Современные проблемы организации публичной власти. Глава 3. Практика и проблемы организации разделения властей в Российской Федерации (федеральный уровень) (Кененова И. П.) ( Коллектив авторов, 2014)

§ 1. Особенности предмета и методологии исследования

Как уже было частично показано в данной работе, а также еще не раз будет подчеркнуто в ней, процесс реализации принципа разделения властей в России и зарубежных странах является предметом научного интереса для представителей различных социальных наук.

В политологическом и философском обосновании разделения властей как руководящего принципа государственно управления в современном обществе выделяются зачастую следующие мотивы для использования этого принципа на практике: предотвращение тирании, эффективность управления, обеспечение верховенства права, уравновешивание социальных сил, обеспечение политического и идеологического плюрализма[74].

Конституционалисты зачастую присоединяются к одному из двух известных подходов в понимании юридического значения принципа разделения властей, получившего воплощение в конституционных предписаниях. Одни авторы полагают, что государственная власть едина, но при ее осуществлении происходит разделение функций (разделение труда). При этом некоторые из них обращают внимание на то, что в трудах Ш. Монтескье речь шла о «ветвях» власти – значит, власть понималась как единая субстанция. За подтверждением единой природы разделенных властей обращаются к Монтескье еще и в связи выраженной им мыслью о том, что власти должны действовать согласованно, «в концерте»[75]. Другие ученые, напротив, подчеркивают значение разделения, автономии властей[76], которые сдерживая друг друга, формируют систему «сдержек и противовесов»[77].

Однако оживленной дискуссии между российскими учеными-сторонниками этих подходов в последние годы не наблюдается. Сложилось понимание того, что в данном конституционном принципе ценность имеет не догма о неизменности триады властей (их по признанию многих авторов может быть и больше), а попытка ограничить власть, используя правовые инструменты ответственности, взаимного контроля и сбалансированного взаимодействия ради того, чтобы создать необходимые правовые предпосылки для использования гражданами своих конституционных прав. Такому отношению к конституционно-правовому значению принципа разделения властей во многом способствовали правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации[78], раскрывшие различные содержательные аспекты принципа разделения властей применительно к разрешению конкретных юридических проблем.

Практика и проблемы организации разделения властей в России на федеральном уровне как предмет конституционно-правового исследования предполагает рассмотрение и оценку хода реализации данного конституционного принципа в правотворческой и правоприменительной деятельности федеральных органов государственной власти с учетом тех проблем, которые порождало столкновение конституционных предписаний с жизнью в процессе становления и развития нового механизма государственной власти России после 1993 года.

Хотя нижняя временная граница пространства исследования условно определена моментом принятия действующей Конституции России, но анализ условий (факторов), повлиявших на процесс реализации принципа разделения властей как одной из основ конституционного строя Российской Федерации требует обращения к более ранним событиям периода перестройки и особенностям развития традиции российской власти. В связи с этим среди факторов, повлиявших на характер и тенденции реализации принципа разделения властей в России, заслуживают упоминания[79]:

– отечественная традиция осуществления государственной власти;

– политико-правовая ситуация, непосредственно предшествовавшая появлению Конституции России 1993 года[80];

– конституционно-правовые институты и доктринальные позиции, сложившиеся в рамках западной традиции права и использованные в ходе создания Конституции.

Думается, что наиболее объективные сведения о проблемах практического характера, возникавших на федеральном уровне государственной власти в ходе реализации конституционного принципа разделения властей, дают решения Конституционного Суда. Не случайно, именно на основе этих документов (и, конечно, норм действующего законодательства) отечественные конституционалисты сформировали свои теоретические подходы к оценке указанных проблем и путях их разрешения.

Результаты социологических исследований, как представляется, гораздо менее информативны в аспекте оценки влияния принципа разделения властей на организацию и деятельность институтов федеральной власти. Очень сложно создать убедительный метод рациональной оценки данного влияния.

Во-первых, выработка такого метода непременно будет происходить под воздействием субъективных компонентов, всегда присутствующих в мировоззрении любых исследователей. Идеологические предпочтения, научные пристрастия, неувязки, неизбежно возникающие при проведении исследований междисциплинарного характера, могут привести к разному пониманию задач юристами и социологами.

Во-вторых, крайне сложно оценить объективно (в научном ключе) степень воздействия на политическую и правоприменительную практику именно конституционного принципа. Как правовой инструмент он наиболее удален от практики по сравнению с более детализированными юридическими правилами. Его воздействие многократно опосредуется более конкретными правовыми предписаниями (нормами Конституции, законов, принимаемых на федеральном уровне, а также законов субъектов федерации, подзаконных правовых актов, правовыми позициями Конституционного Суда и т. д.) и смешивается с действием других, не правовых факторов. Например, политический фактор оказывает зачастую более интенсивное влияние на деятельность органов государственной власти, чем конституционно-правовой[81].

В-третьих, даже если будет определена система индексов-индикаторов развития социальной среды, корреляцию которых с той или иной степенью реализации конституционного принципа разделения властей удастся доказать, то без анализа восприятия данного принципа депутатами и государственными служащими разных уровней власти к оценкам экспертов не будет особого доверия. Между тем, как раз эти участники отечественного политического процесса зачастую не готовы к сотрудничеству с социологами. С упомянутой сложностью, в частности, столкнулись организаторы первого социологического опроса (он был проведен в 2013 году на базе Института права и публичной политики), посвященного выявлению степени реализации базовых конституционных принципов в отечественной политической и правовой практике[82]. Поэтому, хотя респондентами данного социологического опроса выступили эксперты в области конституционного права, т. е. лица, которые в силу своих знаний имели возможность профессионально оценить природу конституционных деформаций, по большей части ими стали специалисты ведущих научных центров и университетов России. В меньшей степени среди респондентов были представлены государственные служащие и депутаты, т. е. те субъекты, которые как раз причастны к принятию политических решений и имеют о мотивах их создания отчетливое представление, основанное на опыте. Поэтому, несмотря на то, что сам по себе данный шаг очень важен для развития отечественного конституционно-правового знания, сомнения в отношении состава группы опрашиваемых экспертов сказываются на оценке убедительности итогов исследования. Вместе с тем, результаты анализа отношения респондентов к реализации принципа разделения властей дают ценную информацию о восприятии данной тематики на уровне профессионального правосознания.

Так, аналитики, инициировавшие опрос, исходили из того, что в отступлениях от принципа разделения властей – как формальных, так и, главным образом, неформальных – кроются корни других проблем конституционной практики. Хотя респонденты в целом не сочли масштабы нарушения принципа разделения властей критическими, но при более детальном рассмотрении результатов исследования выяснилось, что более негативно (по сравнению со средними показателями) эксперты оценили воздействие, так называемого, «расширенного Президента»[83] на палаты Федерального Собрания[84], особенно на Государственную Думу[85]. Например, 63,2 % экспертов ответили, что при выборах в Государственную Думу воздействие Президента «часто» или «постоянно» выходит за конституционные рамки, 23,7 % респондентов полагали, что это происходит «иногда». В ходе принятия законов воздействие упомянутого субъекта нарушает принцип разделения властей, по мнению 60,5 % экспертов, 30,3 % респондентов считали, что это происходит «иногда».

Вместе с тем, эксперты полагали, что отклонение от принципов независимости и самостоятельности органов судебной власти не являются следствием воздействия на суды со стороны «расширенного Президента», а обусловлены пороками, заложенными в самой судебной системе. Такое различие оценок аналитики, комментировавшие итоги исследования, связывают с тем, что респонденты исходили из восприятия «президентской» ветви власти как в большей степени ориентированной на контроль над формированием Федерального Собрания и его деятельностью (т. е. за другой «политической» в собственном смысле слова властью), нежели, чем за судами. Поэтому результаты опроса показали, что палаты парламента испытывают большее давление (неконституционное воздействие) со стороны главы государства и подчиненных ему структур федеральной власти.

Оценивая каналы воздействия Президента[86] на органы разных ветвей власти, необходимо также иметь в виду, что существуют формы влияния, которые условно можно именовать «полуофициальными», например – поручения Президента. О них не упоминается в Конституции как об актах главы государства, но они издаются, получают регистрационные номера, их исполнение ставится на контроль соответствующим их тематике подразделением Администрации Президента. Еще одна форма влияния – включение руководителей (представителей) палат Федерального Собрания и судов (в основном, высших) во всевозможные консультативные и совещательные органы при Президенте. И хотя в соответствующих указах Президента в таких случаях говорится «по согласованию», аналитики рассматривают как сами факты включения, так и участия представителей разных органов власти в подобных структурах в качестве формы воздействия на них со стороны «президентской» ветви власти[87].

Сам факт признания взаимосвязи между историческими факторами и организацией системы государственной власти в России уже побуждает к размышлениям об их природе, для которой характерна значительная устойчивость по сравнению с иными, более подвижными условиями, влияющими на работу государственного механизма. Эти условия, в частности, могут быть связаны с персональным составом властных институтов, конкретными обстоятельствами правового, политического, экономического характера, порождающими конфликты между правом и жизнью. За их стремительно меняющимися комбинациями не всегда можно увидеть те закономерности и вызовы времени, на которые политикам и юристам надо отвечать своевременно. Как известно, «информационный шум» нередко препятствует восприятию фундаментального знания.

Безусловно, внутренний камертон, позволяющий отделить в событиях настоящего главное от второстепенного, закономерное от преходящего, достоверное от сомнительного, важен для каждого, кто размышляет над конституционно-правовыми проблемами. Вместе с тем, не является тайной то, что знание исторических тенденций прошлого само по себе не гарантирует совершенства правовых решений, принятых на их основе. Действительность очень быстро начинает показывать несостоятельность иллюзий, способных проникнуть даже в самые продуманные юридические документы, что нередко объясняют неправильным, неполным пониманием прошлого. На самом деле, причина несоответствия юридических документов жизненным реалиям зачастую состоит не в плохом знании истории вопроса, которое проявили их создатели, а в том, что такое знание не является достаточным ориентиром для принятия решений в настоящем. Данным ориентиром принято пользоваться за неимением других, лучших. Можно создать модель новой государственной организации, пользуясь доктринальными основами и юридическими инструментами, хорошо зарекомендовавшими себя ранее (в национальной или зарубежной практике), но нет рациональных оснований для уверенности в том, что данная модель, созданная из «старых материалов», покажет эффективность в будущем.

Зато знания об исторической традиции государственного строительства и правового регулирования помогают ориентироваться в настоящем позднее, на стадии воплощения решения в жизнь, когда происходят естественные сбои в работе новых конституционных моделей. Поскольку, если уже известны устойчивые, имманентные свойства применяемых правовых инструментов и свойства среды, в которой они работают, то есть возможность отреагировать на несоответствие права и жизни более точно и своевременно.

В этом и состоит наиболее очевидная польза знаний о непреходящих факторах, влияющих на становление и развитие государственного аппарата в России. Например, наблюдения за тенденцией развития системы организации власти, которая отчетливо проявила себя еще в период царствования Петра I, показывает, что трансформация управления, проведенная ради того, чтобы догнать Запад, потребовала концентрации всей власти у главного реформатора. В этих условиях складывалась идеология репрессивной догоняющей модернизации, формировался мобилизационный тип управления, неоднократно воспроизводившиеся впоследствии на протяжении российской истории. Есть предпосылки для его существования и в современной политической ситуации. Между тем, данный тип управления отрицает возможность развития условий, породивших достижения Запада на пути модернизации механизма государственной власти, а значит – и юридических инструментов, возникших на этом пути.

§ 2. Российская традиция власти и расширение полномочий Президента

Организация государственной власти в России на основе нового для отечественного механизма публичной власти системообразующего конституционного принципа разделения властей на практике сразу столкнулась с одним из наиболее очевидных проявлений отечественной политической традиции – доминирующей позицией главы государства в государственном аппарате. Причем эта позиция обнаруживала тенденцию к экспансии, в т. ч. за счет увеличения числа полномочий Президента. Данная проблема сразу обратила ученых к традициям функционирования российской верховной власти в поисках объяснения сложившейся после 1993 года напряженной ситуации с формированием отечественной модели «сдержек и противовесов» и обретения путей выхода из нее[88].

Исследование феномена власти представителями различных социальных и гуманитарных наук зачастую приводит их к заключению о существовании различных традиций осуществления публичной власти внутри региона, находящегося под влиянием западной традиции права[89], которая с течением времени поменяла свой ареал, охватив своим влиянием и Россию. Поэтому размышления над природой отечественной традиции власти и ее особенностями неизбежно приводят к рассмотрению вечной проблемы культурного диалога Востока и Запада уже в конституционно-правовом аспекте.

Как известно, сложилась западная традиция права под воздействием римского правового мышления. Оно пронизывало католическое богословие, католическую религиозную философию и в преображенном религиозной доктриной виде возвратилось в правовую сферу. Циклическое развитие западной правовой традиции привело, по оценкам историков, к тому, что право постепенно заменило Бога в сознании человека Запада[90]. В период формирования (т. е. непосредственно после разделения христианских церквей на восточную и западную) данная традиция еще не включала в себя Россию. Но постепенно, начиная с XVIII века, Россия испытывает все более отчетливое влияние Запада в правовой сфере. Однако традиции власти оно коснулось в наименьшей степени.

Под традицией власти в данном контексте следует понимать исторически развивающуюся совокупность институтов публичной власти и связей между ними, которая характеризуется рядом устойчивых в исторической перспективе характеристик, в т. ч. алгоритмов функционирования. Указанные алгоритмы определяются не только правом, но и другими типами социальных регуляторов. Хотя в реальности зачастую трудно определить, что именно оказывает преимущественное воздействие на государственный механизм: право, постулаты морали, политические правила, экономические условия, психологические аспекты осуществления власти (напр., иррациональный страх власть предержащих) или иные факторы, но сопоставление разных традиций власти на протяжении значительной исторической перспективы делает картину более отчетливой.

Российская традиция государственной власти отвергает веру в право (конституцию) как заменитель веры в Бога. Но даже если встать на позиции крайнего скептицизма в оценке религиозности современного российского общества и исходить из того, что население России в Бога верить перестало, или почти перестало, то это не дает оснований полагать, что россияне вдруг поверят в Конституцию и верховенство права. Скорее российская реальность показывает противоположные перспективы. О степени подлинного влияния традиции государственной власти на управленческий процесс можно лишь строить предположения, но то, что значение данной традиции зачастую недооценивается, в особенности, в конституционно-правовых исследованиях – трудно не заметить. Между тем, стоит упомянуть о ее важнейших параметрах, имеющих значение в конституционно-правовом аспекте:

1. Единство, монолитность, нерасчлененность власти. Эти качества могут быть воплощены в доктрине самодержавия, в концепции советов как работающих корпораций или проявляться в процессе функционирования современной «вертикали исполнительной власти». Но, «переливаясь» из формы в форму, они сохраняются.

2. Власть в восприятии общества персонифицирована: ее основной носитель – глава государства. Он, по образному выражению известного русского филолога и культуролога С. С. Аверинцева, как бы стоит на границе «горнего мира» и «преисподней»[91]. Оценивая традиционное восприятие власти на основе анализа большого числа исторических и литературных памятников (в т. ч. и древнерусских), упомянутый автор пришел к выводу о том, что для русских людей на разных этапах исторического процесса сама по себе власть, по крайне мере самодержавная – это нечто, находящееся либо выше человеческого мира, либо ниже него, но, во всяком случае, в него как бы и не входящее. В этом плане весьма показательным является хорошо знакомое всем отношение граждан России к лидерам государства, которое проявляется на уровне бытового сознания: их либо демонизируют, либо неумеренно восхваляют.

3. Верховный властитель (монарх, председатель совнаркома, генеральный секретарь партии или президент) для удержания своего авторитета не нуждается в легальной основе, даже если декларирует ее необходимость[92]. Сам факт обладания властью зачастую достаточен для признания ее авторитетности. Обращение к событиям новейшей конституционной истории России дает основания для такого вывода. Так, например, это события осени 1993 г., когда Президент Б. Н. Ельцин, прекратив деятельность Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации своим Указом № 1400 от 21 сентября 1993 г., фактически отобрал бразды правления Россией у политических конкурентов и утвердился в статусе единоличного обладателя верховной государственной власти. Еще одним подтверждением комментируемого свойства российской традиции власти стало развитие ситуации после выборов Президента в 2012 году. Бурные протестные выступления столичного «креативного класса» против электоральных правонарушений всерьез не поколебали легитимности вновь избранного Президента[93].

4. Носитель высшей власти – фактически единственное «ответственное» лицо в пирамиде власти, но и его ответственность носит скорее нравственный, нежели правовой характер[94]. Реальными границами его власти могут выступать мораль (в лучшем случае), а в худшем – страх перед последствиями утраты своего статуса. Не зря еще русский мыслитель начала ХХ века Иван Ильин обращал внимание на то, что «воспитание характера… является национальной проблемой России. Удастся русскому такой характер – он становится поистине великаном, …тогда эти величие и глубина смыкаются в единой духовной ценности, а неустойчивые, сомневающиеся, заурядные натуры преклоняются перед таким человеком. Именно здесь истинный ключ к пониманию политической истории России…»[95].

5. Огромный бюрократический аппарат замкнут на обладателя высшей власти. Значимость той или иной должности в этом аппарате определяется степенью близости ее обладателя к персоне главы государства, характером личных взаимоотношений с ним. Данная особенность дает наблюдателям дополнительные основания называть стиль нашей власти «византийским».

6. Власть отчуждена от общества. Эта отчужденность не преодолевается с течением времени, о чем свидетельствует отсутствие в России гражданского общества, ставшее уже константой политических отношений[96]. Политическая борьба – это всего лишь конкуренция между элитарными группировками, лишенными широкой социальной опоры.

7. Правовая модель высшей власти, заложенная в Конституции и принятых на ее основе законах, не совпадает зачастую с реальной структурой управленческих центров. Так, чиновники, занимающие высшие должности в Администрации Президента, и руководители крупнейших сырьевых корпораций России могут играть более значительную роль в политическом процессе, чем федеральные министры и даже Председатель Правительства.

8. До сих пор именно алгоритмами кадрового отбора, сложившимися еще в советском прошлом, а не демократическими механизмами, закрепленными в законодательстве, обеспечивается формирование политической элиты. Не случайно Н. Трубецкой считал именно типы отбора правящего слоя наиболее важными сущностными характеристиками формы государства[97]. Думается, это наблюдение заслуживает внимания и подтверждается практикой государственного строительства. К примеру, «наделение полномочиями» по представлению Президента, избрание электоратом или законодательным собранием главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации – это не реформа по сути, а лишь ее имитация. Ведь тип отбора правящего слоя остался прежним – латентным, только внешне подчиненным юридическим предписаниям, а по существу – обслуживающим конкретные интересы отдельных лиц и политических кланов, а не насущные общественные потребности. Еще одной печальной, но, думается, убедительной иллюстрацией, подтверждающей данное суждение, стал процесс формирования нового состава Верховного Суда Российской Федерации после принятия в феврале 2014 г. поправок в Конституцию РФ[98].

9. Для российской системы власти характерно отсутствие класса «рациональной бюрократии» (в смысле, который придавался термину Максом Вебером) как в центре, так и в регионах. Имеется в виду такой тип управленцев, которые достаточно компетентны, ограничены правилами и ответственны. Это проблема традиционная для России: она существовала и в условиях самодержавия, и в советские времена, не снята и до сей поры. Наиболее вредоносным ее проявлением, по-видимому, является коррупция, которая в современных условиях приобрела статус системной.

Некоторые из упомянутых признаков, традиции государственной власти проявились еще в период существования Российской империи, часть обнаружилась уже в советский период, но сохраняется и до настоящего времени. Но очевидно, что все они связаны с существованием режима сильной единоличной власти. Между тем, еще российским государствоведам XIX века, в т. ч. Н. М. Коркунову, мы обязаны выводом о том, что бессмысленно переносить разработанные на основе римского права категории на режим единоличной власти в России, т. к. духовная и философская основа этой власти совсем иная.

Современный немецкий исследовать Фридрих фон Халем прямо утверждает, что вне западной (римской) правовой традиции не имеет перспектив реализации важнейший конституционный инструмент ограничения государственной власти – принцип разделения властей[99]. Объясняет он свой вывод несовпадениями практики функционирования византийского (российского) и западного механизмов публичной власти, которые связаны с категориями лица, представительства, компетенции и корпорации.

Во-первых, в византийском (российском) механизме власти категория лица, как обладателя прав и обязанностей, способного нести юридическую ответственность, может быть применена лишь к первому лицу в государстве (императору, президенту), и то с известной долей условности. Но одновременно это первое лицо должно требовать для себя непосредственного влияния на органы публичной власти разных уровней (как в издании нормативных предписаний, так и в контроле над их исполнением), а в таком случае управление «обречено» на существование огромного бюрократического аппарата.

Во-вторых, в Византии император не передавал своим представителям (точнее – «приближенным») права, которыми располагал сам, как и российские властители. Поэтому представителями, как и лицами в подлинном юридическом смысле, они и не являлись. Император наделял их своим доверием, правовые границы которого на деле не определялись. В связи с этим сразу возникает параллель с недавней конституционной историей России. Имеются в виду нормы об ответственности главы исполнительной власти субъекта Федерации, в соответствии с которыми он мог быть отстранен от исполнения своих полномочий в случае утраты доверия Президента. При этом четкие юридические основания для утраты доверия достаточно долго не были определены должным образом.

В-третьих, при отсутствии онтологических предпосылок правовых категорий лица и представительства их будет лишено и понятие компетенции, которое в рамках римской традиции производно от понятия лица. Только лицо как носитель прав и обязанностей может выполнять их под свою ответственность. Понятие корпорации также играет важную роль в категориальном аппарате западной традиции права. Отличия корпораций от прочих объединений лиц могут быть сведены к следующим моментам:

1) принадлежность к корпорации определяется рациональными критериями;

2) все корпорации сами могут иметь и выражать свою волю;

3) каждая корпорация имеет свой внутренний свод правил.

Особенно важно то, что в соответствии с этими правилами формируется единая воля корпорации (в государстве – она воплощена в конституции). Даже если существует расхождение между формальным сводом правил и «неофициальным правом», все равно решение принимается по правилам (официальным или неофициальным, но известным членам корпорации). Вне западной традиции внутри механизма публичной власти формирование государственной воли не подчинено такого рода корпоративным правилам[100].

В государстве, где право формируется исключительно монархом, действия которого не ограничены четкими правилами (напр., конституцией), очень трудно, а чаще всего невозможно, с точностью установить, какие правила поведения относятся к действующему праву, а какие – нет[101].

Сопоставление отечественной и византийской традиций осуществления верховной власти дают впечатляющий результат. Но насколько он совпадает с современной правовой моделью высшей власти в России? Ответ на этот вопрос дает анализ развития (расширения) полномочий Президента (в сравнении с их первоначальным конституционным каталогом) и отношения Конституционного Суда к ограничению президентской власти.

Как верно отмечает известный отечественный конституционалист М. А. Краснов, законодательное наделение главы государства новыми полномочиями является обычным в мировой практике, но гораздо важнее характер расширения президентских полномочий. И в этом плане пример России весьма показателен[102]. В течение периода пребывания у власти Президента В. В. Путина произошел значительный скачок общего числа полномочий, предоставляемых законодательством главе государства, но при этом, по наблюдениям упомянутого автора, существенно выросло и число полномочий, сомнительных с точки зрения их соответствия Конституции.

Достаточно обратиться лишь к некоторым из новых полномочий этого периода, чтобы оценить возможности концентрации власти, которые получил Президент. Так, в частности, пакет поправок к ряду федеральных законов, который был принят в 2004 году, поставил под контроль Президента не только глав исполнительной власти субъектов (полномочия по отстранению их от должности), но и законодательные собрания субъектов Федерации (полномочия по их роспуску). Президент также получил право: представления кандидатур Председателя Счетной палаты, его заместителя и аудиторов в палаты Федерального Собрания для назначения и отстранения их от занимаемых должностей (2004–2007 годы); назначения на должность и освобождения от нее Председателя Внешэкономбанка (2007 год); представления Совету Федерации для назначения и отстранения от должностей Председателя Конституционного Суда и двух его заместителей (2009–2010 годы); назначения и отстранения от должности Председателя Следственного комитета (2011 год). В 2012 году Президент своим Указом также назначил Председателя Суда по интеллектуальным правам, входящего в систему арбитражных судов России. Если учесть, что в соответствии с п. «е» ст. 83 Конституции Президент представляет Совету Федерации для назначения на должности судей всех высших судов России, кандидатуру Генерального прокурора и его заместителей (с 2014 года – сам назначает на должность и освобождает от должности прокуроров субъектов РФ, большинство других прокуроров), назначает судей других федеральных судов, то получается, что все правоохранительные органы федерального уровня находятся в организационной зависимости от Президента. Нормы Конституции (ст. ст. 80, 83–88) обеспечивают также обширные возможности для воздействия на палаты Федерального Собрания, Правительство, Центральный Банк и Вооруженные Силы.

Примечательно, что и до 2000 года полномочия Президента неуклонно расширялись: с 1 января 1994 г. по 31 декабря 1999 г. глава государства получил 164 новых полномочия[103]. При этом, Конституционный Суд, которому в период пребывания на посту Президента Б. Н. Ельцина неоднократно доводилось оценивать конституционность расширения президентской компетенции за счет подразумеваемых полномочий, не только признал правомерность их существования, но и отказался их ограничить в тех ситуациях, когда такое ограничение было уместным (на что указывали особые мнения судей, приложенные к соответствующим решениям).

Более того, фактически Конституционный Суд заложил в ряде своих решений предпосылки дальнейшего расширительного толкования конституционной компетенции главы государства. В первую очередь, здесь стоит упомянуть подход органа конституционного контроля к интерпретации положений ст. 80 Конституции как норм, закрепляющих полномочия Президента, а не его функции. Если бы данные положения были восприняты как функции главы государства (нуждающиеся в конкретизации на уровне его отдельных полномочий), то такой подход создал бы основания для ограничительного толкования в необходимых случаях компетенции главы государства, но Конституционный Суд избрал другой подход к пониманию ст. 80. Положения упомянутой статьи, в т. ч. о том, что Президент Российской Федерации является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ч. 2), определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ч. 3), истолкованные в качестве его полномочий, являются всеобъемлющими и неопределенными по своему содержанию, а потому допускают появление новых «конкретизирующих их» президентских привилегий, подразумеваемых или прямо закрепляемых законом.

Среди решений Конституционного Суда, обеспечивших дальнейшее расширение президентских полномочий, особого внимания заслуживают четыре из них:

1. В Постановлении Конституционного Суда 1995 года по делу о применении вооруженных сил в чеченских событиях[104] российский орган конституционного контроля впервые признал наличие подразумеваемых полномочий Президента. В частности, Суд установил, что если Президент РФ принимает меры по охране суверенитета России, независимости, безопасности и целостности государства для случаев, когда этот порядок не детализирован, а также в отношении полномочий, не перечисленных в ст. 83–89 Конституции, то ему необходимо исходить из того, что общие рамки его полномочий определяются принципом разделения властей и требованием ст. 93 (ч. 3), согласно которому указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции и законам.

2. Еще одним примером расширительного толковании полномочий Президента является Постановление Конституционного Суда 1996 года о правомерности издания указов, «восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения», при условии, что они не противоречат Конституции и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законов на том основании, что Президент является гарантом Конституции и обеспечивает согласованное функционирование органов государственной власти[105].

3. Отдельного упоминания в контексте расширительной интерпретации полномочий Президента заслуживает также Постановление, принятое Конституционным Судом в 1998 году в связи с запросом о толковании ч. 4 ст. 111 Конституции (по поводу допустимости троекратного предложения депутатам Государственной Думы главой государства одной и той же кандидатуры на должность председателя Правительства РФ), где орган конституционного контроля признал уместной такую настойчивость Президента в виду того, что он определяет основные направления внешней и внутренней политики государства[106].

4. Обосновывая право Президента на временное отстранение Генерального Прокурора Российской Федерации от должности, Конституционный Суд указал в своем Постановлении 1999 года на ответственность Президента за согласованное функционирование органов государственной власти и пришел к выводу о том, что глава государства не только вправе, но и обязан издать акт о временном отстранении Генерального прокурора от должности, т. к. данное полномочие не закреплено за каким-либо государственным органом[107].

Приведенные примеры расширения круга полномочий Президента посредством закрепления их в законах федерального уровня, а также признания Конституционным Судом подразумеваемых (скрытых) полномочий главы государства показывают, что современная конституционно-правовая модель его компетенции вписывается в параметры традиции российской власти. Как и прежде, государственный механизм стремится воспроизводить свой монолитный характер, а весь бюрократический аппарат «замкнут» (в вопросах ответственности) на главу государства, что предопределяет низкую эффективность управленческой деятельности.

В то же время нельзя утверждать, что система «сдержек и противовесов» совсем не действовала из-за доминирования Президента. Весьма обстоятельно исследовав опыт применения данного правового и политического механизма, И. Г. Шаблинский представил целый ряд примеров того, как срабатывали в российских условиях «сдержки» и «противовесы».

Так, он установил, что норма, предусматривающая дачу согласия Государственной Думы на назначение Председателя Правительства (п. «а» ч. 1 ст. 103), работала как сдержка[108] четырежды: два раза в марте и столько же раз в августе 1998 г. В марте Дума отказывалась давать согласие на назначение С. Кириенко, а в августе – на назначение В. Черномырдина.

Норма, закрепившая полномочие Государственной Думы по назначению Председателя Центрального банка по представлению Президента, дважды выполнила функции сдержки: в ноябре 1994 г. и в июле 1995 г., когда Дума отказалась назначить на указанную должность Т. Парамонову.

Один раз в своей истории – в июне 1995 г. – Дума выразила недоверие Правительству, использовав таким образом норму-противовес (ч. 3 ст. 117 Конституции).

Сдержка, предусматривающая полномочие Совета Федерации по назначению на должность и освобождению от должности Генерального прокурора, использовалась 6 раз (если считать по числу голосований) и по поводу трех персон: А. Казанника, А. Ильюшенко, Ю. Скуратова (в 1994, 1995, 1999 годах).

Попытка использования такого противовеса, как отрешение Президента от должности, была предпринята в мае 1998 г., когда были собраны подписи 177 депутатов Государственной Думы в поддержку инициативы отрешения Президента от должности. Но в мае 1999 г. ни один из четырех пунктов обвинения против главы государства не набрал квалифицированного большинства голосов депутатов, хотя простое большинство голосов получил каждый пункт, а одному из них не хватило только 17-ти голосов для принятия решения о выдвижении обвинения против Б. Н. Ельцина.

В 1998 году обе палаты Федерального Собрания, использовав ч. 3 ст. 107 Конституции, преодолели вето Президента и приняли в начальной редакции Федеральный закон (от 15 апреля 1998 г. № 64-ФЗ «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации»[109]).

Запрет занятия должности Президента более двух сроков подряд, предусмотренный ч. 3 ст. 81 Конституции, также выступил как сдержка, прервав период правления В. В. Путина, как того требовала Конституция. Однако примечательно, что в период пребывания в должности Президента Д. А. Медведева центр принятия политических решений переместился в Правительство, Председателем которого тогда являлся В. В. Путин.

Следует согласиться с И. Г. Шаблинским, который отмечает, что противовесы, работавшие в законодательном процессе, такие как «наложение вето» и «преодоление вето», являясь важными элементами в механизме разделения властей, все же обычно не имеют существенного значения для предотвращения излишней концентрации власти каким-либо из властных институтов, поскольку «федеральные законы редко отклоняются по политическим причинам»[110].

Развитие практики применения механизма «сдержек» и «противовесов» серьезно затормозилось после 2000 года, после избрания Президентом В. В. Путина, когда произошли два важных для работы этого механизма события: создание «исполнительной вертикали» и формирование политического большинства, солидарного с политикой Президента в Федеральном Собрании.

§ 3. Проблемы реализации принципа разделения властей на федеральном уровне: нормативные предпосылки и практика

Конституционное закрепление принципа разделения властей на практике произошло в России только в период перестройки. Первоначально он был установлен в Декларации о государственном суверенитете РСФСР, принятой 12 июня 1990 г., а в апреле 1992 г. этот принцип получил отображение в Основном законе РСФСР при одновременном сохранении норм о верховенстве Съезда народных депутатов РСФСР.

Таким образом, последняя редакция Конституции РСФСР 1978 года содержала упоминания о принципе разделения властей в качестве одной из «незыблемых основ» конституционного строя России (ст. 1). Система государственной власти в Российской Федерации объявлялась основанной на принципах разделения законодательной, исполнительной и судебной властей (ст. 3) и, в то же время, устанавливалось, что «народ осуществляет государственную власть через советы народных депутатов, составляющие политическую основу Российской Федерации» (ст. 2). Соединение принципов полновластия Советов и разделения властей стало конституционным оксюмороном. Особенно впечатляющий результат дает сопоставление полномочий Съезда народных депутатов как «высшего органа государственной власти Российской Федерации», правомочного принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению Российской Федерации» (ст. 104), с полномочиями Верховного Совета (ст. 109) и Президента (ст. 121.5), списки которых (даже с учетом некоторых ограничений, сформулированных в упомянутых статьях) были также открытыми[111]. Это сочетание несочетаемого уже, само по себе, является конфликтогенной юридической предпосылкой, хотя, по справедливому утверждению М. А. Краснова, не она «послужила пружиной конфликта между депутатским корпусом и Президентом»[112].

В комментариях текста ст. 10 и 11 действующей Конституции принято обращать внимание на два обстоятельства: во-первых, в формулировке ст. 10 речь идет не о «властях», а о единой «государственной власти», которая «осуществляется на основе разделения…», во-вторых, в ч. 1 ст. 11 названы четыре субъекта – носителя государственной власти, хотя предшествующая статья упоминает только о трех видах (функциях) государственной власти. Такое несовпадение уже содержало в себе предпосылку неизбежной дискуссии о месте Президента в системе государственной власти России.

Действующая Конституция России содержит единственную суммарную характеристику статуса (и места) Президента – он назван главой государства (ч. 1 ст. 80). Данный термин в конституционном праве и доктрине различных стран имеет разное содержательное наполнение, в зависимости от объема властных полномочий, принадлежащих президенту. Ситуация варьируется от полного отсутствия самостоятельных властных полномочий, как у некоторых глав современных парламентских республик, до наличия весьма значительного их числа (причем, в последнем случае использует их глава государства далеко не только для осуществления представительских функций). Размышления над содержательным наполнением термина «глава государства» применительно к Президенту РФ предполагает анализ всей совокупности правовых норм, посвященных определению его статуса (в особенности тех, которые закрепляют полномочия Президента), а также соответствующих решений Конституционного Суда РФ. Соотнося юридический формат полномочий Президента и практику его деятельности, конституционалисты не дают единой оценки его места в государственном аппарате и по разному отвечают на вопрос о том, включен ли он в одну из ветвей власти (исполнительную) или как бы находится над системой государственной власти.

Ответ на данный вопрос имеет значение далеко не только в аспекте «дискуссии о терминах», он показывает, насколько последовательно проводится в законодательстве и правоприменительной практике России конституционный принцип разделения властей. Разумеется, этот ответ касается также реализации принципа правового государства (содержательным компонентом которого, как известно, является принцип разделения властей) и такой конституционной ценности, как права человека и гражданина.

Принято считать, что показателем последовательно проведенного принципа разделения властей является ситуация, когда Президент как в юридическом формате, так и в фактическом становится органической частью одной из ветвей власти (исполнительной) или, не имея самостоятельных властных полномочий, выведен за пределы системы разделения властей и выполняет представительские функции.

Если же, несмотря на признание в Конституции принципа разделения властей, власть сохраняет монолитность (которая, как ранее было отмечено, воплощалась в монархической и советской системах государственных органов России), то у этой власти должен быть глава, статус которого отразит его интегрирующую функцию по отношению к деятельности государственного аппарата. Вместе с тем, данная функция, как показывает практика различных стран, может иметь арбитражную или административную направленность. Если интеграция осуществляется через высший государственный арбитраж (как в конституционной модели V Французской Республики), то это не обязательно ведет к разрушению автономии ветвей власти и системы сдержек и противовесов. Если же президент интегрирует ветви власти через администрирование, через формирование иерархически соподчиненной системы государственных органов, то такая практика войдет в противоречие с принципом разделения властей.

Вместе с тем, автономию отдельных властей не следует абсолютизировать. Например, право вето, принадлежащее Президенту РФ, включает его в сферу, где доминирует законодательная власть, а право помилования имеет «судебную сущность»[113], но Президент, используя его, способен корректировать результаты деятельности судов. Реализация этих «перекрестных» полномочий как раз и формирует систему сдержек и противовесов, обеспечивая тем самым реализацию принципа разделения властей, т. к. в функциональном измерении именно взаимное сдерживание является главным сущностным компонентом, а не разделение властных функций как таковое.

Ответы отечественных конституционалистов на вопрос «о месте Президента в системе…» можно подразделить на две группы. Причем в каждой из них представлены мнения весьма авторитетных ученых. Одни авторы склоняются к тому, что Президент России занимает главенствующее положение по отношению к исполнительной власти. Другие полагают, что Президент не входит в систему разделения властей, а стоит над всеми властями. При этом все исследователи исходят в своих оценках из объема и характера юридически закрепленных полномочий Президента, а также практики их реализации.

Сторонники первой позиции обосновывают ее, опираясь на следующие аргументы:

– если Президент реализует государственную власть, как следует из ч. 1 ст. 11 Конституции, то он с неизбежностью должен принадлежать к одной из трех ветвей власти, поскольку она в России осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст.10), и существования иных ветвей государственной власти Конституция не допускает. Никакому должностному лицу нельзя иметь властные полномочия вне какой-либо ветви власти (В. Н. Суворов, М. В. Баглай);

– Правительство, согласно Конституции (ч. 1 ст. 110), осуществляет исполнительную власть в Российской Федерации, и если допустить, что Президент к ней не относится, то он не может иметь полномочия по руководству органами исполнительной власти, принимать обязательные для них решения. Между тем, согласно положениям ст. ст. 113 и 115 Конституции, Президент как раз уполномочен принимать такие решения (В. Н. Суворов). Значит, следуя этой логике, он относится к исполнительной власти;

– право Президента председательствовать на заседаниях Правительства является подтверждением того, что он является главой исполнительной власти. О таком статусе свидетельствует и то, что в случае отставки Президента, его полномочия может временно осуществлять только Председатель Правительства (В. О. Лучин);

– исполнительная власть в России является дуалистической, поскольку полномочия разделены между Президентом и Правительством. Но Президент, осуществляющий общее руководство Правительством, имеет главенствующую роль в системе исполнительной власти (Г. А. Шмавонян);

– нельзя разрывать концепцию разделения властей и допускать существование «президентской власти», иначе произойдет полное отрицание указанной концепции (О. Е. Кутафин);

– функции главы государства взаимосвязаны со всеми ветвями власти, тем не менее, основные полномочия не относятся к законодательной или судебной (М. В. Баглай).

Ученые, разделяющие второй подход к определению места Президента по отношению к системе разделения властей, опираются на иные доводы:

– обращаясь к содержанию ч. 1 ст. 11 Конституции, можно заметить, что каждый из названных в ней федеральных органов (кроме Президента) осуществляет свою форму власти: Правительство – исполнительную, Федеральное Собрание – законодательную, суды – судебную. Но коль скоро Президент также осуществляет государственную власть, то она имеет особую, самостоятельную форму, называемую рядом авторов «президентской» (С. А. Авакьян);

– если Президент в Конституции назван главой государства, то это означает признание его особого места в системе государственных органов, т. к. он не входит напрямую ни в одну из ветвей (Е. И. Козлова);

– выделение трех ветвей власти не исключает, а предполагает наличие такого органа (и соответственно – формы власти), который предназначен для обеспечения согласованного функционирования ветвей, на что и указывает ст. 80 Конституции. Нельзя абсолютизировать концепцию разделения власти на три ветви и полагать, что кроме этих органов власти не может быть иных ее носителей (Е. И. Козлова)[114].

Нейтральная власть (pouvoirneuter) главы государства – идея Б. Констана, который предполагал благодаря ее введению «зарезервировать» место для монарха и обеспечить равновесие между суверенитетом монарха и народа в условиях конституционной монархии. Данная концепция получила новую жизнь после Второй мировой войны, трансформировавшись в различные формы смешанной республики, первым из примеров в ряду которых явилась V Французская республика. Уже в адаптированном текстами конституций ХХ века виде упомянутая концепция оказала влияние и на формирование конституционной основы российского государственного аппарата, где Президенту была отведена роль не только арбитра в отношениях между разделенными властями, но и главного действующего лица политического процесса.

Сопоставляя приведенные выше позиции ученых о месте Президента в системе государственной власти России, можно заметить, что уже сам конституционный текст (даже без учета норм законов и решений Конституционного Суда, дополняющих и уточняющих его содержание) дает поводы для противоречивого толкования ответа на вопрос о месте главы государства в системе разделения властей. Статья 10 Конституции нередко интерпретируется как подтверждение исключительности триады власти, хотя формула «власть… осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную» не указывает прямо на такую исключительность. Статья 11 тем более не дает однозначно отрицательного ответа на вопрос о допустимости признания Конституцией иных форм власти, кроме входящих в триаду. Скорее – наоборот, из ее содержания вытекает возможность положительного ответа на данный вопрос, хотя бы потому, что в качестве одного из субъектов, осуществляющих власть в Российской Федерации, назван Президент РФ, «не закрепленный» за конкретной ветвью власти. Хотя Конституционный Суд не давал специально легального толкования статей, раскрывающих содержание принципа разделения властей, его официальные (казуальные) толкования данного принципа в правовых позициях по различным вопросам показывают, что ни разу российский орган конституционного контроля не указывал специально на то, что государственная власть может быть реализована в России только в формах законодательной, исполнительной и судебной.

Участвуя в осуществлении исполнительной власти, Президент не только контролирует Правительство, но осуществляет непосредственное руководство рядом федеральных органов исполнительной власти, принимает кадровые решения, определяющие персональный состав Правительства. Если предположить, что Президент «отнесен», пусть и завуалированно, авторами Конституции к исполнительной власти, то у него должна быть и форма ответственности (политической и (или) юридической), объединяющая его именно с исполнительной властью. По крайней мере, именно из подобной позиции исходил Конституционный Суд по отношению к высшему должностному лицу субъекта Федерации в своем Постановлении от 7 июля 2000 г. № 10-П, где было указано, что глава исполнительной власти несет ответственность за ее деятельность, иначе данная ветвь лишится самостоятельности в системе разделения властей Российской Федерации[115]. Из текста Конституции и норм действующего законодательства не следует однозначного вывода о том, что Президент несет (негативную) юридическую или политическую ответственность за деятельность исполнительной власти. Наоборот, Президенту его исключительный статус обеспечил полную неприкосновенность (ст. 91 Конституции). Находясь в должности, он не может быть привлечен ни к уголовной, ни к административной ответственности. Мерой его конституционной ответственности, согласно ст. 93 Конституции, является отрешение от должности. Однако Конституционный Суд, толкуя нормы Конституции, определяющие статус Президента, в Постановлении от 11 декабря 1998 г. № 28-П, делает вывод о том, что из них следует «конституционная ответственность Президента Российской Федерации за деятельность Правительства Российской Федерации». Конституционный Суд предлагает следующее обоснование данного вывода: «В силу своего места в системе разделения властей Президент Российской Федерации в качестве главы государства определяет в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами основные направления внутренней и внешней политики государства (ст. 80 ч. 3), реализация которой возложена на Правительство Российской Федерации (ст. 114 ч. 1). Именно этим обусловлены полномочия Президента Российской Федерации по формированию Правительства Российской Федерации, определению направлений его деятельности и контролю над ней (ст. 83 п. «а», «б», «в», «д»; 111; 112; 115 ч. 3; 117 Конституции Российской Федерации), а также конституционная ответственность Президента Российской Федерации за деятельность Правительства Российской Федерации»[116].

Думается, что в приведенном фрагменте Постановления речь идет именно о позитивной конституционно-правовой ответственности Президента, поскольку всякая негативная юридическая ответственность (кроме особого случая – отрешения от должности, как уже было отмечено, исключена конституционной нормой о неприкосновенности Президента).

Вместе с тем, погруженность главы государства в дела исполнительной власти сочетается с участием в деятельности судебной и законодательной ветвей. Так, об участии в правотворчестве свидетельствуют не только принадлежащее ему право законодательной инициативы, инициативы поправок и пересмотра Конституции, полномочия главы по подписанию и обнародованию законов, но также полномочия издания нормативных указов, предназначенных для первичного правового регулировании, кроме того, глава государства выполняет и некоторые квазисудебные функции (ст. 85 Конституции), имеет весомые полномочия по формированию состава органов правосудия.

Руководство Президента исполнительной властью не исключает его особого места в системе разделения властей и существования особой власти – «президентской». В этом плане стоит согласиться с Б. С. Эбзеевым, который, комментируя ст. 10 Конституции, отмечает, что Президент, «присутствуя» во всех властях, «олицетворяет единство государственной власти и выполняет в силу занимаемого им в иерархии государственной власти места координационную и интеграционную функции, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти»[117]. Автор комментария при этом исходит из того, что принцип разделения властей, «как он закреплен в Конституции», не препятствует существованию так называемой «избирательной власти», представленной Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, и иными избирательными комиссиями, а также власти, реализуемой органами прокуратуры. Призывая не абсолютизировать принцип разделения властей, Б. С. Эбзеев справедливо отмечает, что одноименная теория «в том виде, в каком она была сформулирована Ш. Монтескье, не нашла абсолютно последовательного закрепления в конституциях. Абстрактная формула разделения властей немедленно подвергалась ревизии всякий раз, как только она соприкасалась со стратегическими интересами различных социальных и политических сил, уровнем правовой культуры и политическим менталитетом, традициями общества и его готовностью противостоять авторитаризму, мерой демократизма политиков и другими обстоятельствами, т. е. с реальной действительностью, далеко не всегда укладывающейся в теоретические построения, даже если они соответствуют самой строгой логике»[118].

Более того, оценивая регулирующую направленность принципа разделения властей и те подходы к его толкованию, которые были избраны органами конституционного контроля, а также отражены в конституционно-правовых доктринах различных стран, надо признать, что количество ветвей власти, их состав не играют решающей роли в воплощении основных смысловых аспектов данного принципа. Как справедливо отметил бывший Председатель Конституционного Суда Болгарии, член Венецианской комиссии Евгений Танчев, «основной целью внесения принципа разделения властей в писаные конституции было желание построить систему правления, при которой полномочия были бы разделены между институтами, что позволило бы предотвратить абсолютизм, который мог оказать разрушительное влияние на гражданскую свободу и политическую демократию… Непростые современные аспекты разделения властей не означают единство власти или простое деление функций и компетенции между институтами… В определении горизонтального деления между тремя ветвями власти писаные конституции делали особый акцент на автономность, независимость, контроль, посредничество и противостояние между институтами как на средство защиты равновесия, способа исключения концентрации, злоупотребления и узурпации власти…»[119]. Более того, в современных конституционных моделях демократических государств разделение властей в горизонтальном аспекте получило дальнейшее развитие: в формах двухпалатных парламентов, дуализма в системе исполнительной власти, складывающегося за счет распределения власти между президентами и правительствами, сложных судебных систем, включающих специализированные органы правосудия. Дополнительным инструментом, контролирующим перекрестные конституционные ограничения, установленные для «ветвей» власти, стала европейская модель специализированного конституционного контроля, воспринятая также и в России.

В современных условиях главный акцент сделан на сдерживание каждой из властей и всех ветвей в совокупности от чрезмерного давления на общество, от превышения полномочий. Поэтому в данном аспекте с системой «сдержек и противовесов» в своем целевом назначении смыкается сдерживающая практика институтов гражданского общества и международных (транснациональных) структур.

Содержание целого ряда статей Конституции, посвященных правовому положению Президента России, в дальнейшем послужило основой для возникновения проблем в ходе установления баланса полномочий между федеральными органами государственной власти.

Особая роль Президента как субъекта с неопределенным, но, несомненно, «верховным» конституционным статусом следует, в первую очередь, из положений ч. 3 ст. 80 Конституции, где указано, что он «определяет основные направления внутренней и внешней политики государства», а также из ст. 90. Конституционный Суд подкрепил руководящую позицию Президента в отношении других «ветвей» власти, указав в Постановлении от 29 ноября 2006 г. № 9-П, что основные направления внешней и внутренней политики, определяемые Президентом, обязательны для всех органов публичной власти[120]. Хорошо известно, что первый Президент России, активно используя потенциал ст. 90, издавал нормативные указы, имеющие ту же юридическую силу, что и федеральные законы. Эта практика, как уже было отмечено, получила поддержку в постановлениях Конституционного Суда, принятых в 1994, 1996 годах. Данное полномочие, как известно, позволяло в случае отклонения представленного Президентом в Государственную Думу законопроекта, принять по тому же вопросу указ. Указы принимались и в тех случаях, когда законодатель не успевал за потребностями времени. Так, в частности, Президентом были приняты документы о совершенствовании работы СМИ, о правах и льготах военнослужащих, в отношении мер по предотвращению коррупции, по охране прав граждан при распространении рекламы и др.[121]

В своих отношениях с законодательной властью, помимо упомянутого полномочия в правотворческой сфере, в период до 2000 года Президент активно использовал свое право отлагательного вето[122], а также приобретенное им благодаря поддержке Конституционного Суда право возвращать законопроекты (которые нельзя считать законами, принятыми Государственной Думой), минуя процедуру вето[123]. В последующий период законопроекты, исходящие от Президента, без затруднений проходили через Федеральное Собрание, и востребованность права вето уже резко сократилась, что совсем не является удивительным, принимая во внимание состав палат Парламента, максимально близкий Президенту по политическим взглядам[124]. При этом, на протяжении пятого созыва Государственной Думы (2007–2011 годы) не глава государства, а Правительство было более активным субъектом законодательной инициативы. Количественно законодательные инициативы Правительства РФ превысили президентские в 4 раза – по вновь принятым законам и почти в 5 раз – по внесению изменений в действующие законодательные акты[125]. Организационная зависимость Государственной Думы от Президента, и, в конечном счете, зависимость от него в принятии решений обеспечивается и полномочиями главы государства по назначению выборов в нижнюю палату, а равно – по ее досрочному роспуску.

Позиции Федерального Собрания в системе власти, обозначенные нормами Конституции, заметно слабее, чем у главы государства, но помимо уже упомянутых инструментов воздействия на российский парламент, которыми располагает Президент, упоминания также заслуживают и другие нормы, установившие пределы активности законодателей. Это положения Конституции о возможности проведения референдума (по предметам ведения общим с законодательным органом), о выборах депутатов, об избрании Президента народом, наличие у Конституционного Суда права признавать принятые Федеральным Собранием законы и другие нормативные акты не соответствующими Конституции. Однако наиболее серьезным ограничением автономии российского законодательного органа стало даже не какое-либо из названных конституционных предписаний или «подразумеваемое полномочие» Президента, а создание фактически однопартийной системы, под контролем которой оказалась как вся «властная вертикаль», так и любой из горизонтальных срезов публичной власти в России. Пока эта иерархически организованная политическая сила сохраняет свое влияние, юридические инструменты, направленные на ограничение исполнительной и «президентской» ветвей власти, Федеральному Собранию явно не понадобятся.

Весьма показательными в этом плане являются высказанные в научной литературе оценки практики реализации Федеральным Собранием его нового контрольного полномочия по заслушиванию ежегодного отчета Правительства, которое оно приобрело в результате принятия в 2008 году соответствующего закона о поправке к Конституции. Так, В. И. Фадеев отмечал, что анализ постановлений Государственной Думы, принятых по итогам трех отчетов Правительства перед нижней палатой российского парламента в 2009–2011 годах, показывает, что «в них не находит в должной мере своего отражения контрольный потенциал Думы»[126]. Нижняя палата Федерального Собрания ограничивается констатацией поддержки стратегии Правительства и признает необходимость совершенствования законодательства в целях поддержки экономического развития. В итоге, В. И. Фадеев приходит к заключению о том, что отчеты Правительства пока не стали «общественно и политически значимым событием в жизни страны»[127]. Слабость этого правового института имеет предпосылку в отсутствии правовых последствий отчетов. Фактически до сведения парламентариев доводится определенная информация, которая ни к чему их не обязывает и не побуждает[128].

Выразительным примером тактики самоограничения по отношению к президентским инициативам, избранной Федеральным Собранием, стало принятие в 2014 году поправки к Конституции о фактическом упразднении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и об усилении роли Президента в формировании органов прокуратуры и контроле над ними.

Идея объединения Верховного и Высшего Арбитражного Судов была сформулирована главой государства в выступлении на пленарном заседании Международного экономического форума в Санкт-Петербурге 21 июня 2013 г. в императивной форме: «В целях обеспечения единых подходов к разрешению споров с участием как граждан, так и организаций, а также споров с органами государственной власти и органами местного самоуправления предлагаю объединить Верховный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд, для чего будет необходимо внести поправки в Конституцию России. Вопрос серьезный, нужно все тщательно продумать и взвесить. Прошу Администрацию Президента, представителей органов судейского сообщества, парламента объединить свои усилия в этой работе. Просил бы вас подготовить к рассмотрению этот вопрос на осенней сессии. Сам проект закона будет внесен в парламент в ближайшее время»[129].

В июле 2013 г. на сайте «Российская общественная инициатива» появилась инициатива о запрете объединения высших судов, но спустя почти год за нее было подано чуть больше тысячи голосов (на май 2014 г. – 1275 голосов)[130]. 7 октября 2013 г. Президент внес законопроект о поправках в Государственную Думу. Три чтения законопроекта состоялись 12, 20, 22 ноября. За принятие проекта в третьем чтении проголосовали 346 депутатов; 95 депутатов (главным образом, фракция КПРФ), 9 депутатов (фракция «Справедливая Россия») не принимали участия в голосовании. 19 ноября в Государственную Думу было направлено письмо юридической общественности (подписанное руководителями 103-х юридических компаний), содержавшее весьма убедительные аргументы[131] против стремительной реформы. Адресовано оно было главе государства, а также председателям палат парламента, и не получило никакого отклика. 27 ноября проект поправок был одобрен Советом Федерации единогласно (на заседании присутствовало 148 человек). Никаких новых вразумительных аргументов за объединение судов в ходе обсуждения проекта поправок в палатах не прозвучало. Меньше месяца потребовалось законодательным собраниям всех субъектов Федерации для рассмотрения и одобрения проекта закона о поправке. 29 января эти результаты были установлены Советом Федерации, а 5 февраля 2014 г. Закон о поправке был подписан Президентом вместе с законами о новом Верховном Суде и о порядке отбора кандидатов в его первоначальный состав. За 4 месяца (с 7 октября 2013 г. по 5 февраля 2014 г.) была проведена сложнейшая правовая реформа.

Приведенная ситуация показывает, что абсолютная фактическая зависимость законодательной власти от Президента возникла на основе конституционных норм и в целом им не противоречит, поскольку парламентарии добровольно соглашаются с позицией главы государства, осуществляя свои полномочия. То, какими правовыми средствами обеспечивалось достижение такого рода единодушия ветвей власти, можно увидеть на примере порядка формирования Совета Федерации. Последний по времени порядок формирования Совета Федерации, закрепленный Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. № 229-ФЗ[132], не предусматривает прямого влияния Президента на данный процесс в отличие от предшествовавшего периода. Но большинство сенаторов нынешнего состава верхней платы получили свои полномочия в соответствии с прежним порядком формирования Совета Федерации, предусмотренным последней редакцией Федерального закона от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ[133]. Представитель от исполнительного органа назначался единолично высшим должностным лицом субъекта федерации, а представитель от законодательного органа избирался тайным голосованием[134]. Соответственно глава государства имел правовую возможность контролировать данный процесс через упомянутые региональные властные структуры, находившиеся от него в правовой и организационной зависимости[135]. С возвращением непосредственных выборов высших должностных лиц субъектов Федерации в 2012 году возникли новые правовые предпосылки для воздействия на результаты данного процесса уже через «Единую Россию» с использованием, так называемого, муниципального фильтра. Суть его состоит в том, что выдвижение кандидата политической партией или его самовыдвижение должны быть поддержаны от 5 до 10 % депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований, находящихся на территории данного субъекта. Конкретное число устанавливается законом субъекта. Кандидатам-«самовыдвиженцам» надлежит еще собрать подписи избирателей в количестве, установленном законом субъекта.

Для партии, обладающей большинством в муниципальных образованиях, легче собрать подписи в поддержку кандидата. Кроме того, можно подсчитать оптимальный процент «муниципального фильтра», подходящего для такой партии, поскольку известно количество депутатов в муниципальных образованиях на территории конкретного субъекта РФ[136]. Таким образом, в Совете Федерации вновь окажутся представители «Единой России», но уже не за счет воздействия главы государства, а благодаря новой избирательной технологии.

Важной конституционной гарантией самостоятельности парламента является то, что даже в случае роспуска ее нижней палаты, полномочия последней «не могут осуществляться ни Президентом Российской Федерации, ни другой палатой Федерального Собрания – Советом Федерации»[137]. Есть у законодательного органа и контрольная функция, не закрепленная непосредственно в Конституции, но вытекающая из ее предписаний, а также соответствующие полномочия, направленные на ее реализацию, проблемы с конституционным закреплением которых пока еще тоже в полной мере не разрешены.

Конституция после внесения в нее поправок в 2014 году[138] предоставила Президенту еще большие возможности по воздействию на правоохранительные органы: он сохранил свои полномочия по представлению кандидатур для назначения Советом Федерации судей Конституционного Суда и Верховного Суда, а также по назначению судей других федеральных судов (п. «е» ст. 83), но кроме того, как уже упоминалось, приобрел новые полномочия в отношении органов прокуратуры. В июле 2014 г. у главы государства появились и дополнительные полномочия по формированию Совета Федерации[139]. Согласно поправке от 21 июля (ч. 2 ст. 95), появились члены Совета Федерации – представители Российской Федерации. Назначаются они Президентом РФ. Их число не должно превышать 10 % от числа членов Совета Федерации, представляющих региональные органы государственной власти. Закон запрещает вновь избранному Президенту в свой первый срок освобождать от должности таких представителей, если они были назначены до его вступления в должность. Исключения могут быть предусмотрены федеральным законом (ч. 4 ст. 95 Конституции).

Подобная система назначений ставит судей, прокуроров и членов Совета Федерации в зависимость от Президента и его Администрации, приобретающей дополнительные полномочия по подбору соответствующих кадров. Между тем, Президент, как видно из положений Конституции, не имеет никакой организационной зависимости от законодательной и судебной власти. Невозможно вообразить, что при нынешнем способе формирования Совета Федерации, судебных органов и состоянии партийной системы может возникнуть перспектива отрешения главы государства от должности. Полной независимостью от других властей он обладает и в принятии предусмотренных его полномочиями решений. Конституция допускает его консультации с другими государственными органами, но не требует их. Глава государства может действовать и без учета мнений последних.

Расширение сферы полномочий Президента далеко за пределы конституционных предписаний, как уже было отмечено, стало следствием неопределенности ст. 80 Конституции, положения которой дали Конституционному Суду основания для расширительного толкования.

Проблема идентификации правовой природы взаимоотношений Президента с Правительством связана с установлением в Конституции его решающей роли при формировании Правительства, при реализации ответственности Правительства и отдельных его членов, права Президента председательствовать на заседаниях Правительства, из возникших на основе положений Закона о Правительстве 1998 года[140] полномочий по руководству «силовым блоком» федеральных органов исполнительной власти (ст. 32), а также из подтвержденной Конституционным Судом практики установления указами системы и структуры федеральных органов исполнительной власти.

Проблема дублирования Администрацией Президента (в статусе государственного органа) функций Правительства – известное следствие признания Конституционным Судом права издания Президентом нормативных указов.

Вместе с тем, стоит отметить, что новые полномочия Президента, которые ограничивали самостоятельность Правительства или Парламента, не всегда были основаны непосредственно на конституционных положениях. Как справедливо отметил М. А. Краснов, в 2000-е годы не только число, но и характер полномочий, законодательно закрепленных в это время за Президентом, показывают, что законодательная власть оказалась готова отдать даже собственные прерогативы[141]. Например, в 2006 году федеральным законом[142] законодатель передал Президенту право представлять кандидатуры на пост аудиторов Счетной палаты. Так была ликвидирована независимость органа парламентского контроля от исполнительной власти, что прямо противоречит принципу разделения властей. Еще одним примером, заслуживающим упоминания, является практика обращения Президента с Бюджетным посланием, которое, начиная с 1995 года, он стал ежегодно направлять Правительству, что, конечно же, ограничило самостоятельность последнего в определении бюджетной политики, поскольку обязывало Правительство следовать президентскому курсу. В Бюджетном кодексе Российской Федерации, принятом в 1998 году, данная практика получила развитие в ст. 170, которая называлась «Бюджетное послание Президента Российской Федерации». В соответствии с ней, направление Федеральному Собранию данного послания, в котором определяется бюджетная политика РФ на очередной финансовый год, стало обязанностью Президента. Данное внеконституционное полномочие Президента прекратило свое существование 4 октября 2014 г. в результате внесения изменений в Бюджетный кодекс[143]. Однако тот же Закон изменил редакцию ч. 2 ст. 172 БК и предусмотрел, что составление проектов бюджетов основывается на положениях послания Президента Федеральному Собранию, определяющих бюджетную политику (требования к бюджетной политике) в Российской Федерации. Таким образом, с одной стороны, Президент вернулся в пределы своих конституционных полномочий (п. «е» ст. 84 Конституции), а с другой стороны – получила новое продолжение более корректная по форме, но сомнительная в плане соответствия принципу разделения властей, практика ограничения самостоятельности Парламента в сфере бюджетной политики. Ведь, как известно, бюджетные полномочия Парламента считаются наиболее сильной частью его компетенции.

§ 4. Пути разрешения проблем взаимодействия между органами государственной власти федерального уровня и реформа Конституции

Есть три пути для установления сбалансированного ответственного взаимодействия между органами государственной власти, которые могут предложить конституционалисты. Это – изменение Конституции, совершенствование других источников конституционного права и коррекция правоприменительной практики, в первую очередь – практики конституционного правосудия. Упомянутые направления действий могут соединяться в различных комбинациях, но в любом случае выбор пути в большей степени зависит от «политической воли», чем от достоинств предложенных юридических мер. Эта ситуация осознается отчетливо представителями отечественной науки конституционного права, что не мешает их стремлению к совершенствованию конституционных норм и восполнению пробелов в праве.

Размышления над многочисленными проблемами соотношения конституционного принципа разделения властей с ходом развития системы органов государственной власти России побуждают исследователей не только формулировать критические оценки действующего конституционного законодательства и практики правоприменительной деятельности, но и предлагать решения для указанных проблем. При этом некоторые ученые формулируют конкретные предложения по совершенствованию текста Конституции[144], даже предлагают ее полный текст в новой редакции[145], другие авторы исходят из возможности установления необходимого баланса сдержек и противовесов без изменения текста Конституции[146]. Есть и те, кто формулирует общие рекомендации о возможных путях трансформации российской модели разделения властей, не формулируя конкретных изменений Конституции[147].

Интересно, что разнообразие форм, в которых даются рекомендации власти, не мешает их авторам достигать единства во многих содержательных компонентах.

Предложения С. А. Авакьяна в отношении принятия законов о поправках к главе 4 и целому ряду статей Конституции РФ[148], как представляется, реалистичны, лишены радикализма и дают хорошую правовую основу для компромисса между различными политическими группами, желающими сохранить и (или) усилить свои позиции во власти и обществом, которое, по обыкновению, продолжает «ждать перемен», но не особенно на них надеется. Отдельно следует отметить, что в данных предложениях самым тщательным образом учтены действующие правовые позиции Конституционного Суда, о которых частично упоминалось в предшествующих частях данного труда.

В то же время, нельзя не заметить, что новации, касающиеся вопросов конституционно-правовой ответственности Президента и отдельных членов Правительства, а также процедуры формирования состава Правительства, установления статуса и порядка деятельности Администрации Президента, особенно остро ставят вопрос о перспективах формирования навыков продуктивного диалога и достижения компромиссов в среде отечественной политической элиты. Пока для ее представителей в конфликтных ситуациях более привычной является технология подавления политического оппонента и непримиримости. Думается, что принятие данных поправок создало бы предпосылки для выравнивания отечественного механизма «сдержек» и «противовесов» и, в то же время, породило бы новые проблемы для участников политического процесса. Однако это были бы уже проблемы иного качественного уровня, на котором существовали бы необходимые материально-правовые и процессуально-правовые условия для открытого, конструктивного диалога, ведущего к их разрешению и снижающего риск агрессивного, антагонистического противостояния как внутри властных структур, так и в отношениях между властью и обществом.

В частности, предлагается дополнить положения главы 4 Конституции следующими новеллами:

– ввести положение о том, что Президент несет конституционно-правовую ответственность за нарушение Конституции, данной им присяги и за иные правонарушения в соответствии с Конституцией и законами. Таким образом, во-первых, непосредственно в текст главного закона страны вводится прямое упоминание о специфическом виде юридической ответственности – конституционно-правовой; во-вторых, происходит пересмотр и расширение перечня оснований наступления юридической ответственности Президента по сравнению с закрепленными ныне в Конституции; в-третьих, указано, что порядок применения положений Конституции о конституционно-правовой ответственности Президента должен регулироваться федеральный конституционный закон; в-четвертых, предусмотрено, что перечень правонарушений, за которые глава государства должен нести ответственность, может уточняться не только положениями Конституции, но также и федеральными законами. Безусловно, данные новации – это очевидный шаг в сторону большей определенности в установлении правовых границ активности Президента, но важно и то, что они не лишают его той меры самостоятельности, которой он обладает в современных условиях;

– предусмотреть, что Положение об Администрации Президента и все изменения в него утверждаются Президентом после получения положительных заключений от Совета Федерации и Государственной Думы. Данное предложение может обеспечить сдерживание Президента от внесения несогласованных с палатами парламента новаций в статус и порядок деятельности Администрации, и могло бы, в конечном счете, привести к устранению правовых предпосылок для «параллелизма» с ролью Правительства. Примечательно то, что данная норма способна работать с пользой не только в условиях «политической полифонии», но и при однородном политическом спектре парламента;

– расширить конституционную характеристику функций Федерального Собрания, которая пока в ст. 94 ограничивается указанием на то, что это представительный и законодательный орган РФ, в т. ч. включив упоминание о функциях парламентского контроля, участия в формировании государственных органов, а также в обсуждении и решении важнейший вопросов государственной жизни. Такое расширение создаст благоприятную основу не только для активизации самостоятельной деятельности палат парламента в уже предусмотренных действующим законодательством направлениях, но и для выравнивания правовой основы системы «сдержек» и «противовесов», в которой пока наблюдается устойчивый перевес в сторону «президентской» и исполнительной ветвей власти;

– уточнить и расширить конституционные положения о порядке работы палат парламента, предусмотренные ст. 100, в т. ч. подчеркнуть их самостоятельность в решении вопросов своего ведения, закрепить возможность обсуждать вопросы государственной и общественной жизни на совместных заседаниях, создавать общие комиссии, сообща осуществлять парламентский контроль, включая парламентские расследования, принимать постановления Федерального Собрания большинством голосов в обеих палатах при условии проведения ими раздельного голосования. Очевидно, данная редакция открывает путь для более тесного сотрудничества палат, что может способствовать усилению политической самостоятельности парламента и, соответственно, балансу системы сдержек и противовесов;

– закрепить право Президента присутствовать и выступать вне очереди на любом открытом или закрытом заседании Совета Федерации и Государственной Думы, а также на закрытом заседании палат. Данное предложение также способствует формированию непосредственно в Конституции[149] правильных процедурных рамок для открытого, полноценного взаимодействия властных институтов на федеральном уровне;

– установить права Председателей каждой из палат Федерального Собрания по вопросам ведения палат быть принятыми незамедлительно Президентом и Председателем Правительства. Это предложение «уравновешивает» предшествующее, касающееся Президента, продолжая развитие идеи создания адекватных конституционных рамок для выстраивания конструктивного диалога представителей разных ветвей власти;

– уточнить, согласно сложившимся уже реалиям, место Правительства в государственном механизме, закрепив положение о том, что оно «является высшим коллегиальным органом государственной власти РФ, осуществляющим исполнительную власть РФ и возглавляющим единую систему исполнительной власти в РФ», а также состав Правительства, указав, что в него (помимо лиц, уже названных в ч. 2 ст. 110) также входят приравненные к министрам по статусу руководители иных федеральных органов исполнительной власти;

– закрепить полномочие Президента по утверждению системы и структуры[150] федеральных органов исполнительной власти по предварительному согласованию с палатами Федерального Собрания, урегулировать процедуру согласования позиций Президента и палат Российского парламента по назначению членов Правительства, которая предполагает следующий порядок действий: сначала Президент направляет Совету Федерации и Государственной Думе информацию о представленных кандидатурах на должности членов Правительства, затем палаты могут воспользоваться предоставляемыми Конституцией правами излагать Президенту свое мнение о представленных кандидатурах и вносить Президенту свои предложения о кандидатурах данных должностных лиц. При несогласии с мнением соответствующей палаты и предложенными ею кандидатурами, Президент направляет палате мотивированный ответ. При необходимости создается согласительная комиссия, в состав которой входят Президент, Председатель Правительства, а также Председатели палат. Окончательное решение по каждой кандидатуре остается за Президентом. Представляется, что предлагаемая процедура могла бы быть реализована достаточно безболезненно в нынешней политической ситуации стабильного и единого большинства в палатах Федерального Собрания, поддерживающего политический курс Президента. Однако в условиях «разделенного правления» (хорошо известного по опыту Франции, США и др. зарубежных государств) процедура согласования кандидатур может приобрести известную остроту, хотя серьезной угрозы самостоятельности «президентской» и исполнительной властей она не составит, поскольку право итогового решения сохраняется за Президентом;

– предусмотреть индивидуальную ответственность членов Правительства и руководителей федеральных органов исполнительной власти, не являющихся членами Правительства. Предлагается предоставить Государственной Думе полномочия по выражению недоверия или доверия указанным должностным лицам, хотя окончательное решение вопроса о возможности дальнейшего пребывания в должности лица, которому выражено недоверие, остается за Президентом, как и в случае назначения на должности членов Правительства. Объективно сильной стороной данного предложения, как и всех предшествующих, является то, что они не ломают пусть и несовершенной, но уже сложившейся системы распределения властного ресурса на федеральном уровне государственного аппарата, но, вместе с тем, способны обеспечить необходимое конституционно-правовое «обрамление» для конструктивного, и самое главное – ответственного взаимодействия между властями не только в стиле «битвы бульдогов под ковром», о которой упоминал У. Черчиль, но и в открытом публичном режиме.

Принятие данных предложений может создать благоприятную основу (разумеется, если это не будет противоречить «политической воле») для полноценного, а не имитационного развития партийной системы, поскольку представители партий в парламенте получат необходимые конституционные гарантии участия в принятии важнейших политических решений. Комплекс данных конституционно-правовых мер по самоограничению власти соответствует запросу общества на ответственное поведение ее представителей, и, в то же время, дисциплинируя их, помогает избежать саморазрушения государственной системе. Названная тенденция уже давно наметилась вместе с угасанием практики ответственного (в нравственном и правовом аспектах) осуществления властных полномочий их обладателями. Главное стратегическое преимущество проекта состоит в том, что данные предложения не требуют от представителей власти невозможного – отказаться от фактических прерогатив, с которыми они свыклись.

Гораздо более радикальный подход к реформированию действующей Конституции России избрали авторы широко известного среди конституционалистов авторского проекта новой редакции Конституции М. А. Краснов и М. А. Федотов. Так, в представленном ими документе:

– Президент лишен полномочия определять основные направления внутренней и внешней политики государства;

– у него нет права председательствовать на заседаниях Правительства;

– он утрачивает свою решающую роль при формировании Правительства и реализации его ответственности: кандидатуру для назначения на должность Премьер-министра Президенту представляет Государственная Дума (кандидатура должна быть поддержана большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы), Президент вправе отклонить данную кандидатуру без объяснения причин и предложить Государственной Думе представить другую кандидатуру; она опять представляет другую кандидатуру либо большинством не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов может принять постановление о поддержке первоначально представленной кандидатуры. В последнем случае Президент обязан незамедлительно назначить данное лицо на должность Премьер-министра[151];

– слабее становятся позиции Президента и в отношении руководства федеральными органами исполнительной власти «силового блока»: он вносит представления Премьер-министру о назначении и освобождении от должности министров и руководителей других федеральных органов исполнительной власти, но не всех, а только – в сферах обороны, национальной безопасности, иностранных дел, юстиции, правоохранительной деятельности;

– примечательно, что начало деятельности Правительства не требует выражения доверия нижней палатой, и выступление Премьера с программой носит информационный характер: Премьер-министр не позднее двух месяцев со дня назначения представляет в Государственную Думу и обнародует правительственную программу, отражающую основные цели и средства деятельности Правительства на весь предстоящий срок полномочий Государственной Думы текущего созыва;

– в то же время заметно усиливается ответственность Правительства перед Парламентом, уточняется и меняется порядок ее реализации: Премьер-министр не реже одного раза в год отчитывается в Государственной Думе о ходе выполнения правительственной программы, причем в случае неудовлетворительной оценки отчета о ходе выполнения программы, Дума может выразить недоверие Правительству (предусмотрено еще два основания для выражения недоверия: неудовлетворительная оценка исполнения федерального бюджета и по результатам работы следственной парламентской комиссии); Президент после выражения Думой недоверия Правительству, консультируется с председателями палат либо объявляет об отставке Правительства, либо распускает нижнюю палату и назначает новые выборы;

– минимизируется влияние Президента на законодательный процесс, он лишен права отлагательного вето, полномочие по подписанию федеральных законов становится делимым, причем ответственность за закон возлагается на Премьер-министра, т. к. требуется его обязательная подпись под законопроектом: принятый федеральный закон сначала направляется Премьер-министру для контрассигнования. Последний наделяется правом отлагательного вето. В случае отклонения федерального закона Премьер-министром, Государственная Дума и Сенат (так именуется в проекте верхняя палата) не ранее чем на следующей сессии вправе вновь рассмотреть данный закон. После того, как закон подписан Премьер-министром или палаты парламента, преодолев вето, повторно примут закон, Президент обязан его подписать и обнародовать;

– минимизируетя также роль Президента и его организационное воздействие в вопросах назначения на ряд важнейших государственных должностей: так теперь он по представлению Государственной Думы назначает на должность и освобождает от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации; представляет Сенату кандидатуры для назначения на должности судей федеральных судов в порядке, установленном федеральным законом; представляет Сенату и Государственной Думе кандидатуры в состав Высшей квалификационной коллегии судей; после консультаций с соответствующим комитетом Сената назначает Генерального прокурора и его заместителей, а также, освобождает их от должности;

– вместе с тем, к Президенту вернулось некогда утраченное право инициировать общероссийский референдум, он получил контрольные полномочия в отношении Генерального прокурора, а также министров: заслушивает Генерального прокурора, министров и руководителей других федеральных органов исполнительной власти в сфере обороны, национальной безопасности, иностранных дел, юстиции, правоохранительной деятельности, дает им в пределах своей компетенции обязательные для исполнения поручения; однако Президент обязан информировать о поручениях, данных должностным лицам исполнительной власти, Премьер-министра;

– изменен способ формирования верхней палаты Федерального Собрания таким образом, что, хотя принцип – по два представителя от субъекта – сохранен, но утрачена жесткая зависимость от федерального центра вообще и от президентской воли, в частности[152]. Интересно, что некоторые идеи данного проекта учтены в последних новеллах о формировании Совета Федерации;

– существенному изменению в рассматриваемом проекте подверглись также нормы о юридической ответственности и иммунитете Президента. Они не просто уточнены и детализированы, но касаются всех возможных видов ответственности: конституционно-правовой, уголовной, административной, гражданско-правовой. Отрешение от должности возможно только в случае совершения особо тяжкого преступления в течение текущего срока полномочий. Отрешение производится Специальной судебной коллегией, состоящей из пяти судей Конституционного Суда и пяти судей Верховного Суда, определяемых жеребьевкой, только на основании выдвинутого Государственной Думой и поддержанного Сенатом обвинения.

Конец ознакомительного фрагмента.