Глава 1. Методология разработки эффективного закона
1.1. Общая методология законопроектирования
Иногда представляется, что написать проект закона достаточно просто. Необходим грамотный юрист, название поэффектнее, несколько статей, которые дублируют Конституцию Российской Федерации, например, в части полномочий органов власти разных уровней, и законопроект готов. На практике подобных законов принято много, они отличаются тем, что от их принятия в жизни ничего не изменяется.
Есть несколько ключевых методологических положений, от следования которым зависит, будет ли новый закон эффективным.
Прежде всего нужно представлять себе, что закон предназначен для правового регулирования человеческих отношений.
Необходимо точно понимать, о какой сфере человеческих отношений идет речь (это обозначит один из подходов к предмету регулирования закона). В нашем случае речь идет о сфере общественно полезной деятельности религиозных организаций и их взаимоотношениях с органами публичной власти всех уровней.
Если есть отношения, то должны быть и их субъекты. Для обсуждаемого закона основные субъекты – это, конечно, государство, в лице соответствующих органов и институтов, и религиозные организации. Понятно, что тех и других много, они разнолики, поэтому требуется систематизация (по функциям, типам и видам деятельности и т. д.) для отражения специфики соответствующих отношений. Вместе с тем в отношениях участвуют люди, семьи, общество, различные социальные группы.
Если есть субъекты отношений, то у них должны быть интересы. Деятельностью людей движут интересы, интересы мотивируют поведение в регулируемых законом отношениях. Значит, все эти интересы надо себе представлять. Кроме того, интересы различных субъектов отношений конфликтуют между собой, следовательно, необходимо находить такие регуляции, чтобы можно было достигнуть максимального согласования интересов и наименьших потерь или конфликтогенности.
Пока что речь шла о проблемах в области человеческих отношений. Определенное правовое регулирование в этой сфере уже существует, например, норма Конституции. Однако требуется детальное представление о действующем в данной сфере законодательстве. И тогда будет понятно, какие есть пробелы, коллизии или несовершенства, которые нужно исправлять, вторгаясь в действующее законодательство, а какие нормы придется принимать впервые в рамках нового закона.
Наконец, наступает этап, на котором проблемы, выявленные в сфере отношений, «проецируются» на нормативно-правовое пространство. При этом формируется поле собственно правовых проблем, которые и составляют предмет регулирования нового закона.
Но это не все. Необходимо четко понимать, какие ценности являются критерием для формирования формул нормативных регуляций. Самый устойчивый и оправданный подход, исключающий узкий лоббизм, социальную несбалансированность, заключается в выборе ценностей, соответствующих общественному благу, т. е. консенсусных в обществе и государстве.
Вооружившись ценностными критериями, адекватными представлениями о наборе субъектов и их интересов, проблемах отношений и правовых проблемах, требующих решений, можно увидеть, сколько конкретных вопросов требуют нормативно-правового регулирования в новом законе. Происходит формирование своеобразной повестки дня для конструирования нового закона. Таких вопросов, по опыту нормотворчества, могут быть десятки и сотни.
И только после этого становится возможным формировать структуру нового закона, находить формулы (концепты, принципы) нормативно-правовых регуляций, а затем выписывать сам нормативно-правовой текст.
Указанная последовательность действий обеспечивает нацеленность и работоспособность нового закона в регулировании целеположенных отношений в обществе. Закон в результате имеет шанс быть эффективным.
Ниже приводятся конкретные уникальные наборы перечисленной атрибутики, необходимой для разработки проекта Федерального закона «О взаимодействии органов государственной власти и органов местного самоуправления с религиозными организациями».
1.2. Ценностные цели закона
Ценностные цели проекта Федерального закона «О взаимодействии органов государственной власти и органов местного самоуправления с религиозными организациями» определяются на основе совершенного в явном виде ценностного выбора.
Выбраны шесть ценностных целей.
1. Содействие укреплению в России нравственного здоровья и безопасности человека, семьи и общества.
2. Повышение престижности созидательного религиозно-культурного мировоззрения и привнесение его в семью, общественные процессы, воспитание, образование, армию, пенитенциарную систему, милосердную и благотворительную деятельность.
3. Защита и поддержание культурно-цивилизационной (национальной) идентичности России.
4. Создание реальных условий для реализации конституционного права граждан на свободу совести.
5. Исправление концептуальных несовершенств действующего законодательства Российской Федерации.
Из постановки ценностных целей, которые лежат в основе серии предлагаемых управленческих решений по демографическому проекту (см. Введение), вытекает операционная цель принятия обсуждаемого закона: упорядочение и регламентация взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления с религиозными организациями для максимально полной реализации последними своих созидательных социальных функций.
1.3. Субъекты интересов в поле действия закона
Как показано выше, при проектировании государственно-управленческих решений, в частности при подготовке проекта федерального закона, необходим учет ключевых субъектов, интересы которых могут быть затронуты действием разрабатываемого законопроекта.
Кто входит в их состав?
Во-первых, человек (личность). Разумеется, интересы отдельной личности, каждого конкретного человека должен учитывать любой закон.
Во-вторых, семья, которая тесно связана и с интересами отдельной личности (все люди так или иначе реализуют себя в семье), и с интересами общества, важной ячейкой которого она является.
В-третьих, общество. Без этой категории невозможна ни жизнь отдельной личности и семьи, ни жизнь государства.
В-четвертых, социальные группы. В каждом обществе существуют отдельные группы, формируемые едиными религиозными, политическими, социальными интересами. Предлагаемый законопроект касается интересов религиозных групп – активной и значимой части общества.
И, наконец, в-пятых, государство – это, пожалуй, наиболее интегративный субъект, который в той или иной мере «видит» интересы всех остальных субъектов отношений и должен их балансировать. Но у государства тоже есть свои неотъемлемые интересы, которые в законе следует учитывать, т. к. их неудовлетворенность в предельных случаях может приводить даже к разрушению государственной системы, и неизбежно вызывать вслед за этим деградацию механизма защиты интересов всех: человека, семьи, общества и отдельных социальных групп.
Каковы неотъемлемые интересы выделенных субъектов, которые необходимо учесть при разработке закона? Перечислим субъекты отношений с их потребностями, которые будут учитываться в законопроекте.
I. Человек (личность)
1) свобода духовной самореализации;
2) защита от внешнего деструктивного воздействия;
3) возможность наследования духовных ценностей;
4) доступ к информации и образованию.
II. Семья
1) правовой статус института семьи с точки зрения религиозных норм;
2) статус отцовства и материнства;
3) религиозные права ребенка в семье.
III. Общество
1) защита культурно-цивилизационной (национальной) идентичности России;
2) повышение престижности созидательного религиозно-культурного мировоззрения и созидательных ценностей в России:
– в личностных и семейных отношениях;
– в общественных информационных и коммуникационных процессах;
– в воспитании, образовании и просвещении;
– в армии и иных силовых структурах;
– в пенитенциарной системе и иных правоохранительных структурах;
– в деятельности милосердия и благотворительности;
– в социальных процессах, формирующих правосознание.
3) укрепление гражданственности и патриотизма;
4) создание в России условий для подлинной реализации конституционного права граждан на свободу совести;
5) совершенствование в России отношений государства и органов местного самоуправления с верующими, религиозными объединениями, с религиозным миром;
6) исправление концептуальных недоработок действующего российского законодательства, регулирующего взаимоотношения государства и религиозных объединений.
IV. Группы интересов
1) статус религиозной организации – социального партнера;
2) границы вторжения светского права во внутренние установления религиозных организаций;
3) реализация миссионерской функции религиозных организаций;
4) реализация филантропической (благотворительной) функции религиозных организаций;
5) реализация просветительской функции религиозных организаций;
6) реализация хозяйственно-экономической функции религиозных организаций;
7) реализация социально-этической функции религиозных организаций;
8) реализация миротворческой функции религиозных организаций;
9) реализация гражданской позиции религиозных организаций.
V. Государство
1) регламентирование религиозных прав и свобод;
2) защита от внешнего деструктивного воздействия (защита суверенитета);
3) наличие национальной идеи;
4) полнота правового регулирования;
5) заинтересованность государства в созидательных конфессиях;
6) право религиозных организаций на заключение договора с государством.
Именно исходя из представленного перечня конкретных интересов анализировались правовые проблемы, требующие регулирования в сфере взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления с религиозными объединениями, а также находились решения, на реализацию которых направлен данный законопроект.
1.4. Основные понятия
В обыденном бытовом общении, в научных определениях или в энциклопедических словарях, конечно же, есть те или иные трактовки всех терминов и понятий, которые будут использоваться в конструируемом законе. Однако при их использовании в правовом документе определения должны получить точный, минимально интерпретируемый смысл, чтобы закон был однозначным и работоспособным. Для целей обсуждаемого закона требуют своего законодательного закрепления следующие основные понятия.
1. Религиозная организация – социальный партнер – религиозная организация, внесшая существенный позитивный вклад в становление и развитие духовной, социальной и культурной жизни народов Российской Федерации, с которой в интересах человека, семьи, общества и государства установлено социальное партнерство с органами государственной власти и органами местного самоуправления.
2. Социальное партнерство – система взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления с религиозными организациями, направленная на обеспечение реализации религиозными организациями уставных целей и задач в решении социально значимых проблем.
3. Централизованная религиозная организация – социальный партнер – религиозная организация, аккредитованная в качестве социального партнера в органах государственной власти Российской Федерации в порядке, установленном федеральным законом.
4. Местная религиозная организация – социальный партнер – религиозная организация, аккредитованная в качестве социального партнера в органах местного самоуправления в порядке, установленном федеральным законом.
5. Внутренние установления религиозной организации — устав и иные, включая канонические, формы нормативного регулирования.