Глава вторая
Конституция России – системный правовой документ
Действующий Основной Закон России, адекватно отражающий всю сложность, глубину и диалектическое взаимодействие реального современного мира, целенаправленно обеспечивает системное правовое регулирование существующих общественных отношений.
Уже в тексте Преамбулы, идеи которой предопределяют идеологию и демократический дух Основного Закона, заявлены универсальные и адресованные субъектам конституционно-правовых отношений базовые принципы правового регулирования всех сфер общественной жизни. По мнению Творца Конституции Российской Федерации, каким является весь российский народ, такими основополагающими началами являются идея добра и справедливости, категории разумности и гуманизма, приоритет прав и свобод человека и гражданина, гражданский мир и согласие, равноправие и самоопределение населяющих Россию народов, патриотизм и любовь к своему Отечеству.
Отчётливо и в конкретных юридических формулировках прослеживается системный подход в содержании главы первой Конституции, которая в качестве основ конституционного строя России закрепляет такие институты как правовое государство и верховенство права, народный и государственный суверенитет, правообязанность государства по признанию и защите прав и свобод человека и гражданина, идеологический и политический плюрализм и другие базовые и основные начала правовой и политической жизни, дающие завершённое представление о системном состоянии и развитии общества и государства.
Не менее внятно и последовательно представлено системное правовое регулирование общественных отношений в главе второй Основного Закона о конституционном статусе личности, в которой правовое положение человека и гражданина закрепляется как многогранный комплекс естественных и позитивных возможностей, гарантированных государством во всех сферах взаимоотношений индивида с официальными властными структурами. Соответственно конституционно-правовой статус личности сформирован как базовый юридический фундамент всестороннего развития человека на основе таких органично и системно взаимодействующих принципов, как приоритет прав личности, неотчуждаемость и гарантированность основных прав и свобод, равенство всех перед законом и судом, единство прав и обязанностей, сочетание личных и общественных интересов, соответствие конституционного статуса личности естественному и международному праву.
Как единое целое, но в тоже время рационально структурированное, явление закрепляется в Конституции России государственное устройство. Установленный Основным Законом системный строй государственного устройства с позиции формы этого института включает в себя глубоко дифференцированные, но в тоже время органически взаимосвязанные внешнюю и внутреннюю стороны.
Внутренняя сторона формы государственного устройства состоит из трёх типов федеративных политических субстанций:
Во-первых, это макросубъект Российской Федерации в виде единой совокупности всех участников федеративных отношений, каким является федерация в целом, которая представлена высшими федеральными органами государственной власти и обладает собственной компетенцией закреплённой в статьях 71 и 72 Конституции РФ и в текущих федеральных законах.
Во-вторых, это 85 мезосубъектов Российской Федерации, которые перечислены в статье 65 Основного Закона и компетенция которых сформирована на основе статей 72 и 73 Конституции РФ. Органы государственной власти этих участников федерации реализуют свои полномочия в соответствии с такими статьями Конституции РФ как часть 2 и 3 статьи 11, статьи 66, 67, 68, 76, 77 и т. д.
В-третьих, это микросубъекты Российской Федерации, то есть муниципальные образования, которые включены в систему федеративных отношений, как политические субстанции осуществляющие государственно-властные полномочия (государственную власть), которые переданы им мезосубъектами федерации в соответствии с частью 2 статьи 132 Конституции РФ.
Сформировавшаяся на основе Конституции РФ 1993 года трёхзвенная конструкция структурной организации федеративных отношений в российском союзном государстве, верхнее звено которой – общероссийский (всесоюзный) субъект федерации, среднее звено состоит из региональных субъектов федерации, а низовое звено представлено муниципальными субъектами федерации, позволяет эффективно решать насущные задачи общественного развития. Во-первых, она даёт полное и всестороннее представление о комплексном и системном характере федеративных отношений, что служит залогом их дальнейшего совершенствования. Во-вторых, использование трёхзвенной структуры федеративных отношений в правоприменительной практике позволяет усилить, уточнить и конкретизировать «адресность» законодательных установлений в отношении отдельных видов и организационно-правовых форм субъектов Российской Федерации. Появляется возможность более глубоко дифференцировать правила устанавливаемых законодательством правовых норм с учётом многообразия участников федеративных отношений. В-третьих, признание муниципальных образований в статусе отдельного вида субъектов Российской Федерации заметно расширяет общую систему федеративных отношений и повышает её эффективность, создаёт дополнительные возможности для реализации местными органами публичной власти потенциала их общественно-политической активности, вовлекает в решение общефедеративных государственных задач более широкие массы населения. В-четвёртых, позволяет дифференцированно решать основные задачи социального развития, обеспечивает взаимопонимание всех слоёв общества, облегчает широкомасштабное и системное проведение в жизнь общегосударственных, региональных и местных интересов. В-пятых, служит научно обоснованной и логичной основой трёхуровневой системы распределения компетенции в соответствии с принципом множественности Перечней. В соответствии с такой системой государственно-властные полномочия распределяются между федеральными, региональными и муниципальными органами официальной публичной власти с использованием целого ряда Перечней. Последние имеются в Конституции Российской Федерации (статьи 71 и 72); в Федеративном Договоре 1992 года, который действует в части не противоречащей Конституции РФ 1993 года; в федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; в федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; в Конституциях и Уставах региональных субъектов РФ.
Внешняя сторона формы государственного устройства России, обращённая в сферу внешнеполитических отношений, представлена такими элементами государственности, как: 1) единый и неделимый государственный суверенитет; 2) полная международная правосубъектность; 3) единое федеративное гражданство; 4) единство системы государственной власти, в основе которой лежит монолитная политическая воля российского народа; 5) целостность государственной территории; 6) собственные государственные символы.
Разнообразна и достаточно эффективна закреплённая в Конституции РФ система функций государства, обеспечивающих решение стоящих перед обществом задач, что также указывает на системный характер Основного Закона. В их числе можно назвать такие, как: 1) утверждение народного суверенитета; 2) защита государственного суверенитета; 3) укрепление верховенства права и законности; 4) гарантирование приоритета прав и свобод человека и гражданина; 5) поддержание и развитие эффективной экономической системы страны; 6) организация обороны страны; 7) осуществление международно-правовых связей; 8) сотрудничество с институтами гражданского общества.
Научно-системное правосознание законодателя нашло своё масштабное воплощение в конституционных нормах, устанавливающих и закрепляющих отношения публичной власти. Система публичной власти по Конституции России 1993 года функционирует в пяти формах.
Первая форма – прямая публичная власть, которая реализуется через институты непосредственной демократии. Её правовой основой является часть 2 статьи 3 Конституции РФ.
Вторая форма – публичная государственная власть, которая осуществляется через органы государства. Порядок учреждения, деятельность и взаимодействие этих органов определены в статьях 3,5,10, 11 и других статьях Конституции РФ.
Третья форма – общественная (или корпоративная) публичная власть, то есть власть институтов гражданского общества, таких как политические партии, профсоюзы, другие общественные объединения. Правовую основу этой формы власти составляют статьи 2,6,13,28,29,30 и другие статьи Конституции РФ.
Четвёртая форма – публичная муниципальная власть, то есть местная самоуправленческая власть, осуществляемая населением отдельных территорий под свою ответственность. Она образуется и развивается на основе статей 3, 12, 130–133 Конституции РФ.
Пятая форма – международно-правовая (или надгосударственная) публичная власть. Эта форма власти функционирует на территории российского государства через деятельность органов государственной власти Российской Федерации и через представительства международных организаций на основе и во исполнение норм международного права в соответствии с Конституцией РФ. Конституционная основа этой формы власти установлена в части 4 статьи 15 и в статье 79 Основного Закона РФ.
Разнообразно и многогранно проявляется системная сущность Конституции РФ в процессе реализации её конституционно-правовых норм и институтов. Основными целями этого процесса являются демократизация общественно-политического устройства, укрепление единства и целостности российского государства и юридическая защита прав и свобод человека и гражданина. Система действия Основного Закона при этом имеет свою специфику, которая объясняется особым местом Конституции среди других правовых актов и самой высокой юридической силой. Эта специфика находит своё выражение в особенностях реализации Конституции.
Особенности осуществления Конституции (Основного Закона) проявляются в том, что она:
1) Системно и целостно регулирует поведение и деятельность органов государства, общественных объединений, граждан, должностных лиц и иных субъектов общественной жизни; в сфере её влияния и регламентации находится самый широкий круг объектов.
2) Обеспечивает самое глубокое правовое регулирование общественных отношений во всех сферах жизни общества на уровне сущности явлений и процессов социального бытия.
3) В отличие от текущих и обычных законов регламентирует поведение участников общественных отношений с самой высокой степенью юридической силы.
4) Закрепляет долгосрочные стратегические принципы и основные начала общественного развития страны.
5) Гарантирует самый высокий уровень юридической охраны наиболее важных и жизненно необходимых правил и иных духовных ценностей российского общества.
6) Определяет перспективы развития национальной правовой системы.
7) Максимально мобилизует и активизирует интеллектуальные возможности духовного потенциала общества уже в период разработки и создания Основного Закона, о чём свидетельствует исключительно широкое участие граждан и их объединений в обсуждении проекта будущей конституции.
Структура системного действия Конституции РФ представляет собой научно дифференцированное многокомпонентное образование. Её составляют:
1. Системный характер реализации содержания Конституции РФ;
2. Процессуальные принципы действия Конституции РФ;
3. Особенности конституционно-правового регулирования общественных отношений нормами Конституции РФ;
4. Механизм действия Конституции РФ;
5. Гарантии реализации Конституции РФ;
6. Институты юридической охраны и юридической защиты Основного Закона РФ.
Системный характер реализации Конституции объективно обусловлен системностью самой Конституции, которая отражает и воспроизводит в основных чертах систему права в целом. Последняя в свою очередь предопределена системностью общества. Общество, которое функционирует как целостная сложноорганизованная и иерархически структурированная самоуправляемая система, «…активно воздействует на свои компоненты, преобразует их соответственно собственной природе» [1, c.7]. Эта объективная закономерность развития социума отчётливо прослеживается и в признаках права, которое является органической составной частью общественной организации людей. Соответственно для характеристики системной природы Основного Закона, прежде всего, особую ценность представляет современное учение о праве как результате жизнедеятельности общества в целом [2, с. 37].
Системный характер права присущ как его структурному построению, так и его функциям.
Так, известный теоретик права С. С. Алексеев отмечает, что под структурой права понимается «…строение права, способ (закон) связи образующих его элементов – отраслей, институтов и норм» [3, с. 130]. Такая иерархия составных элементов права, по его мнению, образует систему права, которая выражает деление «самого» права, под которым понимается весь массив юридических норм [4, с. 148]. Предметом разграничения и дифференциации при таком подходе к пониманию системы права являются правовые нормы и их однородные группы, а представление о структуре права не выходит за рамки классического учения о правовой системе.
Несколько иной и не совсем обычный подход к представлению о структуре права предлагает Кашанина Т. В., которая полагает, что в составе системы права (при этом в её изложении категории «система права» и «правовая система», как совокупность правовых норм, не совпадают) наряду с законодательством необходимо выделять такие составные части, как права человека, принципы права, референдумное право, корпоративное право, договорное право [5].
В большинстве случаев, как это видно из процитированных источников, авторы при формировании структуры права разграничивают и группируют нормы права, нередко не ограничиваясь только теми из них, которые установлены государством, но включая и те, которые установлены непосредственно народом (референдумное право), общественными объединениями (корпоративное право), соглашениями управомоченных субъектов (договорное право). Но при этом царица структуризации права почти всегда – «норма права». И такая методология достаточно успешно обслуживает повседневные запросы практики.
Вместе с тем, на наш взгляд, в общей теории права целесообразно расширить понимание структуры права, исходя из понимания последнего не только как эмпирического явления, но и как идеального представления о реальной социальной действительности. Представляется, что право как особо крупная форма мироощущения, всеохватывающий способ осмысления и освоения реальной действительности и универсальная система рациональной и стремящейся к оптимальной организации социальной жизни людей, наряду с такими мегаформами восприятия и освоения реального мира, как наука, религия, искусство и другие, имеет собственное субстанциональное наполнение. И как самостоятельная субстанция и отдельная форма духовной жизни и социального бытия право состоит из ряда взаимодействующих и образующих его структуру составных частей:
1) Исторически сформировавшаяся форма мировосприятия, когда окружающая человека реальная действительность отражается в виде упорядоченного взаимодействия всего сущего, а принцип взаимопонимания и взаимообязанности выступает как объективно необходимое условие нормального и поступательного развития социума;
2) Правосознание общества в целом;
3) Индивидуальное юридическое мировоззрение отдельных членов современного общества;
4) Правотворческий процесс, как универсальная система созидания правовых норм;
5) Правовая система, как совокупность определённым образом организованных и соотнесённых между собой действующих правовых норм;
6) Правовой бихевиоризм, то есть правовое поведение, выражающееся в осознанной и целеустремлённой деятельности людей на основе всеобщих принципов права и во исполнение правил, установленных нормами права;
7) Правоприменительная практика.
Многообразие и разнообразие составных элементов в структуре права доказывают, что структурное строение права адекватно отражает многоэлементную и многослойную структуру общества в целом и формирует системную иерархию права. Последняя отражается, в частности, в структурном характере регулирования общественных отношений посредством норм Основного Закона. Так, Конституция РФ 1993 года, определяя основные социальные статусы российского государства, устанавливает следующие его конституционные модусы, в соответствии с которыми Российская Федерация – это государство: 1) демократическое (часть 1 статьи 1 Конституции РФ); 2) конституционное (часть 2 статьи 15 Конституции РФ); 3) суверенное (статья 4); 4) правовое (часть 1 статьи 1 Конституции РФ); 5) социальное (статья 7 Конституции РФ); 6) федеративное (статьи 1,5 и 65 Конституции РФ); 7) республиканское (часть 1 статьи 1 Конституции РФ); 8) светское (статья 14 Конституции РФ); 9) толерантное (статьи 13, 17, 18, 19 и другие Конституции РФ).
Особенно заметно структурированный характер конституционного регулирования общественных отношений, отражающий объективно существующую структуру общества в целом, проявился в Основных Законах субъектов федерации, принятых в регионах в развитие федеральной Конституции. Например, в Конституции Республики Тыва конституционные основы общественных отношений закреплены в пяти главах Основного Закона этого государства: глава 1 «Основы конституционного строя»; глава 5 «Основы социальной политики»; глава 6 «Основы экономической политики»; глава 7 «Основы финансовой политики»; глава 8 «Основы экологической политики».
Общественная природа права обуславливает системный характер Основного Закона (Конституции) не только через структурное строение системы права, но и через функции права, представляющие собой главные пути целеустремлённого воздействия права на участников общественной жизни. Отражая в юридической форме системные закономерности общественного развития, функции права в свою очередь системно влияют на содержание и порядок действия функций Основного Закона (Конституции). Решающее значение при этом имеет то, что функции права объективированы в реальной общественно-политической практике как целостная система, то есть реализуются в единстве как регулятивных, специально-юридических функций, которые возникают с момента вступления в юридическую силу правового акта содержащего правовые нормы, так и «зазеркальных» функций, которые предшествуют моменту появления новой правовой нормы и которые по сравнению с регулятивными и охранительными функциями действующих норм права по своей природе являются потенциальными, «внутренними» и «корневыми».
В научной юридической и особенно в учебной литературе при характеристике конституции основное внимание уделяется производительным социопреобразующим функциям действующих норм Основного Закона. Так, С. А. Авакьян, обращая внимание на системную сущность основных функций конституций, пишет, что «…функции конституции – различные проявления её назначения, отражают роль основного закона в политике, жизни общества и граждан, осуществлении задач государства. Любой конституции – независимо от социальной системы – свойственны следующие функции: учредительная; организаторская; внешнеполитическая; идеологическая; юридическая» [6, с. 138]. На всесторонний охват общественных отношений институтами конституционно-правового регулирования указывает и М. В. Баглай, который выделяет такие функции конституции, как: 1) обеспечение преемственности в развитии государственности; 2) закрепление народного суверенитета; 3) утверждение демократической конституционной законности; 4) укрепление единства и неделимости государства [7, с. 74–77].
Не менее важное значение для понимания системной сущности Основного Закона имеют «зазеркальные», то есть имеющие место быть ещё до появления норморегулирующих правил, функции права, которые объективно необходимы уже в силу того, что без их реализации обычная норма права с её регулятивными и охранительными свойствами состояться просто не может. Эти про-функции (предшествующие традиционно выделяемым в классической теории права функциям) весьма разнообразны и охватывают все основные стороны реальной действительности: социальную, экономическую, идеологическую, политическую и т. д.
В пределах единой системы функций права «зазеркальные» про-функции, как уже было сказано, предваряют нормосодержащие функции, а последние являются продолжением первых. Именно качественная реализация «зазеркальных» функций, предшествующих традиционным функциям, которые непосредственно регламентируют общественные отношения, предопределяет силу и эффективность правового регулирования.
В порядке первого приближения можно выделить следующие «зазеркальные», то есть нормоформирующие функции права, которые особенно ярко и отчётливо проявляются, например, в ходе разработки и принятия проекта Конституции (Основного Закона).
Во-первых, это функция аккумулирования и интеграции интеллектуального потенциала общества, в процессе реализации которой при подготовке проектов правовых актов осуществляется многогранная деятельность по сбору соответствующей тематической информации о достижениях научной теории и практического опыта, проводится её обобщение, систематизация, отбор обязательной для целевого использования на основе принципов всесторонности, системности и комплексности.
Так, например, содержание этой «зазеркальной» (обеспечительной по отношению к нормативно обусловленным функциям) функции масштабно проявляется в процессе разработки проекта Основного Закона (Конституции), призванного всесторонне и глубоко урегулировать отношения официальной публичной власти. Для этого предпринимаются усилия по решению следующих задач: 1/ Разработка и освоение общеправовых и специальных юридических категорий и понятий; 2/ Генерирование, обоснование и внедрение эвристических теорий и концепций, дающих выход новым возможностям в сфере действия публичной власти; 3/ Создание, поддержание и обновление юридических конструкций; 4/ Конституирование институтов публичной власти и определение их правового статуса; 5/ Установление системы и структуры органов публичной власти и закрепление их компетенции; 6/ Выработка и нормативно-правовая регламентация принципов и порядка осуществления публичной власти; 7/ Формирование моральных и юридических запретов на потенциальные случаи незаконного захвата власти; 8/ Определение юридической ответственности за бездействие власти или неправомерное её использование; 9/ Регламентация процессуальных форм осуществления публичной власти, в том числе установление порядка разработки и принятия нормативных актов, содержащих юридически значимые предписания; 10/ Создание системы скоординированных взаимоотношений между участниками публичных властеотношений, в том числе между субъектами различных форм публичной власти или между всеми ветвями государственной власти.
Во-вторых, функция катализатора общественного прогресса, которая обеспечивает поиск скрытых и неиспользуемых потенциальных творческих возможностей общества и будирует генерацию новых идей и мыслей; способствует ускоренному вызреванию протекающих в общественно-политической жизни прогрессивных тенденций; стимулирует разработку оригинальных подходов к конструированию проектов правовых актов; открывает дополнительные возможности для выработки новых по сравнению с действующими вариантов регулирования общественных отношений взамен устаревших правил.
Убедительным примером успешной реализации этой функции может служить принятый 21 июля 2014 года федеральный конституционный закон, который внёс поправки в статьи 83 и 95 Конституции Российской Федерации. Эти поправки принципиально изменили общее представление о природе российского федерализма, так как они окончательно утвердили представление о том, что федеративные отношения в России существуют в формате трёхуровневой пирамиды, система которой позволяет в режиме сбалансированного равновесия удовлетворять интересы как федерального, так и регионального и местного (муниципального) уровня.
Федеральные интересы в Совете Федерации в соответствии с частью 2 статьи 95 Конституции РФ призваны отстаивать представители Российской Федерации, назначаемые Президентом РФ, число которых составляет не более десяти процентов от числа членов Совета Федерации – представителей от законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов федерации.
Региональные интересы в Совете Федерации защищают по два представителя от каждого субъекта федерации, наделяемые представительскими полномочиями на срок действия соответствующего органа государственной власти субъекта федерации.
Муниципальные интересы в деятельности Совета Федерации учитываются в силу того, что, если конституция или устав субъекта РФ предусматривают избрание высшего должностного лица субъекта федерации региональным парламентом, то кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации – представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ может быть также и депутат представительного органа муниципального образования, расположенного на территории данного субъекта РФ. Кроме этого учёт муниципальных интересов просматривается и в том, что согласно закона (п.п. «г» п. 2 ч. 3 ст. 2 № 229-фз от 03.12.2012 г. с изм. от 03.07.2016 г.) [8] требование о постоянном проживании на территории субъекта РФ не распространяется на кандидата для наделения полномочиями члена Совета Федерации, который замещает или замещал муниципальные должности или должности муниципальной службы соответствующего субъекта РФ.
В-третьих, функция удержания достигнутого уровня цивилизованности и общественного прогресса. В процессе реализации этой функции от уполномоченных субъектов нормотворческой деятельности требуется отчётливое понимание того, что архитектура правового акта представляет особую систему юридических конструкций формирующих правовую среду для рациональной и комфортной организации жизни, а также само искусство создавать эти конструкции на основе здравого смысла, в соответствии с законами логики и этики, и при соблюдении типовых параметров природосообразности, культуросообразности и социосообразности.
Конец ознакомительного фрагмента.