Глава 1
Пространства власти и пространства жизни
Феноменологическая классификация поселений России[2]
В настоящее время доминирует в значительной мере механическое представление об административно-территориальной организации федерации. Согласно унаследованным от предыдущих эпох стереотипам, страна представляется состоящей из регионов, а регионы – из городов, сел и поселков. Однако в 2000 году указом Президента РФ введен новый – окружной – принцип административно-политического деления и созданы федеральные округа. Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ введена принципиально новая для страны муниципальная форма территориальной организации. В муниципальном отношении страна теперь делится на городские округа, муниципальные районы, городские поселения и поселения. В эту классификацию включено 19 769 сельских поселений, 1773 городских поселения, 1780 муниципальных районов, 521 городской округ, 236 внутригородских территорий (в Москве и Петербурге).
Конституцией РФ в статье 131 закреплен территориально-публичный принцип организации местного самоуправления. Однако в федеральном законодательстве отсутствуют понятия «административно-территориальное образование» (АТО) и «административно-территориальное устройство» (АТУ). Пространственной основой создания и деятельности органов региональной и местной власти являются не административно-территориальные единицы (данный термин в тексте Конституции РФ вообще не употребляется), а населенные пункты. Поскольку в федеральном законодательстве данное понятие не раскрывается, не установлены категории и виды населенных пунктов. Субъекты РФ по собственному усмотрению регулируют общественные отношения в данной сфере[3]. Существенно разнятся и критерии образования населенных пунктов, отнесения их к той или иной категории или виду. Так, например, в Градостроительном кодексе Российской Федерации понятия «сельское поселение» и «городское поселение» в одном случае отождествляются с понятием «муниципальное образование», а в другом – с понятием «населенный пункт»[4].
В настоящее время разнородные классификации поселений сосуществуют, причем в быту (включая быт официальный) доминирует более-менее привычная советская, а в государственной жизни – весьма противоречивая российская, что не добавляет определенности в пространственной самоидентификации граждан. Единственным актом, несколько проясняющим соотношение территории муниципальных образований и территорий административно-территориального устройства субъекта РФ, является постановление Конституционного Суда Российской Федерации по «удмуртскому делу»[5].
В этом постановлении выражена правовая позиция о допустимости и возможности деления территории субъекта РФ «не только на муниципальные образования, но и на административно-территориальные образования, в которых осуществляется государственная власть»[6], причем границы тех и других образований могут как совпадать, так не совпадать[7].
Итак, страна разбита на федеральные округа. Над ней доминируют города федерального значения Москва и Санкт-Петербург, особый статус которых определен Конституцией РФ. Москва разбита на округа-префектуры, статус которых в некоторых отношениях сравним со статусом субъектов Федерации. В городах федерального значения выделяются внутригородские территории, называемые муниципальными образованиями – 125 управ в Москве и 121 округ в Санкт-Петербурге.
Регионы – субъекты Федерации определены Конституцией через прямое перечисление в тексте основного закона. Кроме того, регионы, как и города федерального значения, определены в тексте Федеративного договора 1992 года, который до сих пор не отменен. Этот список постепенно сокращается за счет так называемого укрупнения регионов, то есть включения национальных округов в состав краев и областей. Каждый регион приписан к определенному федеральному округу.
Городской округ (состоит из одного городского поселения) и соответствует привычному советскому городу областного подчинения. Это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района, его органы местного самоуправления обладают полномочиями как поселения, так и муниципального района. Статус городского округа определен Федеральным законом № 131. В состав территории городского округа может входить один город или один поселок, а также, в соответствии с генеральным планом городского поселения, территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры. Городские округа не имеют внутренней структуры, в них существуют – по закону – только невнятно определенные внутригородские территории.
По смыслу концепции муниципальной реформы предполагалось, что статусом городского округа будут наделяться крупные и экономически самодостаточные города – промышленные центры. В большинстве регионов так и произошло при проведении муниципальной реформы и наделении муниципальных образований статусом в 2003–2005 годах. Во многих регионах городские округа суть вчерашние города республиканского, краевого, областного, окружного значения.
Вместе с тем в некоторых регионах (Калининградская, Сахалинская, Свердловская и другие области) статусом городских округов были наделены муниципальные районы, занимающие обширную территорию и не всегда имеющие высокий уровень урбанизации. Остров Новая Земля с населением менее 1000 человек получил статус городского округа Архангельской области. Напротив, в Татарстане, Белгородской и Саратовской областях крупные города не были наделены статусом городского округа и оказались лишь поселениями в муниципальных районах.
Понятие «муниципальный район» появилось после принятия закона № 131-ФЗ. Как правило, муниципальные районы были созданы в границах старых административных районов, унаследованных от советской системы административно-территориального деления, причем в ряде случаев бывшие райцентры не вошли в состав муниципального района.
Муниципальный район – это муниципальное образование, объединяющее несколько городских, сельских поселений и межселенных территорий. Административным центром муниципального района может считаться город или поселок, расположенный в границах муниципального района.
Городское поселение – по муниципальному законодательству Российской Федерации – это и город, и поселок, в отличие от сел и деревень, относящихся к сельским поселениям.
Сельское поселение – один или, чаще, несколько (до 30–40) сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов), объединенных общей территорией. Местное самоуправление в таком варианте территориального деления осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы.
Сельское поселение входит в состав муниципального района. Критерии образования сельского поселения, установленные законом, – непрерывность территории и пешая доступность административного центра. Численность жителей сельского поселения может варьироваться от нескольких десятков до 15–20 тысяч.
Кроме официальных различений, в быту есть различение трех видов поселков, существование которых не нашло отражения в Федеральном законе № 131-ФЗ:
• рабочие поселки (на их территории имеются промышленные предприятия, стройки, железнодорожные узлы и другие объекты; население не менее 3 тысяч человек);
• курортные поселки (имеют лечебное значение; население не менее 2 тысяч человек);
• дачные поселки (места летнего отдыха горожан).
Как бытовые различения также остались села, деревни, поселки, станицы, хутора, аулы, кордоны, железнодорожные станции, полустанки, разъезды, отсутствующие в официальной классификации.
До революции село четко отличалось от деревни. Оно было центром сельского прихода, объединяющего несколько близлежащих деревень, и в селе обязательно была церковь. Дореволюционное село можно рассматривать как аналог центральной усадьбы в советских колхозах и совхозах. Именно в селе чаще всего размещались предприятия по промышленной переработке продуктов крестьянского труда: мельницы, лесопилки, крупорушки, известковые ямы и пр. Сельские жители часто заводили заимки, где трудились большую часть лета на удаленных от основного поселения пашнях и покосах.
Деревня – это населенный пункт с несколькими десятками или сотнями домов индивидуальной застройки, преобладающее занятие жителей – сельское хозяйство (теперь в основном на приусадебном участке), отходничество, промыслы, охота и собирательство.
В начале XXI века деревня остается в России самой распространенной формой поселений, хотя подавляющее число жителей страны проживает в городах.
В городских округах, муниципальных районах, городских поселениях и поселках власть персонифицирована в лице муниципальных служащих. Глава муниципального образования – высшее должностное лицо муниципального образования, возглавляющее деятельность по осуществлению местного самоуправления на его территории.
В российских регионах применяются разные наименования должности главы муниципальных образований: «глава города (района, поселка, села)», «мэр города (района)», «глава местного самоуправления», «руководитель муниципального образования» и т. п.
Многообразие поселений и отношений между уровнями административно-территориального устройства обычно отображается в схемах такого вида (таблица 1).
Таблица 1
Схема административно-территориального деления (АТД) России на 1 января 2006 года (по материалам Общероссийского классификатора объектов административно-территориального деления)
Источник: http://www.terrus.ru/sources/articles/id835_3.shtml
Структура данной схемы показывает, что даже по представлениям высокопрофессиональных аналитиков устройство государства весьма аморфно. И в 2006 году в базовое для исследователей представление административно-территориального устройства не включаются федеральные округа и муниципальные уровни территориальной организации. Кроме того, в схеме не представлены экономические и иные формы районирования – такое, например, как военно-административное деление.
Вячеслав Глазычев считает, что такие аберрации представления административно-территориальной структуры имеют своей причиной особое – административное – видение пространства: «в экспертном сообществе, обслуживающем управление, возобладал схематизм нормативно-численного представления о действительности. Бюджетное управление в этом отношении наиболее характерно – в его природе координаты «точки» замещаются, фигурально выражаясь, почтовым кодом (бюджетный код). … Явная недостаточность такого рода характеристик в практике управления вызывает появление публичных или неафишируемых комментариев, которые приписывают «точке» особые качества. Это качества объектные, вроде значения «точки» для обеспечения обороноспособности, или субъективно-политические, за счет чего «точки», будь то макрорегион, микрорегион или город, описываются в категориях «точка развития», «депрессивный регион» и т. п. Упорядоченной соотнесенности между этими двумя семействами качеств не просматривается, что открывает широчайшие возможности для сугубо неформальных взаимодействий между центрами управления. Специфика представимости заключается в том, что при взгляде из управляющего федерального центра в роли «точек» выступают так называемые регионы, из региональных центров – районы и отдельные города, из районных центров – большинство поселений (но не все поселения). В результате реальная карта подменяется схемой пирамиды, основанием которой служат меньшие пирамиды, вследствие чего в пространстве управленческих представлений оживает принцип Средневековья: «вассал моего вассала – не мой вассал»[8].
История территориального деления как его теория
В любое историческое время административно-территориальное деление представлено множеством своих в той или иной степени публичных проявлений, таких как собственные имена элементов деления (субъектов федерации, например), городов, наименования улиц и номера домов, почтовые коды или коды гарнизонов, воинских частей, исправительно-трудовых учреждений и «номерных» предприятий-поселений в советские времена и т. д. Упорядоченные списки таких объектов, такие как приведенная выше таблица 1, с указанием отношений между ними и выступают эмпирической основой историко-теоретических представлений и в своей совокупности должны отвечать на вопрос «что существует» в этой сфере исследовательских интересов[9].
Однако эти списки не полны, не точны и совсем неоднозначны. Более того, можно составить несколько таких списков, если исходить из разных принципов выделения элементов административно-территориального устройства. Некоторые формы членения не могут быть представлены «открытыми списками» или в силу своей важности для так устроенного государства (засекреченности), или просто потому, что сам факт таких делений привычен и кажется не нуждающимся в рефлексии.
Существует множество претендующих на теоретический статус работ, в которых собраны материалы по истории административно-территориального деления Российской империи, СССР и современной России[10]. В них, как правило, история деления (то есть изменение во времени содержания списков элементов деления) выступает в роли теории, объясняющей, почему существуют именно эти элементы деления, а не другие, и почему отношения между ними таковы, каковы они есть.
В этих теориях основное внимание обычно уделяется абстрактно-теоретическим аспектам организации социального пространства и рассматриваются идеологемы унитаризма, федерализма и конфедерализма как базовые принципы сборки элементов деления в целостное государство, в то время как само его членение на элементы считается исторически или ситуативно детерминированным и потому чем-то вторичным[11]. Эти работы, как правило, имеют футурологическую направленность, и их пафос заключается в критике существующего и в предложениях ввести «новую модель» административно-территориального устройства, чаще всего по очередному импортному образцу.
В свою очередь конфедерация предполагает «перевернутую» пирамиду распределения полномочий: не центр решает, какую часть своих полномочий передать вниз, как в федерации, а регионы отдают часть своих полномочий центру по своему усмотрению.
При размежевании государства на субъекты и проведении границ между ними учитываются, прежде всего, экономические, географические и демографические факторы. Экономический принцип предполагает, что учитываются естественно-географические и производственные особенности страны, размеры ее территории, численность и плотность населения, его тяготение к определенным экономическим центрам, направление и характер путей сообщения, размещение производительных сил.
Национально-территориальная федерация предполагает, что во внимание принимаются прежде всего этнические факторы, и границы субъектов должны максимально соответствовать ареалам расселения этносов. При этом неизбежно возникает конфликт с экономико-географическими и демографическими факторами районирования.
Как правило, вопросы управления элементами административно-территориальной структуры и вопросы членения территории на элементы рассматриваются исследователями как связанные политически, а не структурно.
Свое мнение о социальной организации отечественного пространства имеют и ученые, непосредственно его исследующие[12]. Среди них есть, с моей точки зрения, две полярные позиции, скорее аксиологические, чем теоретические, персонифицированные Вячеславом Глазычевым[13], с одной стороны, и Владимиром Каганским[14] – с другой. Глазычев и связанные с ним исследователи рассматривают социальное пространство как некую реальность, становящуюся – возникающую в деятельности людей. Целью исследований и описаний, при такой позиции, становится социальное действие по формированию пространств жизни, называемое пространственным развитием. Структура пространства оказывается в этой логике зависимой от того, какие люди его населяют, а управление пространственным развитием заключается в инициировании деятельности людей, в их обучении пространственным изменениям.
Каганский и связанные с ним исследователи рассматривают социальное пространство как форму реализации неких идеальных логик или абстрактных принципов. Они исходят из того, что климат, рельеф земной поверхности и другие особенности, скорее физико-географические, чем социальные, определяют пространство расселения и его структуру. Соответственно социальная организация пространства, в том числе и административно-территориальное деление, для Каганского и его последователей выступает некой формой приспособления людей к внечеловеческим или надчеловеческим реалиям.
И Глазычев, и Каганский рассматривают актуальную структуру социального пространства как абсурдную, фиксируя пространственную слепоту и власти, и подвластных.
Социальное пространство России «в реальности» и «на самом деле»
Не претендуя на новизну, хочу подчеркнуть: пространственные интенции отечественной власти заключаются – с моей точки зрения – в преодолении пространства, в его ломке под задачи, у нее возникающие. «Физического» пространства России так много, что далеко не всегда понятно, как им можно управлять. Пространство чаще всего мешает отечественной власти в достижении ее целей, поэтому его приходится преодолевать, модернизировать и минимизировать. В результате таких действий возникают структуры иерархированных связей, имитирующие социальное пространство в системе власти и выступающие для нее единственными пространственными реальностями. Эти государственные имитации пространства и называются «административно-территориальным делением». Жизнь в этих пространствах сводится к функционированию в системе власти. Назовем эти сформированные усилиями власти пространства тем, что существует «в реальности».
«Реальностью» пространственная жизнь не исчерпывается, люди и отношения между ними не вмещаются в очерченные государством пространственные рамки. Они, живя «в реальности», стремятся отгородиться от нее и формируют локальные пространства частной и общественной жизни, которые – в отличие от «реальности» – существуют «на самом деле». То, что есть «на самом деле», не только не совпадает с «реальностью», но и не совместимо с ней, хотя и не отделимо от нее, сосуществуя с «реальностью» в физическом пространстве. Можно сказать, что «в реальности» все пространство сформировано властью, и ничего, кроме территориальных органов власти и подвластных граждан, в нем не существует. Но такая власть – во многом фикция, так как «на самом деле» ее нет, и даже функции управления осуществляются в иной системе пространственных связей и отношений.
Пространственная жизнь «на самом деле» – как противоположность функционированию в системе территориальной власти – происходит в том, что я называю, вслед за Александром Кривовым[15], поместьями. Поместьем становится часть «реального» пространства, отделенная от него границей любого рода, в том числе и забором, и преобразуемая сообразно «человеческим» представлениями о том, как оно должно быть организовано. Так, регионы Российской Федерации, особенно ее республики, будучи «в реальности» ее субъектами, «на самом деле» представляют собой поместья их президентов и глав администраций. Существенная часть муниципальных районов, например, «на самом деле» стали поместьями глав муниципальных образований, в которых практически вся могущая приносить доход собственность зарегистрирована на членов их семей и доверенных лиц и где без их ведома и муха не летает. Деревенская усадьба «в реальности» не более чем обычное домовладение, а «на самом деле» это поместье, относительно которого окружающие знают, что эти луга, выпасы и деляны относятся именно к тому, кто возглавляет данную семью. Или промышленное предприятие, независимо от формы собственности, «в реальности» не более чем обычный завод или фабрика, а «на самом деле» это поместье директора – олигарха, обладающего по отношению к тем, кто связан с предприятием, практически неограниченной властью. В основе описанной выше Вячеславом Глазычевым «точечной» логики представимости лежит структура, образованная отношениями между вложенными друг в друга поместьями, в которой и осуществляется управление «на самом деле».
Кривов впервые, насколько мне известно, связал структуру отечественного пространства с социальной структурой через понятие поместного образа жизни, который, не существуя «в реальности» сегодняшнего государственного устройства, «на самом деле» был и остается скрытой (даже в языке) устойчивой формой организации российского пространства. Административная пустыня преобразованного «под себя» государством пространства естественным образом сопрягается с поместьями, то есть сформированными людьми и для людей местами обитания, скрыто вложенными в «реальные» территориальные структуры. Это своеобразное очеловеченное пространство, структура и отношения в которых принципиально отличаются от того образца, который навязывается любой «реальной» властью. Оно непрозрачно, закрыто для внешнего наблюдения и описания и внешне – в простейшем случае – проявляется в основном домами-усадьбами, выгодно отличающимися внешним видом от окружающего убожества.
Поместья формально вложены в унифицированные государственное и муниципальное пространства с обязательными транспортными путями и коммуникациями, памятниками, школами, больницами, учреждениями науки и культуры и прочими атрибутами заботы власти о благе народа. Тем не менее, отношения между поместьями муниципальных, региональных и федеральных чиновников, коммерсантов и простых людей (в простейшем случае – между усадьбами, в более сложных – между поселениями, регионами и предприятиями), а также пространственными локализациями мест их охоты, рыбалки, застолья образуют «всамделишное» пространство, которое более-менее тщательно обустраивается и формируется под потребности тех, кто в нем обитает.
Пока сохраняется «реальная» административно-территориальная организации пространства, оптимальным типом человеческого местообитания в России будут поместья[16]. И не только с точки зрения людей, но и с позиций государства. Ведь «в реальности» и вытекающими из нее возможностями и методами вряд ли можно обеспечить действенный контроль за огромным физическим пространством, «проваливающимся» в ячейки сети административно-территориального деления, которую «держит» власть. Однако «в реальности» сегодняшней пространственной организации страны поместья практически невидимы. Они проявляются только как символы социальной несправедливости при управлении ресурсами и как нарушение «реальной» структуры пространства, то есть тогда, когда возникает необходимость репрессировать тех чиновников, которые – по мнению борцов с коррупцией – превратили данные им государством в управление территории в свои вотчины. Тем не менее, глава администрации региона, например, не сумевший обустроить свое поместье и потому не справляющийся со своими «реальными» обязанностями, считается федеральной властью «слабым» чиновником, а президент республики в составе Федерации, выстроивший «на самом деле» жесточайшую систему вассальной зависимости, считается «сильным».
«Реальной» организации пространства соответствует официальная социальная структура, где население страны разделено на сословия, каждому из которых определено место в ресурсных потоках. Поместному обустройству пространства соответствует латентная социальная структура, в которой доминируют помещики и те, кто помещиков обеспечивает и обслуживает. Помещики связаны между собой отношениями, в которых ресурсы, выделенные государством на определенные «реальные» цели, перераспределяются сообразно тому, что необходимо «на самом деле». Причем эта латентная структура, с одной стороны, локальна в том смысле, что структура поместий весьма разнится в разных точках «реальной» организации пространства. А с другой стороны, она повсеместна, и нет, наверное, части «реальности», которая не была бы чьим-то поместьем «на самом деле». Поместьем, которое обслуживает многочисленная челядь, состоящая «в реальности» из служивых людей самых разных сословий, чинов и званий, а «на самом деле» являющаяся обслугой помещика.
Такая структура пространства была специфична и для империи, и для СССР, различаясь степенью разделения на «реальность» и «на самом деле». Страна делилась «в реальности» на губернии, уезды, округа НКВД, совнархозы и так далее, однако «на самом деле» всегда возникали более-менее легальные поместья. Общеизвестны имперские формы публичной поместной организации жизни. При советской власти разделение жизни на «реальность» и «на самом деле» стало абсолютным. Структура «реальности» определялась Конституцией СССР, а «всамделишная» жизнь – «решениями Партии и Правительства».
Советский тип поместья на примере административных районов описан В. Ефимовым[17]. Первые секретари райкомов КПСС были, по его мнению, типичными помещиками, поставленными властью для управления ресурсами. Население советских поместий, рабочие, крестьяне и служащие, были «в реальности» – согласно Конституции СССР – свободными людьми, однако «на самом деле» были ограничены в своей свободе административным режимом и его институтами прописки, военного, трудового учета и иных форм контроля за поведением не в меньшей степени, чем крепостные до реформы 1861 года[18]. Колхозники вообще не имели права на смену места жительства и работы до середины 50-х годов ХХ века ввиду отсутствия паспортов и трудовых книжек.
Советские поместья, в отличие от подавляющего числа имперских, формировались не только по территориальному, но и по отраслевому принципу. Так что директор «номерного» завода или начальник «зоны» в пределах отведенной им «в реальности» территории обладали всей полнотой помещичьей власти, предназначенной для «заботы о благе народа».
Поместная организация пространства в полной мере сохраняется и в современной России. В сегодняшнем «на самом деле» некоторые типы муниципалитетов можно считать поместьями, все население которых находится в жесткой ресурсной зависимости от главы муниципального образования – одного из типов современных помещиков. И это лишь один уровень поместной иерархии. Практически каждый вуз, НИИ, промышленное предприятие, сеть ретейла или воинская часть «на самом деле» есть поместье первого лица, который от имени государства или собственника управляет им, заботясь о благе подвластного ему народа. В современной России чиновник назначается для служения государству на определенную должность на определенное время, а поместье возникает само по себе, как условие службы и как средство для службы, что, в общем-то, не сильно отличается от того, как описывает ситуацию в имперской России В. Ефимов. Ведь не создав «всамделишного» поместья, чиновник не сможет управлять тем, чем ему поручено управлять «в реальности».
В целом «на самом деле» – почти как в СССР – современная Россия делится на поместья – регионы, поместья – госкорпорации, поместья – округа разного рода, над которыми стоят смотрящие – полпреды президента, губернаторы, федеральные и региональные министры, руководители госкорпораций, чиновники представительств министерств и ведомств в регионах, которые «в реальности» не более чем назначенцы своих начальников. Однако «на самом деле» любой чиновник, поставленный «в реальности» на правление, получает в управление поместье и разделяет подвластное ему пространство и находящиеся в нем ресурсы на более мелкие поместья, в которые стремится назначить начальниками – своими вассалами близких себе по разным основаниям людей, принадлежащих, как правило, к служивым постсоветским сословиям. В последние десятилетия была тенденция превращения поместий в вотчины, как это видно на примере национальных республик, где их президенты делали все возможное для того, чтобы передать поместную власть близким им людям.
Формы институализации современного поместного социального пространства иногда изумительно архаичны. Так, губернатор одной из нечерноземных областей в своем «на самом деле» ввел оброк, то есть устно (без всяких следов в «реальности») поручил чиновникам контрольных служб обеспечить поступление в региональный бюджет фиксированной – в расчете на душу муниципального населения – суммы штрафов. А современный аналог барщины – в форме участия в субботниках и иных формах неоплачиваемого принудительного труда – вновь становится в некоторых регионах повсеместной социальной нормой.
И на самом нижнем уровне этой поместной иерархии живут «простые люди», как правило, стремящиеся создать свое поместье, построить или обустроить усадьбу, дачу, заимку, в которых будут складироваться ресурсы «на всякий случай». И здесь, «на земле», государственные служащие оказываются, по видимости, в том же «всамделишном» пространстве, что и члены неслуживых сословий.
И «реальное» пространство, и то пространство, которое существует «на самом деле», внутренне неоднородны. «Реальное» пространство иерархировано системой административно-территориального, отраслевого (окружного) и муниципального делений, в то время как то, что существует «на самом деле», иерархировано системой поместных отношений, в которых поместье «губерния» включено в состав поместья «федеральный округ», а поместье «дача» включено в состав поместья «муниципальный район», «городское» или «сельское поселение». Межпоместные отношения иерархированы таким образом, что поместные амбиции губернатора, например, ограничиваются поместными же амбициями глав муниципальных образований в отношении муниципальной околовластной коммерции. Так что отмеченная выше Вячеславом Глазычевым логика отношений «вассал моего вассала – не мой вассал» отнюдь не метафора.
«Всамделишный» статус «реального» элемента деления, такого как муниципальный район, например, определяется в том числе и тем, чьи поместья в нем расположены. И какие-нибудь заштатные по видимости районы весьма удаленных от столиц областей или краев имеют «в реальности» выделенный статус только потому, что там расположены поместья – охотничьи угодья «видных государственных служащих». Пространственная «реальность» – многоуровневая и сложно устроена, точно так же, как то социальное пространство, которое существует «на самом деле».
Любые рациональные изменения в этой системе отношений, такие как назначения и отставки, репрессии и награждения, изменение статуса поселения, изменения нормативной базы и пр., возможны только «в реальности», в то время как в «на самом деле» те же самые люди, которые выступают агентами изменений, часто действуют так, чтобы смикшировать последствия своих «реальных» действий. Ведь реформирование, осуществляемое «в реальности», тем или иным образом меняет структуру поместий или отношения между ними. Естественно, что помещики сопротивляются административным новациям, даже будучи «в реальности» сугубо государственными людьми.
«В реальности» власть вездесуща, и правила действий в ней прописаны в соответствующих государственных документах, законах и подзаконных актах. «На самом деле» же власти нет, и каждый чих надо согласовывать с соответствующим помещиком. В противном случае он может «подвести под статью» в «реальности», продемонстрировав «тем, кому положено знать», что у него в поместье появился некто, ведущий себя несообразно многочисленным официальным уложениям.
Действие «в реальности» есть бездействие «на самом деле». А действия в «на самом деле», если они совершены «с умом», отражаются «в реальности» лишь в минимальной степени, в идеале от них не должно оставаться следов в «реальном» информационном поле. В системе поместных отношений любые государственные новации перемалываются так, чтобы их последствия для поместий минимизировались.
Принудительная кодификация всех возможных форм поведения, то есть попытки вывести «в реальность» то, что может существовать только «на самом деле», составляет, с моей точки зрения, немалую часть содержания нормотворческой активности власти в последние десятилетия. Итогом этой деятельности «в реальности» стали тысячи законов и несметное количество подзаконных актов и ведомственных инструкций, не поддающихся, видимо, какой-либо систематизации. А «на самом деле» поместная система и поместные отношения остаются самодовлеющими.
Таким образом, с моей точки зрения, структура российского социального пространства во многом представляет собой реализацию внешних логик, однако не физико-географических, как считает В. Каганский, а «реальных», политических. Люди – члены постсоветских сословий погружены в очень жесткие унифицированные пространственно-внепространственные рамки, заданные политической и сословной системами. Эти рамки есть результат преобразования-ломки пространства, детерминированного государственным стремлением его контролировать. В этом государственном пространстве практически нельзя жить, можно только функционировать. Пытаясь очеловечить пространство вокруг себя, «на самом деле» люди стремятся замкнуться в доморощенных поместьях, пусть даже это поместье – в простейшем непосредственно наблюдаемом случае – представляет собой домик в деревне на пространстве шести соток.
Попытки преодолеть кажущуюся абсурдность организации пространства (его «реальную» внепространственность) и заняться «пространственным развитием «на самом деле»» – по Глазычеву – наталкиваются на точно такое же стремление помещиков более высоких и более низких уровней «всамделишного» устройства социального пространства, всегда недовольных тем, как обстоят дела «в реальности» и старших, и младших уровней организации социального пространства.
Отношения между поместными формами контроля за пространством, с одной стороны, и внепространственными (или антипространственными) формами организации «реальной» государственной жизни порождает то, что когда-то Владимир Вагин назвал «распределенным образом жизни», то есть территориальной размазанностью существования: между городской квартирой и дачей-поместьем, между местом регистрации, местом работы (отходничество) и местом жизни[19]. Распределенный образ жизни, с моей точки зрения, это форма, в которой интегрируется существование «в реальности» и «на самом деле»[20].
Государство стремится унифицировать пространство, пытаясь уничтожать неуничтожимое, то есть то, что есть «на самом деле». И те помещики, которые попали в поле зрения какого-то «государева ока», вынуждены обороняться. Стремясь сохранить свои поместья – ресурсные базы и по возможности расширить их, академики, мэры, губернаторы, ректоры и пенсионеры «в реальности» умоляют власти: «Дайте ресурсы и оставьте нас в покое», угрожая разными страшными последствиями дефицита ресурсов. Они «в реальности» хотят получить от государства «что положено» и сверх положенного, так как считают свое поместное существование (которое «на самом деле») самоценным и единственно возможным. Они успешно противодействуют экспликации и унификации своего поместного пространства, которые неизбежны в случае успеха государственных модернизационных усилий. Но даже тогда, когда социальные катастрофы ломают поместную структуру и помещики исчезают «как класс», она восстанавливается – самозарождается из отечественного пространства – с другими людьми, другими сословиями и отношениями по поводу распределения ресурсов.
Отношения между внепространственной (или антипространственной) властью, с одной стороны, и поместным расселением – с другой, сформировали структуру отечественного селитебного пространства. Административно-территориальное деление воплощает в себе «реальную» внепространственность власти и в основном выступает формой, в которую принудительно укладывается стремление людей к структурированию пространства вокруг себя, к поместному образу жизни. Пространственное развитие ограничено сословной социальной структурой, которая, с одной стороны, – порождение «реальности» административно-территориального устройства, а с другой – «на самом деле» воспроизводит это устройство, независимо от воли и желания социальных акторов, членов сословий. Ведь вне «реального» пространства не может быть и пространства «всамделишного», так как ресурсы для поместного мироустройства можно получить только из «реальности». Члены каждого сословия имеют свое, иногда ошибочное, представление о том, какие ресурсы им «положены» «на самом деле», и о том, что государство позволит им взять «из реальности» сверх положенного на обустройство их поместий. Они критически в своем «на самом деле» зависят от «реальности», то есть от источника ресурсов. Так что помещики вынуждены быть ярыми патриотами-охранителями «в реальности», и диссидентами-либералами «на самом деле», ориентирующимися на импортированные, как правило, представления о том, как должна быть устроена социальная жизнь.
Государственные служащие, политики, экономисты и социологи в своих публичных выступлениях, официальных и научных текстах могут рассуждать только на языке «реальности». Однако иногда и у них прорываются пассажи, когда они начинают объяснять внимающему народу то, что, по их мнению, происходит «на самом деле». При этом у ораторов ощутимо меняются лексика и интонационная структура речи. Разделение на «реальность» и «на самом деле» ими принимается фактически, но не концептуально, и они, пытаясь рассказать о том, что есть «на самом деле», употребляют обсцентную лексику и жаргон, чем объяснения чаще всего и ограничиваются.
Сама попытка концептуализации жизни, расслоенной на «реальность» и «на самом деле», чрезвычайно сложна в методологическом и стилистическом отношениях. Официальные источники информации описывают то, что есть в «реальности». Вопросники социологических исследований также формулируются в языке «реальности» и в принципе не могут дать представления о том, что происходит «на самом деле» и что доступно исследователю и обывателю в наблюдении, в «разговорах по душам», в сугубо доверительных отношениях. В средствах массовой информации чаще всего разоблачают очередных «оборотней в погонах» и без погон, представляя «всамделишные» отношения как преступления против «реальности».
Переложить то, что «на самом деле» известно любому и каждому, на язык «реальности» весьма трудно, так как в ней все «всамделишное» обозначается расхожим термином «коррупция». Вероятнее всего поэтому люди, включенные во «всамделишные» отношения (а других людей в нашей стране и нет), пытаясь их описать, вынуждены использовать заведомо непригодные для этого предметные языки, или, если они интеллигентны, импортируют из-за границы понравившиеся им концепции и понятийные схемы, придавая своим построениям совсем уж эзотерическую форму.
К сожалению, в сегодняшней ситуации публичные неангажированные описания «всамделишного» практически невозможны[21], если они привязаны к месту и времени, так как могут спровоцировать санкции, направленные на то, чтобы «навести порядок», то есть привести его к тому виду, который подобает иметь «в реальности». Поэтому я в основном пытаюсь описать «реальное» состояние административно-территориального деления и многообразных отношений, с ним связанных, по возможности включая в текст свои впечатления о том, что есть «на самом деле». При этом я использую специфическую лексику, так как литературный язык, как уже подчеркивалось, является частью «реальности» и практически не имеет средств для представления того, что есть «на самом деле». Обилие закавыченных слов и выражений отражает мои попытки перевода с этого, как ни парадоксально это звучит, общепринятого «всамделишного» языка на язык «реальности».
«Реальное» пространство
Феноменология административно-территориального деления описана выше. Однако логика его непрозрачна. С обыденной точки зрения, в логике здравого смысла непонятны ни выделенные статусы Москвы и Санкт-Петербурга, ни неравенство субъектов Федерации «на самом деле», ни неопределенный и противоречивый статус городских округов, ни модус существования муниципальных районов. Тем не менее, логика есть, и я попытаюсь ее предъявить.
Любое деление производится в неких вполне определенных отношениях так, что результат деления – элементы административно-территориальной структуры – специфичен только для конкретного способа деления. В первом приближении «реальная» территориальная структура России представляет собой результат суперпозиции делений территории страны в следующих отношениях:
• собственно административно-территориальном;
• окружном (функциональном, отраслевом);
• муниципальном.
«В реальности», с административно-территориальной точки зрения, страна состоит из субъектов Федерации, интегрируемых в политическое целое вертикалями исполнительной власти и политическими институтами. Как говорилось во введении, административно-территориальное деление дополняется делением по национальному признаку так, что часть субъектов Федерации суть территориальные объекты, а часть – национально-территориальные.
В «другой реальности», окружной (отраслевой, функциональной), страна представляет собой систему округов, в рамках которых осуществляется добыча ресурсов, их распределение, управление их потоками и контроль за освоением-списанием. Округа сформированы по разным основаниям.
В настоящее время существуют:
• федеральные округа как административно-политические элементы деления территории страны;
• округа военной организации государства (разного профиля), введенные Указами Президента РФ «О военно-административной структуре», «Об оперативно-территориальных командованиях внутренних войск» и другими нормативными актами;
• округа правоохранительной организации государства, в том числе таможенные;
• судебные округа;
• избирательные округа;
• транспортные округа (железные дороги, пароходства, округа управления воздушным движением и пр.);
• энергетические округа (районы генерирующих компаний, наследовавших активы РАО ЕЭС и сетевые районы);
• экономические округа (единицы макроэкономического районирования, районы в логике Министерства экономического развития);
• геодезические округа;
• горные округа;
• санитарно-эпидемиологические округа;
• природоохранные округа и многие другие.
К окружному делению, возможно, следует относить и разного рода зоны (общим числом более 80), вводимые федеральными законами (свободные экономические, внедренческие, рекреационные, игровые, ЗАТО и т. д.).
Окружное (отраслевое) деление имеет весьма богатую историю, как имперскую, так и советскую, в настоящее время труднодоступную и практически не изучаемую. Возможно, поэтому закрытого списка округов не существует. Внутри округа, сформированного по одному принципу, есть многоуровневые иерархии внутренних (вложенных) единиц его собственного деления. Интеграция этих единиц в рамках округов одного рода (таких, например, как железная дорога, пароходства, таможня) осуществляется чаще всего жесткой структурой окружной власти. Как правило, округа, сформированные по одним основаниям, не совпадают с округами, сформированными по другим основаниям.
Официальное представление об окружной структуре отражено в Общероссийском классификаторе экономических регионов ОК 024-95 (ОКЭР) (утв. постановлением Госстандарта РФ от 27 декабря 1995 года № 640).
Согласно этому документу в стране существуют:
1. Федеральные округа.
2. Экономические районы.
3. Межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия.
4. Экономические зоны и макрозоны.
5. Межрегиональные территориальные управления по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и центры по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (УГМС и ЦГМС).
6. Территориальные органы федерального горного и промышленного надзора (ФГПН).
7. Региональные таможенные управления (РТУ).
8. Межрегиональные территориальные округа по государственному регулированию ядерной и радиационной безопасности (МТО РБ).
9. Территориальные и региональные отделы государственного геологического контроля (ОГГК) при территориальных органах МПР России и органах управления субъектов Российской Федерации.
10. Территории с дискомфортностью условий жизнедеятельности населения, районы Крайнего Севера.
11. Местности, приравненные к районам Крайнего Севера.
12. Особо охраняемые природные территории.
13. Территории, отнесенные к зонам чрезвычайной экологической ситуации.
14. Регионы компактного проживания малочисленных народов России.
15. Территории за пределами Российской Федерации[22].
Однако в этом официальном документе не представлены ни округа военной организации государства, ни округа транспортной инфраструктуры, ни районирование правоохранительной, судебной или избирательной систем.
В муниципальной «реальности» страна представляет собой один неиерархированный уровень городских округов и двухуровневую иерархию муниципальных образований (муниципальные районы, городские поселения и поселения), входящих как в единицы административно-территориального деления, так и в округа разного рода[23]. На территории муниципального образования могут быть представлены органы управления административно-территориальной и окружных-отраслевых структур. Муниципалитеты различаются между собой, в частности, тем, какие органы управления федеральными, региональными и окружными структурами в них представлены (или не представлены) и сколько их. Существуют муниципалитеты, перегруженные федеральными, окружными-отраслевыми и региональными органами управления. И существуют муниципалитеты, в которых органов управления федеральной, отраслевой и региональной инфраструктурами нет.
Границы административно-территориальных образований и границы муниципалитетов в общем случае совпадают друг с другом (муниципалитеты вложены в границы субъектов Федерации). Границы округов могут – в общем случае – не совпадать ни с административными, ни с муниципальными границами, что порождает известную неравномерность как в обеспеченности регионов и муниципалитетов распределяемыми ресурсами, так и неравномерность концентрации в них властных функций. Эти неравномерности иногда служат первопричиной межмуниципальных и межрегиональных напряжений и конфликтов, в частности из-за распределения разного рода федеральных и окружных функций.
В существующей литературе нормативно описано административно-территориальное деление РФ – «в реальности». Но это описание неполно. Как уже подчеркивалось, не существует номинального списка округов, а их внутренняя структура и границы, само собой разумеющиеся для соответствующих министерств и ведомств, не стали предметом специального экономического и социологического анализа. Нет и детализированных описаний муниципалитетов как особых реалий, а не как результатов «реализации» закона № 131-ФЗ. Кроме того, социальная (сословная) структура, как я попытаюсь показать ниже, неразрывно связана с административно-территориальной, но эта связь еще, насколько мне известно, не была предметом профессионального исследования.
С моей точки зрения, административно-территориальное деление страны, ее «реальность», принципиально сложнее простой иерархии вложенных элементов. Соответственно в территориальном управлении есть некая скрытая логика, которая детерминируется внутренней, непроявленной иерархичностью официального пространства. Внешне она проявляется в особых формах согласования интересов лиц, возглавляющих разноуровневые органы власти элементов членения, в ходе административного торга при управлении ресурсами. Эти формы согласования интересов я называю административным рынком.
Власть делит страну на административно-территориальные элементы – регионы, районы, округа, разного рода зоны, поселения-муниципалитеты. Такое расчленение осуществляется многими способами, иногда исторически детерминированными, чаще ситуативными. Каждое поселение оказывается одновременно приписанным к нескольким элементам деления. При этом возникает неравенство обеспеченности поселений ресурсами, вызванное физико-географическими и политическими условиями. Сам факт разделения на административно-территориальные элементы включен в состав этих условий. К примеру, «депрессивные регионы» и «богом забытые» поселки и города обязаны своим по видимости бедственным положением в основном тому, что, не обладая значимостью для центров власти, при формировании территориальной структуры они якобы оказались обделены ресурсами, или их руководство оказалось неспособным «выбить из центра» ресурсы, необходимые для процветания.