Сотрудничество Европейского союза со странами и региональными организациями Азии и Латинской Америки в свете европейской «политики содействия развитию». Глава 1.. Отношения ЕС с азиатскими и латиноамериканскими странами и региональными...

Современные изменения мирового правопорядка в экономической и коммерческой сферах, различия в темпах экономического роста развивающихся стран, а также изменения в рамках самого Европейского союза приводят к перестройке геополитических приоритетов ЕС, в особенности, по отношению к регионам Азии и Латинской Америки.

1.1. Глобальный и региональный подход ЕС к отношениям со странами и региональными организациями южного полушария

Внешняя политика ЕС в отношениях со странами Южного полушария не могла не изменяться с течением времени. Поначалу это была исключительно региональная политика, ныне же, в силу глобализации мировой экономики, она не может не быть всемирной.

Сотрудничество ЕС с развивающимися странами всегда было одним из приоритетов внешней политики ЕС. Об этом свидетельствует преамбула Римского договора, в которой шесть стран, стоящих у истоков создания европейского пространства, констатировали свое желание «подтвердить связи солидарности, которые существуют между Европой и заморскими странами и территориями», а также выразить свое «желание участвовать в развитии благополучия данных стран в соответствии с принципами Устава Организации Объединенных Наций».

Общие фразы преамбулы Римского договора и ссылка на Устав ООН не имели конкретного содержания и допускали широкое толкование, поэтому концепция содействия развитию, положенная в основу Римского договора, применима к отношениям ЕС со всеми странами мира. Последовавшее за этим сужение внешней политики ЕС и большей части государств-членов до региональной было навязано Сообществом в соответствии с исторической и политической конъюнктурой, определенной процессом деколонизации. Отношения ЕС с развивающимися странами концентрировались по большей части на африканском континенте, а с конца 1960 гг. распространились на страны Средиземноморского бассейна.

Смена курса в отношениях между странами Северного и Южного полушария наметилась после Парижского Саммита глав государств и правительств стран ЕС в октябре 1972 г. В ходе его было констатировано, что региональный и глобальный подходы во внешней политике содействия развитию должны применяться в совокупности. Действительно, в 1972 году «Сообщество, осознающее важность проблемы отсталости некоторых стран в мире, подтверждает стремление развивать усилия по решению данной проблемы в рамках глобальной политики и оказанию помощи и содействия развитию данных стран»[23].

Такой выход внешней политики ЕС на глобальный уровень был результатом давления на страны Сообщества Нидерландов и Германии, которые стремились сформировать политику содействия развитию универсального, глобального уровня, т. е. политику, которая бы не ограничивалась местным, региональным подходом.

Изменение масштаба европейского внешнего сотрудничества свидетельствует об отходе от старых принципов помощи, распределяемой между некоторыми регионами и ограничиваемой некоторыми странами; теперь новые, утверждающиеся принципы требовали распространения сотрудничества и помощи на все развивающиеся страны мира, и в частности, страны южного полушария. «Высказываясь за глобальный или универсальный подход в рамках помощи развитию, Сообщество окончательно отказалось от регионального подхода в этом вопросе»[24].

Учитывая довольно общие формулировки Римского договора, Сообществу было необходимо разработать новые, современные подходы к проведению внешней политики в рамках компетенций, переданных ему государствами-членами.

Вначале объектом новой «расширенной» политики стали так называемые «развивающиеся страны, входящие в семейный круг ЕЭС». Был заключен ряд соглашений о сотрудничестве в рамках европейской политики «пространства Средиземного моря», первые из которых были подписаны в 1976 году.

С 1975 года начала также осуществляться так называемая «политика Ломе», которая связала Сообщество с государствами Африки, Карибского региона и государствами Тихоокеанского бассейна. Параллельно Европейское экономическое сообщество взяло на себя обязательство сотрудничать с азиатскими и латиноамериканскими развивающимися странами.

Таким образом, был взят курс на установление со многими из этих стран договорных отношений, в форме как привилегированных, так и непривилегированных торговых соглашений.

Не вызывает сомнения и тот факт, что на сотрудничестве Европы с развивающимися странами Азии и Латинской Америки отразилось и расширение ЕЭС, в первую очередь с вступлением в ЕЭС Великобритании, а затем и государств юга Европы – Испании и Португалии.

Однако, объявив о распространении действия внешней политики на новые географические зоны мира и, в частности, на Латинскую Америку и Азию, и переведя, таким образом, свое международное сотрудничество с регионального подхода на универсальный, Сообщество все же продолжало соблюдать некоторую иерархию между своими партнерами.

Действительно, первая линия разграничения проходила между ассоциированными развивающимися странами (или привилегированными партнерами) и неассоциированными развивающимися странами (или непривилегированными партнерами). С африканскими и средиземноморскими странами были сохранены наиболее значимые соглашения, основанные на ст. 310 Римского договора. Эти соглашения подчеркивали традиционно прочные связи европейского континента с этими странами. Они предусматривали преференциальный (привилегированный) режим сотрудничества и сопровождались значительным финансированием этого сотрудничества со стороны Сообщества.

В отличие от этого, с развивающимися странами Азии и Латинской Америки, которые были исключены из этой политики ассоциации, даже после присоединения к ЕЭС Испании и Португалии, отношения с Сообществом основывались на документах, предусматривавших сотрудничество в гораздо более скромных масштабах.

Различия между статусом ассоциированного и неассоциированного государства, присваиваемым третьим, не входящим в состав ЕС, государствам, в наше время сглаживаются. Политика ассоциации ЕС находится в постоянной эволюции.

Этот процесс объясняется тремя причинами. Он связан, в первую очередь, «с расширением и углублением интеграции ЕС, а также с политическими и экономическими изменениями, которые происходят внутри стран-партнеров ЕС под давлением глобализации и требований ВТО»[25].

Имеет значение и сама логика экономического регионализма Сообщества, нацеленная на сохранение интересов в определенных регионах мира, что должно не позволить вытеснить Европу с динамично развивающихся рынков, имеющих огромный потенциал.

Наконец, изменения в политике ассоциации продиктованы стремлением Европейского союза оказывать влияние на формирование норм общего международного права во всемирном масштабе[26].

Именно с такими целями были заключены договоры с Меркосур и Чили[27]. Позднее новый Договор об ассоциации был еще раз заключен с Чили на основании ст. 310 Римского договора[28], а затем и с другими странами Латинской и Центральной Америки. Эта политика ассоциации, реализуемая ЕС по отношению к государствам и интеграционным объединениям Латинской Америки, вписывается в рамки многостороннего партнерства, начавшегося с Декларации Рио-де-Жанейро, подписанной в 1999 году.

Постоянная эволюция политики ассоциации и ее адаптация к требованиям государств, не входящих в состав Европейского союза, позволяют утверждать, что действия, основанные на ст. 310 Римского договора, предпринимаются и в наше время. Можно предположить, что заключение подобных соглашений возможно и в будущем с некоторыми азиатскими партнерами.

В любом случае, у ЕС довольно велика свобода усмотрения в плане создания ассоциации с тем или иным государством. Эта свобода изначально вытекает из Римского договора: «Сообщество вправе заключить соглашения об ассоциации». Поэтому логично заключить, что Сообщество может расширить или не расширить круг членов ассоциации; определить конечную цель ассоциации с тем или иным государством; поставить перспективу присоединения того или иного государства, в частности, в зависимости от соблюдения им фундаментальных принципов, отнесенных к категории «существенных», несоблюдение которых может повлечь за собой наложение санкций.

Современный подход к международным отношениям ЕС свидетельствует о том, что «регионально-универсальный» подход остается в силе. Он по-прежнему важен, т. к. ныне глобализация экономики и тесная взаимосвязь между государствами во все большем числе сфер жизнедеятельности делают необходимым универсальный подход к решению общечеловеческих проблем, общих и для Европы, и для стран Азии и Латинской Америки.

Необходимо также констатировать, что за последние десятилетия произошли значительные превращения традиционных взаимозависимостей, долго преобладавших в отношениях между странами Южного и Северного полушария. Действительно, уже несколько лет взаимозависимость стран Южного и Северного полушарий принимает новые формы. Растущая подвижность людей, капитала и средств производства, а также распространение информации; экономическое развитие, как стран Северного полушария, так и Южного полушария, отныне составляют часть глобального миропорядка.

После окончания холодной войны страны Южного полушария утратили роль «вспомогательных сателлитов»; эти страны уже не играют, как это было в прошлом, стратегической роли в снабжении стран севера сырьем. Отношения стран Северного и Южного полушарий сегодня формируются в других измерениях, областях и сферах жизнедеятельности, что в ближайшем будущем может сделать отношения между ними еще более важными и потому обреченными на сближение. Это вопросы демографии и охраны окружающей среды, крупных эпидемий (таких, напр., как СПИД), а также вопросы, относящиеся к общественной безопасности (терроризм, наркобизнес и т. п.); они постоянно поднимаются и будут подниматься во время встреч руководителей Европы и стран Азии и Латинской Америки.

Значит, взаимозависимость Европы и стран Азии и Латинской Америки нельзя назвать исключительно экономической. Самые разнообразные проблемы, перечисленные выше и оставшиеся за пределами нашего исследования, не могут быть эффективно решены на основе «изоляционистского» подхода – их универсальное значение требует универсального подхода к решению. В связи с этим, если Европейский союз, как и иные части индустриально развитого мира, намерен избежать воздействия тех кризисов, которые бушуют в наименее развитых странах, ему необходимо оказывать помощь странам, испытывающим кризисы, т. е. руководствоваться универсальной стратегией сотрудничества с ними. Подтверждением такого подхода к отношениям с развивающимися странами служат несколько сообщений Европейской комиссии[29].

1.2. Влияние расширения ЕС на отношения с развивающимися странами

Самое масштабное расширение Европейского союза, когда к нему присоединились десять новых государств, оказало несомненное влияние на его отношения с развивающимися странами.

Копенгагенский Европейский совет в декабре 2002 г. постановил принять в Европейский союз восемь государств Центральной и Восточной Европы, а также Кипр и Мальту. Решение это осуществилось 1 мая 2004 г., затем к ЕС присоединились Румыния и Болгария.

Расширение ЕС несет в себе потенциальные преимущества как для вновь вступивших стран, так и для «старых» членов ЕС: «содействие миру и стабильности во всем мире; общие ценности европейской демократии, социальной справедливости и долгосрочного развития требуют от ЕС осуществления политики, нацеленной на реализацию такого принципа, как солидарность. Расширение ЕС вовлекает в этот процесс новые государства-инвесторы и расширяет сферу действия европейского рынка, положительное влияние которого может распространиться и на развивающиеся страны»[30].

Однако нельзя не отметить, что значение процесса расширения ЕС для политики содействия развитию на сегодняшний день практически не обсуждается в процессе переговоров о присоединении той или иной страны-кандидата на вступление. По мнению некоторых авторов, это порождает у развивающихся стран тревожные опасения[31]. Нелишне напомнить, что Европарламент еще в 1997 году принял резолюцию, в которой он предупреждал о важности учета влияния присоединения того или иного государства на политику содействия развитию[32].

Европейский парламент неоднократно обращался к Совету и Комиссии с просьбой убедиться в том, что расширение ЕС не приведет к сокращению помощи развивающимся странам, и в том, что новые государства-члены, в случае наличия у них достаточных ресурсов, также будут вовлечены в развитие политики содействия развитию развивающихся стран.

Чтобы оценить эту ситуацию, вспомним, что государства-кандидаты на присоединение к ЕС должны привести свое законодательство в соответствие с правом и политическими направлениями Европейского союза, что означает также и соответствие права и политики государства-кандидата внешней политике Союза в сфере содействия развитию.

Тем не менее, если у стран-кандидатов не было другого выбора, как согласиться с уже существующими ко времени их присоединения правилами, то, став членами Союза, они в полной мере участвуют в определении права и политики Союза и, в частности, в определении бюджета Союза, что немаловажно для осуществления политики содействия развитию. Иными словами, у них есть, как и у любого государства-члена, право на определение того, каким образом будет распределяться европейская финансовая помощь, предоставляемая другим государствам.

Однако это право участия в распределении помощи вызывает в определенной степени обеспокоенность стран третьего мира расширением Европейского союза: в Союзе появляются новые члены, которые могут не разделять взгляды «старых» государств-членов, уже известные партнерам Союза из числа развивающихся стран и даже сформированные при некотором их участии. Расширение привносит такую особенность, как разнородность взглядов членов Европейского союза – новые государства-члены по большей части небольшие государства, слабые с экономической точки зрения и сохраняющие многие традиции социалистического прошлого.

Вполне вероятно, что Европейское сообщество «продолжит свою политику помощи в развитии и привилегированном сотрудничестве, сохранив бюджетные статьи, предусмотренные для этих целей, в соответствии с целями Организации Объединенных Наций в сфере содействия развитию»[33]. Между тем, различия в степени развития экономических и политических систем между государствами-членами ЕС могут повлечь за собой изменения в бюджете Союза, т. к. новые государства-члены не склонны вносить ресурсы в бюджет Союза и сами пользуются уже предоставленными в рамках различных политик ЕС ресурсами. Иначе говоря, они по большей части являются дебиторами европейского бюджета, что может вызвать дефицит бюджета[34], что отразится на сокращении второстепенных статей расходов, в т. ч. расходов на реализацию политики содействия развитию.

Таким образом, создаются трудности для развития европейской политики содействия развитию в среднесрочной перспективе. Объясняется это следующими факторами. Во-первых, необходимо учесть, что у новых государств-членов не было колониального прошлого и, следовательно, у них не существует «традиции помощи (содействия) развитию и политики сотрудничества, какая она существует у «старых» государств-членов». Об этом, в частности, свидетельствует незначительный прогресс в переговорах по присоединению новых государств-членов, что было отмечено Европейской комиссией[35].

Во-вторых, «новым» государствам-членам придется способствовать европейской политике содействия развитию, тогда как они сами еще пользуются плодами политики массовой европейской помощи, что создает противоречие во взаимодействии ЕС с этими государствами-членами. Наконец, доля валового национального продукта, которую эти государства выделяют в качестве официальной помощи развитию, остается весьма незначительной. Для примера, Эстония – страна, которая принимает участие в реализации данной политики ЕС – отчисляет всего 0,1 % своего ВВП, в то время как средний размер взноса новых государств-членов ограничивается 0,33 % ВВП[36].

Таким образом, с расширением ЕС политика содействия развитию располагает все меньшими шансами на конечный успех. Так, в частности, поставленная некогда цель – достичь выделения 0,7 % ВВП на реализацию политики содействия развитию – вряд ли может быть достигнута в будущем[37].

Иногда специалисты высказывают опасение того, что с расширением ЕС на юг развитие отношений со странами Азии и Латинской Америки окажется неблагоприятным для новых государств-членов. Нельзя забывать и о том, что с расширением Европейского союза его внешние границы переместились на 500 км на восток. Сегодня ЕС граничит с такими странами, как Сербия, Украина, Россия и Белоруссия. Вполне вероятно, что такая новая конфигурация Европейского союза повлечет за собой изменения в определении приоритетов внешних связей Европейского союза со странами, не являющимися членами ЕС[38]. Действительно, очень вероятно, что отношения ЕС с другими странами будут переориентированы на поддержание и развитие отношений со странами Востока и, в частности, Восточной Европы, как это случилось в свое время с Испанией и Португалией, когда во время вступления этих стран в Сообщество выяснилось, что их приоритетом является Латинская Америка.

С учетом этих вполне вероятных перспектив через некоторое время может обнаружиться перераспределение приоритетов внешней политики между государствами-членами, которые от имени ЕС займутся внешними связями в зависимости от их традиционных географических сфер влияния: Франция и Италия будут продолжать заниматься отношениями с государствами Северной Африки, Испания и Португалия, Латинской Америкой и т. д.

Практически по всем вопросам внешней политики решения в Европейском союзе принимаются методом единогласия. Такой способ голосования был довольно обременительным даже тогда, когда Европа состояла из пятнадцати государств. После расширения ЕС есть опасность того, что никакое решение принять будет практически невозможно, и внешние сношения окажутся заблокированными[39].

Эта опасность грозит и отношениям в сфере ассоциации. С одной стороны, ассоциация как правовой феномен, требующий единогласия, более не является средством, предназначенным исключительно для привилегированных партнеров: статус ассоциированного государства был распространен и на некоторых партнеров Латинской Америки. Более того, сегодня, по словам некоторых авторов, уже можно говорить о неограниченном распространении статуса ассоциации с другими государствами[40]. В результате, если допустить, что основополагающее соглашение об ассоциированных отношениях требует одобрения всех государств-членов, то это оказывается все более и более сложным делом в расширенной Европе с более чем двадцатью государствами-членами.

С другой стороны, государства-члены даже в рамках обычных отношений, не основанных на ст. 310 Римского договора, как, например, в рамках «Экономического соглашения о партнерстве, политической координации и сотрудничестве» с Мексикой, где формально единогласия не требуется, «пытаются разными уловками избежать принятия решения большинством»[41]. Так, например, государства пытаются во время согласования и разработки текстов соглашений добавлять правовые положения, требующие единогласного одобрения (напр., на основании ст. 308 Римского договора[42]), или вводить в соглашения положения, выходящие за рамки исключительной компетенции европейских инстанций[43].

Из этого следует, что на практике для смешанных соглашений (которые так называются в связи с тем, что они заключаются как Союзом, так и его государствами-членами) единогласное голосование является правилом. Таким образом, как над данными соглашениями, так и над соглашениями, подпадающими под действие ст. 310 Римского договора, постоянно висит угроза вето того или иного государства-члена. Так, например, Франция или Польша, страны, экономика которых в значительной мере основана на производстве сельскохозяйственных продуктов, могут довольно обоснованно не желать заключения соглашения об ассоциации с Меркосур, откуда может поступать много дешевой сельхозпродукции[44].

Таким образом, будущее развитие внешних связей Европейского союза стало проблематичным – сложность ратификации смешанных соглашений является доказательством этому. Общее заключение соглашения Европейским союзом должно сопровождаться ратификацией соглашения всеми государствами-членами. Распределение компетенций между европейскими инстанциями и государствами-членами для одного и того же международного документа приводит к тому, что фактически на стадии заключения соглашений необходимо не квалифицированное большинство, а единогласное одобрение. Более того, процедура довольно бюрократична, т. к. к европейской процедуре добавляются и процедуры ратификации или одобрения каждого государства-члена.

Таким образом, на практике вступление в силу таких соглашений является, по сравнению с соглашениями, заключаемыми исключительно европейскими инстанциями в рамках их исключительных компетенций, довольно длительным процессом и может занять несколько лет. Вступление в силу таких соглашений в рамках Союза, в котором число членов постоянно растет, осложнено, что создает затруднения в отношениях с различными партнерами ЕС.

Конечно, некоторые изменения учредительных договоров ЕС, внесенные Лиссабонским договором, облегчили процедуру заключения соглашений и их вступления в силу[45]. Тем не менее, эти изменения не искоренят проблемы, которая создана системой распределения компетенций между европейскими инстанциями и государствами-членами ЕС[46].

Для того чтобы устранить неудобства, связанные со сроками вступления в силу так называемых смешанных соглашений, установилась особая практика, которая используется, в частности, для соглашений об ассоциации. Речь идет об использовании временных соглашений и о временном применении соглашений, возможность которого была введена Амстердамским договором и предусмотрена ст. 218 нынешнего консолидированного текста Договора о функционировании Европейского союза; временное применение соглашений возможно по инициативе только европейских инстанций.

Однако эти соглашения могут по определению касаться только сфер, входящих в исключительную компетенцию Союза, и только коммерческих аспектов, в частности, свободного передвижения товаров и услуг (с некоторыми исключениями). Таким образом, они являются лишь ограниченным средством борьбы с европейской бюрократией.

В итоге, единогласие и неоднородность взглядов расширенного состава членов Европейского союза, существующего на сегодняшний день, не только тормозит продвижение отношений, начатых с некоторыми странами и интеграционными объединениями Азии и Латинской Америки, но создает также сложности в развитии новых аспектов внешней политики ЕС.