Глава 2
Отношения между сословной и административно-территориальной структурами
Ресурсная организация государственной жизни применительно к «реальной» административно-территориальной структуре
Ресурсами в данной работе считаются все материальные и нематериальные активы, которые отчуждаются, распределяются, хранятся, осваиваются и списываются. Если, например, энергетическое сырье продается и покупается, то оно товар, а не ресурс. Но если это сырье распределяется, то оно ресурс. Если существует свободное обращение денег, то они – настоящие деньги, а если деньги концентрируются в бюджетах разных уровней и распределяются согласно потребности в них элементов административно-территориального деления, то они превращаются в финансовые ресурсы.
Ресурсы в нашем социально-экономическом устройстве напоминают сокровища, которые следует найти, отмобилизовать и употребить на достижение какой-либо (обычно великой) цели. В противном случае они «бесполезно растрачиваются природой и плохими людьми», вместо того чтобы «служить государству и людям».
Наличие ресурсов является предметом гордости власть имущих и обывателей, у которых вызывает некоторое недоумение, что есть страны, такие как Япония, «практически лишенные ресурсов», но весьма развитые. Почти любой гражданин гордится тем, что в его городе или регионе есть какие-то ресурсы, уже освоенные или – что еще важнее – не освоенные. Ведь если их освоить, то сразу «все станет хорошо». Тюменцы гордятся нефтью и газом, кемеровчане – углем, костромичи – дикой природой, лесами и реками, а краснодарцы – рекреационными ресурсами черноморского побережья. Автохтоны, как правило, считают уровень и формы использования местных ресурсов неадекватными и неэффективными, что служит причиной их недовольства региональными и муниципальными властями[24].
Административно-территориальная, отраслевая и социальная организация нашей страны производна от поиска, добычи и накопления ресурсов, их распределения и освоения. Социальные связи при такой организации жизни суть потоки ресурсов между элементами «реальной» государственной структуры. Население – ресурс для строительства советского, или – как сейчас – российского общества социальной справедливости. Образование – ресурс для экономики, здоровье населения – ресурс для мобилизационных и трудовых институтов, земля – ресурс для пространственного развития. Труд не является в рамках такой организации жизни товаром, он тоже ресурс. Термин «трудовые ресурсы», изобретенный политэкономами социализма, очень точно отражает место и роль людей в организации добычи других ресурсов и их переработки, а значит и в социальной системе.
Формой использования ресурсов является их освоение. Фрагмент ресурсного миропорядка, которому разнаряжены ресурсы, должен их освоить. Результатом освоения является удовлетворение нормативной потребности или создание некоего изделия. В результате освоения ресурсов возникает изделие, а не товар. Сам факт освоения ресурсов есть свидетельство их использования. Освоенные ресурсы списываются, перестают существовать как единица учета.
Формой хранения ресурсов является складирование. Запас, как известно любому человеку, пожившему при социализме, карман не тянет, и потому огромно количество ресурсов, накапливаемых ресурсным государством и его гражданами. Однако по самой природе ресурсного государства это богатство не может быть оценено в терминах товаров и денег. При ресурсной организации государства о собственно экономических инструментах определения эффективности речи не может идти в принципе. Вопросы о стоимости, экономической эффективности и т. п. не могут быть даже адекватно поставлены, они находятся вне ресурсной парадигмы[25]. В том случае, если возникает необходимость в рыночной оценке ресурсов, приходится применять разного рода ухищрения, составляющие содержание большей части отечественной прикладной экономики.
Использование ресурсов определяется порядком управления, который есть совокупность множества подзаконных актов, нормативов и инструкций, регламентирующих накопление и хранение ресурсов, их освоение и порядок списания. Нарушения этих инструкций, нормативов и регламентов образуют, в частности, состав преступления против порядка управления[26].
Уменьшение количества располагаемых ресурсов служит основанием формирования государственной политики, направленной на увеличение «ресурсной базы». Так, катастрофическое уменьшение численности населения в результате сопряжения естественных демографических тенденций и выбытия целых поколений в ходе войн и построения светлого социалистического будущего интерпретируется как уменьшение мобилизационных и трудовых ресурсов. Это, по мнению властей, может быть компенсировано распределением других ресурсов: потенциальным родителям с целью увеличения рождаемости и системе здравоохранения с целью уменьшения смертности.
Ресурсная организация государства фрактальна, то есть на любом уровне устройства она воспроизводит основные свои структурные особенности. Каждый фрагмент государственного устройства, в том числе люди, есть ресурс для другого фрагмента. И перед каждым таким фрагментом государство «ставит» задачу служить ресурсом, то есть быть полезным с точки зрения достижения какой-либо великой цели, которую государство стремится конкретизировать вплоть до отдельного человека, фиксируя его место в сословной организации социальной жизни, то есть в системе социальных групп, учрежденных государством для достижения оптимального использования и справедливого распределения ресурсов.
Административно-территориальная структура приспосабливается к тому, какой из ресурсов является в данный исторический момент главным для ресурсного государства. Это проявляется в формировании разного рода зон и регионов развития (то есть мест интенсивного изъятия и переработки ресурсов) и наделении их особым статусом. География тем самым приспосабливается к властным нуждам. Примером этому может служить отнесение Тюменской области как места добычи энергетических ресурсов к Уральскому федеральному округу, в то время как географически и по традиции Тюменская область есть часть Западной Сибири, то есть Сибирского федерального округа.
Высшие органы власти консолидируют элементы расчленения страны в государственное целое, руководствуясь при сборе и распределении ресурсов доминирующими в каждый исторический момент принципами социальной справедливости. Для достижения социальной справедливости, то есть равного доступа к ресурсам (или исходя из текущих задач государства) высшие органы власти отчуждают у одних элементов больше (или меньше) ресурсов, а другим их распределяют – больше или меньше, в зависимости от политической значимости элементов, но таким образом, чтобы дефицит ресурсов (а следовательно, и зависимость от центров их распределения) был всегда.
В такой социально-экономической системе дефицит ресурсов является консолидирующим социальным отношением, а распоряжение дефицитом – реальной властью. Стремление получить из центра как можно больше ресурсов в значительной степени определяет политику властей регионов, городов, районов и поселений. Напротив, стремление дать элементам деления меньше, чем они требуют, определяет политику центральных властей. Именно отношения концентрации и распределения ресурсов связывают элементы административно-территориального деления в целое страны. При этом иногда возникают ситуации, когда возможности центров власти по отчуждению ресурсов уменьшаются, а потребности в ресурсах, по крайней мере, не уменьшаются или продолжают увеличиваться. Тогда оказывается, что распределять нечего, и возникают масштабные кризисы дефицита ресурсов (в частности, властных), которые в XX веке дважды приводили к распаду «реальности» государства на элементы его «реального» административно-территориального устройства.
В целом до настоящего времени административно-территориальная и социальная (сословная) структуры современной России в значительной степени производны от задач сбора, распределения и контроля за сбором и распределением ресурсов, которые были поставлены еще советской властью.
Баланс между сбором ресурсов и их распределением должен осуществляться – если быть последовательным – каким-либо аналогом Госплана СССР. При советской власти балансировка ресурсных потоков осуществлялась системой отраслей народного хозяйства и институтами планирования в рамках составления так называемых межотраслевых балансов. Директивы Госплана доводились до каждой государственной промежности Госкомценом, Госснабом и Госкомтрудом, которые отвечали за то, чтобы необходимый минимум потребительских и производственных ресурсов был доступен членам всех советских сословий – согласно принципам советской социальной справедливости. При возникновении дефицита ресурсов издавалось соответствующее постановление Правительства СССР, согласно которому принимались особые меры по замещению дефицита хлеба, иголок и ниток, молока и масла, обуви, «резинотехнических изделий № 2» – советских презервативов и прочего.
В настоящее время отрасли народного хозяйства в их традиционном, советском виде исчезли, существуют только статистически. На остатках советских министерств и ведомств в 90-е годы ХХ века были созданы «частные» корпорации и холдинги, вытесняемые сейчас государственными корпорациями, сохраняющими внутреннее унаследованное советское территориальное устройство. При этом балансировка ресурсных потоков в рамках составления прогнозов развития и соответствующих программ развития (таких как «Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации», более известная как «Программа-2020») отнесена к компетенции мифического рынка и Министерства экономического развития.
Однако технических способов координации ресурсных потоков и формирования межотраслевого баланса в масштабах не только страны, но и отраслей (корпораций) или регионов пока не создано. Сейчас ситуативные дефициты государство пытается микшировать в основном методами антимонопольной политики, «наказывая рублем» тех распорядителей ресурсов, на которых – в результате административного выбора – пала вина за то, что растут цены на «товары повседневного спроса», или за то, что они исчезают с прилавков. Их, если пользоваться аппаратной терминологией, «назначают козлами».
Почти каждый современный российский распорядитель федеральных ресурсов (иногда это государственная корпорация, иногда – статистическая, виртуальная реальность, называемая по инерции отраслью народного хозяйства) имеет, как уже говорилось, свое, отличное от других распорядителей, деление территории страны на части – округа, в которых дислоцированы его подразделения или учреждения. Округа имеют свое внутреннее, иерархированное устройство. Например, железные дороги, как одно из делений транспортной инфраструктуры страны, делятся на пути, станции, дистанции и участки, вокруг которых сосредоточены предприятия и организации, обеспечивающие использование транспортного ресурса (см. приложение 18). Таможенная служба делится на таможенные округа, главные, центральные и региональные таможни, таможни, таможенные пункты, вокруг которых обустроено пространство таможенного обеспечения и обслуживания (см. приложение 7). Авиационное пространство делится на округа управления воздушным движением, а Транснефть управляет своим хозяйством через округа с соответствующими территориальными органами (см. приложение 30) и так далее.
В ресурсном государстве существуют особые ресурсы, такие как трудовые и мобилизационные, управление которыми осуществляется через специфические округа, определяемые режимами регистрации, постановки на разного рода учеты и мобилизационными государственными институтами. Разбиение мест сосредоточения этих ресурсов на округа соответствует в большинстве случаев административно-территориальному и муниципальному делениям.
В моей работе «Ресурсное государство» был описан цикл социальных отношений ресурсного государства «сдача ресурсов – раздача ресурсов – жалоба (донос) на нарушения при сдаче и раздаче», впервые выделенный О. Бессоновой. Сдача (сбор ресурсов) предполагает, что природа и население так устроенного государства обязаны обеспечивать поступление ресурсов в центральный (в наше время федеральный) бюджет, а государство обязано так распределять ресурсы, чтобы удовлетворить доминирующим в конкретное время принципам социальной справедливости. Социальные группы – сословия, к которым так или иначе причислены все граждане страны, специализированы либо на сдаче ресурсов (на производстве), либо на их раздаче (на управлении), либо на контроле за социальной справедливостью при сдаче и раздаче (силовые структуры).
Контроль за сбором ресурсов и их распределением осуществляется институтом жалоб (доносов) граждан на нарушения социальной справедливости, а организационно контроль оформляется в разного рода силовые (в широком смысле этого понятия) структуры. Силовые структуры имеют собственные системы районирования, то есть окружного деления. При этом деление территории страны в системе внутренних дел, например, существенно отличается от деления страны в системе военной организации государства.
Так, в МВД территория страны делится на:
оперативно-территориальные командования внутренних войск, совпадающих в своих границах с политическим делением страны на федеральные округа. Внутренние войска несут военную службу, и потому являются элементами скорее военной, чем правоохранительной организации государства;
округа (территории), подведомственные соответствующим департаментам МВД – например, по охране особо важных объектов или округа транспортной милиции (в какой-то степени приближенные к транспортным округам);
региональные управления МВД, совпадающие с административно-территориальным делением;
районные и межрайонные управления;
участки, совпадающие на муниципальном уровне с границами муниципалитетов или внутригородских территорий.
А в системе военной организации государства доминирует другая территориально-отраслевая структура, в которой роли отраслей выполняют рода войск, а роли регионов – военные округа.
В рамках округа любого рода его начальник обладает полнотой ресурсной власти, и территория округа является его функциональным поместьем. Даже егерь или лесничий, не обладающий «в реальности» значимой властью, в своем «на самом деле» становится полновластным помещиком, от которого зависит получение порубочного билета или возможность поохотиться в официально запретное время в запретном месте на «редких и исчезающих животных», то есть «нужным человеком».
Сословная структура и бюджетные корпорации
Социальная структура ресурсного государства описана в моей работе «Сословная структура современной России». Сословиями считаются социальные группы, различающиеся объемом прав и обязанностей, определенных государством по закону или по традиции. Сословное деление, как правило, существует наряду с классовым, при котором люди, будучи активными на рынке, разделяются на группы – классы по уровню потребления. Разделение на высший, средний и низший классы, введенное американскими социологами аналитически в 30-х годах ХХ века, сегодня стало естественным и само собой разумеющимся основанием для взаимной идентификации и самоидентификации граждан в условиях рыночной экономики. Однако в России, ввиду ресурсной (не рыночной) организации ее хозяйственной жизни, классовая стратификация возникает только в относительно краткие периоды перестроек и революций при крушении институтов сбора и распределения ресурсов, в то время как во времена относительной политической стабильности доминируют сословные принципы стратификации.
«В реальности» разделению территории страны на части сопутствует разделение населения на сословия, необходимое для обеспечения принципов социальной справедливости при сборе и распределении ресурсов, их сдаче и раздаче, если пользоваться терминологией О. Бессоновой. Сословия, как уже говорилось, специализированы на сборе – сдаче ресурсов (например, работающие по найму), распределении – раздаче ресурсов (например, государственные гражданские служащие или бюджетники, занятые выполнением государственных социальных обязательств, то есть распределением ресурсов образования, здоровья, культуры) или на контроле за сдачей и раздачей ресурсов (например, отдельные подсословия государственных гражданских служащих и правоохранителей).
В целом в каждом сословии есть подсословия, узкоспециализированные на каком-либо конкретном виде деятельности, обеспечиваемом ресурсами из федерального бюджета. Так, государственные гражданские служащие, как подсословие государственных служащих, служа государству, специализированы на управленческом (административном) ресурсе, а судьи, служа «в реальности» закону, а «на самом деле» государству, – на ресурсе правоприменения.
Можно сказать, что служивые сословия специализированы на особом – контрольном или административном – ресурсе, распоряжение которым и является властью в такого рода государственном устройстве. Распределение членов служивых сословий по элементам административно-территориального деления равносильно распределению власти. О поселениях, где нет даже участкового милиционера, говорят, что там нет власти.
Титульные сословия существуют согласно специальным законам. Так, в законе о системе государственной службы выделены три вида деятельности (государственная гражданская служба, военная служба, охрана правопорядка) и соответственно три сословия: государственные гражданские служащие, военнослужащие, правоохранители. Место каждого титульного (служивого) сословия в государственном устройстве определяется как общими законами, такими как Закон о системе государственной службы, так и частными законами. К ним относятся законы о статусе военнослужащих в целом, и военнослужащих ФСБ, СВР, ФСО в частности, законы о статусе депутатов, судей, прокуроров, казаков, работников правоохранительных министерств и служб: МВД, таможни, судебных приставов, наркоконтроля и др.
При этом каждое ведомство разрабатывает и согласовывает в Правительстве РФ и положение о самом себе, в котором оговариваются его численность, внутреннее устройство, в том числе и система территориального представительства, то есть внутриведомственное административно-территориальное деление – округа. Как правило, вопросы соотношений между базовыми сословными законами, законами о министерствах (ведомствах) и положениями о них не обсуждаются, что приводит к неоднозначности в определении полномочий их сотрудников как в отношениях с региональными чиновниками и муниципальными служащими, так в отношениях со служащими других министерств и ведомств. Эти соотношения устанавливаются динамически, они и являются «всамделишной» политикой в так устроенном государстве.
В положениях обо всех министерствах и ведомствах записано, что другие министерства и ведомства обязаны предоставлять необходимую для соответствующей службы информацию, однако лишь в немногих положениях записано, что они сами обязаны предоставлять информацию по запросам других подразделений государственного устройства. То есть министерство или ведомство может предоставлять информацию по запросу другого ведомства, а может и не предоставлять – согласно положению о самом себе, утвержденном Правительством РФ. Формы взаимодействия между министерствами и ведомствами установлены законами о Правительстве РФ, в то время как отношения между их подразделениями, особенно региональными, нормативно не определены. И, конечно, не определены отношения между подразделениями министерств и ведомств на муниципальных уровнях административно-территориальной организации.
Нетитульные сословия определяются частными законами или по традиции, из которых не следует особых преференций и обязанностей. Например, статус работающих по найму определяется Трудовым кодексом, пенсионеров – законами о пенсионном обеспечении, а статус временно не имеющих сословной определенности – миграционными законами. Нетитульные (обслуживающие) сословия существуют либо по традиции (лица свободных профессий), либо по законам, таким как УК и УПК РФ (ограниченные в правах, подследственные и заключенные).
Отношения между титульными и нетитульными сословиями формируют особую реальность со специфическими отношениями административного торга при сборе ресурсов, их распределении через бюджеты разных уровней, виды государственной деятельности и системы сословной ренты.
Собственно, сословия выделяются через их отношение к управлению ресурсными потоками: они их собирают – добывают, перерабатывают, распределяют; контролируют добычу, переработку и распределение; хранят и потребляют. Ресурсы, к которым приписаны современные сословия, и сами сословия, специализированные на частной форме управления этими ресурсами, рассматриваются мной как отрасли народного хозяйства. Кроме того, согласно имперской традиции элементы административно-территориального деления рассматриваются властью как совокупность ресурсов, передаваемых в управление назначаемым – выбираемым высшим должностным лицам – государственным служащим, то есть как поместья.
Раздача – распределение ресурсов согласно принципам устройства ресурсного государства должна осуществляться с соблюдением социальной справедливости, то есть пропорционально значимости сословий. Раздачу – распределение ресурсов, в свою очередь, осуществляют специализированные сословия, члены которых являются работниками соответствующих министерств, служб, агентств и комитетов, обеспечивающих выполнение государственных социальных обязательств.
Раздача ресурсов осуществляется институтами, организованными согласно административно-территориальному, окружному и муниципальному делению. Так, раздача ресурсов под названием «здоровье» осуществляется федеральными, региональными и отраслевыми (ведомственными – окружными) структурами здравоохранения. Причем за каждым видом медицинских ресурсов закреплены вполне определенные структуры. Так, оказание высокоспециализированной помощи (федеральный ресурс) осуществляется особыми центрами высокотехнологической медицины, расположенными в региональных столицах, за которыми закреплены зоны обслуживания, своеобразные медицинские округа. А оказание скорой и неотложной медицинской помощи организовано в системе соответствующих территорий обслуживания станций скорой и неотложной помощи – медицинских округов низшего уровня, наряду с участками текущего медицинского обслуживания относящимися к муниципальным структурам. Это скорее муниципальный ресурс, управление которым частично передано на региональный уровень.
Специализация сословий на каком-либо ресурсе проявляется в том числе в неравномерности распределения их членов по элементам административно-территориального деления. Так, в большинстве муниципалитетов низших рангов (поселениях, городских поселениях) относительно мало государственных служащих (военнослужащих, правоохранителей, гражданских служащих), но относительно много членов нетитульных сословий: пенсионеров, работающих по найму и бюджетников. Это значит, что в этих муниципалитетах консолидировано относительно мало «административного ресурса». В то же время в городских округах, являющихся столицами субъектов Федерации, относительно много государственных гражданских служащих как федерального, так и регионального уровня, муниципальных служащих, правоохранителей. Отсюда – в том числе – и значимость этого типа поселений для системы власти.
В определение статуса государственного служащего входят социальные гарантии, в том числе привилегии, связанные с получением образования, медицинским обслуживанием, ограничения на применение к нему административных и уголовных санкций, предоставление жилья и обеспечение возможностей для отдыха и многое другое. Для обеспечения этих гарантий существуют сети специализированных учреждений и организаций: ведомственные медсанчасти и госпитали, санатории и дома отдыха, военные и другие отраслевые академии, специальные (в частности, военные) суды и органы дознания, учреждения и организации образования.
Такого рода организации и учреждения неравномерно распределены по элементам «реального» устройства страны. В одних поселениях (в основном в городских округах) много ведомственных учреждений науки, культуры, образования, здравоохранения. В то же время в существенной части поселений сегодня только номинально остались учреждения здравоохранения, образования и культуры, так как медицинские, культурные и образовательные ресурсы сконцентрированы на уровнях муниципальных районов и городских округов.
Неравномерность обеспечения населения ресурсами ни в коей мере не компенсируется увеличением мобильности в оказании услуг, так как эта мобильность остается в основном потенциальной (по концентрации ресурсов) и не может стать актуальной из-за того, что государственные люди называют «транспортной доступностью», а люди считают транспортной недоступностью. Такая неравномерность в обеспеченности ресурсами интерпретируется властью как нарушение социальной справедливости, что стимулирует чиновников предпринимать усилия по ее восстановлению, отчего и следует направление ресурсов, в частности, на дорожное строительство.
Распределение ресурсов в бюджетах всех уровней происходит на вполне определенные виды деятельности, осуществление которых предписано конкретным сословиям. Однако в ходе освоения этих ресурсов существенная, если не подавляющая их часть осваивается не в ходе профильной деятельности, а в системе ее обеспечения и обслуживания. Так, исполнение военного бюджета обеспечивается и обслуживается судьями и прокурорами, депутатами и казаками, лицами свободных профессий и работающими по найму, бюджетниками и пенсионерами.
В ходе служб и их обеспечения формируются бюджетные корпорации, образованные членами всех сословий, причастных к освоению ресурсов, выделенных в том или ином бюджете. Все члены сословий, причастные по факту освоения ресурсов, например, военного бюджета, становятся членами военной корпорации, заинтересованными в увеличении разнаряжаемых ресурсов. Поскольку военный бюджет многосоставный, то в нем выделяются отдельные узкопрофильные части, такие как, например, бюджеты родов войск и военных округов. Соответственно военная корпорация дифференцирована на множество малых корпораций, обеспечивающих и обслуживающих частные бюджеты. Так, бюджетная корпорация «флотских» отличается от бюджетных корпораций, осваивающих средства сухопутных или космических войск.
Существует множество бюджетных корпораций, соотнесенных с множеством статей освоения бюджетных ресурсов, такие как корпорации, связанные с транспортом (железнодорожным, водным, воздушным), связью, сельским хозяйством, энергетикой, здравоохранением, образованием, охраной природы, обеспечением защиты от внутренних врагов, внешних врагов или природных угроз. Такие корпорации существуют еще с советских времен.
В последние десятилетия оформилась специфическая бюджетная корпорация, ориентированная на формирование рыночной экономики. Количество бюджетных ресурсов, освоенных ее членами за почти два десятилетия ее существования, весьма велико, однако цель столь же далека, как и в начале пути. Строительство рынка, как следует из отечественного опыта, весьма ресурсоемкое мероприятие, а декларируемая членами корпорации угроза сворачивания рынка и возврата к плановому хозяйству позволяет им требовать все больше и больше ресурсов. В результате корпоративного строительства возникли десятки государственных организаций, единственной функцией которых является регулирование рынков – при том, что рынка как свободного от государственных ограничений оборота товаров и денег практически нет.
Не менее ресурсоемкой оказалась другая современная бюджетная корпорация – строителей демократии. Угроза отсутствия демократии, лежащая в основе формирования этой корпорации, стимулирует власти выделять в бюджете, внебюджетных фондах и «черным налом» огромное количество ресурсов, осваиваемых поборниками демократии в ходе партийного строительства, формирования «организаций гражданского общества» и других «общественных» движений. И чем больше ресурсов осваивает эта корпорация, тем сильнее аппетиты ее членов, как и количество и интенсивность придуманных ими опасностей, угрожающих тому, чего нет и не может быть в сословном обществе и ресурсном государстве. Эта бюджетная корпорация породила десятки «политических партий», тысячи «общественных» организаций и движений, существующих только благодаря освоению бюджетных ресурсов, выделенных на развитие демократии. При прекращении бюджетного финансирования такие организации бесследно исчезают.
Столь же значима в сегодняшней организации социальной жизни бюджетная корпорация борцов с коррупцией. Борьба с коррупцией усилиями членов этой корпорации в нашей «реальности» становится самораскручивающимся процессом. Описание того, что происходит «на самом деле» в других бюджетных корпорациях, интерпретируется заинтересованными в том чиновниками как коррупция. Фиксация роста коррупции, то есть расширение сферы общественно-гражданских (а не служебных) отношений между чиновниками, заставляет власти увеличивать количество бюджетных ресурсов для борьбы с ней. В результате из представителей всех сословий, причастных к борьбе с коррупцией, формируется корпорация, лоббирующая дальнейшее увеличение ресурсов, необходимых для ее существования, то есть для борьбы с коррупцией. При этом борцы с коррупцией свои внутрикорпоративные общественно-гражданские отношения коррупцией не считают, точно так же, как представители всех других бюджетных корпораций. Поэтому любое разоблачение собственных коррупционеров воспринимается внутри корпорации борцов с коррупцией как нарушение социальной справедливости. Бюджетная корпорация борцов с коррупцией породила только на федеральном уровне десятки «силовых контор», чиновники которых бдительно следят за тем, что составляет содержание жизни других чиновников и простых граждан «на самом деле», и рапортуют о лавинообразном росте коррупции и необходимости увеличения количества ресурсов для борьбы с ней.
Бюджетные корпорации стремятся к увеличению осваиваемого бюджета и количества своих членов, необходимых для нейтрализации угроз. Рост численности разного рода служащих уже таков, что по их абсолютному количеству Россия уже, как пишут, обогнала СССР, а список угроз, которые эти служащие должны нейтрализовать, больше напоминает словарь иностранных слов. И это и есть развитие для сложившейся системы социальных отношений. Любые «пределы численности» или ресурсопотребления, установленные сверху, при таких интенциях оказываются недостаточными, так что бюджетные корпорации непрерывно генерируют сигналы бедствия, сообщая «наверх» о том, что возникли или могут возникнуть опасности, угрозы или враги, для борьбы с которыми нужны дополнительные кадровые и материальные ресурсы.
Давно очевидно, что количество пожаров не зависит от численности работников МЧС, количество кишечных инфекций не зависит от численности санитарных врачей, а рынок и соответствующие ему политические институты возникают сами по себе, если исчезает государственная ресурсная кормушка. А то, что считается коррупцией, при изменении точки зрения становится не более чем особенностями «национальной рыбалки» или «охоты». Для того чтобы тушить пожары, лечить диарею, «развивать рынок» и «решать проблемы», нет необходимости содержать огромные многоуровневые административные аппараты, занятые чаще всего сбором сословной ренты с нарушителей норм и правил и возмездно закрывающие глаза на «всамделишное» состояние тех объектов и отношений, за безопасность которых они якобы отвечают. Ведь служивые «тоже люди» и понимают, что на приведение в относительный пожаробезопасный или санитарный порядок школ, больниц, магазинчиков, подъездов жилых домов и запасных выходов в общежитиях, построенных еще при царе Горохе, никаких ресурсов не хватит. Они понимают и то, что если не препятствовать людям заниматься своим делом и получать за это деньги, то рынок и его политические институты возникнут если не сами по себе, то уж не в результате бюджетного финансирования. Но тогда служивые люди окажутся не у дел – без функций, статуса и возможности перераспределять ресурсы. И это станет нарушением социальной справедливости в общегосударственном масштабе, чего допустить нельзя согласно основным принципам организации отечественного государства социальной справедливости.
Эти служащие – члены бюджетных корпораций – по большей части концентрируются на посреднических уровнях административно-территориальной иерархии: в городах федерального значения, в регионах и муниципальных районах, где их функции в основном заключаются в распределении ресурсов и в сборе сословной ренты, а деятельность сводится к обустройству своих поместий.
Бюджетно-корпоративная структура, прежде всего архаичная советская, непосредственно связана с расселенческой структурой. Практически в каждом регионе есть поселки, городки и микрорайоны железнодорожников, водников, военных, ученых и так далее, в которых живут члены разных сословий, связанных причастностью к обслуживанию и обеспечению разного рода бюджетов. Эти люди – члены разных сословий – проживают в городских округах, городских и сельских поселениях и образуют в них корпоративные общности. Эти корпоративные поселения – военные и научные городки, ЗАТО или (в больших городах) дома и микрорайоны, слободы при промышленных предприятиях – построены были когда-то на средства соответствующих бюджетов. В них с советских времен сохранились свои системы раздачи ресурсов – медицинского обслуживания, системы снабжения и коммуникаций, культуры и образования.
Такие поселения (или части поселений – поселки) непосредственно связаны не с региональными, а с окружными структурами административно-территориального деления, так как распределение ресурсов корпорациями идет (или шло, так как в последние годы жилые и прочие непрофильные фонды передавались на балансы муниципалитетов) через округа (отрасли). Однако в последние годы возникают и корпоративные поселения членов постсоветских бюджетных корпораций – борцов с коррупцией, строителей рынка и демократии.
Многие так называемые социальные проблемы в такого рода поселениях возникли прежде всего потому, что из системы распределения ресурсов исчезли, в связи с новой сословной структурой, те статьи бюджетирования, вокруг которых кормились многочисленные представители советских – по происхождению – осваивателей научных, производственных и социальных бюджетов. Социальная активность в такого рода поселениях носит, как правило, ретроградный характер: требования «народа» – членов бюджетной корпорации направлены на восстановление привычных форм бюджетирования.
Согласования интересов в сословном обществе и дефицит
Существенным аспектом ресурсно-сословного устройства «реальности» является перманентный дефицит ресурсов. Их по определению не хватает, так как самое необходимое, как правило, оказывается вне распорядительной компетенции осваивающего ресурсы субъекта. Необходимость «выбивать ресурсы», простраивать стратегии их освоения и списания, формировать альянсы для этих же целей порождает очень плотную структуру персонифицированных социальных связей, которую в советские времена называли «блатом» и «нужным знакомством», а теперь называют «коррупцией».
Эта система отношений, существующая «на самом деле», и есть сословное общество, которое неотделимо от государства и образует с ним весьма конфликтное целое. В территориальном отношении «на самом деле» такое общество организовано как система поместий и межпоместных отношений. Как уже подчеркивалось выше, административный торг между членами сословий формируется в пространстве ресурсной организации экономической жизни. Это торг между представителями разных сословий при сборе ресурсов, их распределении и при контроле за их сбором и распределением. В процессе торга происходит конвертация одного вида ресурсов в другие. В официальной советской ресурсной экономике ресурсы конвертировались, в частности, во властные статусы и обратно. В теневой советской экономике ресурсы и властные статусы можно было конвертировать также и в советские деньги, но деньги чаще всего не конвертировались во властные статусы.
В современной российской организации социально-экономической жизни в той или иной форме сняты ограничения на конверсию властных статусов в деньги, как и денег во властные статусы, связанные с распоряжением другими ресурсами, что видно, например, по составу представительских органов власти Федерации, регионов и муниципалитетов, депутатами которых обычно становятся вполне состоятельные люди.
Административно-территориальная структура порождает в наше время условия для специфического административного торга между первыми лицами государственных и частных учреждений, предприятий и организаций, с одной стороны, и муниципальными служащими – с другой. Формой торга является «договаривание» о взаимном обмене ресурсами и услугами, причем формы такого обмена, как правило, находятся вне официального правового поля. Такой торг осуществляется «по понятиям», основанным на не проявленных вовне представлениях о социальной справедливости, в отличие от советских времен, когда такие критерии задавались КПСС в более-менее явной форме.
Административный торг обусловлен самой структурой «реального» пространства и ресурсной природой власти, функции которой заключаются в заботе о благе народа, то есть в справедливом распределении ресурсов между сословиями.
Рассмотрим, например, административный торг между губернаторами и первыми лицами федеральных, окружных и столичных учреждений, предприятий и организаций, дислоцированных на территории субъекта Федерации. Так, учебное заведение федерального подчинения, такое как федеральный университет, находящееся на территории субъекта Федерации, «в реальности» располагает некими номинальными финансовыми, административными или иными ресурсами, распоряжение которыми находится вне компетенции иных должностных лиц. «На самом деле» такое заведение представляет собой особый вид поместья, в котором вся ресурсная власть принадлежит ректору.
Однако возможность эти ресурсы использовать ограничена, в частности тем, что выделение землеотводов под строительство университетских зданий и сооружений контролируется муниципалитетами (в случае селитебных территорий), или губернаторами (в случае земель сельхозназначения), или первыми лицами других федеральных учреждений и организаций, расположенных на территории региона (если, к примеру, это земли лесного фонда).
Для того чтобы университет мог конвертировать выделенные ему финансовые и административные ресурсы в здания и сооружения, необходимые для реализации его уставных функций, его первые лица должны «договариваться» с иными распорядителями ресурсов: губернатором, руководителем земельного кадастра и многими другими функционерами. Совокупность возможностей договариваться и результатов этих договоренностей (обменов услугами и ресурсами) формирует в данном случае локальный административный рынок, являющийся частью общего административно-рыночного поля. Побочным, но неизбежным результатом административно-рыночных отношений становится поместное обустройство страны, происходящее «на самом деле» в ином социальном пространстве, нежели пространство «реальных» государственных отношений.
Или рассмотрим – сугубо гипотетически – отношения между губернскими и муниципальными властями при освоении ресурсов, выделенных на строительство какого-либо объекта, например моста.
Губернатор выбивает «в реальности» ресурсы на такое строительство, обосновывая его необходимость заботой о благе народа. Однако в его «на самом деле» речь идет об обустройстве дороги к месту охоты или рыбалки. Муниципальным властям этот мост не очень нужен, однако его строительство позволит решить их «всамделишную» проблему, например, закатать асфальтом межпоселенческую дорогу, ведущую в село, где родился глава муниципальной администрации и где все еще живут его родственники. И губернатор, и глава администрации прилагают усилия к тому, чтобы прежде всего решить свои задачи.
В ходе торга ресурсы, выделенные на строительство моста, осваиваются частично и на асфальтирование дороги. При этом возникает «долгострой», на завершение которого нужны дополнительные ресурсы. Ситуация отслеживается соответствующими органами, которые информируют окружные или федеральные власти о нецелевом использовании бюджетных средств. В зависимости от обстоятельств эта информация может послужить средством давления и на губернатора, и на главу муниципального образования. А может стать основой уже трехстороннего сотрудничества между губернатором, главой муниципальной администрации и региональными контролирующими чиновниками и их окружными начальниками в деле обустройства их «на самом деле»: они смогут сообща рыбачить или охотиться в месте, куда можно проехать по приличной дороге, после чего им можно будет «отдохнуть», попарившись в баньке, выпив, закусив и поговорив о судьбах родины и о всепроникающей коррупции.
Дефицитарность базовых отношений между элементами административно-территориального деления иногда заложена в прямой и явной форме, как это происходит в определенных законом № 131-ФЗ нормах межбюджетных отношений между муниципалитетами, с одной стороны, и регионами – с другой. Муниципалитеты, как известно, наделены определенными полномочиями, однако «реальных» источников доходов для выполнения этих полномочий не очень много[27], поэтому муниципальные бюджеты часто дефицитны. Законом введена практика дотирования местных бюджетов, причем размеры дотаций, субвенций, отрицательных трансфертов и просто трансфертов (и размеры и формы «откатов», то есть ренты распределителям дотаций) определяются в ходе административного торга между муниципальными и региональными властями[28].
Ресурсы, предоставляемые под жестким силовым контролем, исключающим или серьезно затрудняющим административный торг при их освоении (то есть откат или распил), часто остаются неиспользованными «в реальности», так как оказывается, что «на самом деле» они нефункциональны. Если верить СМИ, это произошло, например, с финансовыми ресурсами, выделенными Республике Алтай на ликвидацию последствий катастрофического землетрясения 2003 года, когда они пролежали невостребованными на счете в казначействе более года.
Действительно, если ресурсы нельзя «попилить» и использовать для обустройства поместий, то они никому и не нужны. Ведь помещик лучше, чем кто-либо знает, какие дыры есть у него в хозяйстве, и если нет возможности перенаправить ресурсы с восстановления покосившихся крыш и печей жителей пострадавших поселков («.. если им надо, то сами восстановят. А дать им деньги, то все пропьют») на то, что нужно «на самом деле», то пусть лучше и лежат на счету, сохранней будут.
В результате административно-рыночного перераспределения ресурсов, как правило, исходные цели инвестиционных и иных проектов не достигаются, так как в ходе административных торгов ресурсы, выделенные на эти проекты, расходуются на согласование интересов участников проекта, на выплату сословной ренты и, в конечном счете, на обустройство поместий тех служивых людей, которые причастны к разработке и реализации таких проектов. Таким поместьем может быть и субъект Федерации, и муниципальное образование, школа или больница.
Члены сословий, предназначенных для контроля за использованием ресурсов («силовики»), интерпретируют это как коррупцию, хищение ресурсов или их нецелевое использование. Подобная интерпретация служит основанием для уголовного или административного преследования нарушителей, в том числе губернаторов, государственных и муниципальных служащих и коммерсантов, обслуживающих соответствующие бюджеты и проекты. Однако чаще всего в ходе следствия выясняется, что «расхитители» действовали в рамках ведомственных и подзаконных актов и нет иных оснований, кроме политических, для их уголовного преследования.
При желании контролеров за соблюдением социальной справедливости сам процесс административного торга и перераспределения ресурсов можно интерпретировать как нарушение норм обращения с ресурсами. Число мэров городских округов и городских поселений, не сумевших «на самом деле» «договориться» с федеральными контролерами, губернаторами или столичными инвесторами о выделении земли или других ресурсов под разного рода проекты или даже для выполнения своих не обеспеченных ресурсами полномочий (и попавших вследствие этого в жернова кампании борьбы с коррупцией), уже перевалило за сотню.
Конец ознакомительного фрагмента.