].

К менее определенным (в контексте соперничества элитистской и плюралистической школ) выводам пришел Тед Смит на основе результатов своего исследования в Нортвилле [Smith, 1960: 83–88][24]. В центре внимания исследователя – вопрос, вокруг которого велись основные дискуссии того времени: насколько интегрированы топ-лидеры локального сообщества, представляют ли они единую группу? Смит считает, что группа наиболее влиятельных людей Нортвилля имеет «сравнительно высокий уровень интеграции». Однако в отличие от других исследователей, полагавших, что высокий уровень взаимосвязи членов элитной группы обусловлен их «общим потенциалом власти» («common attributive potential for power»)[25], Смит полагает, что он в большей степени зависит от того, насколько важную роль сообщество играет в реализации их интересов. Его резюме: «До тех пор пока Нортвилль оставался относительно самодостаточным сообществом, определявшим само существование экономической элиты (как элиты), от которой зависело благополучие жителей, структура власти довольно четко отражала систему экономического господства. В этот период экономическая элита была явно заинтересована в руководстве процессом принятия решений и потому ее члены предпринимали необходимые действия, обеспечивающие им место в структуре власти… Однако экспансия города (в пригороды. – В. Л.) изменила ситуацию. Нортвилль… перестал быть “экономически независимым”. Политические решения в общности перестали оказывать существенное влияние на положение экономических элит. Как следствие, структура власти перестала соответствовать системе экономического господства» [Smith, 1960: 88]. Другим важным фактором, ограничивавшим интеграцию локальных лидеров, стало снижение их привязанности к сообществу, что было вызвано уменьшением доли мормонов в его социальной структуре, а также растущей активностью жителей за пределами Нортвилля. На основе этих изменений Смит приходит к заключению, что хотя группа наиболее влиятельных людей Нортвилля и имеет сравнительно высокий уровень интеграции, в дальнейшем «консолидированное лидерство с единой иерархией власти станет все более затруднительным» [Smith, 1960: 88].

Эти и другие исследования, в той или иной степени подтверждавшие тезис о сосредоточении власти в руках небольших групп городской элиты, обычно представлявшей бизнес-сообщество[26], вызвали критическую реакцию оппонентов из политологического (плюралистического) лагеря. Естественно, что самую большую порцию критики получило исследование Хантера, которое в 1950-е годы оставалось наиболее масштабным и содержательным исследованием, осуществленным в общем русле элитистской традиции.

В целом негативная реакция политологов на эти исследования была обусловлена и профессиональным соперничеством, и идеологическими разногласиями, и неприятием теоретико-методологических оснований исследований социологов. В профессиональном плане политологи явно не желали, чтобы социологи объясняли им, что на самом деле происходит в политической сфере, которую политологи считали своей территорией. По их мнению, социологи «уделили слишком мало внимания политику», которого «рассматривали как агента воли большинства, политических партий, групп интересов или элиты» (см. [Dahl, 1961: 6]). Политологам, естественно, не понравилось, что основной предмет их исследования у социологов оказался на вторичном уровне структуры власти в социальной общности: «Зачем тратить время на изучение пешек?» (см. [Trounstine, Christensen, 1982: 27]).

Идеологический контекст критики проявлялся в том, что для политологов (плюралистов) идеи и выводы Хантера, Миллса и других социологов данной ориентации оказались слишком радикальными. Разделяя с ними общее позитивное отношение к идеалам либеральной (плюралистической) демократии, плюралисты оказались более консервативными (позитивными) в оценках ее состояния (наличия) в американском обществе, тогда как социологи считали, что основания демократии подрываются существующей экономической системой, создающей предпосылки для господства бизнес-элиты. Политологи во многом не были готовы признать то, о чем писали Хантер и его коллеги.

Однако главной причиной неприятия выводов Хантера стало негативное отношение к методологии исследования и в первую очередь к репутационному методу Политологи были убеждены, что он не может выявить реальной структуры власти, поскольку предметом исследования оказывается не власть как таковая, а лишь мнения о ней. Кроме того, он не рефлектирует сферу власти и не гарантирует, что респонденты (эксперты) оперируют одинаковыми концептами и исследовательскими стандартами при выборе наиболее влиятельных людей. А главное, сама постановка репутационных вопросов фактически изначально задает элитистские выводы и неизбежно ведет к преувеличению роли тех, кто действует «за сценой»: «Хантер предполагал существование властвующей элиты и поэтому обнаружил ее» [Tronstine, Christensen, 1982: 29][27].

В качестве естественной реакции на критику со стороны плюралистов были предприняты многочисленные попытки рафинировать репутационный метод и внести некоторые коррективы в концептуальные основания исследования. Одну из таких попыток предпринял Чарлз Бонджин в своем исследовании в Берлингтоне (штат Северная Каролина, США) [Bonjean, 1963: 672–681]. Он обратил внимание на недостаточную четкость понятия «лидер общности» и предложил типологию лидерства[28], позволяющую снять некоторые трудности, имевшие место в традиционном репутационном подходе (в том числе проблему разграничения между властью и статусом), и дать более комплексную и потому адекватную картину лидерства в городском сообществе. Бонджин посчитал, что традиционный репутационный подход может и не выявить тех лидеров, которые не обладают высоким классовым или социальным статусом; поэтому необходим дополнительный шаг – сравнение лидеров и нелидеров и включение предложенной им классификации лидеров в структуру исследования. В Берлингтоне Бонджин обнаружил пять видимых лидеров и по шесть скрытых и символических лидеров, т. е. лидерство оказалось отчасти видимым, отчасти скрытым [Ibid.: 678, 680]. Наиболее влиятельным лидером города был видимый лидер (Нил Аллен). Он был включен в сеть всех основных организаций города, хотя и не возглавлял ни одну из них; фактически именно он выполнял роль координатора городской общественной жизни и выстраивал систему приоритетов при выборе тех или иных проектов. Другие лидеры – как видимые, так и скрытые[29] – участвовали в деятельности максимум двух местных институциональных сфер, обычно в экономической и какой-то еще. Поэтому Бонджин определил лидерство в Берлингтоне как «сеть пересекающихся субгрупп, видимых и скрытых, деятельность которых координируется центральной видимой фигурой».

Исследование Роберта Даля в Нью-Хейвене. Вплоть до конца 1950-х годов эффективность плюралистической критики хантеровского метода и элитистской методологии в целом во многом снижалась тем, что отсутствовали собственные эмпирические исследования и альтернативные методы. С этой точки зрения исследование Роберта Даля в Нью-Хейвене [Dahl, 1961] оказалось не только весьма своевременным, но и стало главным «оружием» плюралистов в споре с оппонентами. Далевский проект стал ответом на вызов, брошенный элитистами, и фактически первым эмпирическим исследованием, выполненным в плюралистической традиции; в нем была апробирована иная методология эмпирического исследования власти, а его результаты оказались существенно отличными от тех, которые были получены социологами.

Даль и его коллеги[30] рассматривали политическую власть как способность субъекта осуществлять свою волю путем влияния на принятие политических решений, и поэтому их анализ сосредоточился на изучении роли различных групп в этом процессе; соответственно, использованный ими метод исследования получил название «решенческий» (decisional)[31]. Для обстоятельного анализа процесса принятия важнейших решений в Нью-Хейвене были выделены три проблемные сферы: реконструкция города, образование и назначение на должности, в которых наблюдались столкновения различных акторов городской политики и можно было обнаружить всех основных участников политического процесса, его «победителей» и «проигравших». На основе анализа полученных данных и был дан ответ на вопрос о том, кто правит в американском городе, вынесенный в заголовок книги Даля.

Основные выводы исследования:

Во-первых, непосредственное влияние на процесс принятия решений оказывает небольшая группа людей. Некоторая часть городского сообщества оказывает косвенное влияние, поскольку при выборе политического курса и его реализации учитываются ее интересы. Однако большинство жителей города фактически не влияет на политический процесс.

Во-вторых, в каждой из институциональных сфер общественной жизни города доминируют свои лидеры, интересы которых наиболее связаны с данной сферой. Например, в сфере партийных номинаций выбор кандидатов на определенные позиции осуществлялся сравнительно небольшими группами лидеров политических партий; в сфере реконструкции города наибольшее влияние имели мэр и группа его экспертов, инициировавшие важнейшие проекты. Очень небольшое количество людей активно участвовали в принятии решений в нескольких институциональных сферах. Таким образом, ни одна из групп не имела решающего влияния на городскую политику в целом.

В-третьих, представители социальной и экономической элиты достаточно редко принимали активное участие в городской политике. Тем самым основной вывод Хантера был отвергнут.

В-четвертых, если попытаться выделить отдельных индивидов или группу людей, оказывающих наибольшее (по сравнению с другими индивидами и группами) влияние на принятие решений, то более всего на эту роль в Нью-Хейвене могли претендовать мэр и его ближайшее окружение. Даль обнаружил, что мэр Ричард Ли сумел наладить весьма эффективную кооперацию между различными фракциями городского сообщества, часто направляя и манипулируя их деятельностью в своих интересах.

Таким образом, власть в Нью-Хейвене осуществлялась в целом демократически, а главную роль в городской политике играли люди, избранные народом или назначенные на публичные должности. Но демократия была отнюдь не идеальной, поскольку многие люди – как среди элитных групп, так и рядовые граждане – не стремились в полной мере реализовать имеющийся у них потенциал влияния[32].

Впоследствии целый ряд исследований был проведен в разных городах по аналогичной методике и их результаты оказались близкими к результатам, полученным Далем в Нью-Хейвене. Исследование Аарона Вилдавски в г. Оберлине (штат Огайо, США)[33] [Wildavsky, 1964] с самого начала задумывалось автором как «воспроизводство и развитие исследования в Нью-Хейвене в другой общности» [Ibid.: vii]. Главный вопрос исследования – чисто далевский: «Кто правит?»[34]. Чтобы ответить на него, Вилдавски использует решенческий подход, который «замечательно подходит для достижения поставленных целей». В отличие от Даля Вилдавски не пришлось ограничивать набор решений несколькими проблемными сферами, поскольку исследование в небольшом городке (в этом его преимущество) позволило проанализировать все более-менее значимые решения [Wildavsky, 1964: 8]. Собственно эмпирическая часть исследования состояла из трех этапов и также воспроизводила логику исследования в Нью-Хейвене: 1) выявление лиц, оказавших влияние на принятие решений в определенных сферах[35]; 2) интервьюирование их с целью выяснения степени и характера их участия, а также определения других участников процесса принятия решений; 3) сравнительный анализ состава наиболее влиятельных людей в различных проблемных сферах. От того, насколько совпадают конфигурации наиболее влиятельных людей, участвующих в принятии решений в различных сферах городской политики, зависит ответ на основной вопрос исследования[36].

Результаты исследования подтвердили изначальную гипотезу Вилдавски о том, что «политическая система большинства американских городов лучше всего может быть охарактеризована как плюралистическая». Он не обнаружил ни одного человека или группы, которые занимали бы лидерские позиции во всех проблемных сферах. Некоторые совпадения между конфигурациями лидеров имели место, но в основном присутствие в нескольких сферах обнаруживали представители публичной власти (мэр, городской менеджер, члены городского совета), что Вилдавски посчитал вполне естественным и соответствующим демократическим принципам, поскольку их позиции либо непосредственно, либо опосредованно определялись выбором граждан [Ibid.: 7, 265].

Таким образом, Вилдавски отверг ставший уже традиционным взгляд на небольшие социальные общности как гомогенные образования, в которых практически отсутствует открытый политический конфликт и острое соревнование между лидерами. В Оберлине власть оказалась распределенной между разными индивидами и группами, а политическая система – «фрагментированной, соревновательной, открытой и флюидной» [Ibid.: 7–8]. Так же как и Даль, он не обнаружил какого-то особого влияния экономических элит на городскую политику: богатство в основном не используется в политических целях, и социальное положение не имеет существенного значения в Оберлине; при этом сами бизнесмены не выглядели единой группой, часто занимая противоположные стороны в политических конфликтах [Ibid.: 272, 279]. Обычно в решении важных вопросов побеждает «довольно широкая коалиция групп интересов, члены которых могут не соглашаться друг с другом по отдельным вопросам и испытывать поражения». Успех коалиций обусловлен их активностью и умелым использованием имеющихся ресурсов [Ibid.: 270–277]. В целом Вилдавски разделяет умеренный оптимизм плюралистов, считая, что складывающаяся в американских городах плюралистическая система власти обеспечивает граждан возможностями «сопротивления агрессии, эффективного участия в делах сообщества и плодотворного самовыражения» [Ibid.: 9].

Эмпирической базой исследования Эдварда Бенфилда в Чикаго [Banfield, 1961] стали шесть case studies, которые охватывали практически все наиболее важные городские проблемы, оказавшиеся в фокусе принятия решений в 1957–1958 годах[37]. Результаты исследования подтвердили наличие в городе плюралистической политической системы: в решении важнейших городских проблем участвовали от 15 до 30 человек, при этом очень немногие лидеры (в основном это были представители публичной власти) имели серьезное влияние за пределами сферы своих непосредственных интересов и компетенции. Однако плюралистическая система в Чикаго несколько отличалась от той, которая была обнаружена Далем: в Нью-Хейвене различные центры власти оказались так или иначе объединены сильным лидерством мэра Ли, тогда как в Чикаго, по сути, имели место несколько сравнительно самостоятельных пирамид власти.

Основания плюралистической системы власти Бенфилд видит во «фрагментации публичной власти в Чикаго». С чисто формальной точки зрения, пишет он, «вряд ли можно вообще говорить о наличии политического управления» в городе, поскольку в реальности «существуют сотни, а возможно, и тысячи структур с определенным объемом публичной власти, ни одна из которых не обладает ею в достаточной мере для осуществления действий, которым противостоят другие» [Ibid.: 235–236]. Фрагментация власти поддерживается наличием стабильных противоречий между ключевыми центрами влияния в городском политическом пространстве – мэром и губернатором, демократами и республиканцами, центром и пригородами; каждый из них выступает в качестве механизма контроля и ограничения действий других структур. В силу этого мэру – центральному политическому актору города – приходится опираться не столько на формальные полномочия, сколько на иные ресурсы, в частности на поддержку партийной машины. Тем самым формальная децентрализация компенсируется (хотя и не в полной мере) с помощью неформальной централизации [Banfield, 1961: 235–240].

Бенфилд видит в данной системе власти существенные недостатки. Главный из них состоит в том, что она «не обеспечивает достаточной централизации. На политической сцене действует много специфических групп интересов, каждая из которых ориентируется в основном на свои интересы и редко – на интересы сообщества в целом». Решения в этой системе часто оказываются результатом влияния (давления) тех или иных групп, а не рационального взвешивания аргументов. Тем самым возникает противоречие (в значительной степени непреодолимое) между природой политической системы и требованиями эффективного управления, ориентированного на цельную и последовательную политику [Ibid.: 324–326]. Однако в этой системе есть и свои плюсы: для принятия и реализации важного решения нужно добиваться согласия различных групп, у которых имеются возможности четко обосновать свою позицию и оказывать влияние на политический процесс. В ряде ситуаций альтернатива централизованным формам принятия решений может выглядеть предпочтительнее и с точки зрения эффективности управления, поскольку «фрагментация анализа» – включение в процесс обсуждения политический решений различных групп – может помочь правильно оценить преимущества отдельных подходов к решению проблемы [Ibid.: 327]. Кроме того, принятие решения на основании распределения влияния в этом случае становится результатом соблюдения определенных правил политической игры, что само по себе имеет значение и отражает степень и интенсивность поддержки тех или иных альтернатив. Наконец, во многих ситуациях принятие решений, обусловленное определенной конфигурацией политического влияния, направлено на реализацию всеобщего блага [Ibid.: 331–332].

В исследовании Уоллеса Сэйра и Герберта Кауфмана в Нью-Йорке [Sayre, Kaufman, 1960] также была обнаружена плюралистическая картина распределения власти. Как и другие представители данного направления политической науки, они рассматривали власть через призму принятия решений, в котором имело место постоянное соревнование и кооперация между различными акторами. Главное в этом процессе – борьба за «ставки» и «призы», которые стремится выиграть каждый участник городской политики с помощью тех или иных стратегий. Таковыми являются должности в публичных институтах власти (как избираемые, так и назначаемые), различные экономические выгоды, включая благоприятный уровень налогообложения, городские контракты и франшизы, государственные услуги, идеологические и символические приоритеты, связанные с достижением желаемых политических целей и победами лидеров. В соревновании за эти ставки и призы в Нью-Йорке принимает участие большое количество различных акторов, сгруппированных авторами исследования по нескольким основным категориям: партийные лидеры, сотрудники муниципальных органов власти, чиновники городских служб, различные негосударственные акторы, СМИ, представители иных уровней публичной власти (федеральной, штата), а также городской электорат. Соревнование разворачивается вокруг многочисленных «центров принятия решений». В каждом из них есть «ядро» – группа, обладающая формальными полномочиями легитимизировать решения, т. е. обнародовать их в форме предписаний, и «сателлиты» – те группы, которые стремятся на него влиять. Обычно ядро центра принятия решений составляют представители публичной власти; однако в сфере политических партий главную роль играют партийные лидеры, а при принятии решений об электоральной политике ядром является сам электорат. При этом во всех других центрах принятия решений присутствие электората, имеющего предрасположенность и возможности решающим образом вмешиваться в борьбу на чьей-то стороне, также должно ощущаться всеми участниками политического соревнования [Ibid.: 709–710].

Исследование показало, что «ни одна группа в городе не обладает достаточной властью, чтобы самостоятельно принимать решения или требовать решений от других. Каждое важное решение представляет собой продукт взаимных уступок». Лидеры занимаются формированием постоянных или временных альянсов между союзниками или соперниками с целью достижения более выгодного положения в центре принятия решений. Бизнес не является доминирующей группой в городе: лидеры негосударственных организаций хотя и могут оказывать сильное влияние на те или иные центры принятия решений, никогда не образуют их ядра; как правило, влияние негосударственных организаций ограничено несколькими функциональными сферами. Фрагментация политической системы поддерживается и «пересекающимся членством» многих индивидов и групп, а также тем, что группы, составляющие ядро в одном центре принятия решений, могут действовать как сателлиты в других центрах. Институты городской публичной власти стремятся рационализировать и балансировать деятельность отдельных центров принятия решений, стремясь сохранить ее единство. Однако добиться высокого уровня интеграции они не в состоянии [Ibid.: 712–715].

В целом городскую политическую систему исследователи характеризуют следующим образом: «открытая политика, отсутствие единой господствующей правящей элиты, наличие паттернов соревнования и торга, из которых никакие группы надолго не исключаются; система по своей природе консервативна, но не является неспособной к инновациям»; ее можно представить как «серию небольших полуавтономных миров, каждый из которых порождает официальные программы и политики (policies) через взаимодействие его обитателей» [Sayre, Kaufman, 1960: 17,715–716].

Таким образом, в конце 1950-х – начале 1960-х годов политологи смогли ответить на вызов элитистов не только в виде концептуальной и теоретической критики, но и результатами целого ряда серьезных и обстоятельных эмпирических исследований, в которых были предложены альтернативные методы объяснения распределения власти в городских сообществах.

Естественно, исследования плюралистов вызвали неоднозначную реакцию. В потоке критических замечаний, высказанных оппонентами, можно выделить несколько основных аргументов. Во-первых, их не удовлетворил слишком узкий взгляд на власть и политические процессы в общности – сохраняющийся фокус на собственно политических институтах, процессах, событиях и решениях. Поэтому многие важные социальные факторы, во многом обусловливающие характер и специфику политических отношений в городских сообществах, оставались на периферии исследовательского интереса политологов. При таком подходе представители публичной власти и партийные лидеры неизбежно оказывались в числе наиболее влиятельных акторов городской политики, тогда как роль иных групп, прежде всего бизнеса, оказывалось недооцененной.

Во-вторых, плюралистов обвинили в том, что они не стремились выявлять и объяснять те формы власти, которые осуществлялись за пределами процесса принятия политических решений. Ограничение сферы политической власти процессом принятия политических решений в публичных политических структурах формирует «одномерное» вйдение политической власти, оставляющее вне поля зрения другие ее важные проявления. П. Бахрах и М. Барац указали на то, что власть имеет и «второе лицо», возникающее в ситуациях, когда субъект власти блокирует возможность оппозиции поставить в повестку дня «опасные» для него решения (технология «непринятия решений») [Bachrach, Baratz, 1962: 947–952; 1963: 641–651]. Более радикальные критики, в частности С. Льюке, обвинили плюралистов и в неучете «третьего лица власти», которое появляется при формировании правящей элитой определенного политического сознания и идеологии у граждан, препятствующих пониманию ими своих реальных интересов [Lukes, 1974].

В-третьих, критики обратили внимание на серьезные недостатки решенческого метода, используемого в исследованиях политологов: метод «не видит» влиятельных акторов, действующих «за сценой», не учитывает воздействие структурного фактора и «правление предвиденных реакций», создает непреодолимые трудности при выборе совокупности решений, отражающих распределение власти в общности, и т. п.[38] На основании этих и других аргументов[39] результаты исследований плюралистов были поставлены под сомнение.

Разумеется, плюралисты стали активно защищать как свои методы, так и полученные с их помощью выводы о распределении власти в городских сообществах. В результате в 1950-1960-е годы сохранялось достаточно жесткое противостояние двух подходов к изучению власти. Однако бурный рост числа эмпирических исследований и естественное стремление учесть замечания оппонентов привели к новым тенденциям в развитии данного направления социальных исследований.

Сравнительные исследования 1960-1970-х годов. В 1960-е годы исследования власти в локальных сообществах развивались в следующих направлениях. Во-первых, росло осознание необходимости поиска методологии, которая могла бы снять противоречия между двумя школами в изучении власти. Наиболее естественным шагом в этом направлении становится комплексное использование различных методов при изучении распределения власти. Во-вторых, исследователи постепенно приходили к пониманию естественной вариативности властных отношений в различных сообществах. Соперничающие стороны уже не стремились непременно доказать, что именно их оценки и характеристики распределения власти отражают господствующий паттерн властных отношений в американских городах. В результате исследователи пришли к идее о том, что элитизм и плюрализм не являются альтернативными интерпретациями политической реальности, а представляют собой две стороны единого элитистско-плюралистического континуума, в рамки которого укладываются эмпирические данные о распределении власти в различных городских сообществах.

Это в свою очередь стимулировало развитие компаративных исследований, направленных на выявление факторов, определяющих распределение власти, ее динамику и результаты. Пик компаративных исследований пришелся на вторую половину 1960-х – начало 1970-х годов; этот период Т. Кларк назвал «компаративной революцией» [Clark, 1968а: 5]. Преимущества компаративных исследований над исследованиями

отдельных городов очевидны: они позволили в значительной мере преодолеть ограниченность материала, более обоснованно судить о преобладающих типах структуры власти и базовых тенденциях ее развития; при этом отпала необходимость доказывать «типичность» города, избранного исследователем для изучения[40]. Кроме того, именно сравнительные исследования способствовали, хотя бы отчасти, преодолению разногласий в методологии исследования. Наконец, немаловажным фактором, стимулировавшим развитие сравнительных исследований власти в американских общностях, стал рост финансирования проектов [Clark, 1968b: 576].

Изначально проблемное поле сравнительных исследований было приблизительно тем же, что и в исследованиях отдельных городов. Однако вместе с расширением объекта исследования происходила и естественная корректировка его проблематики. Исследователи уже не ограничивались ответом на главный вопрос «кто правит?», поставленный Хантером, Далем и их последователями. Формулировка базовой стратегии исследования власти стала более емкой: «Кто правит, где (в каких общностях), когда (при каких условиях) и с какими результатами?». То есть все большее внимание исследователей заняли специфические характеристики локальных сообществ, которые обусловливали разные паттерны власти и лидерства [Clark, 1968а: 5; Clark, 1972: 11; Clark, 1975: 271].

Сравнительные исследования власти развивались в нескольких направлениях. Самый простой способ – сравнение результатов нескольких разных исследований в отдельных городах. В какой-то мере этот подход был реализован Питером Росси [Rossi, 1960: 390–401], который попытался рассмотреть набор структурных характеристик сообществ, оказывающих влияние на характер властных отношений. Его исследование фактически стало первым, где было указано на необходимость проведения сравнительных исследований и были сформулированы некоторые пропозиции, касающиеся влияния отдельных факторов на структуру власти (доля работающих в органах местной власти на профессиональной основе, специфика и характер выборов, уровень гомогенности электората, степень совпадения линий политического размежевания с классовой дифференциацией и др.). Однако данный подход имеет очевидные недостатки, а проблемы сопоставления данных, полученных с помощью разных методов, становятся труднопреодолимыми.

Более интересными представляются попытки провести исследование одновременно в нескольких городах по одной методике. Среди исследований подобного рода выделяются исследования Р. Престуса, Р. Эггера, Д. Голдриха и Б. Свенсона, Д. Миллера.

Роберт Престус [Prestus, 1964] провел исследование в двух небольших городках штата Нью-Йорк (Ривервью и Эджвуд). Используя комбинацию репутационного и решенческого методов, он обнаружил, что структуры власти в городах заметно различаются. В Эджвуде наибольшим влиянием обладают экономические лидеры, хотя нередко им приходится преодолевать оппозицию политических лидеров. В Ривервью, наоборот, доминируют политические лидеры, а экономическая элита занимает периферийное место в политическом процессе. Эти различия Престус объясняет тем, что Эджвуд представляет собой значительно более развитый в экономическом отношении город, и поэтому роль местных экономических ресурсов в нем более заметная, чем в Ривервью; экономические лидеры могут мобилизовать большие финансовые ресурсы и получить поддержку своих корпораций для реализации необходимых программ. В то же время у политических лидеров в Ривервью более «внешняя» ориентация и они часто обращаются за ресурсами к политическим структурам более высокого уровня. По результатам исследования Престус делает вывод, что в городах со слабыми экономическими ресурсами, скорее всего, будут доминировать политические лидеры, тогда как в тех городах, где есть достаточное количество внутренних ресурсов, вероятнее большее влияние экономических лидеров.

В методологическом аспекте главный вывод Престуса состоит в том, что сравнительная полезность репутационного и проблемного методов вполне сопоставима, хотя изначально предполагалось, что проблемный метод более адекватен и научно обоснован. Достоинством репутационного метода является то, что он может указать на тех людей, которые действуют «за сценой» и не всегда оказываются в списке принимающих решения. Кроме того, их появление в репутационном списке направляет внимание исследователей на выяснение причин, почему люди, оценивающиеся как обладающие властью, не демонстрируют ее в публичном пространстве. В то же время проблемный метод «не замечает» некоторые тонкие манифестации власти, когда индивиды с большими ресурсами играют скрытые роли в механизме принятия решений или действуют через своих подручных (которые, согласно проблемному методу, оказываются «реально» властвующими). Поэтому он считает рациональным использовать методы в комплексе, что обеспечивает наиболее адекватное объяснение распределения власти. Наконец, оценивая в целом ситуацию в данной отрасли политической социологии, Престус пришел к выводу, что расхождения в выводах, к которым приходят разные исследователи, связаны не столько с полученными данными как таковыми, сколько с их интерпретацией: «Там, где социологи находят монополию власти и называют ее элитизмом, политологи обнаруживают олигополию, но определяют ее более благородным термином “плюрализм”» [Presthus, 1964: 430–431][41].

Исследование Роберта Эггера, Дэниэла Голдриха и Берта Свенсона [Agger, Goldrich, Swanson, 1964] также изначально предполагало выйти за пределы элитистско-плюралистической дихотомии на основе более гибкого подхода к изучению власти[42]. При этом в качестве предмета исследования были выбраны уже четыре города на северо-западе и юго-востоке США[43].

Исследователи предложили довольно сложную концептуальнотеоретическую схему систематизации и анализа данных, которая опирается на несколько базовых типологий: лидерства, идеологий, структуры власти и политических режимов. При изучении лидерства они провели различие между лидерами различного типа (базовая дихотомия: открытые (манифестированные) и латентные лидеры), показав, что наибольшим политическим влиянием обладают члены так называемых внутренних клик, имеющихся во всех исследуемых городах. Они активно используют идеологические факторы в процессе принятия решений, соответствующим образом направляя действия остальных лидеров и рядовых членов политической страты [Agger, Goldrich, Swanson, 1972: 163–166].

Большая роль в объяснении власти отводилась идеологическому фактору, что было не совсем типично для исследователей того времени, делавших акцент главным образом на интересах индивидов и групп. Фокус на идеологии во многом был обусловлен тем, что городская политика рассматривалась Эггером и его коллегами сквозь призму отношения населения и лидеров к объему и функциям местной публичной власти[44]. Ими был выделен довольно широкий спектр основных идеологий («расисты», правые радикалы, джефферсоновские консерваторы, ортодоксальные консерваторы, прогрессивные консерваторы, консервационисты, либералы, левые радикалы), носители которых различались в понимании сути городского сообщества, в представлениях о том, кто должен в нем править, чем должны заниматься органы местной власти и т. п. [Ibid.: 9-21].

Однако наиболее значимой теоретической новацией исследователей стали классификации структур власти и политических режимов. Структуру власти они определяли через два параметра: 1) характер распределения власти (типы широкий/узкий) и 2) уровень идеологического единства лидеров (типы сходный/расходящийся). На пересечении этих двух параметров образуются четыре типа структуры власти – соперничество элит, соперничество масс, согласие элит, согласие масс [Ibid.: 38–39]. Четыре разновидности режимов[45] также определяются через взаимодействие двух переменных – «чувства электоральной эффективности» и «вероятности того, что попытки граждан изменить или сохранить объем деятельности органов публичной власти будут блокироваться с помощью незаконных санкций»: развитая демократия (высокий электоральный потенциал и низкая вероятность незаконных санкций), неразвитая демократия (низкий электоральный потенциал и низкая вероятность незаконных санкций), направляемая демократия (высокий электоральный потенциал и высокая вероятность незаконных санкций) и олигархия (низкий электоральный потенциал и высокая вероятность незаконных санкций) [Ibid.: 43–45].

Данная схема, и прежде всего выбор в качестве базовой переменной режима вероятности использования незаконных санкций против отдельных участников политики, не вполне вписывалась в традиционные объяснения демократии в Америке, разделяемые представителями плюралистического направления в политической науке. В 1960-е годы считалось, что в стране в целом успешно функционирует правовое государство, методы борьбы за власть не выходят за рамки правового поля, а городские политические системы функционируют на основе демократических принципов. Эггер и К⁰ фактически поставили эти постулаты под сомнение, предположив, что «в маленьком городке или в пригороде легко подорвать правление закона, и могут возникнуть олигархические режимы», в которых структура власти отражает единство правящей элиты и функционирует в ее интересах [Ibid.: 45–47].

Применив свою схему для анализа политических процессов в четырех городах, исследователи обнаружили, что структура власти и режимы в них оказались различными. Фактически только два города из четырех – Ортаун и Петрополис – в целом соответствовали нормативным представлениям об американской (плюралистической) демократии: в обоих городах сформировались режимы развитой демократии, и граждане могли участвовать в политической жизни города без серьезного риска санкций со стороны своих политических оппонентов. Однако ситуация в двух других городах была иной, что позволило исследователям квалифицировать их режимы как «неразвитую демократию» (Метровилль) и «направляемую демократию» (Фармдейл). Структура власти в городах также оказалась различной. В Ортауне и Петрополисе она соответствовала типу «соревнование масс»: политическая власть была распределена между различными акторами, а в лидерской группе оказались представлены разные идеологические ориентации. Но в Фармдейле и Метровилле база власти оказалась узкой, а лидеры руководствовались общей идеологией[46], по сути, составляя единую группу. Однако режимы находились в процессе постоянного изменения, и уже в 1960-е годы исследователи оценили политические режимы во всех четырех городах как «развитую демократию».

Логика сравнительного анализа власти естественным образом стимулировала расширение сферы исследования за пределы американского континента. Первым, кто реализовал на практике идею сравнить структуру власти городских сообществ разных стран, был Делберт Миллер [Miller, 1958: 9-15]. Объектами исследования он избрал Сиэтл (США) и Бристоль (Великобритания)[47], которые по своим экономическим, демографическим и образовательным характеристикам были похожи на хантеровскую Атланту. В своем раннем исследовании Миллер опирался на хантеровскую методологию, и его целью было сравнение групп людей, имевших в этих городах наибольшее влияние[48]. В центре исследования стоял вопрос: «Действительно ли наибольшее влияние на принятие решений оказывают представители бизнеса?» То есть Миллер фактически тестировал основной вывод, сделанный Хантером по итогам исследования в Атланте.

Как и во многих других сравнительных исследованиях, заключения Миллера о структуре власти в разных городах оказались различными: представители бизнеса доминируют в принятии решений в Сиэтле и Атланте, но не в Бристоле. Судя по данным, полученным с помощью репутационного метода, вывод представляется бесспорным: в Бристоле среди наиболее влиятельных лиц бизнесмены составляют лишь 25 %, тогда как в Сиэтле и Атланте соответственно 67 и 75 % [Ibid.: 12]. Различия между американскими городами и английским городом Миллер связывает с двумя факторами. Во-первых, в Англии ниже статус и престиж индустриального сектора; топ-менеджеры рекрутируются из среды, в которой «преобладают традиции либерального воспитания, подчеркивающего гуманистические ценности и препятствующего формированию ориентации на бизнес, характерной для социального климата типичного университетского городка в Америке». Во-вторых, сказывается разница между ролями и возможностями местных органов власти в американском и английском городах. В Бристоле местный совет выступает в качестве главной арены принятия решений; он состоит из трех приблизительно равных частей – профсоюзные деятели (32 %), бизнес (30 %) и представители других секторов городского сообщества (37 %). Активную роль в этом процессе играют комитеты, а решения по основным вопросам принимаются на партийной основе. Поэтому в совете Бристоля было много очень влиятельных людей, находящихся на первых ролях в местных партийных организациях. В совете Сиэтла, напротив, не оказалось ни одного из тех, кого информанты назвали в числе самых влиятельных, поскольку лидеры города не рассматривали совет как основной центр власти; решения в нем принимались уже после длительных дебатов, в которых главную роль играли иные организации, которые фактически и определяли городскую политику [Ibid.: 13–14].

Позднее Миллер расширил сферу своих исследований, включив в него два города Латинской Америки – Кордобу (Аргентина) и Лиму (Перу). При этом проблематика и методы исследования были скорректированы. В частности, он использовал комбинацию методов (а не только репутационный) и выстроил комплексную модель власти, состоящую из пяти компонентов (лидеры сообщества, влиятельные люди в сообществе, комплекс власти в сообществе (совокупность организаций, ассоциаций и неформальных групп, участвующих в решении тех или иных проблем), институциональная структура власти в сообществе и институциональная структура власти в стране). Он также предложил развернутую классификацию основных форм власти (10 форм) и выделил 5 (идеальных) типов моделей власти (от пирамиды, возглавляемой одним человеком, до конфигурации сегментированных пирамид, представляющих оппозиционные партийные блоки). Акцент в исследовании был сделан на том, какие акторы и представляемые ими сектора доминируют в избранных четырех городах. При этом Миллер не ограничился выявлением наиболее влиятельных лидеров; в его исследовании была предпринята фактически первая попытка показать роль различных институциональных секторов (государственное управление, бизнес, военные, церковь, рабочее движение, СМИ и др.) в общем механизме функционирования властных отношений. Кроме того, заслуживает внимания и его стремление раскрыть взаимосвязь между различными элементами власти, представленными в его модели. И, разумеется, сам по себе выбор «незападных» городов для сравнительного анализа власти представляется крайне важным и перспективным. Миллер признает, что расширение географии сравнительного исследования делает его еще более сложным; при этом возникают особые проблемы, связанные с получением эмпирических данных[49]. Однако в целом исследование показало, что можно весьма успешно использовать апробированные методы в иных социальных контекстах[50].

Структура власти во всех четырех городах наиболее соответствовала «конусной модели власти» (нет доминирования со стороны элиты или одного институционального сектора; занимая различное место в пирамиде власти, в политике активно участвуют представители разных социальных сфер). Хотя латиноамериканские города и отличались от двух других по ряду параметров[51], Миллер все же счел возможным отнести их к той же модели, поскольку в них также действовали акторы, представляющие различные сектора городской общности. Миллер признал наличие сильного влияния военных и церкви, но посчитал, что оно оказывалось не через публичные сферы и виды деятельности.

Исследование Миллера представляется интересным и в контексте тестирования валидности различных методов изучения власти. В частности, используемый им репутационный метод не зафиксировал преимущества бизнеса над другими секторами, а обнаружил разную конфигурацию бизнесменов и политиков среди наиболее влиятельных людей в изучаемых городах: Сиэтл – 67 бизнесменов и 8 политиков, Кордоба – соответственно 43 и 21, Лима – 7 и 50[52]. Впоследствии многие идеи Миллера нашли отражение в исследованиях городских режимов в Европе и других регионах.

Хотя сравнительное исследование в нескольких городских сообществах по одной методике и имеет очевидные преимущества над анализом результатов отдельных проектов, осуществленных разными авторами, оно тем не менее не преодолевает недостатка репрезентативности. Поэтому в 1960-е годы становятся весьма популярными попытки обобщить большое количество (несколько десятков) отдельных исследований [Curtis, Petras, 1970:204–218; Gilbert, 1968:139–156; Walton, 1966:430–438; 1970: 443–464; Aiken, 1970: 487–525; Lineberry, Sharkansky, 1978]. Первой серьезной попыткой такого рода стало исследование Джона Уолтона [Walton, 1966: 430–438], на которое впоследствии ссылались многие аналитики. Уолтон суммировал данные по 61 городскому сообществу, полученные в 39 исследованиях. Основные гипотезы Уолтона касались как методологии исследования, так и роли отдельных факторов в формировании различных типов властных отношений. Гипотезы первого рода в целом подтвердились. Уолтон обнаружил довольно очевидную зависимость результатов исследовании от используемых методов выявления субъектов власти: репутационный метод имел тенденцию обнаруживать пирамидальную (элитистскую) структуру власти, а исследователи, фокусировавшиеся на изучении публичных проблем, чаще приходили к плюралистическим выводам и обобщениям. Менее очевидными оказались результаты исследования влияния тех или иных факторов, а некоторые гипотезы (зависимость структуры власти от темпов роста населения, степени его интеграции, пропорции бизнесменов и политических лидеров среди наиболее влиятельных акторов городской политики) не подтвердились вовсе[53].

Исследование Клэр Гилберт [Gilbert, 1968:139–156] по многим параметрам было схожим с исследованием Уолтона, при этом количество анализируемых городских сообществ увеличилось до 166, а число различных факторов (переменных), учитываемых автором, достигло 73. В центре исследования – анализ взаимосвязи важнейших зависимых переменных, к которым она отнесла следующие: степень плюрализма —

элитизма структуры власти, уровень конфликта, идентичность топ-лидеров, степень эффективности выполнения управленческих функций [Gilbert, 1968: 142]. Кроме того, специальное внимание было уделено влиянию базовых социальных и демографических характеристик, региональным различиям, особенностям экономической базы и специфике институтов местного самоуправления. На основе рассмотрения этих и других переменных Гилберт делает ряд заключений, сравнивая их с выводами других исследователей. Наиболее существенные выводы исследования, касающиеся важнейших переменных, таковы:

Структура власти. Здесь обнаруживаются три закономерности:

1) тенденция движения к более плюралистической структуре власти;

2) сохранение региональных различий: городские сообщества Запада более плюралистичны по сравнению с сообществами Юга и Востока;

3) тип сообщества имеет значение; его влияние на структуру власти опосредуется рядом демографических (темпы роста населения, плотность населения, возрастная структура) и социальных (уровень благосостояния) характеристик.

Конфликт. Здесь важным фактором выступает величина города: в больших городах конфликты «более неуправляемые». Однако в основании этого фактора заложены социальные характеристики: в крупных городах много бедных и необразованных; они «слишком диверсифицированы», а потому более предрасположены к конфликту.

Лидеры. Размер города коррелирует и с характером лидерства. Однако и здесь в основании лежат иные факторы, прежде всего экономические: в экономически диверсифицированных городах более вероятно лидерство политиков.

Функции местного самоуправления. В регионах с более обеспеченным и образованным населением и незначительной долей этнических меньшинств политика местных властей чаще соответствует типу «правильного управления» («good» government), направленному на достижение экономической эффективности и решение конкретных проблем; в более отсталых регионах, где сохраняется сильный конфликт, преобладает «политическое управление» (political government), ориентированное на выполнение посреднических функций и традиционные механизмы политического представительства и борьбы [Ibid.: 155–156].

Однако обобщение на основе большого количества данных, полученных из разных исследований, создавало большие трудности при кодировании имеющейся информации; было очевидно, что здесь допускалось много ошибок в измерении. Наибольшую трудность вызвали попытки классифицировать тип структуры власти как из-за нечеткости используемой исследователями понятийной структуры, так и из-за недостатка нужной информации в опубликованных исследованиях. Аналитики, пытающиеся обобщить результаты «чужих» эмпирических исследований, часто использовали концепции структуры власти, не совпадавшие с аутентичными, которые при этом также отличались друг от друга; стремясь создать общую структуру объяснения, они неизбежно опускали некоторые существенные нюансы, без которых невозможно адекватно передать результаты отдельных исследований (см. [Nelson, 1974: 533, 536–537])[54].

Поэтому данный подход постепенно уступил место иному типу исследования, в котором анализ данных по большому числу сообществ осуществлялся по единой методике. Примером такого исследования является проект, выполненный работниками Национального центра исследования общественного мнения при Чикагском университете в 51 городском сообществе под руководством Терри Кларка [Clark, 1968b]. Так же как и предыдущий подход, данные исследования были направлены на выявление устойчивых связей между теми или иными факторами и структурой власти в каждом сообществе; при этом результаты исследования Кларка и выводы о валидности тех или иных пропозиций оказались несколько отличными от результатов других исследований подобного рода[55]. Однако при всех достоинствах данного подхода у него был один существенный недостаток: он оказался очень дорогим [Clark, 1975:273].

Наконец, в начале 1970-х годов стал популярным вторичный анализ данных, выполненный в логике предыдущего подхода [Aiken, 1973; Clark, 1973; 1975; Lineberry, Sharkansky, I978][56]. Он стал возможен в силу расширения спектра доступных исследователю материалов через профессиональные объединения и базы данных. Именно три последних типа исследований позволили проделать обстоятельный анализ факторов, обусловливающих диверсификацию властных отношений в городских сообществах. В качестве основных независимых переменных рассматривались размер города, сложность социальной структуры и экономической системы, уровень промышленного развития, активность профсоюзов и организованность рабочего класса, наличие крупных собственников, проживающих за пределами города, структура городского управления, политическая культура и др. Между этими переменными были выявлены эмпирические зависимости, при этом отмечалось возрастание роли внешних факторов.

Размер города оказался достаточно важным фактором, определявшим его положение на шкале элитистско-плюралистического континуума: большие города чаще имели плюралистическую структуру власти, чем небольшие, поскольку в них выше потенциал соревнования и конфликта между различными группами. Маленькие города менее диверсифицированы, что повышает вероятность доминирования небольших групп по типу Миддлтауна. По мере роста города элиты постепенно утрачивают возможность контролировать все основные сферы его жизнедеятельности, поэтому потенциал соревнования и плюрализма возрастает. Размер также положительно влияет на численность политической страты и бюрократии, которые в больших сообществах оказываются более востребованными, чем в маленьких.

С размером тесно связан фактор разнообразия, который также в целом усиливает плюралистический потенциал социума. Как и размер, он способствует соревнованию и кооперации акторов; социальная и этническая структуры общности становятся более комплексными, растет число организаций, которые могут бросить вызов доминирующим элитам.

Группа экономических факторов также находится в числе важных детерминант властных отношений. Формирование плюралистической структуры власти стимулируют экономическая диверсификация и отсутствие моноиндустриальной специфики города, тогда как в общностях с явным преобладанием какой-то отрасли экономики или предприятия более вероятна тенденция к элитизму. Индустриализация и в целом быстрое развитие тех или иных отраслей экономики усиливают участие и роль его представителей в делах города; вследствие этого принятие решений оказывается более ориентированным на ценности и интересы представителей данного сектора. Мобильность индустрии — возможность ее перемещения на другую территорию – дает ее представителям дополнительный ресурс влияния и давления на публичные структуры принятия решений, усиливая позиции экономических элит.

Юнионизация и рабочее движение являются противовесом правящей элите и в целом способствуют плюрализму. Но при определенных условиях муниципальные профсоюзы могут играть и роль элемента бюрократической системы, которая усиливает свое влияние в структуре принятия решений в городских сообществах.

Среди факторов, связанных с особенностями институциональной структуры муниципального управления, наибольшую роль играют характер муниципальных выборов и тип организации муниципальной власти. Выборы, в которых кандидаты не ассоциируются с политическими партиями (nonpartisan elections), в целом способствуют формированию элитистской структуры власти, поскольку кандидаты становятся более зависимыми от организаций бизнеса, а их электоральный потенциал во многом связан с тем, как они представлены в СМИ (а здесь преимущество у состоятельных кандидатов). В целом благоприятствует элитизму и форма организации местной власти, в которой ключевую роль играют назначенные менеджеры, поскольку по сравнению с избираемыми мэрами они более склонны к изоляции от населения и обычно разделяют ценности бизнеса.

Наряду с вышеуказанными в исследованиях использовались и другие характеристики городских сообществ, например, «космополитизм» (степень внешней ориентации лидеров, т. е. ориентации на структуры власти более высокого уровня), «проживание» (проживают ли лидеры в самом городе, или за его пределами), «гомогенность социально-экономического статуса» (доля лидеров, принадлежащих к одному социальному классу) (см. [Miller, 1970: 267]). В качестве независимой переменной некоторые исследователи рассматривали степень городской автономии, а также связанный с ней фактор наличия (или отсутствия) прочных горизонтальных связей между городами, предположив, что рост горизонтальных связей усиливает тенденцию к децентрализации (см. [Walton, 1968: 441–459]); другие обратили внимание на зависимость структуры власти от степени реализации программ обновления города: чем дальше продвинулся город в осуществлении программ обновления, тем ниже концентрация власти (см. [Aiken, 1970: 506–514]). Влияние этих и других факторов, разумеется, не было подтверждено во всех эмпирических исследованиях. Сам Кларк признал, что «связь между характеристиками сообщества и уровнем централизации власти оказалась слабой»[57]. Однако данный набор пропозиций стал некоей отправной точкой в попытках выстроить классификации переменных, определяющих властные отношения на локальном уровне.

В целом же кумулятивный эффект взаимодействия различных факторов заключается, во-первых, в движении к более плюралистической структуре власти, во-вторых, в возрастании роли внешних по отношению к городским сообществам факторов, определяющих происходящие в них изменения. Некоторые исследователи считают, что расширение политических возможностей меньшинств, десегрегация школ, социальные программы и поддержка политических организаций бедных, ограничение налоговых и территориальных ресурсов городов и другие изменения, происходящие в городских сообществах, так или иначе связанные с растущим влиянием федерального уровня, в целом ослабляют властный потенциал экономических элит (см. [Walton, 1967: 353–368; Trounstine, Christensen, 1982: 47–50])[58]. Вызов экономическим элитам бросает местная бюрократия, ограничивающая их властный потенциал, а также гражданские организации и землячества, нередко противодействующие им в ряде важных сфер городской политики. Наконец, в экономике города все большую роль играют корпоративный бизнес и экономические институты, контролируемые силами, находящимися за его пределами.

Видя, что важнейшие изменения в городских сообществах происходят в результате принятия решений субъектами власти более высокого уровня, многие аналитики посчитали, что у городов остались возможности самостоятельно решать только те вопросы, которые последних не интересуют [Wirt, 1974; Domhoff, 1978]. В то же время корпорации легко перемещают в пространстве заводы вместе с рабочими, совершенно не задумываясь о последствиях; штаты ограничивают налоговые возможности городов, их финансовую самостоятельность и все более контролируют использование земли; федеральные власти диктуют изменения в деятельности важных городских институтов (правоохранительные органы, образование, структура местной власти) и оказывают существенное влияние на жизнедеятельность города через программы строительства жилья, создание рабочих мест, транспортную политику и др. В последующие десятилетия степень автономии городских сообществ в США в целом снижалась, что, естественно, либо ослабляло власть городских элит, роль которых все более ограничивалась решением относительно второстепенных вопросов, либо сфера их деятельности переориентировалась на более высокие уровни. Последнее обстоятельство открывало некоторые новые возможности для групп с меньшими ресурсами (см. [Tronstine, Christensen, 1982: 46–50]), а исследователи все чаще предлагали повысить масштаб изучения власти до уровня регионов (см. [Wirt, 1974; Miller, 1975]).

Для выяснения характера взаимосвязей местных элит на национальном и региональном уровнях стал широко использоваться сетевой анализ (network analysis). Путем изучения списков персоналий и деловых взаимосвязей между ними выявлялась сеть контактов и перекрещивающегося членства в различных структурах бизнеса, что дополняло и углубляло традиционные репутационные и проблемные методы исследования. В частности, У Домхофф использовал сетевой анализ для изучения распределения власти в Нью-Хейвене и с его помощью показал, что решения на местах не были столь автономными, как это подразумевалось в предшествующих исследованиях, в том числе и в классическом исследовании Даля в этом же городе. Анализ процесса принятия решений в сфере реконструкции города обнаружил сильное влияние экономической элиты на стадии достижения стратегических решений, использовавшей свои связи на национальном уровне для того, чтобы были приняты соответствующие программы. И уже только после этого на передний план вышли местные политики, которым, по сути, оставалось лишь реализовать на практике то, что было предрешено [Domhoff, 1978][59].

Несмотря на эти и другие попытки преодолеть проблемы и трудности, имевшие место в традиционных дебатах вокруг распределения власти в городских сообществах, до конца этого сделать не удалось. Во-первых, не было четкости в понимании сообщества и его пределов в контексте распределения политической власти. Исследователи по-прежнему проявляли основной интерес к пространству, ограниченному географическими границами городов, а изучаемые ими сообщества охватывали тех людей, которые проживали на этих территориях; тем самым другие уровни власти оказывались на периферии исследовательского интереса. Вследствие этого «подразумевалась нереально высокая степень местной автономии»[60], а наиболее влиятельными лицами городского сообщества считались те, кто в ней проживают. Между тем внешние факторы, обусловливающие конфигурацию власти в городе, либо серьезно не учитывались, либо рассматривались в качестве некоей константы, либо считались слишком трудными для эмпирического исследования (см. [Harding, 1995:41]). При этом старые концепции локального сообщества оказывались все более неадекватными, поскольку «географическое положение резидентов не совпадало с пространством, от которого зависела реализация их потребностей» [Friedrickson, 1973: 6].

Во-вторых, противостояние плюрализма и элитизма так и не было до конца преодолено. Более того, характер и тон полемики между двумя школами в 1960-1970-х годах оставались весьма напряженными[61]. Это противостояние существенно снижало эвристический потенциал социологии власти, поскольку «обе стороны очень мало вступали в коммуникацию с исследователями из противоположного лагеря», а значительное внимание уделялось «защите своей методологии или атаке на методологию оппонента» [Waste, 1986: 19; Judge, Stoker, Wolman, 1995: 6–7]. Вследствие этого результаты исследований в значительной степени предопределялись выбором метода; стороны использовали различные концепции власти и потому фактически изучали довольно разные вещи, что делало дебаты между ними несколько односторонними[62].

В-третьих, подходы основывались на индивидуалистической методологии. Главными элементами анализа были индивиды, их деятельность; значительно меньшее внимание уделялось исследованию структурных факторов, что безусловно снижало валидность получаемых результатов и выводов. В силу этих причин в 1970-е годы обозначилось некоторое снижение интереса к сложившимся формам исследования власти, которым в это время был брошен вызов со стороны неомарксистов и сторонников альтернативных подходов к объяснению распределения власти.

Альтернативные исследовательские практики: опыт использования многомерных концепций власти в эмпирических исследованиях и марксистские исследования 1960-1970-х годов. Среди многочисленных исследований 1960-1970-х годов отдельного внимания заслуживают проекты, выполненные вне традиций элитистской и плюралистической школ в изучении власти. К ним относятся попытки изучения городской политики на основе так называемых многомерных концепций власти, а также марксистские исследования власти в городских сообществах. Хотя в центре внимания обоих направлений обычно находится тот же набор проблем, что и у представителей «основных» традиций, их способы решения, акценты в анализе власти и концептуальный аппарат имеют свою специфику.

Начиная с 1960-х годов вопрос о необходимости и целесообразности рассмотрения политической власти как многомерного явления, имеющего различные модусы существования, стал одним из центральных в дискуссиях о природе власти и характере ее распределения в развитом индустриальном обществе. Часть исследователей выразила неудовлетворение традиционным объяснением политической власти как способности навязать волю политическим оппонентам в процессе принятия политических решений. Они указали на необходимость расширения пространства политической власти путем включения в него некоторых видов социальных отношений и практик, ранее не считавшихся ее проявлениями.

Дискуссия как таковая началась после публикации статей американских политологов П. Бахраха и М. Бараца [Bachrach, Baratz, 1962:947–952; 1963: 641–651] о необходимости учета «второго лица власти», которое представляет собой способность субъекта ограничить сферу принятия решений «безопасными» проблемами («непринятие решений»). Следующий виток дискуссии приходится на 1970-е годы в связи с публикацией брошюры С. Льюкса «Власть: Радикальный взгляд» [Lukes, 1974], в которой была предложена «трехмерная» концепция власти, включающая в себя два первых «лица», а также «третье измерение власти» – формирование определенных ценностей и убеждений (см. [Ледяев, 1998]). Впоследствии к дискуссии подключились многие исследователи, попытавшиеся критически переосмыслить имеющийся опыт многомерных концептуализаций власти (Дж. Дебнем, Т. Бентон, А. Брэдшоу, С. Клегг, Т. Вартенберг и др.). Параллельно этому появились работы известных социальных мыслителей (М. Фуко, П. Бурдье, Дж. Скотт), которые с самого начала вывели политическую власть за пределы публично-государственного ареала, растворяя ее, в большей или меньшей степени, во всем пространстве жизни социума. В то же время многие исследователи сочли данные попытки не вполне концептуально оправданными, по сути, отрицая целесообразность выделения новых «лиц» власти (см. [Ледяев, Ледяева, 2003: 23–32]).

Вместе с концептуальными и теоретическими дискуссиями по поводу источников и природы политической власти были предприняты попытки эмпирического исследования, в том числе и непосредственно создателями многомерных моделей. В частности, сами Питер Бахрах и Мортон Барац [Bachrach, Baratz, 1970] сделали попытку выявить и продемонстрировать некоторые формы «непринятия решений» в Балтиморе во второй половине 1960-х годов, используемые правящей элитой для сохранения власти. Взяв в качестве основных тем бедность и расовый конфликт в городе в 1964–1968 годах, они попытались показать, каким образом элите удавалось минимизировать открытый конфликт с помощью определенных назначений, манипуляций с показателями благосостояния, политики снижения выборочной поддержки отдельных групп и т. д.

Однако наиболее обстоятельные и фундаментальные эмпирические исследования, фактически призванные проверить на практике валидность и адекватность новых концептуальных схем, были предприняты М. Кренсоном [Crenson, 1971] и Дж. Гэвентой [Gaventa, 1980]. Оба исследователя были изначально не удовлетворены изучением власти, ограниченным анализом политического поведения, что было присуще представителям плюралистической школы, доминирующей в американской политической науке. Акцент на обозреваемом поведении, по их мнению, формирует искаженную картину властных отношений, поскольку последние имеют место и в ситуациях, где нет непосредственного политического действия. Вслед за Бахрахом и Барацем Мэтью Кренсон отверг узкую «поведенческую» концепцию власти, обратив внимание на трудности проникновения в пространство реальной политики отдельных групп. Более адекватное изучение власти требует учета некоторых скрытых практик властвования, в том числе тех, которые результируются в «несобытиях» – сохранении статус-кво вследствие скрытого влияния властвующего субъекта. В своем исследовании в Гэри и Восточном Чикаго (штат Индиана, США) Кренсон попытался выяснить, почему в некоторых городах уделялось меньше внимания охране окружающей среды по сравнению с другими. Он пришел к выводу, что эти различия были обусловлены тем, что в одних городах на принятие законодательства об охране окружающей среды оказывалось сильное скрытое влияние со стороны крупных экономических структур, а в других такого влияния не было. В частности, в Гэри доминировала «Ю.С. Стил». Внешне ее политическая роль была весьма пассивной, однако ее интересы были хорошо представлены, поскольку те, кто принимали политические решения, предполагали возможные реакции корпорации на принятие жестких антиполлюционных мер (снижение производства, сокращение рабочих мест, перенос производственных мощностей на другие территории и т. п.). Законодатели фактически действовали по принципу: что плохо для «Ю.С. Стил» – то плохо и для Гэри; поэтому корпорацию вполне устраивал существовавший уровень контроля за загрязнением окружающей среды в городе. Кренсон убежден, что отсутствие прогресса в создании системы действенного контроля за загрязнением воздуха стало результатом не простого стечения обстоятельств, а было обусловлено наличием влиятельного актора, не заинтересованного в решении проблемы. При этом власть корпорации осуществлялась не через принятие каких-либо решений, а путем предотвращения постановки «нежелательных» вопросов и (или) их невключения в повестку дня.

Еще дальше в плане концептуальных новаций идет Джон Гэвента [Gaventa, 1980], попытавшийся реализовать на практике «трехмерную» концепцию власти С. Льюкса. Его главная цель была сформулирована более амбициозно, чем Кренсоном: последний не ставил задачу непременно доказать наличие «второго лица власти», а лишь опирался на идеи Бахраха и Бараца, тогда как Гэвента стремился подтвердить валидность концепции Льюкса и, развивая ее, продемонстрировать, как происходит их взаимодействие, обеспечивающее эффективность и стабильность властных отношений.

В центр своего исследования Гэвента поставил институционализацию и механизм поддержания «колониального» контроля, установленного международной горнодобывающей корпорацией в горном шахтерском регионе Клеар Фолк Уэлли. Рассматривая историю формирования и развития властных отношений, он показывает, как в реальной практике проявляется взаимосвязь различных «лиц власти». Первое «лицо» – способность навязать волю в условиях открытого конфликта – активно обнаруживает себя на начальных этапах установления господства корпорации, когда были приняты решения, обеспечивающие главные экономические и политические интересы ее собственников; далее социальный и политический конфликт все чаще принимал скрытые (латентные) формы (непринятие решений и использование институциональных преимуществ) и (или) снимался в результате успешного воплощения идеологической гегемонии («третье измерение власти»), которому в исследовании уделяется особое внимание. В итоге между власть имущими и населением возник некий консенсус, который, как считал Гэвента, стал не естественным следствием успешной реализации интересов жителей территории и их свободного выбора, а результатом эффективного осуществления элитой своей власти.

Тенденция к поиску скрытых форм власти с самого начала стала объектом критики, прежде всего из плюралистического лагеря, а результаты исследований Кренсона и Гэвенты вызвали весьма неоднозначную реакцию со стороны научного сообщества. Их критика осуществлялась в двух направлениях. Во-первых, несмотря на широкий резонанс, идея многомерности власти не получила всеобщего одобрения. Поэтому и основанные на ней модели власти подверглись концептуальной критике. Причем обстоятельные возражения были высказаны не только «ранними» критиками многомерных концепций власти (Р. Даль, Н. Полсби, Р. Волфинджер, А. Брэдшоу, Дж. Дебнем), но и современными авторами (К. Доудинг, К. Хейвард)[63]. Во-вторых, многих критиков так и не убедили аргументы, касающиеся того, что именно властные отношения стали причиной покорности жителей Гэри и населения Клеар Фолк Уэлли. По их мнению, исследователи не уделили достаточного внимания проблемам коллективного действия, стратегии и тактике сопротивления господству, что и поставило под сомнение ключевые выводы исследований (см. [Polsby, 1980: 214–217; Jenkins, 1982: 316; Dowding, 1991: 42–43, 92-ЮЗ]). А главное, убеждены критики, покорность людей не обязательно является следствием чьей-то власти; она может быть вызвана и другими обстоятельствами, например, структурой ситуации и (или) нехваткой соответствующих ресурсов. Поэтому не следует за всеми проявлениями «неестественного» поведения людей видеть действие скрытых практик власти[64].

В 1960-1980-х годах широкое распространение получили марксистские исследования власти в городских сообществах. Неомарксисты опирались на иную методологию исследования и специфический концептуальный аппарат, предложив новые способы решения во многом тех же проблем. Рост их популярности был обусловлен не только трудностями, имевшими место в плюралистических и элитистских подходах, но и рядом новых моментов, обозначившихся в городской политике начиная с 1960-х годов (снижение налоговой базы городов, расовые волнения и другие формы протеста, активизация общественных движений на местах, реагирующих на попытки структурирования городского пространства в интересах отдельных групп, и др.), которые оказались в фокусе марксистских исследований. В этот период влияние марксистских подходов в изучении городской политики было довольно значительным: «В 1970-е годы произошло нечто в изучении местной политики, – пишет Джерри Стоукер, – она приобрела марксизм, точнее, марксизм приобрел ее» [Stoker, 2000: 1].

В отличие от традиционных подходов, недооценивавших роль структурных факторов в формировании властных отношений, исследователи марксистской ориентации стремились раскрыть связь городской политики с классовыми отношениями, процессами накопления капитала и собственностью. Они исходили из принципиального положения о том, что городские политические институты являются частью государственной структуры и потому играют роль, аналогичную роли национального государства в буржуазном обществе: создание условий для функционирования капиталистической экономической системы и поддержание социального порядка путем регулирования и сглаживания социального (классового) конфликта, неизбежного в условиях эксплуатации наемного труда. В проведенных ими эмпирических исследованиях было обнаружено, что городская политика осуществляется главным образом в интересах крупного капитала; их выразителем выступает прежде всего центральное правительство, имеющее возможности реализовать свою волю как на национальном, так и на местном уровнях через вмешательство в деятельность муниципальных органов. Исследователи инструменталистской ориентации (С. Кокберн, Дж. Лоджкин, Э. Хэйес) акцентируют внимание на единстве институтов власти капиталистического государства, которое «действует как единое целое»; автономия местных органов власти сильно ограничена, и поэтому они не обладают реальными возможностями влиять на решение важнейших вопросов развития городской общности. Несколько большую автономию государства по отношению к господствующему классу допускают представители структуралистского направления (С. Дункан, М. Гудвин, М. Кастельс, Р. Хилл).

В общем русле инструменталистской методологии выполнено исследование Джина Лоджкина в Париже и Лионе [Lojkine, 1972]. Как и многие другие марксисты, в своих исследованиях городской политики он опирается на теорию монополистического капитализма, подчеркивая, что существует тесное единство и взаимозависимость государства и монополистического капитала; другие фракции капитала, например мелкий капитал, не имеют такого сильного влияния на государство. Результаты исследования показывают, что классовый характер политики реализуется на уровне центральных органов государственной власти, которые являются носителем воли монополистического капитала. Обычно они в состоянии реализовать интересы правящего класса на местном уровне в силу высокой степени централизации государственного управления во Франции. Однако местные представительные учреждения часто выступают в качестве носителей интересов мелкого капитала и рабочего класса, которые могут вступать в противоречие с интересами монополистического капитала. В случае, если центральная власть не в силах непосредственно навязать свою волю местным органам власти, она вынуждена идти на определенные компромиссы с наиболее влиятельными местными группами интересов.

В исследовании Лоджкина акцент сделан на распределении различных видов труда и их дислокации в городском пространстве, которые отразили преференции определенных классов и их фракций. Он показывает устойчивый рост объема «офисной» деятельности в ущерб деятельности производственной; при этом офисы располагались в центральной части города, а производство вытеснялось в пригороды. Там же концентрировалось и социальное жилье, а инвестиции в общественный транспорт закрепляли указанные «сегрегационные» тенденции. В этом Лоджкин видит проявление классового господства[65].

Исследование в трех городках северо-западной части Англии, выполненное под руководством Джейн Марк-Лоусон [Mark-Lawson, Savage, Warde, 1985: 195–215] в Нельсоне, Престоне и Ланкастере, в методологическом плане располагается ближе к структуралистскому подходу. В нем фактически была реализована концепция «местных социальных отношений», разработанная британскими учеными Саймоном Дунканом и

Марком Гудвином [Duncan, Goodwin, 1988][66]. Суть концепции состоит в том, что местные структуры власти выступают одновременно и проводником общегосударственной политики, и ее препятствием; трения между местными и центральными органами государственной власти неизбежно возникают в силу того, что последние пытаются управлять территориями, обладающими различными паттернами «местных социальных отношений», возникающими в силу неравномерности социального развития, экономической дифференциации, а местная власть вынуждена реагировать как на запросы центра, так и на преференции населения и «местные социальные отношения».

В центре исследования Марк-Лоусон – характер распределения средств на оказание базовых услуг жителям этих территорий в период между двумя мировыми войнами (расходы на образование, материнство, помощь детям, организацию досуга и др.). Главный вывод, сделанный по результатам исследования, состоит в том, что траты на общественные услуги (на душу населения) существенно варьировались. При этом главным фактором, повлиявшим на объем общественных услуг населению, стала сила рабочего движения, которая, в свою очередь, во многом зависела от уровня включенности в него женщин. В частности, в Нелсоне имели место прочные традиции рабочего и женского движения, обусловливающие доминирование Лейбористской партии в местном совете, тогда как в Ланкастере занятость женщин была низкой, они были политически пассивны, а местные лейбористы фактически поощряли патерналистские устремления работодателей. Эти различия между городами отразились на их «местных социальных отношениях» и, соответственно, на социальной политике городских советов.

Хотя марксистские объяснения распределения власти в городских сообществах подверглись критике за излишнюю абстрактность используемых понятий, классовый редукционизм, сведение городской политики к обслуживанию интересов капитала и т. п., они оказали заметное влияние на традиционные плюралистические и элитистские подходы, способствуя их коррекции и появлению новых теоретических конструктов[67].

III. Современный этап (1980-е годы – настоящее время)

Данный этап связан с появлением новых теоретических моделей исследования – «машин роста» и «городских режимов», которые с конца 1980-х годов доминируют в современной исследовательской практике, получив широкое распространение за пределами США[68]. Его характеризуют следующие черты:

Во-первых, на этом этапе фактически заканчивается противостояние двух школ в объяснении власти — элитистской (социологической) и плюралистической (политологической). Тенденция обозначилась уже в 1960-е годы, однако настоящий прорыв произошел позднее – с появлением новых теорий.

Во-вторых, были преодолены многие недостатки ранних подходов. Этим было во многом обусловлено признание новых моделей научной общественностью.

В-третьих, в отличие от классических моделей новые теории городских режимов получили широкое распространение за пределами США; тем самым произошло сближение американской и европейской практик исследования власти в городских сообществах.

Формирование новых моделей исследования было подготовлено целым рядом обстоятельств как теоретико-методологического характера, так и связанных с изменениями в городской политике. Ранее уже отмечалось, что в 1970-е годы сохранялось заметное размежевание между плюралистическими и элитистскими интерпретациями власти и городской политики. Те, в свою очередь, стали объектом интенсивной критики со стороны марксистов и структуралистов, указавших на ряд общих недостатков, присущих обеим традициям в объяснении власти, прежде всего на недостаточное внимание, уделяемое ими «системной природе власти» и структурным факторам городской политики. По мнению многих аналитиков, наблюдались очевидные признаки стагнации в развитии исследования власти в городских сообществах.

Однако в это время стали обнаруживаться и некоторые признаки «оттепели» и прогресса в данной области социальных исследований. Во-первых, обе традиционные школы в изучении городской политики вынуждены были реагировать на критику со стороны оппонентов, что, в свою очередь, не только стимулировало поиск более адекватных моделей объяснения, но и в значительной степени реанимировало интерес к самой теме, который в период «холодной войны»[69] несколько снизился[70]. Именно критика марксистских подходов стала, по мнению У Домхоффа и Р. Уэйста, своего рода «катализатором» возрождения интереса к исследованию власти в городских сообществах, отразившегося в росте числа трудов по данной проблематике [Waste, 1986: 20; Domhoff, 1986: 53–75]. При всех различиях между элитистскими и плюралистическими подходами обе школы в изучении власти в городских сообществах расходились с марксистами и структуралистами в двух важных пунктах: в признании важности собственно «городских» решений, принимаемых местными институтами власти, и в рассмотрении конкретных людей (а не абстрактных структур) в качестве субъектов (носителей) власти. Присущий обоим подходам методологический индивидуализм часто располагал их по одну сторону баррикад в концептуально-теоретических дискуссиях о природе городской власти.

Во-вторых, со второй половины 1970-х годов накал полемики начал несколько снижаться: вместо «холодной войны» наступала «хрупкая разрядка», что отразилось, в частности, в появлении общих дискуссионных площадок и большем внимании (и уважении) к позициям оппонентов. В это время появляется журнал «Власть и элиты», руководство которого в лице Т. Дая и У Домхоффа стремилось балансировать элитистские и плюралистические подходы к изучению власти. Сборник 1986 г. «Власть в общности: направления будущих исследований» («Community Power: Directions for Future Research», 1986) включил в себя труды наиболее видных представителей обеих школ, согласившихся с необходимостью более активного взаимодействия [Waste, 1986: 21].

В-третьих, и это главное, несмотря на сохраняющиеся различия, постепенно происходило сближение основных соперничающих парадигм (плюралистической, элитистской, марксистской) на основе их эволюции. Это имело место как на уровне общей теории и принципов анализа (см. [Marsh, 1995: 268–287]), так и непосредственно в контексте исследования власти в городских сообществах. Современный элитизм окончательно отбросил крайности классического наследия; большую гибкость приобрел и марксистский подход, отказавшийся от экономического детерминизма и классового редукционизма. Под влиянием критики со стороны марксистов и детерминистов плюрализм стал «реалистичнее», признав наличие структурных преимуществ бизнеса над другими группами интересов и ограниченный характер плюрализма в западном обществе. На смену классическим вариантам (А. Бентли, Д. Трумен, Д. Рисмен и др.) пришли иные версии – «стратифицированный плюрализм»[71](Р. Даль, Н. Полсби, Ч. Линдблом, Р. Волфинджер), «приватизированный плюрализм»[72] (Г. Макконнелл, Р. Бауэр), «гиперплюрализм»[73] (Ф. Вирт, Д. Ейтс, Р. Лайнберри, Т. Лови) [Waste, 1986: 117–137][74].

В контексте формирования условий появления новых подходов к объяснению распределения власти в городских сообществах наиболее существенную роль сыграла концепция Чарлза Линдблома [Lindblom, 1977][75]. Линдблом попытался учесть критику со стороны неомарксистов и элитистов и начал свои рассуждения с признания наличия в обществе двух самостоятельных, но тесно связанных между собой центров принятия решений, оказывающих определяющее влияние на процесс распределения социальных благ. Один из них представлен органами публичной власти, второй – бизнес-сообществом. Этим обусловлено привилегированное положение бизнеса по сравнению с любыми другими социальными группами, его «структурная» и «инструментальная» власть. Структурная власть отражает особую значимость бизнеса в формировании общественных благ: политики и чиновники не могут игнорировать интересы бизнеса, поскольку от того, насколько успешно он развивается, зависит и уровень благосостояния общества, и, как следствие, популярность представителей публичной власти. Поэтому бизнес для них представляет собой не обычную группу интересов, а структуру, выполняющую важнейшие социальные функции. Признание значимости бизнеса позволяет Линдблому объяснить особое политическое влияние бизнеса без ссылок на «заговорщицкие теории политики» и «грубые обвинения в адрес властвующей элиты» [Lindblom, 1977: 175]. Структурная власть поддерживается с помощью инструментальной власти, реализующейся через активность бизнеса как группы давления. Ее эффективность обусловливают два фактора: 1) у бизнеса есть существенное преимущество в финансовых и организационных ресурсах над всеми другими группами, и 2) возможности тесного непосредственного контакта с представителями власти, «допуск на территорию переговоров, сделок и взаимного убеждения, который у обычных граждан отсутствует». Линдблом не считает, что бизнес всегда диктует свою волю; между его отдельными группами могут иметь место значительные трения, и не обязательно власти идут на уступки бизнесу. Тем не менее «конфликт между органами государственного управления… не является свидетельством отсутствия привилегий», поскольку «сфера дискуссий всегда ограничена их пониманием того, что… они не стремятся разрушить или серьезно подорвать функцию другого» [Ibid.: 179]. Эти и ряд других идей впоследствии были в той или иной степени инкорпорированы в теорию городских режимов, пришедшей на смену старым плюралистическим подходам к изучению городской политики.

Многими исследователями отмечается значимая роль книги Пола Питерсона «Ограниченность города», оказавшей заметное влияние на формирование новых моделей власти в городских сообществах. Опираясь на традиционный экономический анализ и теорию публичного выбора, Питерсон пришел к выводу о том, что городская политика «не аналогична национальной политике», как полагали многие исследователи. Главное ее отличие Питерсон выразил в следующей фразе: «Городская политика является ограниченной политикой» [Peterson, 1981: 3–4], имея в виду, что целый ряд важных аспектов жизнедеятельности города не контролируется на местах, а многие темы и проблемы городской политики изначально предопределены. Главная тема городской политики

фокусируется вокруг путей укрепления городского экономического потенциала, позволяющего успешно конкурировать с другими городами. «Города заботятся прежде всего о своем экономическом благополучии», экономическое развитие является главным интересом «города как целого» [Ibid.: 32, 148]; если же у городов нет достаточных экономических и людских ресурсов, то они «умирают». В этом смысле у властей города нет выбора: им приходится ориентироваться на поддержку и привлечение мобильного бизнеса и экономически активного населения, чтобы выживать в соревновании с другими городами. Заинтересованность в привлечении капитала и поддержании роста городского бизнеса заставляет местные политико-административные элиты обеспечивать режим наибольшего благоприятствования бизнесу в условиях постоянной опасности «утечки капитала» в другие города, и у них остается совсем немного возможностей и ресурсов для «перераспределительной политики». Тем самым городская политика в значительной степени направляется структурными императивами, а не политическими предпочтениями местных элит.

Однако не во всех аспектах городской политики превалируют интересы бизнеса. Питерсон выделяет три основные сферы («арены») городской политики: 1) экономическое развитие города, 2) распределение и перераспределение, 3) сервис и услуги. Только в первой из них местные власти следуют пожеланиям бизнеса, тогда как в оставшихся сферах политика вполне может быть описана в русле плюралистических интерпретаций. Однако важнейшей сферой городской политики остается политика развития (транспорт, инфраструктура, налоги, финансирование программ), которая обычно находится под контролем элиты[76]. Следствием стремления к реализации экономических интересов города становятся «трудности обеспечения поддержки нуждающихся и неблагополучных членов социума. Соревнование между местными сообществами препятствует ориентации на перераспределение» [Ibid.: 37–38]. Сильная социальная политика привлекает бедных, истощает местные ресурсы и стимулирует высокие налоги, создавая проблемы для бизнеса и обеспеченной части населения города. Выборы, общественные движения, партийная активность и другие атрибуты демократической политики не так важны на местном уровне, поскольку повестка дня формируется исходя из интересов экономического развития и поддержки местного бизнеса. Тем самым «экономические ограничения формируют не только политический курс в городе, но и паттерн местной политики. Местные проблемы менее неотложные (pressing), а местные конфликты – менее интенсивные» [Peterson, 1981: 210]. Получается, что поскольку экономическая политика выгодна городу, то конфликты между социальными, этническими, территориальными и другими группами не имеют решающего значения; при этом стабильные приоритеты бизнеса в экономической сфере не рассматриваются как проявление его господства, превалирование над другими группами интересов, а представляются как средство реализации общего блага.

Многие идеи Питерсона получили развитие в теориях «машин роста» и «городских режимов», пришедших на смену элитистским и плюралистическим подходам. Однако новые теории имели два важных отличия от подхода Питерсона. Во-первых, их сторонники не согласились с тем, что местная политика настолько ограниченна, что не имеет существенного значения, а действия представителей публичной власти фактически детерминированы внешними обстоятельствами. В этом случае политика «утрачивает свою автономию», а ее учет – «объяснительную релевантность» (см. [Mollenkopf, 2007:104]). Во-вторых, они подвергли сомнению идею о том, что все города имеют примерно одинаковую конфигурацию «интересов», которая может быть понята без уяснения актуальных преференций жителей города, реализуемых через политическую систему и другие каналы, а также конфигурации основных акторов городской политики. В новых подходах развитие города и властные отношения в нем обусловлены не (только) некоей внешней логикой, а являются результатом борьбы и торга между различными группами («политика имеет значение»). Их результаты отнюдь не всегда способствуют достижению «общего блага», а выгоды одних групп могут обеспечиваться за счет других (см. [Harding, 2009: 34–35], а также [Ross, Levine, 1996: 79–81]).

Теория «машин роста» (growth machines)[77] была предложена американским исследователем Харви Молотчем в 1976 г. [Molotch, 1976: 309–355] и впоследствии наиболее обстоятельно изложена в его совместной с Джоном Логаном монографии [Logan, Molotch, 1987]. Молотч исходил из того, что выделение нескольких проблемных сфер как равнозначных неправомерно. Здесь он продолжает традиции Ф. Хантера, который считал, что фундаментальные выводы о распределении власти следует делать на основании изучения важнейшей сферы принятия решений, вокруг которой фокусируется политика в городском сообществе, а именно – сферы принятия решений по экономическим проблемам. Этот и некоторые другие принципиальные постулаты теории демонстрируют очевидную преемственность с элитистскими когнитивными схемами[78], хотя, как мы увидим далее, Молотч и его последователи предложили значительно более развернутое и обстоятельное обоснование приоритета экономической проблематики как центра городской политики; при этом они сохранили индивидуалистический посыл, присущий классическим исследованиям, подчеркивая, что «активность предпринимателей всегда была и остается решающим фактором формирования городской системы» [Ibid.: 52].

«Машины роста» – это коалиции местных групп интересов, играющих важнейшую роль в развитии города. Главным актором городской политики является бизнес, поскольку именно от его деятельности главным образом и зависит экономический рост. К бизнесу присоединяются другие группы, непосредственно заинтересованные в эффективном использовании городского пространства – проектные организации, сервис, различные группы профессионалов и др. Особую роль в создании условий для роста играет рациональное (с точки зрения прибыли) использование земли, которое становится главной темой городской политики. Более других данная проблема интересует собственников земли, вступающих между собой в сложные и динамичные отношения взаимодействия в форме конкуренции и коалиции. Эти акторы стремятся сделать землю и городское пространство товаром, имеющим максимальную стоимость. Городские политики и чиновники, как правило, также заинтересованы в стратегии роста, позволяющей им укреплять основания своей власти. Выгоду от роста могут получать и другие группы и организации (учреждения образования, культуры и досуга, профсоюзы, профессиональные сообщества, лица свободных профессий и др.), выступающие в роли «вспомогательных игроков».

Возникающие коалиции не обязательно охватывают большинство групп интересов, поскольку многие из них заинтересованы не столько в товарной стоимости городской собственности, сколько в развитии ее потребительной стоимости. Последние нередко бросают вызов коалициям роста и могут сдерживать те или иные его проявления. Движения против роста (anti-growth movements) бывают весьма влиятельными, особенно в богатых районах, где жители считают, что выгоды роста не компенсируют его издержки (ухудшение экологии, наплыв мигрантов, утрата символов исключительности территории и др.). Однако в этих случаях коалициям роста может «помочь» корпоративный капитал, который обычно не интересуется местными проблемами[79].

Эмпирические исследования подтвердили наличие существенных разногласий между теми, кто рассматривает городскую территорию как товар и средство извлечения максимальной прибыли, и теми, кто считает, что она должна давать максимальную пользу. В частности, в своем исследовании в Остине (штат Техас, США) Энтони Орум [Отит, 1987] показал, что многие жители города были не удовлетворены «бесчувственной эксплуатацией земли». Они считали, что земля должна быть сохранена в ее естественном состоянии и максимально использоваться на благо широкой общественности, а не быть инструментом девелоперов и собственников [Ibid.: 309]. Однако и в этом, и во многих других исследованиях была обнаружена доминирующая роль девелоперов и предпринимателей, работающих с недвижимостью. Так, Марк Готтдиньер и Джо Фиджин [Gottdiener, Feagin, 1988: 163–187] пришли к выводу, что именно эти группы обладали возможностью оказывать скрытое определяющее влияние на выбор направления развития города. К аналогичному заключению приходит и Сьюзан Фейнстейн по результатам исследования в Лондоне и Нью-Йорке [Fainstein, 1994], и другие ученые (см., напр. [Orum, Dale, 2009: 172; Lyon et al., 1981: 1387–1400; Clingermayer, Feiok, 1990: 539–552; Humprey, 2001: 99-121]). Эмпирические исследования показали, что хотя «машины роста» различаются, а их состав варьируется в зависимости от специфики социально-экономического контекста, ее главные составляющие – коалиция элит, продвижение политики роста и неравнозначные результаты и последствия роста для разных групп – стабильно воспроизводятся.

Концепция «машин роста» стала весьма популярной схемой исследования распределения власти в американских городах. Сохранив традиционный интерес к действиям различных акторов городской политики, она фокусировала внимание на экономической составляющей властных отношений, предложив несколько иные формы демонстрации ведущей роли городской бизнес-элиты по сравнению с классическими элитистскими подходами. А главное, доминирование «машин роста» в городской политике в США, обнаруженное еще в 1980-е годы, сохраняется во многих американских городах и сегодня; поэтому тема роста продолжает оставаться центральной в дискуссиях вокруг городской политики [Orum, Dale, 2009: 172][80]. Однако в последнее десятилетие концепция «машин роста» стала несколько менее популярной в силу доминирования теории «городских режимов», которая оказалась гибче и более адекватно объясняла многообразие структуры власти в современном городе.

Теория «городских режимов», ставшая к настоящему времени одной из самых влиятельных теорий городской политики[81], также успешно объясняет, почему стратегии роста и соответствующие ей коалиции акторов являются наиболее распространенными атрибутами современной городской политической реальности, по крайней мере в США. Но она имеет ряд отличий от предыдущей теории. Во-первых, в ней допускается более широкая вариативность городских политических систем, а режим роста рассматривается в качестве лишь одного из возможных режимов, хотя его формирование и признается наиболее вероятным по сравнению с другими. Во-вторых, теория «городских режимов» менее «детерминистична» в плане обоснования локальной структуры власти, она отводит большую роль собственно политическим (субъективным) факторам, взаимодействию различных акторов городской политики. Если концепция «машин роста» исходит из того, что необходимость экономического развития территории фактически определяет повестку дня и конфигурацию основных акторов, то теория «городских режимов» строится вокруг анализа процессов формирования формальных и неформальных договоренностей между ними, трудностей коллективного действия, мотивов и стимулов формирования правящих коалиций.

В этих и некоторых других аспектах теория демонстрирует очевидную генетическую связь с плюралистическими теориями[82]. Признание фрагментации современного мира, функциональной специализации и отсутствия правящей группы, контролирующей политическую сферу, – с этим согласятся и традиционные плюралисты, и сторонники теории «городских режимов». В этом смысле, отмечает Кларенс Стоун вслед за Дэвидом Джаджем, «мы все плюралисты» [Judge, 1995: 30–31; Stone, 2005: 310].

Однако Стоун указывает на принципиальные отличия своей теории от плюрализма, подчеркивая несогласие с рядом основополагающих принципов плюрализма – с рассмотрением выборов в качестве ключевого фактора политической власти, отделением частного и публичного секторов в политическом контексте и идеей автономного государства [Stone, 1993:4]. Если у плюралистов политика представляется свободной игрой политических сил, оказывающих влияние на относительно нейтральные государственные институты, то теория режимов объясняет политический процесс в городских сообществах как результат деятельности правящих коалиций и соглашений между ключевыми акторами. Формирование правящих коалиций обусловлено тем обстоятельством, что сами по себе демократические институты развитого общества (выборы, партийная политика, формы участия граждан в управлении городом) не могут в полной мере контролировать процесс формирования городской политики. Реальные возможности и ресурсы политиков ограниченны: городские власти не могут решить многие важные проблемы города без кооперации с негосударственными акторами, обладающими необходимыми ресурсами и потенциалом влияния; при этом особую роль играет взаимодействие местных властей с теми группами, от которых в значительной степени зависит экономическое благополучие города [Stone, 2005: 311].

Другое важнейшее отличие теории режимов от плюралистических концепций заключается в том, что в ней используется более широкая (сложная) концепция власти, включающая в себя не только традиционно изучаемый «социальный контроль» («власть над»), но и другие формы и проявления власти и влияния: «социальное производство» (возможность акторов добиваться поставленных целей), «системную власть» (институциональные и структурные преимущества отдельных групп), «коалиционную власть» (способность договариваться и создавать прочные коалиции). Последняя играет особую роль в анализе городских режимов, поскольку политика – это «искусство договариваться», и в ее основании лежит возможность структурировать отношения, обеспечивающие управление городом. В отличие от краткосрочных и узких по своей направленности попыток влиять на отдельные политические решения способность выстроить прочную и стабильную сеть коалиционных соглашений и договоренностей не является широко распространенной; поэтому городская политика не настолько открыта и «проникаема», как полагали плюралисты. Тем самым в отличие от плюрализма, фактически маргинализирующего классовый фактор в объяснении политики, теория городских режимов учитывает фактор социальной стратификации как источник социального и экономического неравенства, препятствующий равному доступу групп на политическую арену [Ibid.: 311–313].

Стоун определяет режим как «совокупность договоренностей или отношений (неформальных и формальных), с помощью которых осуществляется управление общностью» [Stone, 2006: 27]. Они реализуются в действиях акторов, образующих правящую коалицию – «неформальную, но относительно стабильную группу людей, имеющих доступ к институциональным ресурсам (курсив. – К. С), обеспечивающих их устойчивую роль в принятии решений» [Stone, 1989:4]. Правящая коалиция включает в себя акторов, представляющих различные институциональные сектора городского сообщества; она не сводится к электоральной коалиции, в ней нет явной субординации акторов, а неформальные связи и отношения играют важнейшую роль в поддержании единства действий ее участников. Коалиция выгодна акторам, поскольку позволяет использовать широкую комбинацию ресурсов, обеспечивающих выполнение стратегических целей коалиции, которые вряд ли могли быть достигнуты без кооперации. Однако она не является данностью, а достигается в процессе сложного взаимодействия акторов, переговоров и взаимных уступок. Поэтому режимы возникают не во всех городах, а их динамика и траектории могут существенно различаться.

Вариативны и конфигурации основных акторов городских режимов, поскольку стратегические цели (политическая повестка дня) различаются. Сам Стоун выделял четыре типа режимов в американских городах: 1) режим поддержания статус-кво (сервиса); 2) режим развития (обеспечения экономического роста и предотвращения стагнации тех или иных городских систем); 3) прогрессивный режим среднего класса, ориентированный на защиту окружающей среды и противодействие коалициям роста[83]; 4) режим, осуществляющий массовую мобилизацию граждан с целью расширения возможностей бедных слоев населения [Stone, 1993: 1-28]. Режим подержания статус-кво менее других требует активной мобилизации ресурсов; поэтому его легче сформировать. Но он, как правило, и не дает ощутимых выгод. Такие режимы чаще возникают в небольших городах, чем в крупных мегаполисах, находящихся в состоянии острой конкуренции друг с другом. Формирование режима развития, хорошо описанного Стоуном в его исследовании Атланты [Stone, 1989], обычно представляет собой более трудную задачу в силу «активистской» стратегии, стоящей в повестке дня. Но эти режимы способны концентрировать значительные ресурсы экономически и политически влиятельных партнеров коалиции. Еще сложнее мобилизовать ресурсы для формирования и поддержания прогрессивных режимов среднего класса и режимов расширения возможностей бедных: у них нет структурных преимуществ и материальных ресурсов, соизмеримых с ресурсами режимов развития. Последний из выделенных Стоуном типов режимов является скорее гипотетическим, а прогрессивные режимы, хотя и получили развитие в ряде городов (чаще в экономически развитых зонах, где жители опасаются, что (возможные) выгоды роста перевешиваются издержками загрязнения окружающей среды или потерей общности), часто вступают в конфликт с бизнес-элитами, ориентированными на режим развития (см. [Mossberger, 2009: 44]).

Исследование Кларенса Стоуна в Атланте [Stone, 1989] продемонстрировало, каким образом режим сохранялся длительное время, несмотря на изменения в составе правящей коалиции. Стоун показывает, что с середины 1940-х годов режим в Атланте опирался на взаимодополняющие ресурсы афроамериканской общности (электоральное большинство) и бизнеса (материальные и организационные ресурсы). Стратегическую цель («повестку») режима – экономический рост плюс постепенное искоренение остатков расизма (так называемой системы Джима Кроу) выражал лозунг: «город слишком занят, чтобы ненавидеть». Цели акторов были конгруэнтны: бизнес принял (хотя и с некоторым сопротивлением) необходимость изменения расовых отношений в обмен на возможность реализовывать программы развития городской экономики и инфраструктуры, а афроамериканцы поддержали проекты развития города ради прогресса в решении расового вопроса, в том числе и открытия для них перспектив участия в экономической жизни города.

Однако конгруэнтность целей не сделала кооперацию автоматической; последняя возникла как результат целенаправленной деятельности. Изначально роль главного конструктора правящей коалиции играли созданная бизнесом «Центральная ассоциация Атланты» и представлявшая афроамериканское сообщество «Городская Лига»; при этом лидирующие позиции занимал бизнес, в числе приоритетных стратегий которого был не только экономический рост (строительство автомагистралей, спортивных сооружений, аэропорта, более эффективное использование городского пространства и др.), но и расширение экономических и профессиональных возможностей черного среднего класса. Несмотря на явное электоральное превосходство, наличие решительно настроенных лидеров[84] и активность соседств, афроамериканское большинство было вынуждено поддерживать приоритеты бизнеса в ущерб решению многих других реальных проблем города. В частности, проблемы бедности, программы расширения образовательных возможностей неимущих слоев и др. хотя и озвучивались на выборах, но так и не стали частью основной стратегии режима, поскольку никогда не были в числе тех, которые непосредственно интересуют бизнес. В данном случае сказывалась «системная власть» частного бизнеса, обладавшего важнейшими ресурсами, без которых эффективная деятельность коалиции была невозможна. Таким образом, кооперация имела очевидный классовый уклон, при этом в тех городах, где не было режима роста, ситуация была существенно иной [Stone, 1989: 25, 28][85].

Стоун объяснил и причины крушения режима в Атланте в 1990-е годы, вследствие которого бирасовая коалиция оказалась неспособной осуществлять серьезные проекты: снижение мотивации бизнеса к активному участию в городской политике и его переориентация на региональный уровень, нежелание бизнеса поддерживать усилия публичного сектора по решению социальных проблем и естественное ослабление единства между гражданскими структурами, инициировавшими изменение расового законодательства в связи с достижением прогресса в этой сфере. В новых социально-экономических условиях возможности и ресурсы режима, созданного для решения иных вопросов, утратили эффективность, а без серьезной поддержки бизнеса городские власти оказались не в состоянии решать важнейшие социальные проблемы [Stone, 2001: 28–33].

По этим и другим причинам некоторые городские режимы не получают своего развития. Данная ситуация была обнаружена Мэрион Орр и Джерри Стоукером в Детройте в 1970-1980-х годах [Отт, Stoker, 1994: 48–73]; для ее описания они используют термин «ограниченный режим»: кооперация публичного и частного секторов имела место, но не была прочной. Обстоятельства сложились таким образом, что старый «режим развития» постепенно прекратил существование, а новый «режим социального капитала» так и не сформировался в силу того, что некоторые ключевые акторы старого режима (доминирующие бизнес-группы, финансовые институты, газеты и др.) имели периферийную заинтересованность в данной стратегии, а инициаторы нового режима не смогли найти им надежной замены. Другими причинами неуспеха режима Орр и Стоукер называют отсутствие сильных гражданских организаций, которые могли бы стать лидерами режима, а также высокий уровень электоральной поддержки мэра Янга, позволявший ему быть относительно независимым от групп интересов и потому менее склонным к коалиционной политике[86].

Начиная с 1990-х годов теория «городских режимов» получила признание за пределами США. Исследования Э. Ди Гаэтано и Дж. Клемански в Бирмингеме и Бристоле, К. Доудинга в Лондоне, П. Джона и Э. Коула в Лидсе, Саутгемптоне, Лилле и Ренне, П. Кантора, X. Сэвитча и С. Хэддок в пяти европейских (Париж, Милан, Неаполь, Ливерпуль, Глазго) и трех североамериканских (Детройт, Нью-Йорк, Хьюстон) городах, Э. Стром в Берлине, И. Треттер в Глазго, А. Хардинга в Манчестере, Эдинбурге, Гамбурге, Амстердаме, Д. Уэллера в Норвиче и Кардиффе и др. показали определенные отличия городских режимов в европейских городах, обусловленные спецификой политических институтов и традиций в европейской городской политике. В их числе обычно называются более значимая роль городских политико-административных элит (обусловленная более централизованной системой государственного управления, сравнительно небольшой долей финансирования городских проектов и кампаний из местных источников), наличие сильных политических партий и меньшая политическая мобилизованность бизнеса.

В силу этих причин взаимоотношения между публичной властью и группами интересов имеют в Европе несколько иной характер, чем в США. Государственная власть перевешивает все остальные элементы, а наиболее значимую роль играют вертикальные и горизонтальные связи в публичном секторе. Поэтому несмотря на тенденции к возрастанию влияния бизнеса, ключевые решения по основным вопросам развития города по-прежнему принимают политические лидеры. Общий вывод, к которому приходит большинство исследователей, состоит в том, что хотя в Европе городские коалиции, выступающие за экономический рост, и становятся все более значимым фактором городской политики, они не играют доминирующей роли, как в Соединенных Штатах; бизнес участвует в них, но по-прежнему главенствующее место занимает публичная власть (см., напр. [Harding, 1999: 696; Mossberger, Stoker, 2001: 820; John, Cole, 1998: 382–404; Valler, 1995: 33–47]).

Вместе с тем происходящие под влиянием глобализации изменения стимулируют переход к иному характеру городского управления, который обозначается аналитиками как переход от «urban government» к «urban governance»[87]. Он связан с тем, что появление международных секторов экономики, интернациональных экономических институтов, мобильной системы инвестиций капитала ослабляет возможности городских властей (government) контролировать развитие города. В условиях растущей сложности и многомерности социальной жизни, менее однозначных, чем в прошлом, связей горожан с территорией их проживания, укрепления тенденций к децентрализации политической жизни в связи с потребностями учета разнообразных и противоречивых местных интересов система принятия политических решений, в которой ранее доминировали публичные политики, трансформируется в более сложный по своему представительству механизм управления, где власть, ресурсы и ответственность принадлежат не только «официальным лицам», но и довольно широкому кругу других участников городской политики, в том числе бизнесу При этом рост межгородской конкуренции и необходимость борьбы за инвестиции заставляют политическую элиту города быть «более предпринимательской» и, соответственно, менее ориентированной на модель «государства благосостояния»; города активнее выходят на международную арену, расширяя интернациональные связи, и все менее полагаются на центральное правительство, тем самым отчасти отделяя себя от национальной экономики (см. [Kearns, Paddison, 2000: 845–846]).

Эти изменения позволяют предположить, что в перспективе «коалиционный» характер власти в городских сообществах будет усиливаться, что позволяет прогнозировать и большую востребованность американского политэкономического подхода к объяснению городской политики. Исследования, проведенные в ряде городов Великобритании, показывают, что в некоторых из них уже сегодня сформировались режимы, во многом аналогичные американским. Например, в исследовании Питера Джона и Элистера Коула в Саутгемптоне, Лидсе, Лилле и Ренне было обнаружено, что в экономическом секторе обоих британских городов сформировались публично-частные коалиции, включавшие местных политиков, центральных и местных чиновников и бизнес-акторов. Ученые считают, что «режимная концепция хорошо объясняет ситуацию в Лидсе», где сильный частный сектор играл заметную роль в городской политике. Несмотря на значительную диверсификацию, бизнес-сообщества довольно часто сотрудничают в продвижении важных городских проектов, а между частным сектором и городскими властями возникла определенная система партнерства и неформальных отношений. В результате образовалась структура, решающая важнейшие проблемы в жизни города. Между участниками коалиции нередко возникали конфликты, но в конечном счете достигались компромисс и кооперация. По мнению исследователей, партнерский характер власти позволил обеспечить поддержку бизнеса и принятие таких программ, которые вряд ли были бы приняты, если бы в городской политике традиционно доминировали местные власти [John, Cole, 1998: 390–394, 401; 2001].

Сравнительное исследование городских режимов в пяти европейских (Париж, Милан, Неаполь, Ливерпуль, Глазго) и трех североамериканских (Детройт, Нью-Йорк, Хьюстон) городах, проведенное Полом Кантором, Хэнком Сэвитчем и Сереной Хэддок, также подтвердило гипотезу о том, что базовые характеристики режима, его конфигурация, направленность, возможности и ограничения во многом предопределены социально-экономическими и политико-институциональными факторами. В фокусе внимания исследователей оказалось взаимодействие трех важнейших структурных составляющих – местных демократических институтов, рыночных (конкурентных) позиций города и отношений между институтами публичной власти различных уровней. Исследование показало, что во всех трех американских городах складывание режимов происходило в условиях, не благоприятствовавших лидерству акторов публичного сектора, тогда как в европейских городах инициатива обычно принадлежала политическим элитам. При этом спектр различий между городскими режимами в Европе оказался достаточно широк и был во многом предопределен институциональной спецификой [Kantor, Savitch, Haddock, 1997: 348–377].

В исследовании власти в 11 городах США, Германии и Франции Джеффри Селлерс обнаружил очевидный сдвиг в сторону децентрализации системы принятия решений: политика сегодня формируется «снизу вверх, а не только сверху вниз»; роль центральной власти ограничивается формированием «инфраструктуры», в которой местные акторы формируют политическую повестку [Sellers, 2002: 395]. Во всех странах имеют место как стабильные режимы (особенно в тех городах, где бизнес связан с городским пространством), так и их отсутствие; при этом в Германии и Франции политические повестки чаще, чем в США, включали социальные проблемы и вопросы охраны окружающей среды [Ibid.: 369–370]. Нередко, как показывает исследование Элизабет Стром в Берлине, возникающие коалиции так и не становятся основанием стабильного режима, поскольку в Германии сравнительные возможности публичного и частного секторов существенно различаются, а наиболее важными ресурсами остаются вертикальные и горизонтальные связи в государственном секторе [Strom, 1996: 455–481].

В контексте возможностей использования зарубежного опыта для изучения власти в российских городах и регионах особый интерес представляют попытки применения рассмотренных подходов в странах, не имеющих длительных и прочных либерально-демократических традиций, в частности в постсоциалистических странах. Исследования Ласло Кульчара и Тамаша Домокоша в Венгрии [Kulszar, Domokos, 2005: 550–563], Флориана Коха и Ивонны Саган в Польше [Koch, 2009а: 129–139; 2009Ь: 333–357; Sagan, 2008: 93-109] непосредственно опирались на американские и западноевропейские концепции «машин роста» и «городских режимов», а их авторы полагали, что они вполне применимы для изучения власти в Восточной Европе и дают возможность объяснить характер и динамику властных отношений в этих странах[88]. В венгерских городках было обнаружено доминирование «машин роста», в составе которых превалировали представители местных административных структур. В Польше характер политико-экономического управления и процессы складывания городских режимов в различных городских сообществах заметно различались. В частности, в Варшаве, как показывает исследование Коха, стабильный режим в его классическом понимании не сложился. Однако его отсутствие было обусловлено в основном ситуативными факторами, тогда как в целом постсоциалистические трансформации способствовали появлению условий, способствующих формированию городских режимов[89]. Автор этих строк обнаружил и попытку использования концепции городских режимов для объяснения городской политики в современном Китае. Исследователь из Сингапура Жеминь Жу пришел к выводу, что начиная с 1980-х годов вследствие расширения рыночных механизмов в китайской экономике и усиления конкуренции между городами в них стали возникать коалиции, стремящиеся мобилизовать ресурсы для осуществления стратегий развития [Zhu, 1999: 534–548].

Наконец, изучение городских и региональных режимов на основе зарубежного опыта начинается и в России (см. [Гельман, 2010: 53–62; Рыженков, 2010: 63–72]). На первый взгляд, современные тенденции в российской политике делают городские и региональные режимы маловероятными в силу преобладания административно-политических механизмов управления по мере выстраивания и укрепления «вертикаливласти». Слабость либерально-демократических традиций и институтов гражданского общества, расширение бюрократического контроля и сужение сферы публичной политики, широкое использование «административного ресурса» и отсутствие независимой правоохранительной системы, казалось бы, полностью исключают предпосылки и возможности установления стабильных партнерских (равноправных) отношений между политико-административными элитами и негосударственными акторами.

Однако имеют место и факторы, сохраняющие возможность и (или) перспективы формирования городских режимов, аналогичных американским или европейским. Во-первых, это влияние глобализации, возрастание многомерности социальных процессов, стимулирующих усложнение социального управления, переходу от «government» к «governance». Эти тенденции все более заметны в России, особенно в крупных городах.

Во-вторых, возрастание влияния федерального центра на региональную и городскую политику может стимулировать естественное стремление местных политических и экономических элит объединить свои усилия в отстаивании своих интересов.

В-третьих, в любом обществе с рыночной экономикой бизнес будет иметь существенные ресурсы политического влияния (деньги, корпоративная солидарность, связи) и (по крайней мере в потенциале) структурные преимущества над другими группами, позволяющие ему рассчитывать на привилегированное положение при учете его интересов представителями публичной власти. Поэтому даже в условиях доминирования административно-политических элит роль бизнеса в политике никогда не будет второстепенной. Особенно это касается сферы принятия решений по экономическим вопросам. При этом сами представители публичного сектора часто являются одновременно и весьма успешными бизнесменами, обладая возможностями использовать свои формальные позиции для реализации частных и корпоративных интересов.

В-четвертых, слабость правовой системы и формальных правил может не только препятствовать созданию нормальных условий для участия в принятии решений различных структур гражданского общества, но и, в какой-то мере, использоваться для создания коалиционных отношений на неформальной основе. Режимная теория подчеркивает значимость прежде всего неформальных отношений между акторами, в которых и реализуются имеющиеся у негосударственных акторов ресурсы власти и влияния. Неформальные практики всегда играли центральную роль в российском политическом процессе; поэтому попытки ограничить роль бизнеса в принятии политических решений вряд ли смогут полностью подорвать его неформальное политическое влияние, особенно в регионах.

В-пятых, в период президентства Б.Н. Ельцина огромное влияние бизнеса на политические процессы – как на федеральном уровне, так и в городах и регионах – было бесспорным. Многие аналитики обозначали существовавший режим как «олигархический». Сегодня ситуация изменилась, однако в силу инерции, а также растущего понимания бизнес-элитами необходимости поддержания политической составляющей своего положения в обществе многие формы отношений, сформировавшиеся в тот период, по-видимому, сохранились, по крайней мере отчасти. Заявленные цели политики федерального центра нередко расходятся с реальными практиками, поскольку не все субъекты региональной политики заинтересованы в укреплении вертикали власти. При этом федеральные элиты отнюдь не стремятся вписать в вертикаль власти все аспекты региональной политики.

Наконец, европейский опыт использования теории городских режимов показывает, что она вполне работает и в странах с сильной государственной централизацией. Теория объясняет существование режимов, отличных от «машин роста», в которых бизнес совсем не обязательно играет ведущую роль. При этом властные отношения в (отдельных) российских городах и регионах можно объяснять как «появляющиеся режимы» (А. Хардинг), «ограниченные режимы» (М. Орр и Дж. Стоукер) или коалиции с определенными (особыми) конфигурациями акторов. Вполне вероятно, что в российских городах и регионах ключевыми участниками режима (коалиции) могут оказаться муниципальные и государственные структуры разного уровня, как это имеет место, например, во Франции.

Насколько политическое пространство российского города остается свободным для формирования различных режимов? Какую роль в них играет бизнес, другие негосударственные акторы? Какие ресурсы остаются в их распоряжении в условиях усиления авторитарных начал и ограничения политического плюрализма? Эти и другие проблемы постепенно становятся предметом серьезных эмпирических исследований.

Исследования власти в российских городах и регионах. История изучения политической власти в России – как на национальном, так и на локальном уровне – фактически ограничивается двумя десятилетиями. Такое положение дел вызвано, с одной стороны, особенностями самого объекта анализа, а с другой – траекторией развития политических исследований в России. Опыт развития земских исследований конца XIX – начала XX в. (см. [Гельман, Рыженков, 1999: 173–255]) оказался невостребованным. В советский период местное управление представляло собой часть единой партийно-государственной системы, и его изучение ограничивалось вопросами территориального управления и планирования [Гельман и др., 2002: 35]. При этом возможности реального эмпирического исследования региональной и локальной власти (как, впрочем, и других аспектов политики) по известным причинам практически отсутствовали.

Новая ситуация возникла в 1990-е годы, когда ослабление и децентрализация государственной власти привели к появлению местной и региональной политики, а ликвидация системы жесткого идеологического контроля открыла возможности для действительно научных исследований власти на городском и региональном уровнях. Разрушение политической монополии коммунистической партии и реализация принципов политического и идеологического плюрализма, перераспределение собственности и появление самостоятельных акторов, обладающих значительными экономическими, социальными, информационными и символическими ресурсами заложили основы для складывания реального политического пространства субнационального уровня с его неопределенностью и борьбой за власть и влияние.

Отражением новых политических реалий стало формирование целого ряда направлений эмпирических исследований, в центре которых оказались многие аспекты и проблемы власти. В процессе институционализации отечественной политической науки возникла политическая регионалистика, ставшая одним из успешно развивающихся отраслей политологического знания (см. [Гельман, Рыженков, 1999: 173–255; Авдонин, Баранов, Дахин, 2008: 105–125]). Непосредственно тема власти в региональном политическом пространстве разрабатывалась в рамках исследования региональных элит. Кроме того, многие важные аспекты проблемы изучаются в ракурсе анализа федеративных отношений и местного самоуправления. По мнению некоторых исследователей, в последние годы отечественная политическая регионалистика «растет не так быстро, как в 1990-е – начале 2000-х годов»: вытеснение региональных элит из политического пространства национального уровня, обусловленное стремлением Кремля навязать региональным элитам исключительно административно-хозяйственные функции и превратить их в послушных исполнителей воли федеральных политиков, привело к определенному снижению интереса к региональным элитам как предмету исследования. Однако сохраняющееся региональное многообразие России и уникальная культура регионов позволяют надеяться, что «весть о политической смерти региональных элит» является явно преувеличенной (см. [Чирикова, 2010: 48]).

Следует отметить, что в общем объеме исследований власти и элит на субнациональном уровне региональные исследования в целом преобладают над городскими, что заметно отличается от практики исследований в Европе и, особенно, в США, где именно город стал основной территориальной единицей исследования. Приоритет регионального уровня анализа над городским обусловлен, по-видимому, не столько академическими предпочтениями и традициями, сколько реальным распределением власти между региональным и субрегиональным уровнями: исследователи понимают, что главными игроками в пространстве локальной политики чаще всего являются акторы регионального масштаба, от которых во многом зависит решение собственно городских проблем. Однако в последние годы изучение политики на городском уровне оказывается все более востребованным и постепенно становится самостоятельной ветвью в отечественной политической науке и социологии.

В изучении власти и элит[90] на субнациональном уровне[91] сложилось несколько направлений исследования, проблематика которых, с одной стороны, во многом совпадает с проблематикой исследований в США и Европе, с другой – имеет свою специфику.

Изучение состава и структуры региональной и городской элит. В ряде исследований основное внимание уделялось выявлению лиц, обладающих значительным влиянием в регионах. Наиболее масштабным исследованием такого рода стал проект «Самые влиятельные люди России – 2003» (идея проекта – Алексей Ситников, научное руководство – Оксана Гаман-Голутвина) [Самые влиятельные люди России, 2004]. Предметом изучения стали лица, непосредственно и публично влияющие на экономику и политику. Всего было опрошено 1702 эксперта в 66 регионах РФ, благодаря оценкам которых получен перечень наиболее влиятельных лиц в политике и экономике регионов. В ходе исследования выяснялось, из каких источников рекрутируется региональная элита, кто в ней преобладает, каков стиль лидерства и др. В частности, исследование показало, что вопреки довольно популярному мнению о доминировании «милитократии» в региональной власти наиболее заметной тенденцией эволюции состава региональных политических элит после 2000 г. стало массовое вхождение представителей бизнеса во властные структуры и фактическое слияние политической и экономической элит[92].

Нередко исследования состава региональных и городских элит ограничивались представителями административно-политической элиты. Сужение предмета исследования хотя и не позволяет получить адекватную картину распределения власти в регионе (городе), но вполне объяснимо. Во-первых, тем самым существенно упрощается процедура определения лиц с наивысшими показателями политической власти и влияния[93]; во-вторых, именно в этой группе акторов, по мнению большинства исследователей, находятся ключевые ресурсы власти субнационального уровня, что отражает общее доминирование административно-политических элит (бюрократии) в российском обществе начала XXI в. В этом направлении успешно работают ростовские исследователи – Александр Понеделков, Александр Старостин и др. [Игнатов, Понеделков, Старостин, 2002; Понеделков, Старостин, 2008: 86–98; Старостин, 2003], фокусирующие внимание на их базовых социальных, политических и ценностно-идеологических характеристиках. В исследованиях Оксаны Гаман-Голутвиной, Ольги Крыштановской, Виктора Мохова и др. рассматриваются состав и структура региональной элиты в историческом ракурсе, характеризуются основные этапы становления и развития региональных элит и анализируются факторы, определяющие их динамику их взаимоотношения [Гаман-Голутвина, 2004а: 157–177; Крыштановская, 2003: 3-13; Мохов, 2000; 2003]. В рамках данного направления специальное внимание уделяется роли номенклатуры в составе региональной и городской элиты: Виктор Мохов обстоятельно рассматривает процесс структурных изменений региональной номенклатуры в послевоенный период, ее различных групп [Мохов, 2000]; Дмитрий Сельцер раскрывает тенденции развития позднесоветской номенклатуры и ее политическую трансформацию в постсоветский период [Сельцер, 2006; 2007][94].

В ряде исследовательских проектов изучение состава элит и их базовых социальных, профессиональных и статусных характеристик сопровождается обстоятельным анализом их ценностных ориентаций и идеологических предпочтений. В этом контексте выделяются исследования региональных элит, выполненные коллективом ученых Социологического института в Санкт-Петербурге под руководством Александра Дуки (Алла Быстрова, Александра Даугавет, Наталья Колесник, Денис Тев и др.) [Региональные элиты Северо-Запада России, 2001; Дука и др., 2008: 99-242], которые затрагивают многие важные проблемы в изучении власти и элит, в том числе ценностные ориентации, динамику элитного корпуса представительной власти Северо-Запада, отношения бизнеса и власти, инновационный потенциал региональных элит и др. Заслуживает быть отмеченным и содержательный анализ идеологических и политических реакций региональных элит на вызовы переходного периода, проведенный Арбаханом Магомедовым на материалах исследования региональных элит Поволжья [Магомедов, 2000].

Изучение взаимоотношений между основными акторами региональной и (или) городской политики и локальных политических режимов. В данном сегменте отечественной политической регионалистики выделяются исследования Натальи Лапиной и Аллы Чириковой, в которых предложены оригинальные классификации моделей взаимоотношений между административно-политическими элитами и бизнес-элитами регионов[95]. Кроме того, авторы обстоятельно описывают динамику, основные формы, ресурсы и методы влияния региональных акторов на внутриэлитные взаимодействия, на отношения с акторами федерального уровня[96] [Лапина, Чирикова, 1999; 2000; 2002; 2004; Лапина, 1998; Чирикова, 20076; 2010]. Существенный вклад в понимание взаимоотношений между ключевыми акторами в регионах также внесли Андрей Дахин [Дахин, 2002: 14–28; 2003: 108–119; 2009: 52–60], Наталья Зубаревич [Зубаревич, 2002: 107–119; 2003; 2005; Zubarevich, 2010: 211–226], Алексей Зудин [Зудин, 2005: 37–64], Антон Олейник [Олейник, 2010], Денис Лев [Лев, 2008: 175–193; 2009: 185–210] и другие исследователи.

В этом же направлении плодотворно работают исследовательские группы, возглавляемые Владимиром Гельманом [Россия регионов, 2000; Гельман и др., 2002; 2008; Гельман, Рыженков, 2010: 49–52; Gel’man, Ryzhenkov, 2011: 449–465); при этом в фокусе внимания оказывается институциональный дизайн и процессуальные характеристики городских и региональных режимов. Проекты опираются на солидный теоретический фундамент и модели, синтезирующие международный опыт изучения городских режимов и особенности российского социального, политического и культурного контекстов. Эмпирические исследования проводились на уровне и города, и региона; первые исследования затрагивали период 1990-х годов, в более поздних исследованиях были изучены текущее состояние и тенденции развития городских режимов, что позволило сделать интересные сравнения локальных политических практик на разных этапах развития политической системы российского общества[97].

К изучению режимов в российских городах и регионах обращались и другие исследователи (см. [Борисов, 1999: 98-115; Кузьмин, Мелвин, Нечаев, 2002: 142–155; Тев, 2006: 99-121]). При этом их концепции политического режима отличались от зарубежных аналогов (см. [Туровский, 2009: 77–95]). В силу специфического характера российского общества многие авторы предпочитают использовать «универсальное» определение политического режима, не связывающее его с четко очерченным набором конкретных характеристик, что, по их мнению, расширяет возможности классификации режимов. Обычно под режимом понимается совокупность акторов политического процесса, институтов политической власти, ресурсов и стратегий борьбы за достижение и (или) удержание власти [Россия регионов, 2000: 20][98]. Подразумевается, что режим есть в каждом регионе, и он может изменяться. В качестве важнейшего основания классификации режимов обычно рассматривается степень концентрации власти в регионе (моноцентрические и полицентрические режимы), характер взаимоотношений между основными акторами («авторитарная ситуация», «гибридный режим», «демократическая ситуация») [Россия регионов, 2000: 18–60, 331–375], уровень «полиархичности» режимов [Кузьмин, Мелвин, Нечаев, 2002: 144–146], или такие параметры, как 1) происхождение правящей группы, 2) количество и субординация центров (полюсов) политического влияния, 3) состояние гражданского общества как инфраструктуры регионального политического процесса, 4) статус региона вовне [Борисов, 1999: 100–102].

Данный подход представляется вполне обоснованным и весьма продуктивным для анализа политических процессов в России. В отличие от США и Западной Европы, где демократическая практика имеет длительные традиции, в России региональные политические процессы, как и политические процессы на федеральном уровне, имеют сильную авторитарную составляющую; поэтому сделанный авторами акцент на показателях уровня демократичности политической практики в регионах, бесспорно, оправдан и отражает наиболее важные исследовательские преференции, задаваемые реальной ситуацией.

Взаимоотношения локальных элит с элитами федерального уровня и специфика российского федерализма. В этом направлении изучения властных отношений следует отметить исследования Ростислава Туровского [Туровский, 2005: 143–178; 2006; Turovsky, 2007: 138–160], которые позволили выявить специфику российской модели взаимоотношений между центром и регионами, заключающуюся в их постоянном изменении[99], выделить и обосновать основные этапы их эволюции. В контексте анализа изменений во взаимоотношениях между центром и регионами Туровский раскрывает динамику внутриэлитных отношений, возможности и ресурсы различных акторов и перспективы развития регионального политического пространства. Эти проблемы нашли отражение и в трудах Николая Петрова, не только предложившего интересный анализ политических процессов в отдельных регионах и их взаимоотношений с федеральным центром, но и предпринявшего попытку построить рейтинги региональных политических систем по степени их демократичности [Политический альманах России 1997, 1998; Россия в избирательном цикле 1999–2000 годов, 2000; Петров, 2000: 7-33; Власть, бизнес, общества в регионах, 2010].

Изучение политических процессов в малых городах в настоящее время становится самостоятельным направлением политологического исследования во многом благодаря активности пермских политологов Олега Подвинцева, Петра Панова и др. [Подвинцев,2007: 163–169; Панов, 2008: 9-31]. К настоящему времени в целом сформировалось проблемное поле изучения властных отношений в малых городах и были получены первые результаты эмпирических исследований, посвященных проблемам взаимодействия власти и бизнеса [Чирикова, 2007а: 54–75; Тев, 2008: 175–193], роли градообразующих предприятий в политической системе [Рябова, 2007: 163–169; 2008: 224–235], специфике политических процессов в отдельных городах [Титков, 2007: 114–123; Шинковская, 2008: 194–223], их символическим репрезентациям [Назукина, Сулимов, 2008: 158–174], взаимодействию органов власти регионального и муниципального уровней [Воронков, 2007: 19–25] и т. д.

Таким образом, на сегодняшний день в отечественной политической науке и социологии уже сложились отдельные направления изучения власти на субнациональном уровне, а их результаты позволяют сделать определенные выводы о ее субъектах, формах проявления и специфике.

Вместе с тем в исследовании данной сферы общественной жизни имеются серьезные проблемы. Изучение власти всегда было связано с повышенными трудностями, обусловленными тем, что эта среда имеет закрытый характер[100], а ее субъекты часто стремятся завуалировать многие ее проявления и формы. В России эта проблема является особенно острой в силу политико-культурной специфики и ментальности российского правящего класса, а также широкого распространения властных практик, выходящих далеко за пределы правового пространства. Отказ от интервью представителей отечественной элиты фактически является нормой[101]. Это существенно снижает возможности отечественных исследователей, поскольку именно интервью с представителями элиты обычно выступают важнейшим источником информации о ключевых характеристиках власти. Другая проблема заключается в том, что ресурсы исследователей часто весьма ограниченны, поскольку «системный заказ на изучение региональной власти и региональных элит практически не сформирован»: «ученые, работающие в русле данной проблематики, являются, по сути, инициаторами своих исследований, для реализации которых им приходится самим искать необходимые ресурсы» [Чирикова, 2010: 49]. У многих исследователей (прежде всего у тех, кто проживает в регионах) до сих пор не решены проблемы доступа к базам данных и зарубежной литературе по теме исследования. Наконец, отдельные провинциальные исследователи изучали свои регионы, не имея серьезных научных контактов[102]. В силу этих и других трудностей, а также «болезней роста», неизбежно сопровождающих становление отечественного обществоведения, степень изученности власти (и не только региональной и локальной) остается недостаточной, а в целом уровень развития данной отрасли социального познания в России пока уступает тому, который достигнут в США и Западной Европе. Однако общая тенденция ее развития и уже полученные результаты позволяют надеяться на дальнейший прогресс.