Современное состояние и перспективы развития топливно-энергетического комплекса страны. Глава 1. Экономическая безопасность страны и ее социально-экономические последствия (М. В. Горяинов, 2014)

1.1. Социально-экономические угрозы реструктуризации экономики в аспекте экономической безопасности

Сырьевой характер российской экономики не позволяет обеспечивать приемлемый уровень доходов и, соответственно, достойную занятость, качество жизни значительной части населения страны, именно поэтому одной из первоочередных среди целого ряда стоящих перед страной задач является решение давно назревшей проблемы структурных преобразований в экономике или ее модернизации. Причем в силу масштабности накопившихся в этой области нерешенных задач, проблему следует из разряда экономических перевести в разряд социально-экономических и социально-политических, а также рассматривать ее с точки зрения обеспечения экономической безопасности страны. Особенно очевидным это становится в условиях затянувшегося экономического кризиса, поскольку сырьевая экономика не формирует внутренних механизмов, позволяющих эффективно ему противостоять. Обо всех этих рисках достаточно давно и широко говориться и в экспертном сообществе, и в структурах, ответственных за принятие решений[1].

Однако есть и обратная сторона медали, которая, в неявном виде все же осознается властью. Преобразование сложившейся структуры экономики потребует, в том числе, осуществления значительных по масштабам переливов рабочей силы между отраслями и регионами, что, в свою очередь, угрожает стабильности занятости. При этом необходимо помнить, что безработица, является фактором экономической безопасности страны. Учитывая степень технико-технологического отставания российских предприятий и целых отраслей, можно предположить, что неизбежным следствием структурных реформ может стать закрытие неэффективных производств и значительный рост безработицы. Очевидно, что именно это и вызывает опасения властей. И эта боязнь может в очередной раз «законсервировать» проблему «до лучших времен», которые могут и не наступить в случае непринятия самых решительных мер и действий. Как, собственно, это и происходило в 2008–2009 годах. Вспомним поведение властей всех уровней на рынке труда в период кризиса – недопущение высвобождений работников с предприятий – это было главной тактической и стратегической установкой того периода[2].

Следует отметить, что опасения имеют под собой веские основания. Стабильность занятости в условиях привычно низких доходов является традиционно неоспоримой ценностью в глазах очень значительной части российского населения, особенно в условиях, когда нет никаких иных альтернатив. Попытка ликвидации производств, даже если они морально и физически устарели десятилетия назад, чревата очень серьезными социальными конфликтами. Достаточно вспомнить пример, когда в небольшом поселке городского типа с единственным градообразующим предприятием. Само производство давно устарело, что делало это предприятие нерентабельным. Тем не менее, когда собственник решил закрыть предприятие, работники вышли на улицу, перекрыли федеральную трассу и добились принятия решения «на самом верху» о сохранении производства. Казалось бы, зачем людям так отчаянно бороться за производство, труд на котором, даже с большой натяжкой нельзя назвать достойным, ни с точки зрения его условий, ни с точки зрения оплаты. Однако, если учесть, что никаких других возможностей заработать средства для жизни для себя и своей семьи у человека нет, как нет и перспектив пройти переподготовку и освоить новую профессию, которая была бы востребована на рынке труда, то ситуация выглядит в совершенно ином свете.

При современном технологическом уровне развития производства достаточно сложно сменить место работы, не пройдя серьезной переподготовки и переквалификации, а то и новой длительной профессиональной подготовки, как это происходило в начале 90-х годов, когда инженеры, учителя, врачи, научные работники в массовом порядке становились чел-ноками-торговцами. Именно поэтому, собственно, реструктуризация российской экономики в 90-е годы не сопровождалась сколько-нибудь взрывным ростом безработицы – тогда квалифицированные работники с легкостью осваивали виды деятельности, не требовавшие высокого уровня квалификации и профессиональной подготовки – торговля, сфера услуг, а, кроме того, хотя и в гораздо меньших масштабах, появились новые сектора экономики, требовавшие высокой квалификации и образования и дававшие возможность высоких заработков – финансовая сфера, собственный бизнес, расширение занятости в государственном управлении.

При общей деградации отраслевой структуры занятости и, возможно, достаточно болезненном восприятии происходящих перемен на личном уровне, всплеска массового недовольства не произошло. Спасла положение и привычка «выживать» в сложных условиях, свойственная населению. Некоторые эксперты говорят, что в годы предшествующих реформ российские работники «обменяли зарплату на занятость». Это, действительно, так у большинства остававшихся на убыточных промышленных предприятиях работников, а также у бюджетников, месяцами не получавших зарплаты, учитывая мизерность размеров пособий по безработице, просто не было иного выхода, как соглашаться на невыплаты зарплаты, в надежде, что ситуация со временем нормализуется. Многие из оставшихся на предприятиях столкнулись с усилением нестабильности занятости, ростом трудовой нагрузки, ухудшением состояния дел с охраной труда, его безопасностью. Не случайно так низка в стране ожидаемая продолжительность предстоящей жизни, как комплексный показатель ее качества – для мужчин она составляет чуть более 60 лет. Однако сейчас и поколения в стране сменились, и условия адаптации к переменам усложняются, и высвобождаться будут уже отнюдь не самые конкурентоспособные работники с высокими качественными характеристиками, в отличие от 90-х годов. Если учесть, что трудиться многим из них предстоит на инновационных предприятиях, то необходимость создания принципиально иных механизмов адаптации рынка труда к предстоящим переменам – системы профессиональной подготовки и переподготовки, реального рынка жилья и т. д. – совершенно очевидна. О том, что сегодня система профессиональной подготовки механизмом адаптации человека к потребностям рынка труда не является, свидетельствует статистика[3].

Так, по данным того же РСПП, выпускники ПТУ только в 15 % случаев работают в соответствии с полученной профессией. Не лучше обстоят дела и в сфере высшего и среднего профессионального образования. При этом для создания современной эффективной системы профессиональной подготовки и образования в целом необходимы не только значительное время, но и серьезные финансовые ресурсы. Даже в наиболее благополучной стране – Германии в последние годы власти вынуждены сворачивать наиболее затратные программы профессиональной переподготовки и оставлять более «бюджетные» мероприятия из всей системы мер активной политики на рынке труда.

Не менее важным представляется создание системы профессионального ориентирования, с тем, чтобы люди могли представлять, какое количество тех или иных специалистов будет востребовано экономикой в ближайшей и средней перспективе. А это, в свою очередь предполагает совершенно иное качество прогнозов рынка труда. Если не удастся решить эту проблему, нам может грозить не структурная, а застойная безработица. К сожалению, такого рода тенденции уже сейчас наблюдаются на российском рынке труда.

Структурные проблемы имеют не только отраслевое, но и территориальное измерение. Так, по оценкам специалистов от 12 до 20 миллионов россиян проживают в моногородах. В настоящее время, в отсутствие четко выстроенной промышленной политики вряд ли кто-то сможет точно спрогнозировать, какое количество градообразующих предприятий смогут адаптироваться к новым условиям, а какие из этих предприятий будут объявлены банкротами. Еще менее ясными представляются перспективы переобучения и переквалификации занятых на этих предприятиях, перспективы возможного изменения высвободившимися работниками места жительства и места работы

Это со всей остротой ставит проблему создания механизмов повышения территориальной мобильности населения и, еще шире, формирования национального рынка труда – пока у нас есть только локальные или, в лучшем случае, региональные рынки труда. Сегодня переезжает из региона в регион с целью поиска работы лишь очень незначительная часть россиян. Хотя этот показатель и имеет тенденцию к росту в последние годы, однако за пределами своего региона работает менее 3 % занятого населения. Эти данные свидетельствуют о том, что в подавляющем большинстве случаев переезд на работу за пределы региона связан не с модернизацией экономики и ее реструктуризацией на инновационных принципах, а с отсутствием рабочих мест в регионе.

Таким образом, если не будет создано достаточного количества новых рабочих мест, обеспечивающих работнику достойное качество жизни, модернизация экономики может обернуться социальным взрывом, вследствие потери работы значительным числом людей практически одновременно. Однако создание достаточного количества новых рабочих мест на самых современных инновационных предприятиях никогда не решит проблему, если одновременно не будут сформированы механизмы адаптации высвобождаемых работников к новым экономическим условиям и если государством не будет проводиться специальная политика по увеличению предложения качественных рабочих мест, учитывая «многолюдность» нашей страны.

Стратегия выживания в старой парадигме – накопить значительные средства в период хорошей экономической конъюнктуры и высоких цен на энергоносители, а затем «переждать» ухудшение ситуации, ничего при этом не меняя, чревата большими социальными и экономическими опасностями и в условиях спада в мировой экономике нереалистична. При значительном масштабе накопившихся в экономике проблем – накопившихся не только за годы реформ, но и за предшествующие десятилетия, очевидно, что обществу в целом придется заплатить немалую цену за то, чтобы изменить ситуацию. Уровень социальных рисков достаточно высок и в случае консервации ситуации еще на какой-то срок, и в случае инициирования реальных структурных реформ или модернизации российской экономики. И это осознается обществом[4].

До последнего времени казалось, что это осознается и властями, которые из «двух зол» выбирали отсутствие структурных реформ и недопущение роста безработицы. Однако опубликованная 27 сентября 2013 года в газете «Ведомости» статья председателя правительства Д.А. Медведева «Время простых решений прошло» оставила серьезные вопросы. В статье признается тот факт, что сохранить занятость любой ценой в случае модернизации экономики не получится. Более того, в статье перечислены необходимые меры по защите уже не занятости, а высвобождаемых работников, с тем, чтобы сделать реформы максимально безболезненными для них.

Однако к реализации обозначенных мер по недопущению масштабной застойной безработицы власти еще не приступали. В этой связи существуют опасения, что, как и ранее, они могут уповать на то, что «рынок сам все отрегулирует» – закроются нерентабельные производства, но возникнут новые, инновационные. Такие надежды явно неоправданны: мы жестко «вписаны» в мировую экономику, а на падающих в условиях кризиса рынках очень сложно будет как наращивать экспорт, так и стимулировать импортозамещение. Без специальной политики в области регулирования социально-трудовых отношений, промышленной политики, политики в области образования сделать это будет просто невозможно[5].

К сожалению, складывается впечатление, что у власти, если и есть понимание, какие необходимо предпринять усилия, чтобы предотвратить наиболее опасные с социальной точки зрения последствия предполагаемой модернизации экономики, то нет политической воли, чтобы их реализовать, как нет и всестороннего анализа всех возможных рисков.

Под социальными рисками мы в данном случае понимаем совокупность неблагоприятных последствий определенных политических и экономических решений, а также отсутствие необходимых решений, угрожающих социальному благополучию значительных групп населения или социальной стабильности общества в целом, а также экономической безопасности страны.

Существует еще один важный момент, который невозможно упустить из виду, обсуждая реструктуризацию российской экономики в контексте занятости. Россия – страна со значительным по численности населением, а современная высокотехнологичная экономика – это экономика низкотрудоемкая, что катастрофически угрожает экономической безопасности страны. Очевидно, что даже относительно трудоемкими сегодня можно назвать далеко не все производства. К таковым можно отнести, например, швейную промышленность, автомобилестроение. Именно поэтому необходимо создавать дополнительные условия для развития трудоемких производств, иначе задачу создания в ближайшие годы 25 млн. качественных рабочих мест нам не решить, и мы можем всерьез столкнуться с проблемой хронической незанятости значительной части населения, уже сегодня ставшей острейшей социально-политической проблемой для многих развитых стран[6].

Риски серьезных дисбалансов существуют и в области оплаты труда – социальные и экономические. Однако следует упомянуть еще и значительный уровень неравенства по доходам, существующий в социально-трудовой сфере не в разрезе отраслей, а между «богатыми» и «бедными» работающими. Приводимые статистикой средние размеры оплаты труда для российских условий совершенно не показательны, правильнее оперировать показателями медианной заработной платы, которые сразу же дадут значительное снижение среднего размера оплаты труда.

Более равномерное распределение зарплаты по децильным группам позволит решить задачу повышения общей покупательной способности по народному хозяйству, что является весьма актуальной задачей в условиях кризиса. К тому же в России, отсутствуют традиции и механизмы цивилизованного выражения недовольства работников своим социально-экономическим положением.

При анализе ситуации следует обратить внимание еще на один важный момент – на тот способ, которым люди доносят до власти свое недовольство. Этот способ явно лежит в неправовом поле, что делает ситуацию достаточно опасной с политической точки зрения. Это связано именно с отсутствием традиций легитимной борьбы наемных работников за свои экономические права и в условиях современной России, и в прошлом. Собственно, вспоминая совершенно нецивилизованный механизм инициирования забастовки, прописанный в трудовом законодательстве, можно понять, что традициям этим неоткуда взяться. В итоге – перекрытия магистралей, голодовки, «народные сходы» и другие крайние формы протеста, что, в случае разрастания протестного движения, может грозить дестабилизацией политической ситуации.

Резюмируя сказанное выше, попытаемся обозначить социальные риски, с которыми наша страна уже сталкивается или может столкнуться в ближайшем будущем. Эти риски с достаточной долей условности можно разделить на экономические и социальные риски. И те, и другие, в свою очередь, можно подразделить на риски, связанные с осуществлением модернизации экономики, и риски, обусловленные отсутствием модернизации, то есть связанные с инерционным сценарием развития. Разделение это следует, впрочем, признать весьма условным, поскольку с некоторыми из этих рисков наша страна может столкнуться в любом случае.

Вот некоторые из них: страна – член ВТО, следовательно, она самым тесным образом включена в мировое разделение труда и в случае неверного выбора направлений модернизации экономики нам грозит недостаточная конкурентоспособность выбранной модели экономического развития со всеми вытекающими последствиями – дальнейшее отставание в экономическом развитии и окончательное превращение страны в сырьевой придаток.

Кроме того, членство в ВТО накладывает на нас ряд серьезных ограничений, связанных с возможностями – вернее, отсутствием возможностей, реализации независимой промышленной политики; потеря высококвалифицированных кадров, не находящих применения внутри страны; отсутствие «систем страхования» социальных рисков на рынке труда при реструктуризации экономики, а также, систем адаптации – профессионального образования, систем переподготовки, отсутствие единого рынка труда и механизмов повышения мобильности рабочей силы грозят серьезными потерями трудового потенциала; недостаточная социальная ориентированность новой экономической модели, нехватка качественных рабочих мест, если учесть, что российская экономика в силу объективных причин должна быть относительно трудоемкой; отсутствие достаточных средств в бюджете на минимизацию социальных рисков и, как следствие, рост социальной и политической напряженности; отсутствие должного информационно-идеологического обоснования болезненных преобразований и неприятие реформ значительной частью общества; отсутствие позитивного взгляда в будущее у молодого поколения, неверие в то, что современные, востребованные и уважаемые в других странах профессии могут в России приносить хороший доход и обеспечивать высокой качество жизни.

Конфликты в социально-трудовой сфере являются реализацией порождаемых ситуацией в сфере занятости социальных рисков. Одновременно высокая конфликтность и переход трудовых конфликтов в неправовое русло могут быть оборотной стороной отсутствия в стране цивилизованных механизмов регулирования социально-трудовых отношений, основанных на достижении баланса интересов основных участников этих отношений и отсутствия у наемных работников легальных путей выражения своего недовольства.

Эксперты МОТ перечисляют наиболее часто встречающиеся причины коллективных трудовых конфликтов, выявленные в ходе анализа статистики и материалов исследований, проведенных во многих быстро развивающихся экономиках. К ним относятся: слишком быстрые темпы социально-экономических преобразований, высокие уровни неравенства, резкий экономический спад, влекущий за собой ухудшение положения значительных слоев населения, циклические факторы – определенные этапы коллективных переговоров, особенно в странах, где преобладает более высокий уровень социального диалога[7].

Очевидно, что в случае российской ситуации в той или иной мере присутствуют все перечисленные выше факторы, а, кроме того, свой весьма значительный вклад в обострение ситуации вносит и отсутствие у большинства населения, особенно, молодежи, четкого понимания перспектив развития страны, а также, механизмов адаптации к переменам.

Конечно, о конкретных цифрах принявших участие в коллективных трудовых спорах говорить достаточно сложно, но принципиальными здесь представляются два момента. Во-первых, уровень конфликтности в социально-трудовой сфере, несомненно, выше, чем это признает официальная статистика. Во-вторых, из-за законодательно обусловленной сложности начала забастовки некоторые трудовые конфликты выходят из правового поля.

Практически невозможно соблюсти все процедуры, предусмотренные Трудовым кодексом, для инициирования забастовки, чего стоит только «минимум согласованных работ», который работники должны согласовать с работодателей, прежде чем прекратить работу. Понятно, что конфликты все равно остаются и находят свое разрешение в формах, далеких от социального диалога, что, кстати, снижает шансы на их цивилизованное разрешение. К сожалению и сам социальный диалог, как механизм регулирования социально-трудовых отношений, принятый в развитых странах, не получил в России достаточного распространения, хотя именно в условиях предстоящих серьезных экономических преобразований он мог бы быть особенно востребован.

В контексте необходимости проведения структурных реформ и повышения уровня конфликтности социально-трудовой сферы актуальным становится вопрос нахождение или формирования тех социальных групп, которые могут составить социальную базу реформ. О нарастании напряженности в социально-трудовой сфере говорят разные эксперты.

Экспертами называются следующие причины, провоцирующие рост уровня конфликтности в социально-трудовой сфере России: до 2010 года это была в основном невыплата зарплаты, в настоящее время – низкий размер оплаты труда, которая после кризиса, если и повышалась, то горазд более медленно, чем до него. В этой связи тревогу вызывает рост просроченной задолженности по заработной плате. И, хотя, как и прежде, подавляющая часть этой просроченной задолженности – это задолженность, связанная с отсутствием собственных средств у организаций – 97 %, опасным выглядит рост задолженности из-за несвоевременного получения денежных средств из бюджетов всех уровней[8].

Реструктуризация экономики – процесс болезненный. Насколько же в настоящей ситуации – ситуации экономического кризиса, власть и общество готовы к проведению серьезных преобразований? Есть несколько возможных путей осуществления болезненных реформ, однако в современных условиях наиболее реалистичным с точки зрения успешности достигаемых результатов представляется разработка «дорожной карты» реформ на основе компромисса между основными заинтересованными сторонами. Опыт развитых стран подтверждает этот тезис. Компромисс, однако, возможен только в условиях зрелого гражданского общества со сформировавшимися институтами представительства различных групп интересов[9].

Для России проблема формирования эффективного и реально работающего гражданского общества пока в большей степени получила разрешение в теории, нежели на практике. Вроде в обществе складывается понимание того, что сильное гражданское общество является не только предпосылкой справедливого распределения результатов общественного труда, но и повышения его эффективности. Однако в практике управления социально-экономическим развитием страны эта теория своего подтверждения не находит.

Проблема, на наш взгляд, заключается даже не в размерах спада и объемах финансирования, необходимых для поддержания экономики, а в том, что вся архитектура системы – политическая, система управления экономикой, межбюджетные отношения, законодательство, не способствуют проведению серьезных структурных преобразований на основе достижения общественного компромисса. Сложившаяся социальная структура также не позволяет говорить о том, что есть социальные группы, готовые поддержать реформы, обещающие быть достаточно болезненными для весьма значительной части общества и принять на себя часть ответственности за проведение этих реформ.

Собственно о том, что потребность «делиться ответственностью» у государства существует, свидетельствуют активные попытки найти или сформировать российский средний класс, активизировавшиеся в последние годы. Этой проблеме придавалось особое значение, она приобрела, пожалуй, уже не столько социально-экономический, сколько политико-идеологический характер, став практически, чуть ли, не национальной идеей в период после кризиса 2008–2009 годов. Не случайно на секции Форума «Стратегия-2020» в «поисках» среднего класса обсуждались меры, которые должны были бы способствовать формированию «в российском обществе ответственного активного и профессионального слоя граждан, способных качественно изменить экономику страны и вывести ее на новый уровень развития». Появился даже такой термин как «ребрендинг» понятия «средний класс».

Логика происходящего совершенно очевидна – идея формирования «среднего класса» это идея создания основы стабильности общества, базирующейся на понимании того, что невозможно добиться успеха в экономическом развитии в условиях современных вызовов без принятия сценария реформ всем обществом или хотя бы значительной его частью. Формирование среднего класса – это, в сущности, вопрос легитимации власти, но если в развитых странах – post factum, то у нас ставилась задача «сконструировать» средний класс a priori поддерживающий власть.

Однако когда мы говорим о «среднем классе» в развитых странах, откуда собственно и происходит данное понятие, мы подразумеваем социальные группы, имеющие определенный уровень доходов и обладающие, кроме того, целым набором социально-экономических, социальнодемографических и социально-культурных характеристик, делающие средний класс относительно устойчивым статистическим понятием. Главными отличительными чертами среднего класса при этом являются его высокий адаптационный потенциал и инновационный характер занятости[10].

Что касается России, то здесь ситуация с формированием «среднего класса» весьма и весьма неоднозначна. И объясняется это не только переходным характером нашего общества. Понятно, что в стабильных экономически развитых обществах доля населения, относимого к «среднему классу» выше, чем в развивающихся обществах, которым необходимо пройти серьезные структурные трансформации. Однако тревожно другое – если брать за основу отнесения к среднему классу уровень доходов населения, то в нашей стране к нему относится, во-первых, весьма незначительная часть граждан, а, во-вторых, отнюдь не те, кто имеет высокий уровень образования и квалификации и является представителем инновационной экономики, если под последней понимать наукоемкие, высокотехнологичные отрасли. Получается, что у нас – если брать за основной критерий выделения среднего класса уровень дохода населения, средний класс формируется из представителей добывающих отраслей и чиновничества. Перспективы сохранения такого среднего класса в условиях структурных преобразований весьма неопределенны, во-первых, а, во-вторых, такой средний класс вряд ли можно рассматривать как социальную опору реформ. Так или иначе, проблема формирования широкой общественной коалиции «за реформы» остается нерешенной. К сожалению, и само понятие «реформы» достаточно сильно дискредитировано за прошедшую четверть века.

То, что необходимые преобразования не были проведены в предшествующие годы – серьезная претензия к власти с точки зрения экономических угроз, но совершенно очевидно, что и общество в целом не было готово существенным образом менять сложившийся «статус кво». Рост цен на нефть и другие традиционные экспортные российские товары позволяли отодвигать проведение реформ на неопределенное будущее, создавать видимость общего благополучия. Наверное, возможно говорить о наличии определенного «общественного договора» между обществом и властью, который формулируется следующим образом – общество поддерживает власть при условии, что каких-либо значительных преобразований, угрожающих стабильности положения значительной части населения проводиться не будет.

В заключении можно упомянуть в этой связи еще об одной серьезной угрозе, присутствующей в сегодняшней российской действительности. Может оказаться, что протестный потенциал общества в значительной степени уже исчерпан и протест будет все в большей степени выражаться в росте социальной апатии, нежелании эффективно трудиться, повышать свою квалификацию, асоциальных формах поведения. В этом также таятся значительные угрозы для модернизации, предполагающей именно рост инициативы и творчества граждан.

1.2. Энергетическая безопасность страны, угрозы национальным интересам в энергетической сфере

Энергетическая безопасность страны является еще одной важнейшей структурной составляющей экономической безопасности страны. Энергетическая безопасность – это состояние защищенности страны, ее граждан, общества, государства, обслуживающей их экономики, от угроз надежному топливо-и энергообеспечению. Эти угрозы определяются как внешними (геополитическими, макроэкономическими, конъюнктурными) факторами, так и собственно состоянием и функционированием топливно-энергетического комплекса и всего энергетического сектора страны. Обеспечение энергетической безопасности – одна из основных задач Энергетической стратегии России. Отмеченные выше негативные процессы в функционировании топливно-энергетического комплекса страны являются одновременно и основными угрозами энергетической безопасности России и ее регионов.

Анализ свидетельствует, что эти угрозы носят уже вполне реальный характер. Диспропорции в топливо- и энергообеспечении отдельных регионов России становятся «хронической болезнью» системы энергоснабжения страны. Недозавоз топлива в труднодоступные районы Севера и отсутствие средств для освоения местных ресурсов, дефицит угля и мазута на электростанциях Дальнего Востока и других регионов, реально угрожают энергетической безопасности регионов. Проблема усугубляется неравномерностью размещения запасов первичных энергоресурсов, производства нефтепродуктов и электроэнергии по регионам страны, слабостью электрических связей Востока, Сибири и Европейской части страны.

На состояние энергетической безопасности оказывают влияние три главных фактора:

• способность топливно-энергетического комплекса обеспечивать экономически обоснованный внутренний и внешний спрос достаточным количеством энергоносителей соответствующего качества и приемлемой стоимости;

• способность потребительского сектора экономики рационально использовать энергоресурсы, предотвращая тем самым нерациональные затраты общества на свое энергообеспечение и дефицитность топливно-энергетического баланса;

• устойчивость энергетического сектора к внешним и внутренним экономическим, политическим, техногенным и природным угрозам, а также его способностью минимизировать ущерб, вызванный проявлением этих дестабилизирующих факторов.

Важнейшими принципами обеспечения энергетической безопасности являются:

• восполняемость исчерпаемого ресурса (темпы потребления исчерпаемых ресурсов топлива не должны превышать темпов освоения замещающих их источников энергии);

• диверсификация используемых видов топлива и энергии (экономика не должна чрезмерно зависеть от какого-либо одного энергоносителя, не допустима моноструктура топливно-энергетического баланса);

• экологическая безопасность (развитие энергетики должно быть сбалансировано с возрастающими требованиями охраны окружающей среды);

• предотвращение энергорасточительства, рациональное потребление как топливно-энергетических ресурсов в целом, так и органических ресурсов топлива;

• создание экономических условий, обеспечивающих приоритетность внутреннего потребления энергоресурсов их экспорту и рационализация структуры экспорта;

• гарантированность энергообеспечения экономики и населения страны в полном объеме в обычных условиях и в минимально необходимом объеме при угрозе или возникновении чрезвычайных ситуаций различного характера;

• максимально возможное использование во всех технологических процессах и проектах отечественного оборудования (это позволит предприятиям топливно-энергетического комплекса стать одним из основных заказчиков для машиностроения, химической и других отраслей промышленности).

За годы реализации Энергетической стратегии России на период до 2020 года энергетическая безопасность России была обеспечена в полном объеме. Вместе с тем не удалось избежать локальных кратковременных нарушений энергетической безопасности отдельных регионов, которые стали отражением имеющихся системных проблем в российской энергетике.

Основными проблемами в сфере энергетической безопасности являются:

• высокая степень износа основных фондов топливно-энергетического комплекса (в электроэнергетике и газовой промышленности – почти 60 процентов, в нефтеперерабатывающей промышленности -80 процентов);

• низкая степень инвестирования в развитие отраслей топливно-энергетического комплекса (за последние 5 лет объем инвестиций в топливно-энергетический комплекс составил около 60 процентов от объема, предусмотренного Энергетической стратегией России на период до 2020 года);

• монозависимость российской экономики и энергетики от природного газа, доля которого в структуре внутреннего потребления топливно-энергетических ресурсов составляет около 53 процентов;

• несоответствие производственного потенциала топливно-энергетического комплекса мировому научно-техническому уровню, включая экологические стандарты;

• слабое развитие энергетической инфраструктуры в Восточной Сибири и на Дальнем Востоке.

Стратегической целью государственной энергетической политики в сфере обеспечения энергетической безопасности является последовательное улучшение ее следующих главных характеристик:

• способность топливно-энергетического комплекса надежно обеспечивать экономически обоснованный внутренний спрос на энергоносители соответствующего качества и приемлемой стоимости;

• способность потребительского сектора экономики эффективно использовать энергоресурсы, предотвращая нерациональные затраты общества на собственное энергообеспечение;

• устойчивость энергетического сектора к внешним и внутренним экономическим, техногенным и природным угрозам надежному топливо-и энергообеспечению, а также его способности минимизировать ущерб, вызванный проявлением различных дестабилизирующих факторов.

Достижение энергетической безопасности осуществляется на базе реализации всех основных составляющих государственной энергетической политики исходя из следующих важнейших принципов:

• обеспечение гарантированности и надежности энергообеспечения экономики и населения страны в полном объеме в обычных условиях и в минимально необходимом объеме при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций различного характера за счет создания системы стратегических резервов топливно-энергетических ресурсов, регламентации минимально допустимых резервов генерирующих и энерготранспортных мощностей, уровней сезонных запасов топлива, резервов оборудования, необходимого для устранения последствий крупных аварий в энергетическом секторе;

• разделение полномочий и ответственности государственных органов, органов исполнительной власти федерального и регионального уровней, энергоснабжающих компаний и хозяйствующих субъектов-потребителей в части обеспечения энергетической безопасности всех секторов экономики, населения, социально значимых объектов и предприятий;

• обеспечение надежного функционирования и предсказуемого развития энергетической инфраструктуры, в том числе с использованием механизмов частно-государственного партнерства, последовательное снятие ограничений в транспортировке энергоресурсов между различными регионами страны, а также между отдельными территориально-производственными комплексами (энергоузлами) внутри регионов;

• своевременность геологоразведки, подготовки и освоения новых месторождений (залежей, площадей, участков, провинций) традиционных видов топлива, в том числе за счет частно-государственного партнерства и рациональной налоговой политики (имея в виду опережающий добычу прирост разведанных извлекаемых запасов), своевременность подготовки к использованию замещающих инновационных энергоресурсов и источников энергии по мере исчерпания традиционных ископаемых энергоресурсов;

• недопущение угрожающего энергетической безопасности уровня износа основных производственных фондов и стимулирование привлечения инвестиций для их модернизации за счет внедрения механизмов инвестиционного налогового кредита, налоговых каникул на проектный срок окупаемости инвестиций, ускоренной амортизации, страхования инвестиционных рисков;

• максимально возможное использование конкурентоспособного отечественного оборудования во всех технологических процессах и проектах, стимулирование развития отечественного производства энергоносителей с высокой добавленной стоимостью и повышения качества нефтепродуктов за счет ужесточения стандартов качества моторного топлива, модернизации нефте- и газоперерабатывающих комплексов на территории России, дифференциации ставок акцизов на моторные топлива различного качества;

• повышение уровня национальной энергетической безопасности в результате международного сотрудничества в сфере энергетики при гарантированном выполнении обязательств по международным экспортным контрактам на поставки энергоресурсов.

Стратегической целью государственной энергетической политики в сфере повышения энергетической эффективности экономики является максимально рациональное использование энергетических ресурсов на основе обеспечения заинтересованности их потребителей в энергосбережении, повышении собственной энергетической эффективности и инвестировании в эту сферу.

За последнее пятилетие снижение энергоемкости экономики осуществлялось быстрее, чем это прогнозировалось Энергетической стратегией России на период до 2020 года, главным образом за счет оптимизации загрузки имеющихся свободных производственных мощностей при существенном росте спроса на энергоносители, а также активного развития малоэнергоемкой сферы услуг.

Существенное влияние на рост валового внутреннего продукта и соответственно снижение энергоемкости оказал рост мировых цен на экспортируемые топливно-энергетические ресурсы.

Главной проблемой в указанной сфере является значительный нереализованный потенциал организационного и технологического энергосбережения, составляющий до 40 процентов общего объема внутреннего энергопотребления. Согласно существующим оценкам, удельный вес различных составляющих в общей величине указанного потенциала характеризуется следующими данными:

• жилые здания – 18 – 19 процентов;

• электроэнергетика, промышленность, транспорт – в каждом случае в диапазоне от 13 до 15 процентов;

• теплоснабжение, оказание услуг, строительство – в каждом случае в диапазоне от 9 до 10 процентов;

• производство топлива, сжигание попутного газа, энергоснабжение государственных учреждений – в каждом случае в диапазоне от 5 до 6 процентов;

• сельское хозяйство – 3 – 4 процента.

Для достижения энергетической эффективности экономики будут использованы следующие меры государственной энергетической политики, сгруппированные по применяемым механизмам ее реализации.

Создание благоприятной экономической среды, в том числе:

• формирование комплексного федерального и регионального законодательства по энергосбережению;

• формирование целостной системы управления процессом повышения энергоэффективности;

• формирование рынка энергосервисных услуг;

• формирование рациональной системы внутренних цен на энергоносители за счет их постепенной управляемой либерализации для стимулирования рачительного использования энергоносителей в экономике и населением;

• стимулирование предпринимательской деятельности в сфере энергосбережения путем создания условий, предполагающих механизмы возврата частных инвестиций в энергосбережение.

Формирование системы перспективных регламентов, стандартов и норм, предусматривающих:

• повышение ответственности за нерациональное и неэффективное расходование энергоресурсов путем включения требований обеспечения энергоэффективности (требования к удельному потреблению энергоресурсов машин и оборудования, потерям тепла в зданиях, расходу воды в установках, реализующих водоемкие технологические процессы в действующую систему технического регулирования);

• введение специальных нормативов энергоэффективности и системы штрафов за их нарушение, а также системы налоговых льгот за достижение показателей, превышающих нормативы, для стимулирования замены устаревшего оборудования;

• организация государственного статистического наблюдения за энергоэффективностью и энергосбережением, введение маркировки товаров по уровню (классам) энергоэффективности;

• организация энергетических обследований, составление по их результатам энергетических паспортов организаций с последующим сбором, анализом и систематическим использованием указанной информации.

Поддержка стратегических инициатив, в том числе:

• разработка государственной, региональных и муниципальных программ энергосбережения и организация мониторинга их выполнения;

• государственная поддержка создания энергосберегающих технологий нового поколения и реализации пилотных энергосберегающих проектов;

• стимулирование развития энергетического аудита путем создания специальных проектов, реализуемых в рамках программы поддержки развития малого бизнеса (бизнес-инкубаторы, программы обучения и др.), организация обязательного энергетического аудита организаций (предприятий) всех типов и классов с определенной периодичностью;

• ликвидация безучетного пользования энергоресурсами путем полного оснащения приборами учета расхода энергии потребителей розничного рынка, в первую очередь бытовых потребителей, развития автоматизированных систем коммерческого учета электрической и тепловой энергии розничного рынка, создания системы метрологического контроля измерительных приборов учета топливно-энергетических ресурсов в реальных условиях эксплуатации;

• повышение энергоэффективности бюджетного сектора, в том числе за счет предоставления бюджетным организациям права на распоряжение средствами, сэкономленными в результате реализации проектов по энергосбережению, в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации;

• реализация специальных мер по повышению энергетической эффективности жилищно-коммунального комплекса, в том числе путем внедрения тарифного метода расчета доходности инвестированного капитала, внедрения новых обязательных строительных норм и правил эффективного использования энергии не только для объектов жилищно-коммунального хозяйства, но и для общественных, коммерческих и производственных зданий;

• стимулирование развития и использования новых энергетических технологий, создающих продукцию с качественно новыми потребительскими свойствами;

• реализация комплекса информационных и образовательных программ (мероприятий), пропаганда энергосбережения;

• развитие и поддержка международного сотрудничества в сфере энергосбережения и энергоэффективности, исследований в поисках новых источников энергии.

Бюджетная эффективность энергетики определяется сбалансированностью, устойчивостью и предсказуемостью, с одной стороны, процессов формирования доходной части бюджета за счет прямых поступлений от хозяйствующих субъектов энергетического сектора, с другой стороны, процессов формирования указанными субъектами инвестиций, необходимых для развития энергетического сектора в целях удовлетворения спроса на энергоресурсы и обеспечения экономически эффективного функционирования.

За годы реализации Энергетической стратегии России на период до 2020 года энергетический сектор показал себя одним из самых устойчиво работающих производственных комплексов российской экономики, обеспечивая основной вклад в формирование российского валового внутреннего продукта, экспортной выручки и доходной части бюджетной системы страны. Благоприятные внешнеэкономические условия также обеспечили рост финансового благосостояния компаний и повысили их инвестиционные возможности.

Проблемами в указанной сфере являются:

• недостаточно масштабное инвестиционное обновление энергетического сектора в условиях действовавшей фискальной политики государства в отношении экспортных доходов энергетических компаний при относительно низкой доходности их деятельности на внутреннем рынке;

• несбалансированное соотношение доли топливно-энергетического комплекса в налоговых поступлениях в бюджетную систему страны и его доли в общем объеме инвестиций в основной капитал (в частности, за последнее пятилетие это соотношение менялось от 1,7:1 до 2,6:1).

Стратегической целью государственной энергетической политики в сфере повышения бюджетной эффективности энергетики является обеспечение эффективности комплексных взаимоотношений государства и энергетического бизнеса в вопросах формирования доходов бюджетной системы Российской Федерации, создания экономически благоприятной среды для частных инвестиций в энергетику, прямой поддержки государством реализации энергетических проектов, имеющих стратегическое значение или высокую социальную значимость.

Для обеспечения бюджетной эффективности энергетики будут использованы следующие меры государственной энергетической политики.

Создание благоприятной экономической среды, в том числе:

• рационализация налоговой нагрузки на предприятия энергетического сектора в рамках формирования нормативной правовой базы, направленной на эффективное экономическое регулирование в энергетическом секторе страны;

• улучшение предпринимательского климата путем создания ясных и стабильных правил экономической деятельности компаний, гарантирующих соблюдение прав инвесторов за счет введения предсказуемого и сбалансированного режима налогообложения и нормативной правовой базы, защищающей права инвесторов и развитие конкуренции;

• совершенствование амортизационной политики путем предоставления налогового режима ускоренной амортизации основных фондов для стимулирования инвестиций в их замену и обновление;

• совершенствование государственного ценового (тарифного) регулирования в сфере естественных монополий, учитывающего объективный рост издержек добычи, производства и транспортировки энергоносителей на внутреннем рынке, потребность в инвестиционных ресурсах для развития инфраструктурных объектов, а также предполагающего усиление контроля за эффективностью расходов в данной сфере (совершенствование системы закупок субъектов естественных монополий, переход к применению долгосрочных тарифов и повышение прозрачности и информационной открытости регулируемых организаций);

• завершение формирования системы рынков в электроэнергетике, обеспечивающей достаточные стимулы для инвестиций в развитие самой отрасли и повышение эффективности использования электроэнергии у потребителей.

Формирование системы перспективных регламентов, стандартов и норм, предусматривающих:

• совершенствование лицензионной политики, устранение необоснованных административных барьеров;

• внесение изменений в нормативную правовую базу технического регулирования энергетики, в том числе упрощение процедуры согласования проектной документации для типовых проектов энергетических объектов с высокими технологическими и экологическими показателями, упрощение процедуры (схемы) сертификации для генерирующего оборудования, в отношении которого подтверждено соответствие передовым международным стандартам, установление приоритета использования передовых международных стандартов проектирования, изготовления и эксплуатации энергетического оборудования;

• совершенствование системы учета и контроля надежности и качества товаров и услуг, предоставляемых компаниями топливно-энергетического комплекса.

Поддержка стратегических инициатив, в том числе:

• развитие частно-государственного партнерства при реализации энергетических проектов;

• развитие системы страхования рисков долгосрочного инвестирования в энергетический сектор;

• создание объединенных лизинговых компаний для обеспечения организаций энергетического сектора передовыми технологиями и оборудованием;

• стимулирование экономической мотивации деятельности малого и среднего бизнеса в энергетическом секторе с учетом отраслевой специфики и венчурного инновационного производства;

• стимулирование технического перевооружения, инновационного развития предприятий и отраслей топливно-энергетического комплекса;

• организация и стимулирование повышения квалификации работников топливно-энергетического комплекса всех уровней.

Российский энергетический сектор – один из основных источников загрязнения окружающей среды. На его долю приходится более 50 процентов выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и более 20 процентов сброса загрязненных сточных вод в поверхностные водоемы, а также более 70 процентов суммарной эмиссии парниковых газов в Российской Федерации.

Обеспечение экологической безопасности функционирования энергетического сектора России предусматривает минимизацию негативного влияния добычи, производства, транспортировки и потребления энергоресурсов на окружающую среду и климат.

За годы реализации Энергетической стратегии России на период до 2020 года был достигнут существенный прогресс в сфере повышения экологической безопасности энергетики. Были ужесточены экологические требования в области недропользования, разработан комплекс мер по эффективному использованию попутного нефтяного газа, разработана система государственной экологической экспертизы инвестиционных проектов в энергетике.

В то же время сохраняются препятствия на пути решения проблемы рационального использования попутного нефтяного газа (отсутствует нормативная база доступа к газопроводам для производителей сухого отбензиненного газа), отсутствуют экономические механизмы стимулирования компаний с целью эффективной утилизации отходов от деятельности энергетического сектора и рекультивации нарушенных земель.

Основной целью государственной энергетической политики в сфере обеспечения экологической безопасности энергетики является последовательное ограничение нагрузки топливно-энергетического комплекса на окружающую среду и климат путем снижения выбросов (сбросов) загрязняющих веществ в окружающую среду, а также эмиссии парниковых газов, сокращения образования отходов производства и потребления.

Для реализации экологической безопасности функционирования энергетического сектора будут применяться следующие основные меры государственной энергетической политики.

Создание благоприятной экономической среды, в том числе:

• стимулирование и создание условий для внедрения экологически чистых энергоэффективных и ресурсосберегающих технологий при производстве, транспортировке, хранении и использовании топливно-энергетических ресурсов;

• снятие основных инфраструктурных, технологических и иных барьеров, препятствующих рациональному использованию попутного нефтяного газа и минимизации объемов его сжигания на факелах;

• создание условий для расширения производства электрической и тепловой энергии на основе возобновляемых источников энергии.

Формирование системы перспективных регламентов, стандартов и норм, предусматривающих:

• ужесточение контроля за соблюдением экологических требований при реализации инвестиционных проектов в энергетике и текущей эксплуатации энергетических объектов;

• гармонизацию норм российского и международного экологического законодательства.

Поддержка стратегических инициатив, в том числе:

• развитие системы экологического аудита применительно к организациям всех форм собственности, осуществляющим хозяйственную деятельность в топливно-энергетическом комплексе;

• стимулирование увеличения производства высококачественного моторного топлива с улучшенными экологическими характеристиками, соответствующего международным нормам и стандартам.

Индикаторы энергетической безопасности приведены в таблице 1[11].

Для своевременной и адекватной реакции государства на возникающие угрозы энергетической безопасности, анализа состояния энергетической и экономической безопасности регионов России, Энергетической стратегией предусматривается разработка критериев (индикаторов) такой безопасности, создание системы ее мониторинга и механизмов, позволяющих стабилизировать ситуацию.

Таблица 1

Индикаторы энергетической безопасности

Индикаторы энергетической эффективности экономики

Индикаторы экономической и бюджетной эффективности энергетики

Индикаторы экологической безопасности энергетики

Особую тревогу вызывает состояние энергетической безопасности и сбалансированность энергетических потребностей страны в ближайшие годы. Это связано с тем, что в газовой промышленности и в электроэнергетике упущено время для создания необходимого инвестиционного задела, в результате чего эти отрасли могут стать тормозом начавшегося экономического роста. В связи с этим необходима разработка Правительством Российской Федерации комплекса специальных мер по обеспечению потребностей страны в энергоресурсах и формированию рационального топливно-энергетического баланса на ближайшие 10 лет с учетом основных положений энергетической стратегии России.