Российское налоговое право. Раздел II. Предмет и система российского финансового права на современном этапе (Д. В. Винницкий, 2003)

Проблему становления налогового права как целостной, относительно автономной системы необходимо рассмотреть в контексте основных теоретических вопросов финансового права, поскольку налоговое право традиционно включается в его состав. Развитие российского финансового права на современном этапе характеризуется углубленной разработкой общей теории этой отрасли (причем особое внимание ученых концентрируется на вопросе о содержании категории «финансовая деятельность»), а также пересмотром состава предмета финансового права и его системы в связи с теоретическим анализом происходящих изменений в экономике страны и финансовом законодательстве. Целесообразно, прежде всего, подробно остановиться на первой из этих двух основных тенденций развития финансово-правовой мысли, так как решение вопроса о содержании категории «финансовая деятельность» определяет строение системы не только самого финансового права, но правовых образований, традиционно рассматриваемых в качестве его составных частей.

Подчеркнем, что во многих отраслевых юридических науках имеются базовые юридические категории, определяющие отраслевую самостоятельность соответствующих правовых образований, свидетельствующие об их юридическом своеобразии: для гражданского права – это понятия «собственность», «договор» «обязательство», «юридическое лицо», для уголовного права – «преступление» и «наказание». Для налогового права функции таких системообразующих категорий могут выполнять понятия «фиск» (т. е. казна в значении субъекта права), «налог» и «сбор». В финансовом праве роль подобной основополагающей категории традиционно выполняет понятие «финансовая деятельность государства» (или в последнее время «финансовая деятельность государства и муниципальных образований»). Данное обстоятельство обусловливает необходимость детального анализа этой финансово-правовой категории, а также концепций, положенных в ее основу, с той целью, чтобы определить, насколько она (данная категория) на сегодняшний день отражает реальное положение вещей, символизируя собой отраслевое единство финансового права.

Впрочем, понятие «финансовая деятельность» не всегда было базовой категорией финансового права. Важнейшей категорией финансовой науки и науки финансового права в конце XIX – начале XX в. являлось понятие «публичное (государственное) хозяйство» или «принудительное хозяйство», «финансовое хозяйство», «принудительная (публичная) хозяйственная община» (все эти термины нередко употреблялись как тождественные). Именно содержание этой, в большей степени экономической категории, определяло в соответствующий период общие подходы к пониманию системы финансового права, в том числе перечень финансово-правовых институтов, составляющих в качестве элементов его структуру. Достаточно четко эту мысль выразил В. А. Лебедев: «Финансовая наука есть наука … о финансовом хозяйстве. Поэтому в нее и должно входить изучение всего, что понимается под словом «хозяйство». А хозяйство состоит из трех, непосредственно связанных между собой операций: приобретения доходов, расходования их и вывода результатов хозяйничанья. А так как все эти операции не могут быть производимы без соответственной организации, то необходимо изучать и основы этой организации, и способы ее действия»[98].

Исходя из содержания категории «финансовое хозяйство» или «публичное (государственное) хозяйство», дореволюционными учеными в рамках финансового права помимо институтов, принадлежащих этой отрасли и ныне (налоги, государственный бюджет, государственный кредит и т. д.), рассматривались: правовой режим государственных земель и лесов (домены)[99], государственные промыслы, железные дороги, почтовое дело, организация телеграфа и монетного дела, правовой режим разработок недр (регалии)[100].

Период с 1917 по 1940 г. в науке финансового права можно определить как период формирования концепций нового времени и одновременно глубокого кризиса. Данный период характеризуется существенными изменениями в подходах к определению системы финансового права. В частности, в подавляющем большинстве работ четко прослеживается взгляд на предмет финансового права как исключительно денежные отношения[101]. Категория «государственное (публичное) хозяйство» постепенно перестает рассматриваться как системообразующая для финансового права. Это кажется вполне закономерным, особенно если учесть степень возрастания роли государственного сектора в экономике страны к концу 20-х гг. При сохранении прежних подходов финансовое право превратилось бы в суперотрасль, охватывающую все наиболее важные сферы общественных отношений.

После практически полного прекращения исследований в сфере финансового права в конце 30-х гг. ХХ в. изучение соответствующих проблем возобновляется лишь в период первой дискуссии о системе советского права (1938–1940 гг.). В 1938 г., а затем в 1940 г. издаются программы по советскому финансовому праву. Кроме того, в 1940 г. также публикуется известная статья Е. А. Ровинского, посвященная предмету финансового права[102]. В этот период окончательно формируется представление о предмете и системе финансового права в том виде, в каком оно в значительной степени сохраняется в юридической науке и в настоящее время. Представление о структуре (и системе) финансового права в данный период с закономерностью вытекало из господствующих концепций предмета правового регулирования этой отрасли, выражалось в основных (системообразующих) финансово-правовых категориях и обусловливалось в целом тем местом, которое ему (финансовому праву) отводилось в системе советского права.

В советский период понятие предмета финансовой науки и предмета финансового права, по крайней мере, в одном отношении определяется совершенно четко и однозначно. Практически во всех работах подчеркивается то, что предметом изучения данной науки и предметом правового регулирования соответствующей отрасли выступают исключительно денежные отношения, отвечающие определенным дополнительным критериям. Так, М. А. Гурвич пишет: «Советское финансовое право… есть совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе плановой аккумуляции (собирания) и распределения государством денежных средств в соответствии с его задачами и функциями…»[103]. Именно М. А. Гурвич одним из первых широко начинает использовать для определения отношений, регулируемых финансовым правом, категорию «финансовая деятельность государства». При этом под ней понимается «деятельность органов государственной власти и государственного управления в области мобилизации денежных ресурсов и их распределения»[104]. На этот факт обращает внимание и К. С. Бельский, который подчеркивает, что эта категория, которая в странах с рыночной экономикой отграничивала государственные финансы от частных и означала управление первыми, в советской науке финансового права воплотила в себе тоталитарное руководство всеми финансами со стороны государства[105].

В целом, с нашей точки зрения, позиция К. С. Бельского заслуживает поддержки, однако встречающиеся в литературе попытки приписывания первенства введения в научный оборот категории «финансовая деятельность» указанному труду М. А. Гурвича[106] ошибочны. Не говоря уже о том, что данный термин иногда присутствует в источниках XIX в.[107], необходимо указать также и на тот факт, что обозначенное понятие раскрывается в тексте программы по советскому финансовому праву 1940 г.[108] Целесообразность и обоснованность введения в науку вышеуказанного понятия изначально были подвергнуты сомнению в рецензии на данную программу. Так, В. К. Райхер писал, что «в области собирания и распределения денежных ресурсов имеет место и регулируется нормами финансового права не только деятельность государства, но и деятельность отдельных советских граждан: займодержателей, вкладчиков в сберегательные кассы, страхователей и даже налогоплательщиков. Они не пассивные объекты соответствующей «деятельности государства», но активные и сознательные деятели, субъекты финансовых правоотношений. Этот факт имеет огромное политическое и юридическое значение»[109]. В связи с этим автор рецензии предлагает характеристику предмета регулирования в финансовом праве представить в следующем виде: «правоотношения в области плановой аккумуляции и планового распределения государством денежных ресурсов…». Подобным определением, по мнению В. К. Райхера, охватывается и деятельность граждан как участников финансовых правоотношений, и ведущая роль государства в этих правоотношениях[110].

Впервые комплексно концепция финансовой деятельности в отечественном правоведении была сформулирована Е. А. Ровинским[111]. Понятие «финансовая деятельность» нашло широкую поддержку в финансово-правовой науке и стало общепризнанным. Содержание этой категории исследовалось Н. И. Химичевой, В. В. Бесчеревных, Е. Ю. Грачевой и др. Среди монографических работ последнего времени, затрагивающих проблемы финансовой деятельности, необходимо, прежде всего, указать монографию М. В.Карасевой[112], а также работу Ю. А. Крохиной[113], диссертационные исследования О. Н. Горбуновой[114], А. Н. Туляй[115], Н. Е. Кованевой[116] и другие работы. В целом глубокая разработка данной категории подняла общий уровень теоретических исследований основных вопросов финансового права. Так, в отличие от работ 1950–80-х гг., в настоящее время М. В. Карасева рассматривает проблему финансовой деятельности уже на современной методологической базе с учетом достижений праксиологической теории и теории государственного управления[117]. Ю. А. Крохина, например, предлагает применить концепции финансовой деятельности в отдельных структурных подразделениях финансового права. В частности, указывается на актуальность деления финансовой деятельности «по сферам общественных отношений, регулируемых финансовым правом», выделив соответственно: бюджетную деятельность государства и муниципальных образований, налоговую деятельность, кредитную и т. п.[118]

Нельзя не признать, что исследование основных вопросов теории финансового права имеет огромное значение (вне зависимости от того, как бы мы его ни трактовали: как основную или комплексную отрасль права). Однако продолжающаяся глубокая разработка категории «финансовая деятельность», полагаем, дает возможность увидеть и некоторые недостатки в сложившихся подходах к определению содержания указанной категории, а также неточности в определении ее места в системе финансово-правовых понятий.

Традиционно считается, что сущность финансовой деятельности заключается в аккумулировании, распределении и использовании публичных фондов денежных средств в общественных интересах. Наиболее детально, по нашему мнению, понятие, структура финансовой деятельности, ее средства, способы и методы (а также иные вопросы, связанные с понятием финансовой деятельности) исследованы в трудах М. В. Карасевой. Она, в частности, указывает и на то, что финансовой деятельности, как и любой социальной деятельности, присущи: целенаправленность, предметность, упорядоченность; отмечает, что «реализация целей финансовой деятельности государства осуществляется в рамках субъектно-объектных отношений»[119]. Сопоставив эти два тезиса, можно также сделать вывод о том, что поскольку финансовая деятельность всегда целенаправленна, т. е. направлена на достижение определенных целей, то она во всех случаях должна проявлять себя и реализовываться в рамках субъектно-объектных отношений. Следовательно, сфера финансовой деятельности и сфера «финансовых» субъектно-объектных отношений[120] совпадают, субъектно-объектные отношения – единственная форма проявления данной деятельности в социальной среде, выражение характера связи между субъектом и объектом этой деятельности.

Что представляют собой «финансовые» субъектно-объектные отношения согласно анализируемой концепции? Субъектом данных отношений является «государство в лице компетентных органов». Объектом выступают «экономические отношения общества, а точнее, отношения собственности, и как результат – доходы, накопления и т. д. субъектов хозяйствования …, а также финансовые ресурсы …». Определенные «действия и операции» составляют «основу содержания» финансовой деятельности. Также уточняется, что содержание финансовой деятельности государства составляют и финансовые отношения (наряду с нефинансовыми), которые, подчеркнем, «не существуют как фактические общественные отношения, а существуют не иначе как в правовой форме, т. е. в виде правоотношений»[121].

Как проявляет себя в динамике это субъектно-объектное отношение? В соответствии с рассматриваемым подходом «в ходе воздействия государства как субъекта финансовой деятельности на объект образуются финансовые отношения. Финансовые отношения представляют собой тот процесс, который постоянно протекает в рамках системы «государство – объекты» и составляет одну из характерных черт содержания финансовой деятельности государства…»[122]. Итак, складывается общая картина: в результате функционирования своеобразных «финансовых» субъектно-объектных отношений (или «отношений по управлению финансами»), складывающихся между государством и определенным социальным явлением – «отношениями собственности» (доходами, накоплениями, финансовыми ресурсами – в конечном итоге), возникают третьи отношения (видимо, принципиально иного рода) – собственно «финансовые отношения», которые одновременно являются содержанием первых из перечисленных отношений.

При рассмотрении как теоретической обоснованности, так и практической применимости рассмотренной выше конструкции категории «финансовая деятельность» в первую очередь необходимо остановиться на общеметодологических основаниях исследования этого вопроса. М. В. Карасева пишет: «…с методологической точки зрения финансовая деятельность государства и муниципальных образований наиболее последовательно может быть рассмотрена в русле деятельностного подхода, т. е. праксиологической теории, разработанной философами»[123]. Н. И. Химичева трактует финансовую деятельность государства как осуществление им определенных функций[124], что также предполагает учет общих праксиологических концепций при определении соответствующей категории. Ранее, например, в работах Е. А. Ровинского, концепция финансовой деятельности, хотя и без подробной разработки методологической базы, также подавалась в русле деятельностного подхода. Можно предположить, что общей установкой при этом являлись известные слова К. Маркса о том, что государство «должно рассматриваться как деятельность»[125].

Итак, насколько верно финансово-правовая наука восприняла положения праксиологии? Могут ли они быть в принципе использованы в качестве ее методологической основы? Вот важные вопросы, которые следует задать прежде всего. Рассмотрим их подробнее и попытаемся дать на них ответ.

Общеизвестно, что теория управления (и теория государственного управления, в частности) считается одним из многочисленных подразделений праксиологии (теории деятельности). (Праксиология – теория человеческой деятельности – возникла из политической экономии классической школы. Термин «праксиология» впервые был использован еще в 1890 г. Эспинасом[126].)

При этом первое, на что следует обратить внимание в нашем случае, – это то, что «праксиология занимается деятельностью отдельных людей. И лишь в процессе ее исследований появляется знание о человеческом сотрудничестве, а социальная деятельность трактуется как особый случай более общей категории человеческой деятельности как таковой»[127]. Напротив, деятельностный («праксиологический») подход в финансовом праве de facto игнорирует человеческую деятельность как таковую. Субъектами финансовой деятельности признаются лишь коллективные образования, выступающие как носители власти[128].

Видный представитель западной либеральной традиции Людвиг фон Мизес отмечал: «Праксиолог, исследователь человеческой деятельности, не может игнорировать воздействие волений и намерений действующего существа; это факты, не подлежащие сомнению. Если бы он ими пренебрег, то прекратил бы изучать человеческую деятельность»[129]. В финансово-правовой концепции деятельности вопросы воли, волеобразования и мотивации (намерений) индивидуумов не принимаются в расчет при конструировании целей, средств и способов данной деятельности, акцент делается на ее технической стороне.

Праксиология выполняет для многих общественных наук методологические функции по той причине, что исследование деятельности под определенным углом зрения является как бы основой для дальнейшего изучения более сложных явлений, опосредуемых деятельностью. В частности, деятельностный подход в экономике предполагает переход от собственно деятельности индивидуума (так называемый «аутистический обмен»), иначе говоря, элементарных явлений общественной жизни, к формам коллективной деятельности или «сотрудничеству» («межличностный обмен»)[130], т. е. к вопросам взаимодействия субъектов, к отношениям (иначе говоря, к более сложным явлениям). В психологии также имеет место переход «от анализа деятельности к анализу ее психофизических механизмов». Таким образом, деятельностный подход в психологии используется для распознавания и изучения более сложных явлений реальности (образования и перестройки «ансамблей психофизических функций», «функциональных мозговых систем»[131] и т. д.). Напротив, вводимая в науку финансового права категория «деятельности» («финансовой деятельности»), вопреки формально провозглашенным «праксиологическим» подходам, признается не элементарным понятием, необходимым для конструирования производных категорий, отображающих уже более сложные явления, а определяется как базовая финансово-правовая категория, по отношению к которой иные финансово-правовые понятия носят логически или функционально подчиненный характер.

В философских исследованиях разрабатывается главным образом идущее от Гегеля членение деятельности, в соответствии с которым ее основными элементами (сторонами или моментами) выступают цель, средство и результат. При этом имеется в виду, что результат, поскольку он достигнут, предполагает данную деятельность законченной, а в другую входит в качестве средства[132]. В финансово-правовой доктрине общим местом стал тезис о том, что конкретные юридические связи (финансовые правоотношения) возникают в сфере финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Более того, «возникновение в сфере финансовой деятельности» рассматривается как обязательный признак финансового правоотношения. Таким образом, по существу финансовая деятельность трактуется как нечто стабильное, «застывшее», в рамках которого возникают, изменяются и прекращаются отдельные финансовые правоотношения. Следовательно, абсолютно не учитывается то обстоятельство, что праксиологическая система в отличие от логической системы (например, системы юридических категорий) содержит в себе категории и времени, и причинности. В частности, время признается важнейшим праксиологическим фактором[133].

Из изложенного вытекает, что ответы на поставленные выше вопросы, полагаем, должны быть следующими. Концепция финансовой деятельности в ее сложившемся виде не отвечает определенным праксиологическим установкам. Финансово-правовая наука выработала собственные подходы к пониманию структуры и характера деятельности, методологические основания которых спорны. Между тем выводы общей теории деятельности имеют существенное значение для правоведения и должны учитываться отраслевыми юридическими науками. Э. Г. Юдин обоснованно отмечал, что понятие деятельности должно быть «структурно развернуто применительно к определенному предмету изучения»[134]. Из этого, как верно уточняет Б. П. Курашвили, не следует, что «каждая отрасль обществоведения должна иметь свое собственное, особое понимание деятельности. Очевидно, что все отрасли обществоведения … должны опираться на единое общее представление о структуре деятельности»[135].

Вторым этапом рассмотрения проблемы теоретической обоснованности и практической применимости категории «финансовая деятельность» должен быть анализ ее обоснованности с точки зрения юридической науки. Этот анализ предполагает рассмотрение трех взаимосвязанных вопросов. Во-первых, насколько в принципе обосновано сложившееся понимание категории финансовой деятельности, т. е. насколько это понятие как научная абстракция отражает реальные явления и процессы общественной жизни, им обозначаемые? Во-вторых, точно ли определено место категории «финансовая деятельность» в категориальном аппарате финансово-правовой науки, иначе говоря, верно ли определены логические и функциональные отношения этой категории с другими финансово-правовыми понятиями? В-третьих, поскольку перед юридической наукой (в ее прикладном значении) всегда стоят конкретные прагматические цели, необходимо рассмотреть практическое значение указанной категории, в том числе в аспекте вопросов законодательной техники и в плане построения финансового права как науки и учебной дисциплины. Отвечая на эти три вопроса, можно выделить следующие моменты.

1. Выше уже обращалось внимание на то, что в соответствии со сложившимся пониманием структуры финансовой деятельности субъектно-объектные отношения выступают как единственно возможная форма проявления данной деятельности в социальной среде. Они вживлены в структуру финансовой деятельности, выражают характер связи субъекта и объекта финансовой деятельности. Отметим, что понятие субъектно-объектных отношений активно используется в науке управления и, в частности, в науке государственного управления[136]. Так, указывается, что «управленческий процесс в сущности своей есть активный процесс субъектно-объектных отношений»[137]. Анализ субъектно-объектных отношений в государственном управлении включает рассмотрение, по крайней мере, двух методологических вопросов: а) о характере взаимодействия субъекта и объекта управления; б) о способах выявления и оценки результативности управленческого действия. Понимание сложного, многоаспектного и диалектически противоречивого взаимодействия субъекта и объекта государственного управления строится с учетом философских категорий «объективация субъекта» и «субъективация объекта»[138].

Однако остается ли неизменным характер указанных управленческих (субъектно-объектных) отношений, если в качестве их «объекта» выступает индивидуум или общественные объединения? На этот счет в теории управления отмечается, что особым случаем социальной деятельности является тот, когда в качестве ее объекта выступает личность, социальная группа, организация, которые реагируют на данную деятельность в соответствии с собственными целями, т. е. когда объект деятельности становится одновременно ее субъектом. В этом случае деятельность превращается во взаимодействие[139]. Формой, результатом и предпосылкой социальных взаимодействий являются общественные отношения. М. И. Перфильев следующим образом определяет общественное отношение («в узком смысле»): «…это … объективированная, как унаследованная, так и совокупная живая, чувственная и т. д. деятельность людей, выступающая в качестве сотрудничества многих индивидов в связи с их отношением друг к другу»[140]. Т. Котарбинский различает два типа «коллективного» или «многосубъектного» действия: «положительное взаимодействие» или «позитивную кооперацию» и «отрицательное взаимодействие» или «негативную кооперацию»[141]. Следовательно, общественное отношение, имеющее в своей структуре как минимум двух активных участников, является отношением принципиально иного рода, нежели субъектно-объектное отношение, в частности, управленческое. В рамках субъектно-объектных отношений в глобальном плане происходит, например, управляющее воздействие системы права на общество в целом. Однако такого рода «воздействие» само по себе правом дополнительно не регламентируется[142]. Полагаем, прав О. А. Дейнеко, отмечая, что в этом смысле управленческие отношения это «…специфический вид отношений, которые не являются ни экономическими, ни правовыми, ни социальными»[143].

Таким образом, финансовая деятельность, имеющая в качестве своего объекта, по существу, не экономические отношения, а непосредственно участников экономической деятельности[144], всегда реализуется в рамках общественных отношений. По этой причине выглядят вполне обоснованными замечания С. Н. Братуся в связи с концепцией финансовой деятельности: «Можно … поставить в упрек Е. А. Ровинскому его утверждение, что предметом финансового права является не сама финансовая деятельность, а те отношения, которые возникают в процессе ее осуществления. Деятельность нельзя противопоставить отношениям: отношения проявляются в поведении участников, в их деятельности»[145].

2. Есть основания полагать, что противопоставление понятий деятельности и правоотношений, проявившееся и в концептуальных положениях финансово-правовой науки, сформировалось в результате неверной интерпретации в отечественном правоведении и философии некоторых высказываний классиков политической экономии, правильность точки зрения которых в соответствующий период в принципе не могла быть оспорена. Так, в работах основоположников марксизма-ленинизма, в частности, отмечалось, что «отношение есть результат и форма человеческой деятельности»[146], что «общественные отношения – продукт деятельности живых личностей»[147] и т. п. На основе указанной методологической базы Ю. Г. Ткаченко, например, делает вывод о том, что «общественные отношения возникают в процессе деятельности»[148]. В более поздней работе того же автора встречаем еще более показательный вывод: «деятельность-процесс есть источник общественных отношений», «сами же отношения – это результат деятельности, которая не сводится только к связям»; «общественные отношения в отличие от иных отношений возникают как результат социальной деятельности»[149]. Во всех этих тезисах упускается из виду один важный момент. Права Ю. Г. Ткаченко, когда пишет, что «общественные отношения, являясь результатом прошлой деятельности, выступают формой по отношению к возникающей, актуальной деятельности»[150]. Но дело в том, что прошлая деятельность, результатом которой выступают актуальные отношения, также могла выступать в форме отношений. В связи с этим необходимо подчеркнуть, что общественные отношения возникают не в процессе социальной деятельности, а, как правило, являются ее единственно возможной формой. Они – результат не просто социальной деятельности, а социального взаимодействия, т. е. предшествовавших им общественных отношений.

По этой причине совершенно обоснованной выглядит точка зрения Ю. П. Андреева о том, что «общественные отношения – это форма или способ осуществления человеческой деятельности»[151]. Ю. К. Плетников справедливо подчеркивает, что «общественные отношения возникают между субъектами по поводу объектов и выполняют функцию общественной формы связи всех явлений общественной жизни»[152]. В. Н. Кудрявцевым также аргументированно указывалось: социальная деятельность, по существу, тождественна общественным отношениям[153].

3. Другим важным моментом является то, что понятие управленческого субъектно-объектного отношения может быть допустимой абстракцией в сфере управленческих, политических наук при изучении проблем выбора оптимальных форм управляющего воздействия властного субъекта на общественные системы, а также при исследовании стратегических целей и средств такого воздействия. Однако данная категория не может быть механически перенесена в сферу правоведения[154], предметом изучения которого является регулирование волевых общественных отношений, т. е. не отдельных воздействий (или системы односторонних воздействий, пусть даже «построенной» с учетом активного участия объекта управления в процессе управления), а всегда – взаимодействия индивидуумов и их объединений, оцениваемого с точки зрения абстрактной модели такого взаимодействия, закрепленной в праве. В этом плане Р.О. Халфина совершенно обоснованно указывает на то, что «в подавляющем большинстве случаев решение, принятое на основе данных других наук, должно быть переведено на язык юридических категорий. … Перевод решения при формировании модели поведения заключается в том, что определяются права и обязанности участников отношений, осуществление которых призвано обеспечить реализацию модели»[155].

Поэтому является в полной мере показательным тот факт, что в официальных государственных актах и документах отсутствует понятие «государственное управление» и используется только понятие «государственное регулирование». К примеру, в тексте Федерального закона от 24 июня 1999 г. (в ред. от 20.05.2002 г.) № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ»[156] основные понятия, используемые для целей закона, – «предмет ведения», «предмет совместного ведения», «предмет ведения субъектов РФ», – раскрываются через понятие «сфера общественных отношений», регулирование которых отнесено Конституцией РФ «к компетенции федеральных или региональных органов государственной власти»[157].

Итак, понятие «финансовая деятельность», в установившемся его значении, не может рассматриваться как базовая финансово-правовая категория. Понятие финансовой деятельности государства и муниципальных образований, с юридической точки зрения, имеет значение лишь в той степени, насколько оно определяется правом как мера дозволенных или предписанных правом действий указанных субъектов, осуществление которой обеспечивается юридическими правами и обязанностями тех лиц, чьих интересов она может коснуться. Не имеет никакого правового значения «финансовая деятельность», именуемая иногда «фактической, не имеющей правовой формы»[158]. Различного рода технические операции, способные составлять содержание «фактической» финансовой деятельности, для права безразличны (с юридической точки зрения, например, безразлично, какие технические средства были использованы для того, чтобы изложить положения акта налоговой проверки на бумажном носителе и т. п. Принципиально, чтобы сам акт отвечал по форме и содержанию установленным законом требованиям).

4. Последствия неверного образования научного понятия в полной мере проявляются при его включении в единый механизм категорий соответствующей науки, в том числе отраслевой юридической науки, т. е. при установлении логических и функциональных отношений между данным понятием и иными научными категориями. В определенной мере неудачное введение в научный оборот категории «финансовая деятельность» проявляется при установлении взаимосвязей данной категории с такими устоявшимися юридическими понятиями, как «финансово-правовая норма» и «финансовое правоотношение».

Классическое понимание соотношения понятий «норма права», «деятельность» и «правоотношение» хорошо выражено Р. О. Халфиной в следующих словах: «Реализация нормы означает … что определенная деятельность осуществляется в соответствии с моделью, закрепленной в правоотношении…»[159]. Таким образом, правоотношение выступает как основной канал реализации нормы права, как юридическая модель социально необходимого поведения; фактическое поведение (деятельность) участников общественного отношения должно соответствовать этой юридической модели. Финансово-правовая доктрина явно или подспудно переворачивает эту теоретическую концепцию с ног на голову.

Действительно, обратимся к рассмотренной выше конструкции финансовой деятельности и посмотрим, как проявляет она себя в динамике. Предположим, государство, реализуя финансовую деятельность, «вступило в субъектно-объектные отношения» «с отношениями собственности» своих граждан, а именно с их накоплениями, находящимися на банковских счетах. Согласно анализируемой формуле, государство совершает определенные операции, входящие в состав содержания финансовой деятельности, изымает часть этих накоплений в виде налога, что порождает финансовые правоотношения[160]. Итак, верно ли определена взаимосвязь между понятиями «финансовая деятельность» и «финансовое правоотношение»? Думается, что нет. В действительности все должно происходить и, как правило, происходит иначе. Государство в лице компетентных органов вступает в отношения не с накоплениями, а в урегулированные правом общественные отношения с гражданами – собственниками данных материальных благ. И операции государства, в данном случае по взиманию налогов, не просто порождают финансовые отношения, они сами по себе составляют фактическое содержание реализуемых финансовых правоотношений. Осуществляя те или иные операции в рамках финансовой деятельности, государство в лице компетентных органов уже находится как участник в составе различных правоотношений. Любая финансовая операция, даже в самой начальной своей стадии реализации, должна быть, как правило, регламентирована правом (для налогового права – это замечание особенно важно). Поэтому понятие финансовой деятельности государства всегда выступает как подчиненное к категории финансового правоотношения, характеризуя содержание действий одного из его участников.

Как было отмечено выше, финансово-правовая доктрина предлагает рассматривать финансово-правовые нормы как важнейшее средство финансовой деятельности. В результате деятельность государства как субъекта финансовой деятельности оказывается доминирующей не только по отношению к деятельности иных субъектов, но и к праву в целом (финансовому праву), как явлению, производному от этой деятельности. Финансовая деятельность, по существу, выводится из-под действия права и по этой причине дальнейшие заверения «о необходимости правовой формы финансовой деятельности» выглядят не более чем уступкой конъюнктуре текущего момента.

Понимание сущности права на современном этапе, отраженное в положениях российской Конституции, обязывает к прямо противоположной логике. Не финансово-правовые нормы выступают средством финансовой деятельности (как это нередко трактуется в финансово-правовой литературе), напротив, финансовая деятельность является показателем фактической реализации указанных норм. Функции финансово-правовых норм (как и в других отраслях права) заключаются в закреплении общих моделей финансовой деятельности (т. е., в конечном счете, моделей юридически значимого поведения определенных субъектов). Соответственно именно финансово-правовые нормы указывают юридические границы финансовой деятельности, устанавливают единственно возможные ее процедурные формы осуществления, определяют ее приоритеты и т. д. Однако решение финансово-правовыми нормами этих проблем невозможно без рассмотрения тех отношений, в рамках которых будет осуществляться соответствующая деятельность, и установления всех заслуживающих защиты интересов любых возможных участников этих отношений.

Таким образом, категория финансовой деятельности обретает научную ценность для правовой науки лишь в плане исследования соотношения реального поведения участников правоотношений с их правами и обязанностями. Р. О. Халфина справедливо обращает внимание на то, что «исследование реального поведения участников правоотношения в соотношении с их правами и обязанностями раскрывает соотношение формы и содержания, соответствие реального поведения установленной правом модели. Иными словами, именно здесь можно увидеть результат действия нормы, определить ее место в системе факторов, мотивирующих поведение, наметить пути повышения эффективности нормы. Вряд ли нужно доказывать, насколько такой анализ необходим для того, чтобы возможности воздействия, специфические для права, были максимально использованы»[161].

5. Л. фон Берталанфи писал, что с появлением общей теории систем «мы получили новый компас для научного мышления, но очень трудно продраться между Сциллой тривиальности и Харибдой ложных неологизмов»[162]. Вероятно, эти слова справедливы ко всем случаям, когда возникает проблема применения достижений любых фундаментальных теорий, определяющих методологические подходы к решению тех или иных вопросов, в конкретных научных сферах, в том числе в отраслевых юридических науках. К сожалению, и в науке финансового права при использовании достижений теории деятельности и государственного управления, по всей видимости, не удалось успешно обойти названные выше препятствия.

Так, разработка категории «финансовая деятельность» (в соответствующем направлении) повлекла введение в научный оборот целого ряда новых квазиюридических понятий, научная обоснованность которых далеко не бесспорна. Например, при анализе сущности, форм, методов и иных характеристик финансовой деятельности государства происходит «подмена» ряда устоявшихся юридических категорий понятиями, неясными по значению и сфере своего практического применения. Например, «методы», «способы финансовой деятельности» в значительной степени дублируют и подменяют категории метода и способов финансово-правового регулирования, заимствуя многие сущностные черты этих давно разработанных и положительно зарекомендовавших себя понятий.

Появилась тенденция к формированию целой «теневой» системы финансово-правовых категорий. Можно даже предложить дальнейшие направления такой работы. Например, для любой деятельности принципиальное значение имеет анализ «субъективности ее цели» и «объективности ее содержания»[163]. Почему бы не ввести понятие «субъективной цели финансовой деятельности» – своеобразный аналог фундаментальной межотраслевой категории субъективного права? Затем перейти к основаниям возникновения, изменения содержания и прекращения финансовой деятельности и т. д. Но возникает резонный вопрос: в чем состоит ценность таких понятий, если познание финансово-правовой действительности может осуществляться с опорой на сложившуюся юридическую терминологию, на основе которой построена вся система российского права и законодательства[164]?

6. К изложенному ранее следует добавить, что в рассматриваемой конструкции «финансовая деятельность» имеются, на наш взгляд, чисто логические недоработки. Например, финансовое правоотношение порождается явлением (финансовой деятельностью государства), содержание которого оно в то же время составляет. Одновременно остается непонятным, чем отличается финансовая деятельность, облеченная в правовую форму, от финансового правоотношения, которое также является отношением в определенной правовой форме. Чем же отличаются друг от друга эти две «правовые формы»?

В литературе указывается на «управляющее влияние субъекта финансовой деятельности – государства на объект и, соответственно, определенного рода подчинение объекта субъекту этой деятельности». При этом, как отмечалось ранее, в качестве соответствующего объекта называются «экономические отношения», «отношения собственности», в конечном счете, «доходы, накопления различных субъектов». Однако остается неясным, как отношения подчинения могут существовать между государством и другими «отношениями» или материальными благами (причем благами, принадлежащими субъектам, имущественная база которых не основана на публичной форме собственности)?

Неясно также, почему средством финансовой деятельности, в содержание которой входят правовые отношения, т. е. урегулированные нормами права общественные отношения, выступают правовые нормы. Как должны соотноситься между собой правовые нормы, урегулировавшие содержание финансовой деятельности, с теми, которые выступили в качестве средства ее осуществления? И что это за третьи правовые нормы, которые придали правовую форму самой финансовой деятельности и пр.?

7. Практические следствия разработки категории финансовой деятельности в рассмотренном выше ключе проявляются и в многочисленных повторениях при изложении материала системы курса финансового права. Действительно, анализ многих учебников и учебно-методических пособий по финансовому праву показывает, что недостатки категориального аппарата науки финансового права приводят к дублированию излагаемого материала. Например, изучение общей части многих учебников по финансовому праву свидетельствует о значительной степени совпадения разделов, посвященных: 1) понятию финансов; 2) понятию и содержанию финансовой деятельности; 3) предмету финансового права; 4) финансовым правоотношениям. И это не удивляет, поскольку во всех четырех случаях речь идет нередко об одном и том же: правовых связях между участниками финансовых отношений. Разница состоит в том, что в первом разделе материал подается в экономическом ключе, на «языке» экономической науки. Во втором разделе экономико-правовые проблемы, интересующие финансовое право, рассматриваются с позиции активной роли государства в соответствующих отношениях (деятельностный подход). При этом другие участники соответствующих отношений (физические лица, организации), если и не сводятся до уровня объектов указанной деятельности, то, по крайней мере, выводятся за скобки основной темы изложения. В третьем разделе материал воспроизводится заново. При этом финансы уже рассматриваются как предмет правового регулирования, а вопросы финансовой деятельности органично вплетаются в проблемы финансовых отношений. Наконец, третий и четвертый разделы также в какой-то степени перекрещиваются, поскольку любые финансовые отношения, в принципе не способные существовать вне правовой формы, всегда выступают в виде правоотношений.

Отмеченное особенно заметно при рассмотрении системы соответствующих финансово-правовых категорий (с очевидностью дублирующих друг друга, пересекающихся в логическом объеме). Так, определяется, что «финансы – это экономические денежные отношения по формированию, распределению и использованию фондов денежных средств …»; «Финансовая деятельность государства – это осуществление им функций по планомерному образованию (формированию), распределению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов) …»; «Предмет финансового права составляют общественные отношения, возникающие в процессе деятельности государства и муниципальных образований по планомерному образованию (формированию), распределению и использованию денежных фондов …». Этот список можно продолжить. Все категории финансового права (включая само понятие финансового права): «финансовое правоотношение», «нормы финансового права», «финансовый контроль» и т. д. сводятся к этой волшебной триаде «образование (формирование, аккумулирование), распределение, использование»[165].

Конечно, любая категория, являясь научной абстракцией, отражает действительность в самом общем, «чистом» от случайных проявлений виде. Однако, в данном случае, не слишком ли мы все упрощаем абстракциями подобного рода? Если бы другие отрасли российского права пошли по пути, проложенному финансовым правом, то, возможно, мы могли бы столкнуться с трактовкой предмета гражданского права как «отношений по приобретению, использованию и распоряжению имуществом в целях удовлетворения частного интереса…» и т. п. Но какова в действительности степень теоретического и практического значения подобных триад? Думается, что «срок службы» данных категорий ограничен во времени. На этапе, когда можно уже говорить о сформированности науки финансового права и о высоком уровне ее развития, перечисленные категории нуждаются в переосмыслении и существенной корректировке своего содержания.

Какая же категория должна выполнять роль базовой в финансово-правовой науке в настоящее время? Ответить на этот вопрос пока не просто, но можно предложить некоторые направления для поиска решения этой проблемы. В юридической науке должен быть внимательно рассмотрен вопрос о месте финансового права и его крупнейших подразделений (налогового и бюджетного права) в системе российского права на современном этапе. Наша точка зрения на этот счет состоит в том, что финансовое право обладает признаками комплексного образования (отрасли), или, говоря точнее, – выступает как надотраслевая система, призванная обеспечить эффективное взаимодействие и координацию охватываемых им самостоятельных отраслей (налогового и бюджетного права) и некоторых правовых институтов. Единство финансового права как комплексного образования обеспечивается факторами особого порядка, обусловленными необходимостью координации юридических средств, используемых для достижения отдельных целей, стоящих перед отраслями и институтами, входящими в его состав. Эту объединяющую и координирующую функцию финансовое право может выполнить лишь во взаимодействии с иными науками: политологией, экономикой, социологией и т. д.[166] Таким образом, разрабатываемая базовая категория финансово-правовой науки должна отражать комплексный характер этой отрасли знаний; предполагать, исходя из своего содержания, необходимость именно комплексного (юридического, политического, экономического и т. д.) подхода к проблеме публичных финансов[167]. Полагаем, такими объединяющими категориями могут выступать понятия «общественные (коллективные) потребности» и «публичные денежные фонды».

Первая, наиболее абстрактная категория («общественные (коллективные) потребности»), отражает конечные цели существования публичных финансов и самого государства, обозначая политический и экономический выбор общества. Базируясь на данных экономических, политических и социологических наук, она вместе с тем должна выражать собой конституционно-правовые основы финансового права. Категория «публичные денежные фонды» способна выступать именно как системообразующая финансово-правовая категория. Ее содержание может быть раскрыто через юридические категории трех основных составляющих финансового права: института правового регулирования основ денежного обращения, бюджетного права и налогового права[168].

Известно, что формирование основных общетеоретических подходов и установок науки советского финансового права пришлось на период 40–80-х гг. ХХ в.[169] В начале данного периода в российской науке начинает активно обсуждаться вопрос об отраслевой самостоятельности финансового права; появляются глубокие исследования, как непосредственно посвященные вопросу о системе финансового права[170], так и отдельным сторонам этой проблемы[171]; формулируется понятие системы финансового права; обосновываются выводы о необходимости выделения общей части этой отрасли; разграничиваются основные финансово-правовые институты.

Если обратиться к отечественной литературе по финансовому праву (с 1940-х гг. и по настоящее время) и обобщить сложившиеся подходы, можно назвать четыре наиболее часто встречающиеся точки зрения на финансовое право и его место в системе права.

Первая из них была основана на отрицании самостоятельности финансового права как отрасли права; оно (финансовое право) рассматривалось как часть административного и (или) государственного (конституционного) права[172].

Вторая точка зрения является весьма распространенной, и в настоящее время ее сторонники (Б. Н. Иванов, М. В. Карасева, М. И. Пискотин, Р. О. Халфина, С. Д. Цыпкин, Е. Ю. Грачева, Э. Д. Соколова и др.) исходят из положения о том, что финансовое право сформировалось как самостоятельная отрасль, выделившаяся из государственного и административного права. Подробно аргументирован данный подход, в частности, в работах М. И. Пискотина. Он полагал, что на основании главных критериев деления российского права на отрасли (предмета и метода регулирования) можно назвать ряд главных, первоначальных подразделений права: государственное (конституционное), административное, гражданское, уголовное, судебное. Каждая из этих отраслей имеет особый предмет и собственный метод регулирования. Финансовое право не попадает в число главных отраслей. Отношения, регулируемые финансовым правом, характеризуются рядом черт, но всем им свойственна общая черта, присущая административно-правовым отношениям: они являются организационными отношениями. Финансовое право не обладает и собственным, только ему присущим методом. Его метод – это метод административного права[173]. В соответствии с процессом дифференциации и соответствующей ему известной интеграции общественных отношений идет дифференциация, а в некоторых случаях и интеграция в области права[174]. От основных его отраслей отпочковываются новые. Происходит «второе деление» права. Первое становится, таким образом, лишь родовым, вследствие которого возникают «семьи подотраслей». А вслед за ним осуществляется видовое деление права[175]. В результате система права предстает перед нами как взаимосвязь элементов, расположенных в виде пирамиды[176].

Финансовое право, с рассматриваемых позиций, занимает в системе права «второй ряд», поскольку оно исторически выросло из отрасли «первого ряда» – из административного права. В него вошли и нормы государственного права, относящиеся к области финансов[177]. Таким образом, оно возникло как обособившаяся часть государственного и административного права, выделившаяся в самостоятельную отрасль права в связи со спецификой объекта правового регулирования и его общественным значением[178]. Для обоснования подобного вторичного деления системы права и выделения, в частности, финансового права М. И. Пискотин считает необходимым использовать теоретический подход, предложенный Л. И. Дембо, который, по его мнению, удачно отражает объективные и субъективные факторы, определяющие деление права на отрасли[179].

Сторонники третьей точки зрения (В. В. Бесчеревных, С. И. Вильнянский, О. Н. Горбунова, М. А. Гурвич, Е. А. Ровинский, Н. И. Химичева и др.) также исходят из тезиса об отраслевой самостоятельности финансового права. Однако полагают, что финансовое право не выделялось из административного или государственного, а изначально формировалось как самостоятельное и относительно обособленное правовое подразделение. Несмотря на то, что в литературе такой подход к проблеме является весьма распространенным[180], нельзя не признать, что до сих пор в отечественной науке не было проведено обстоятельного анализа реальных исторических материалов (в частности, «финансового» законодательства Российской империи), который бы в полной мере подтвердил обоснованность рассматриваемой точки зрения.

Наконец, четвертая точка зрения предполагает обоснование комплексного характера отрасли финансового права (И. С. Гуревич, В. К. Райхер, В. К. Андреев и др.)[181].

Несмотря на наличие различных точек зрения относительно места финансового права в системе права, в одном их сторонники, как правило, были едины. Финансовое право практически единодушно определяется как система норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе образования, распределения и использования денежных фондов (финансовых ресурсов) государства (ныне – и органов местного самоуправления), необходимых для реализации его задач[182]. Нередко понятие финансового права раскрывается с опорой на рассмотренную выше категорию «финансовая деятельность государства и муниципальных образований»[183].

В связи с процессами разгосударствления экономики, происходившими в соответствующий период, казалось бы, определенное изменение предмета финансового права выглядело неизбежным. Изменение структуры отношений, испытывающих финансово-правовое регулирование, предопределяло известную трансформацию предмета и системы самого финансового права. Как уже отмечалось, ранее, в советский период, господство государственной собственности на средства производства, монополия государства на банковскую, страховую деятельность, валютная монополия и иные факторы, определяющие доминирующее положение государства в экономической жизни страны, сплачивали во многом разнородные по своей сути финансовые отношения. В настоящее время некоторые отношения (банковские, валютные, страховые, расчетные и др.) в значительной степени вообще вышли из сферы публичных финансов: в частности, валютные отношения регулируются преимущественно нормами административно-правового характера; расчетные, банковские, страховые отношения и отношения, связанные с обращением ценных бумаг, в значительной степени отошли в сферу гражданского права.

Вместе с тем в отечественной финансово-правовой литературе предмет и система финансового права не были существенным образом пересмотрены. Например, по мнению Н. И. Химичевой, «в особенную часть финансового права входят разделы, в которых сгруппированы нормы, регулирующие отношения в области: а) бюджетной системы; б) внебюджетных государственных и муниципальных денежных фондов; в) финансов государственных и муниципальных предприятий; г) государственных и муниципальных доходов; д) государственного и муниципального кредита; е) организации имущественного и личного страхования; ж) государственных и муниципальных расходов; з) банковского кредитования; и) денежного обращения и расчетов; к) валютного регулирования»[184]. В отличие от Н. И. Химичевой, Е. Ю. Грачева и Э. Д. Соколова не выделяют отдельно (как это видно из структуры их учебного курса) в составе финансового права такие элементы, как институт внебюджетных государственных и муниципальных денежных фондов и институт финансов государственных и муниципальных предприятий. Кроме того, вопросы денежной системы и расчетов рассматриваются ими раздельно[185]. В учебнике финансового права, подготовленном под редакцией О. Н. Горбуновой, систему финансового права предлагается дополнить институтом, посвященным ценным бумагам[186]. В учебнике, выпущенном под общей редакцией М. В. Карасевой, в составе особенной части финансового права выделяются всего шесть разделов: а) правовой режим централизованных государственных и муниципальных денежных фондов; б) правовой режим децентрализованных государственных и муниципальных денежных фондов (включающий в том числе и правовые основы организации страхования); в) правовое регулирование государственных и муниципальных доходов (налоговое право); г) правовое регулирование государственного и муниципального кредита; д) правовое регулирование государственных и муниципальных расходов; е) правовые основы банковской деятельности, денежного обращения, расчетов и валютного регулирования[187].

Несмотря на определенную осторожность ученых в решении проблемы пересмотра системы финансового права, в отечественной финансово-правовой литературе отмечается, что «отношения, составляющие предмет финансового права, весьма обширны и неоднородны»[188]. В ряде работ обращается внимание на то, что «в системе правового регулирования финансовых отношений сложилась особая ситуация…», поскольку для финансового права в данный момент не характерно наличие всех элементов отраслевого режима: «метода регулирования, юридического инструментария, принципов…». В связи с этим, хотя финансовое право рассматривается как отрасль права, оно формируется через становление и развитие составляющих его частей: бюджетного, налогового права и т. д.[189] Во многих публикациях подчеркивается то, что нет какого-либо общего нормативного источника, касающегося финансово-правовых вопросов в целом[190]. В некоторых работах, как уже упоминалось выше, отмечается также возможность формирования на основе некоторых частей финансового права самостоятельных отраслей[191]. Все эти моменты, а также рассмотренные ранее признаки и предпосылки формирования автономии налогового права ставят на повестку дня вопрос о предмете и системе финансового права и о самой природе этого нормативно-правового образования на современном этапе. При ответе на этот вопрос, на наш взгляд, следует учитывать, что для российского финансового права в настоящее время характерны некоторые процессы, имеющие в значительной мере объективный характер:

– во-первых, наблюдается существенное усложнение системы финансово-правового регулирования, а именно специализация отдельных составляющих финансового права и обособление правовых режимов, распространяющихся на отдельные разновидности финансовых отношений. Развитие финансовых отношений, полагаем, влечет дифференциацию регулирования до такой степени, что финансовое право приобретает черты комплексного правового образования, т. е. комплексной отрасли права;

– во-вторых, в рамках системы финансового права происходит постоянное увеличение степени самостоятельности отдельных ее элементов, выражающееся, прежде всего, в формировании двух самостоятельных и чрезвычайно сложных правовых отраслей: налогового и бюджетного права. Эти отрасли проявляют себя как относительно замкнутые, автономные правовые образования, обладающие собственными предметами, методами, системами принципов и категорий. По отношению к этим отраслям финансовое право выступает как надотраслевая система, обеспечивающая координацию правового регулирования и гармонизацию используемых ими правовых средств;

– в-третьих, из системы финансового права выходят некоторые институты и подотрасли, ранее в нее включавшиеся: это, прежде всего, банковское, страховое и валютное право, а также институт правового регулирования расчетов (на этот момент уже обращалось внимание);

– в-четвертых, происходит расширение предметов налогового и бюджетного права за счет некоторых отношений, ранее включавшихся в сферу регулирования иных финансово-правовых институтов или даже составлявших предмет самостоятельных финансово-правовых институтов. Например, предмет налогового права фактически расширен законодателем за счет некоторых отношений в области обязательного государственного страхования (отношений по аккумулированию средств для обязательного пенсионного, медицинского и социального страхования), также за счет некоторых расчетных отношений, связанных с перечислением налогов и сборов в бюджеты (внебюджетные фонды). Наконец, предмет бюджетного права по причине изменений в законодательстве дополнился отношениями по бюджетно-сметному финансированию, некоторыми расчетными отношениями (отношениями по расчетно-кассовому исполнению бюджета), некоторыми страховыми отношениями (в части отношений по формированию и расходованию средств государственных социальных внебюджетных фондов) и т. д.

Действительно, анализ отмеченных выше процессов и проявляющихся в настоящее время их результатов подтверждает сделанное в предыдущей главе предположение об изменениях в юридической природе финансового права. Есть основания полагать, что данная отрасль, обладая признаками комплексного образования, выступает в то же время как надотраслевая система, призванная обеспечить эффективное взаимодействие и координацию охватываемых им самостоятельных основных отраслей (налогового и бюджетного права) и такого института, как правовое регулирование основ денежного обращения (эмиссионное право). Комплексность финансового права проявляется в нескольких факторах: 1) в отсутствии общих финансово-правовых положений фундаментального характера, закрепленных в позитивном праве (общей части); 2) в отсутствии действующей системы закрепленных в законе отраслевых принципов, категорий и юридических конструкций, в равной степени используемых в правовых образованиях, традиционно включаемых в финансовое право; 3) в отсутствии системы однородных общественных отношений, правовое регулирование которых могло бы осуществляться единым методом и сходными правовыми средствами; 4) в наличии признаков отраслевой автономии у наиболее крупных подразделений, традиционно включаемых в систему финансового права (т. е. налогового и бюджетного права); 5) в отсутствии единой системы финансово-правовых источников, что проявляется не только в отсутствии российского финансового кодекса, но и вообще какого-либо специального законодательного акта, касающегося финансов в общем и целом. Можно выделить и иные производные факторы, подтверждающие комплексность финансового права, однако уже отмеченное свидетельствует об отсутствии единого отраслевого режима финансово-правового регулирования. Следует также обратить внимание на то обстоятельство, что и ранее при обсуждении вопросов о природе финансового права и месте данной отрасли в системе права обосновывалась точка зрения об ее комплексном характере (В. К. Райхер, И. С. Гуревич), однако совершенно в ином аспекте[192].

Остановимся подробнее на отдельных отмеченных выше факторах, свидетельствующих, на наш взгляд, о комплексности финансового права на современном этапе. Первый из них по важности – это, безусловно, фактор предмета правового регулирования или предметный критерий. Можно ли говорить в настоящее время, что финансовые отношения, с правовой точки зрения, – это однородные отношения, отношения одного типа? Думается, что на этот вопрос должен быть дан отрицательный ответ. Никто, по всей видимости, не станет отрицать экономическую связанность, экономическую взаимообусловленность всех финансовых отношений[193]. Однако достаточно ли этого обстоятельства для формирования единого предмета правового регулирования? Как известно, предмет правового регулирования используется в качестве классификационного критерия в российском праве именно потому, что обнаружение предметного единства у того или иного правового образования, признаваемого отраслью права, означает одновременно, что отношения, составившие предмет правового регулирования, оказались способными обусловить формирование и единого режима регулирования[194]. Таким образом, предметный критерий в системе права имеет значение постольку, поскольку он свидетельствует о необходимости использования применительно к предмету единого правового инструментария[195]. Принимая во внимание эти замечания, следует признать, что финансовые отношения, единые с экономической точки зрения, не обнаруживают юридического единства.

Действительно, согласно господствующей точке зрения, любое урегулированное правом отношение состоит из трех элементов: участников (субъектов), объекта и содержания (т. е. прав и обязанностей участников правоотношения)[196]. В отношениях, относимых к финансово-правовым, наблюдается единство, прежде всего, по объекту, так как в значительной части финансово-правовых отношений материальным объектом являются публичные денежные средства либо денежные средства, предназначенные для формирования публичных фондов денежных средств[197]. Вместе с тем в финансово-правовых отношениях не наблюдается единства с точки зрения участников (субъектов) и содержания отношения.

В науке было давно обосновано, что во всех правовых отраслях, как правило, наблюдается формирование типовой модели регулируемого отношения. При этом именно субъектный состав и содержание отношения являются определяющими для формирования данной модели. При закреплении указанной модели правоотношения в правовых нормах (особенно в публично-правовых отраслях) одновременно происходит ролевая дифференциация субъектов отрасли. Так, в административном праве определяется круг субъектов, осуществляющих административное управление (органы власти), и круг «администрируемых» субъектов; в уголовном праве определяется круг субъектов, представляющих государство и осуществляющих функции уголовного преследования, и круг субъектов, которые могут быть привлечены к уголовной ответственности, и т. д. Сходная ситуация имеет место и в частноправовых отраслях, в которых присутствуют публичные начала, например, в трудовом праве[198]. Очевидно, что такая ролевая дифференциация не должна нарушать единства института отраслевой правосубъектности. Однако выполняется ли это условие в финансовом праве? Если обратиться к финансовым отношениям и попытаться выделить их типичных участников, то получим весьма пространный перечень: распорядители и получатели бюджетных средств, органы, исполняющие бюджеты, представительные органы власти и иные участники бюджетного процесса; налогоплательщики, налоговые агенты и налоговые органы; организации, осуществляющие банковскую деятельность; органы валютного контроля, агенты валютного контроля и лица, совершающие валютные операции; эмитенты государственных и муниципальных эмиссионных ценных бумаг и их владельцы; страховщики, страхователи и застрахованные в сфере обязательного государственного и муниципального страхования и пр. В законодательстве РФ нет общих критериев для характеристики правосубъектности указанных «действующих лиц». Широчайший субъектный состав, различия в правовом положении отдельных субъектов, способность одних и тех же субъектов выступать в различных финансовых отношениях в совершенно разных качествах («ролях») и т. д. не позволяют, по нашему мнению, обеспечить единство института отраслевой финансовой правосубъектности. Подчеркнем, на этом фоне содержание финансовых отношений оказывается еще более многообразным. В целом же многообразие типовых моделей финансовых правоотношений затрудняет и в значительной степени делает в принципе невозможным на современном этапе выделить единое типовое финансовое отношение, которое бы образовывало ядро предмета правового регулирования финансового права (своеобразный центр притяжения для иных финансовых отношений вспомогательного и обеспечительного характера).

Конечно, поднявшись на высокие уровни абстрактных обобщений, можно увидеть определенные общие черты всех финансовых отношений. Во-первых, одним из участников финансового отношения всегда является государство, муниципальное образование или их уполномоченный орган (органы). Во-вторых, содержание любого финансового правоотношения характеризует наличие властных полномочий, по крайней мере, у одного из его участников. В-третьих, основания возникновения, изменения и прекращения данных отношений определяются, как правило, императивно. Однако эти выводы обобщающего характера могут быть в равной степени распространены практически на все разновидности публично-правовых отношений. Четвертым моментом, традиционно используемым для характеристики всех финансовых отношений, является указание на то, что все эти отношения складываются в сфере перераспределения национального дохода или направлены на формирование, распределение и использование централизованных и децентрализованных публичных фондов денежных средств[199]. С этим тезисом, безусловно, можно согласиться, однако сама по себе эта экономическая и одновременно целевая (телеологическая) характеристика не может помочь в выявлении юридического своеобразия анализируемых отношений для обоснования их юридического единства.

Неоднородность финансовых отношений (в юридическом плане) проявляется во многих моментах, в частности, в отсутствии единых нормативно закрепленных финансово-правовых категорий и понятий, в равной степени используемых во всех подразделениях финансового права. Симптоматично, что и НК РФ (ст. 11), и БК РФ (ст. 6), и важнейшие финансовые законы начинаются с определения собственного категориального аппарата. Разобщенность финансово-правовых отношений (опять же в юридическом, а не экономическом плане) дает о себе знать при рассмотрении проблемы отраслевых принципов, поскольку можно утверждать, что на сегодняшний день отсутствует единая система закрепленных в законодательстве финансово-правовых принципов. Весьма показательно, что ст. 3 НК РФ выглядит как группа нормативных предписаний, содержащая относительно замкнутую систему налогово-правовых принципов. Аналогичная ситуация в бюджетном праве: гл. 4 БК РФ также содержит внутренне согласованное объединение, говоря точнее, систему бюджетно-правовых принципов. Напротив, весьма сложно найти правовой акт, который прямо или косвенно закреплял бы именно отраслевые финансово-правовые принципы, в равной степени применяемые при разрешении споров, например, в области и налогового и бюджетного права. Если и возможно выделить какие-либо правовые принципы, общие для всех элементов, составляющих финансовое право, то это общеправовые принципы, вытекающие из положений Конституции РФ: принцип федерализма, равенства перед законом, законности и т. д.[200] Примечательно также, что Конституционный Суд РФ при разрешении конкретных дел в области налогов неоднократно ссылался на определенную систему налогово-правовых принципов, некоторые из которых до принятия НК РФ даже не были закреплены в позитивном праве[201]. Между тем этот орган конституционного правосудия никогда не указывал на существование общих финансово-правовых принципов, которыми должен руководствоваться налоговый законодатель. Возникает резонный вопрос: существует ли единая система отраслевых принципов финансового права, если ни один из них в действующем законодательстве не закреплен, в практике судов не применяется?

Другой немаловажный момент, свидетельствующий, с нашей точки зрения, о комплексном характере финансового права – отсутствие единого метода правового регулирования. Более того, можно даже сказать по этому поводу, что способы правового воздействия (регулирования) в рамках отдельных подразделений финансового права могут существенно различаться. Действительно, сопоставим методы бюджетного и налогового права. Анализ многих норм БК РФ об исполнении бюджетов свидетельствует о том, что законодатель, используя метод юридической централизации, наделяет при этом управомоченного, т. е. властного субъекта значительными дискреционными полномочиями. Так, орган, исполняющий бюджет, и главный распорядитель бюджетных средств вправе в ряде случаев: изменять лимиты бюджетных обязательств; в некоторых пределах изменять бюджетные ассигнования, осуществляя их перемещение в рамках группировки по функциональной классификации и т. п., учитывая при этом вопросы эффективности и целесообразности использования бюджетных средств получателем (ст. 224, 225, 228, п. 3 ст. 234, п. 1 ст. 261 БК РФ и т. д.). Кроме того, получатель бюджетных средств обладает именно правом на получение средств, а не обязанностью. В силу п. 1 ст. 225 БК РФ получатели бюджетных средств имеют право принятия денежных обязательств по осуществлению расходов и платежей путем составления платежных и иных документов, необходимых для совершения расходов и платежей. При осуществлении расходных операций получатель бюджетных средств обладает самостоятельностью в пределах, определенных исходя из доведенных до него лимитов бюджетных обязательств и сметы доходов и расходов (ст. 225 БК РФ).

Принципиально иная ситуация в налоговом праве, особенно в сфере отношений по уплате (взиманию) налогов и сборов (гл. 8 НК РФ). Налоговый орган практически не обладает в этих отношениях никакими дискреционными полномочиями. Он не может по своему усмотрению увеличить или уменьшить сумму налога для конкретного налогоплательщика (руководствуясь, например, соображениями целесообразности или требованием эффективности использования средств), определить для него объект налогообложения иначе, чем это предусмотрел законодатель и т. п. Единственная задача налогового органа в сфере отношений по уплате (взиманию) налога или сбора – это наиболее точным образом исполнить закон о налоге (сборе). Известно, что традиционно императивный метод правового регулирования предполагает, что управомоченная, властная сторона подчиняет своему волеизъявлению волю подвластного субъекта. Решения управомоченной стороны могут непосредственно порождать обязанности у подчиненной стороны правового отношения. Можно ли утверждать, что к отношению по уплате (взиманию) налога безупречно подходит эта схема? Думается, что нет. В рамках данных отношений налоговый орган не способен подчинить своему акту властного волеизъявления действия налогоплательщика, если каждый элемент содержания этого акта не будет непосредственно вытекать из конкретных нормативных предписаний законодателя. По российскому праву налоговый орган не вправе в одностороннем порядке определять для налогоплательщика (налогового агента, плательщика сбора), в каком размере, в какие сроки, на каких условиях должен быть произведен платеж налога (сбора). Более того, в силу пп. 11 п. 1 ст. 21 НК РФ налогоплательщик (налоговый агент, плательщик сбора) вправе не выполнять неправомерные акты и требования налоговых органов и их должностных лиц, не соответствующие НК РФ или иным федеральным законам. Таким образом, основные участники налоговых отношений – налоговый орган и налогоплательщик (налоговый агент, плательщик сбора) в равной степени оказываются максимально жестко подчиненными налоговому закону, который детально регламентирует все элементы налогообложения: объект, налоговую базу, ставку налога, налоговый период, порядок исчисления налога и т. д. (ст. 17 НК РФ)[202].

Если же обратиться к таким правовым образованиям, также многими учеными включаемым в систему финансового права, как банковское право, правовое регулирование ценных бумаг, государственный и муниципальный кредит, расчеты и т. п., то можно обнаружить, что доминирующим для регулирования соответствующих отношений выступает метод юридической децентрализации – диспозитивный метод. Особая ситуация складывается в сфере валютных отношений, для регулирования которых вообще используются совершенно различные юридические начала: с одной стороны, гражданско-правовой метод для определения правомочий собственников на распоряжение валютными ценностями, с другой стороны, административно-правовой метод (в наиболее типичной его форме проявления) для установления определенных публичных ограничений в соответствующей сфере.

На основании всего изложенного можно прийти к выводу, что по критерию метода правового регулирования финансовое право выступает как неоднородное правовое образование, не обладающее по своим регулирующим свойствам необходимым единством.

Следующий момент, свидетельствующий о комплексном характере отрасли финансового права, – это чрезвычайная беднота его общих положений (общей части). Число нормативно-правовых положений, которые могли бы быть отнесены к общей части финансового права, крайне мало. Это, безусловно, связано и с тем, что в настоящее время в принципе отсутствует какой-либо единый нормативный акт, посвященный финансово-правовым вопросам в целом[203]. На этом фоне общие части отдельных правовых образований, традиционно включаемых в состав финансового права, активно развиваются. Особенно данные тенденции заметны в налоговом и бюджетном праве. Таким образом, в целом сложилась такая ситуация, что сейчас практически отсутствуют какие-либо институты общей части финансового права, нормативные предписания которых были бы непосредственно закреплены в действующем законодательстве.

Обратимся для примера к институту финансового контроля и, в частности, к таким его разновидностям, как бюджетный и налоговый. Положения гл. 14 НК РФ о налоговом контроле и гл. 26 БК РФ, посвященной бюджетному контролю (отметим, БК РФ использует термин «государственный и муниципальный финансовый контроль», но из содержания конкретных статей Кодекса (ст. 265–273 БК РФ) следует, что речь идет исключительно о бюджетном контроле), существенно, можно даже сказать, кардинально отличаются друг от друга. Налоговый контроль и бюджетный контроль различаются и по органам, их осуществляющим, и по критерию цели. Так, перечень органов, осуществляющих бюджетный контроль, достаточно обширен (ст. 265–270 БК РФ). Этот вид контроля включает парламентский бюджетный контроль, в том числе контроль в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов, контроль в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов, представительных органов местного самоуправления в ходе парламентских слушаний и т. д. Очевидно, что в рамках парламентского бюджетного контроля может оцениваться, например, целесообразность и эффективность определенных расходов, предлагаемых исполнительными органами власти в проекте соответствующего бюджета. Следовательно, цель бюджетного контроля – не только обеспечение законности, но и целесообразности действий подконтрольных субъектов[204]. Напротив, в силу ст. 30, 82 НК РФ органами налогового контроля, за небольшими исключениями, признаются лишь МНС РФ и его территориальные подразделения (налоговые органы) и таможенные органы. Налоговый контроль предполагает исключительно оценку законности действий налогоплательщиков (налоговых агентов, плательщиков сборов и некоторых иных лиц) и не более того. Тем самым, в нормах о налоговом и бюджетном контроле проявляются особенности методов правового регулирования соответственно налогового и бюджетного права. Различия налогового и бюджетного контроля не менее отчетливо заметны при анализе конкретных форм осуществления этих разновидностей контроля. Таким образом, значительные различия отдельных видов финансового контроля, вытекающие из положений действующего законодательства РФ, препятствуют построению единого правового[205] института финансового контроля (как элемента общей части финансового права). Учитывая изложенное, представляются вполне обоснованными замечания некоторых ученых, что финансовый контроль, по существу, является комплексным (добавим: межотраслевым) институтом[206]. Очевидно, что комплексный правовой институт не может быть включен в общую часть финансового права, если трактовать эту отрасль в качестве основной, а не комплексной. Общеизвестно, что положения общей части любой отрасли должны характеризоваться особым единством, нерасторжимостью и однородностью[207].

Итак, как бы мы ни оценивали этот факт, однако действующее законодательство РФ не закрепляет каких-либо правил, которые в одинаковой степени распространялись бы на все виды финансового контроля. Кроме того, представляется нецелесообразным разрабатывать и пытаться принять единый акт о финансовом контроле. В этом отношении является симптоматичным введение в действие Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»[208]. Этот акт не распространяется на отдельные разновидности финансового контроля: налоговый, бюджетный, валютный, банковский, страховой контроль (п. 3 ст. 1 данного Закона). Однако можно предположить, что даже если поставить цель – разработать единый закон, закрепляющий общие положения для бюджетного, налогового и иных видов финансового контроля, то было бы реально создать правовой акт, построенный лишь по типу названного выше закона, т. е. разработать акт, по существу, об основах государственного (муниципального) контроля в некоторых областях, а не собственно акт о финансовом контроле. Впрочем, полагаем, что пока отсутствуют объективные предпосылки для работы над подобным нормативным правовым актом (даже самого общего (правоустанавливающего) характера).

Нередко тенденции трансформации финансового права в комплексную отрасль признаются сторонниками традиционного понимания предмета и системы российского финансового права. Например, Г. В. Петрова совершенно верно, на наш взгляд, характеризует сложившуюся в настоящий момент ситуацию. Она, в частности, пишет: «НК РФ построен по одному принципу, с одной системой приоритетов. БК РФ создан на основе других критериев. Валютное законодательство больше ориентировано на Устав Международного валютного фонда. Банковское законодательство, именно его публичная часть, где идет речь о банковском контроле, о системе финансовых институтов, вообще подчиняется неким международным стандартам… Что касается валютных отношений, которые также являются частью финансовой политики, то здесь совершенно иной концептуальный подход, заложенный в валютном законодательстве, по сравнению, например, с БК РФ. Иная система финансовых санкций, другие подходы к пониманию контроля, полномочий финансовых органов». Нельзя не согласиться с отмеченными Г. В. Петровой тенденциями, спорны лишь те выводы, которые она делает на основе анализа сложившейся ситуации. Г. В. Петрова полагает, что «такая разобщенность приводит к тому, что … финансовые отношения, выступающие как единая цепь, не имеют целостного концептуального характера». Она считает, что «все это дестабилизирует общую финансовую дисциплину… Для всех отраслей финансового законодательства есть общие подходы. Это понятия: финансовая политика, единый финансовый контроль, общие принципы единой бухгалтерской отчетности, финансовой дисциплины, финансовой ответственности»[209].

С указанными выводами Г. В. Петровой нельзя согласиться по ряду причин. Во-первых, перечисляемые данным автором отношения, по всей видимости, не являются «единой цепью» отношений (с формально-правовой точки зрения). Их экономическая связь сама по себе не дает оснований для подобных выводов. Доводы общего характера о единстве финансовой системы и финансовой политики не могут свидетельствовать о единстве системы правового опосредования соответствующих отношений. Так, определенное единство национальной экономической системы не приводит к возникновению отрасли «экономического права», которая единообразно регулировала бы разнородные отношения. Кроме того, подобная аргументация не дает ничего и для четкого определения предмета финансового права. С функционированием финансовой системы связано возникновение огромного количества отношений и далеко не все из названных отношений являются финансово-правовыми[210]. Таким образом, отмеченные Г. В. Петровой тенденции характеризуют объективные процессы: усиление юридической специализации подразделений финансового права, которая, в свою очередь, приводит к формированию отраслевой самостоятельности, в частности, налогового и бюджетного права.

Во-вторых, спорны предложения Г. В. Петровой об институтах, которые могли бы составить общую часть финансового права. Финансовый контроль, правила бухгалтерской отчетности, финансовой дисциплины, финансовой ответственности, по нашему мнению, не могут образовать общую часть этой отрасли. Прежде всего, эти институты не обладают необходимой фундаментальностью, они имеют в большей степени обеспечительный характер. Действительно, весьма странным выглядело бы помещение правил о бухгалтерском учете, являющихся юридико-техническими, в общую часть финансового права. Не меньшее значение они имеют для предпринимательского (коммерческого) права, и особенно – акционерного права (тем более что исторически бухгалтерский учет развивался как институт, обеспечивающий потребности коммерческой деятельности[211]). Следует также принять во внимание существование специальных положений о налоговом учете (гл. 25 НК РФ), казначейском и бюджетном учете (ст. 240, 254, 256, 262–263 БК РФ). Понятия же «финансовая дисциплина», «финансовая ответственность» на сегодняшний день нельзя признать сложившимися юридическими категориями. В действующем законодательстве они практически не используются. Более того, например, сопоставление гл. 28 БК РФ (посвященной ответственности за нарушения бюджетного законодательства) и гл. 15–16, 18 НК РФ (посвященных ответственности за нарушение законодательства о налогах и сборах) опять же указывает на отсутствие каких-либо общих положений, характерных в одинаковой степени для этих видов ответственности. Проведенное выше сопоставление принципиальных положений гл. 14 НК РФ и гл. 26 БК РФ соответственно о налоговом и бюджетном контроле также, как уже отмечалось, говорит о нецелесообразности их объединения в единый правовой институт.

Далее. Полагаем, что с точки зрения действующего законодательства комплексный характер финансового права имеет и конституционные основания. Показательно, что в тексте Конституции РФ вопросы налогов и сборов оговариваются отдельно и, как правило, не охватываются терминами «финансовое регулирование», «финансовое законодательство» и т. п. (ст. 57, п. «ж», «з» ст. 71, п. 1 «и» ст. 72, п. 1 ст. 74, п. 3 ст. 75, п. «б» ст. 106 Конституции РФ). В связи с этим сложно согласиться с утверждениями относительно бедственного положения финансов, поскольку «вопреки» Конституции РФ «колоссальная разобщенность финансового законодательства как единого целого приводит к тому, что в каждой его подотрасли действуют свои концептуальные подходы»[212]. На наш взгляд, речь в данном случае должна идти не о разобщенности частей финансового права, а о необходимой степени их специализации и автономии, обеспечивающей достижение особыми юридическими средствами относительно самостоятельных целей и задач, стоящих перед ними (структурными подразделениями финансового права). Это соответствует названным выше положениям российского Основного закона.

Вместе с тем в литературе справедливо обращается внимание и на объективные потребности в интеграции и согласованном взаимодействии отраслей и институтов, традиционно включаемых в сферу финансово-правового регулирования[213]. Действительно, разобщенность отдельных подразделений финансового права превысила определенную критическую черту. Такая разобщенность не характерна даже для комплексных отраслей права. Это в какой-то степени ненормальная ситуация и свидетельство неразработанности положений действующего законодательства, которые должны были бы обеспечить координацию элементов системы финансового права (как комплексной отрасли). Вне зависимости от научной позиции о природе финансового права, думается, что никем не будет оспариваться необходимость обеспечить взаимосогласованность подразделений финансового права, несмотря на отраслевую автономию и институциональную самостоятельность некоторых из них. Особенно такое взаимодействие важно между налоговым и бюджетным правом. Целесообразно, например, рассмотреть проблему более четкой координации норм о рассмотрении и утверждении правового акта о бюджете и о порядке внесения изменений и дополнений в законодательство о налогах и сборах (ст. 180, 189, п.1–4 ст. 53, п. 1–3 ст. 59 и др. БК РФ и ст. 3, 5, 12 НК РФ). БК РФ и НК РФ содержат целый ряд не вполне согласованных положений об отсрочках и рассрочках по налогам и сборам, о налоговом кредите и инвестиционном налоговом кредите (п. 5 ст. 53, п. 4–5 ст. 59, п. 4 ст. 64 БК РФ и гл. 9 НК РФ); также на практике действующее законодательство РФ не всегда позволяет разграничить понятие платных услуг бюджетных учреждений, используемое БК РФ, и понятие сбора (п. 4 ст. 41, п. 2 ст. 60 и др. БК РФ п. 2 ст. 8 НК РФ) и т. д.

Перечисленные проблемы координации и гармонизации положений налогового и бюджетного права (отметим, проблемы как частного, так и фундаментального характера) должны, на наш взгляд, решаться на надотраслевом уровне, на основе положений и принципов конституционного значения и с учетом экономико-политического единства всех элементов, составляющих финансовое право. В связи с этим в целом могут быть поддержаны предложения о разработке единого акта (Основ финансового законодательства Российской Федерации или Федерального закона «О финансах»), вопрос о необходимости принятия которого давно обсуждается в науке[214]. Однако разработка такого акта целесообразна лишь в том случае, если он концептуально будет определен как акт конституционного значения, призванный выполнять межотраслевую координирующую роль. Таким образом, функции данного акта могут состоять в обозначении политических приоритетов государства в области финансов в ближайшие годы, в координации бюджетной и налоговой политики, а также правовых средств, используемых для ее реализации. Учитывая это, более верным представляется наименование соответствующего акта Федеральным законом «Об основах финансовой политики Российской Федерации»[215].

Необходимо отметить, что объективный характер трансформации финансового права в комплексную отрасль права и комплексную научную дисциплину подтверждает зарубежный опыт. Не случайно то, что во многих странах финансово-правовые исследования осуществляются в рамках науки публичных финансов, имеющей также комплексный характер[216]. В рамках научной дисциплины «публичные финансы» (развивающейся достаточно динамично) рассматриваются преимущественно проблемы бюджета и налогов, с использованием подходов экономических, юридических, политических и иных общественных наук[217]. Впрочем, различные ученые и научные школы отдают предпочтение различным методам исследования. Если, например, М. Бувье, М.-К. Эсклассан, Ж.-П. Лассаль считают, что в сфере публичных финансов наибольшее значение имеют политические подходы (что обусловливает доминирование соответствующих методов исследования)[218], то авторы другого учебника по публичным финансам П. М. Годме и Ж. Молинье отдают предпочтение в своей работе юридическим подходам. Другие зарубежные авторы полагают необходимым при исследовании публичных финансов акцентировать внимание на экономических аспектах. Пример тому – работа американского экономиста Дж. Ю. Стиглица. Суть концепции автора данного труда проявляется и в самом его названии – «Экономика государственного сектора»[219]. Сходные взгляды на проблему обнаруживаем в работах канадских ученых[220]. Знаменательно в связи с изложенным наблюдение французских ученых. Указывая на комплексность и неоднородность феномена публичных финансов, они отмечают, что одноименная дисциплина «оказывается разделенной на части … не прекращая при этом искать точки опоры для себя, крепко «цепляясь» порой за некоторые смежные дисциплины… Сформировавшиеся первоначально в публичном праве, публичные финансы потом стали развиваться как раздел экономической науки. Затем они нашли точки соприкосновения с политической наукой и даже с социологией…»[221].

Думается, что неопределенность в вопросе исследования публичных финансов не должна препятствовать изучению юридической стороны этого феномена. Так, некоторыми представителями итальянской юридической науки финансовое право рассматривается именно как отдельная правовая отрасль, однако прочно утвердилось мнение о ее комплексном характере. Г. Фальситта, в частности, отмечает: «…. Финансовое право … представляет собой весьма разнородную материю, поскольку оно состоит как из институтов, относящихся к частному праву (управление публичной собственностью и государственными предприятиями, заключение контрактов), так и публично-правовых институтов, регулирующих установление и взимание налогов»[222].

Встречаются и иные подходы. В Великобритании, например, сложно найти работу по общим вопросам финансового права. Между тем в рамках сравнительно-правовых исследований по финансовому праву имеет место рассмотрение вопросов, относимых к компетенции частных финансов[223]. С другой стороны, курс налогового права может быть никак не увязан с общей финансово-правовой проблематикой[224]. Действительно, в некоторых европейских государствах финансовое право вообще не выделяется как отрасль, в то время как, например, налоговое право рассматривается в качестве самостоятельного элемента правовой системы[225]. Такой подход демонстрирует работа «Введение в Шведское право», изданная под редакцией проф. С. Стремхолма и переведенная позднее на русский язык[226]. Вместе с тем в Германии и Швейцарии выделяется, например, право финансового рынка, в состав которого включаются некоторые элементы, относимые российскими учеными к финансовому праву[227]. Некоторые немецкие ученые указывают на существование «конституционного финансового права»[228]. В США финансовое право не выделяется в качестве самостоятельной сферы юридических исследований, однако это имеет место в отношении налогового права[229]. Отмеченное выше разнообразие подходов связано отчасти с общей трактовкой понятия «финансы» в различных странах[230].

Безусловно, подходы к проблеме финансового права за рубежом сами по себе не могут быть расценены в качестве рецептов для построения российского законодательства и российской системы права. В то же время они, несомненно, иллюстрируют определенную тенденцию, имеющую объективный характер. Заключая рассмотрение вопроса о природе финансового права, следует отметить, что концепция трансформации его в комплексную отрасль права, по нашему мнению, выглядит наиболее предпочтительной, исходя из структуры современных экономических отношений и содержания действующего законодательства. Действительно, считается, что нормативные положения комплексных образований имеют юридически разнородный характер, общие нормы и положения этих образований довольно скудны. Их содержание в значительной степени покрывается подразделениями главной структуры – основными отраслями и институтами[231]. Не это ли характеристика современного состояния российского финансового права?

Другой вопрос, на котором необходимо остановиться отдельно, – это вопрос о формировании в рамках комплексной отрасли финансового права двух самостоятельных отраслей: налогового и бюджетного права. В настоящее время эти два правовых образования выступают как относительно замкнутые, автономные системы правовых норм. Налоговое и бюджетное право обладают свойствами, присущими самостоятельным отраслям права. Так, ст. 2 НК РФ, ст. 1, 2 БК РФ четко очерчивают предмет правового регулирования этих отраслей. Особенно рельефно определен предмет правового регулирования налогового права[232]. Вопрос о специфичности методов правового регулирования этих отраслей уже затрагивался ранее. Налоговое и бюджетное право, в том числе и благодаря их успешной кодификации, обладают в настоящее время системой собственных отраслевых принципов (некоторые из них закреплены в ст. 3 НК РФ и гл. 4 БК РФ), кроме того, совокупностью собственных отраслевых категорий, на которых построена вся система налогового и бюджетного законодательства; и для налогового, и для бюджетного права характерно единство категориального аппарата, что не свойственно финансовому праву в целом. В рамках этих отраслей сформировались особые юридические конструкции. Так, вся система части второй НК РФ построена на основе использования конструкции элементов налогообложения, согласно которой налог считается установленным в случае, если определены все обязательные элементы налогообложения: объект, налоговая база и др. (ст. 17 НК РФ)[233].

Отраслевую самостоятельность налогового и бюджетного права подтверждают и кодифицированность соответствующих отраслей законодательства, а также наличие общих положений, т. е. общих частей, нормы которых определяют содержание отдельных институтов налогового и бюджетного права. Особенно показателен тот факт, что в юридическом отношении налоговое и бюджетное право проявляют себя как относительно замкнутые, самодостаточные системы (в юридико-инструментальном плане). Так, ст. 6 НК РФ устанавливает основания и порядок признания недействующим нормативного правового акта, который изменяет, дополняет или как-либо иначе противоречит положениям НК РФ. С формально-юридической точки зрения получается, что принятие какого-либо финансово-правового нормативного акта (по общим вопросам финансового права) никак не может дополнить или изменить законодательство о налогах и сборах. Не это ли наглядное свидетельство отраслевой автономии налогового права? Отметим, правила сходного характера содержатся и в ст. 1–3 БК РФ.

С учетом рассмотренных выше проблем, касающихся природы финансового права, остановимся далее более подробно на отдельных элементах, традиционно включаемых в эту отрасль:

1. Правовые основы денежного обращения. Предмет финансового права традиционно трактуется как система определенных денежных отношений. Денежный характер отношений, составляющих предмет финансового права, подчеркивает функциональное назначение данной комплексной отрасли права (формирование, распределение, использование публичных денежных фондов). По этой причине нормы, закрепляющие основы денежной системы РФ, эмиссионные права Центрального банка РФ и организацию денежного обращения, должны быть включены в систему финансового права. По своей основной отраслевой принадлежности большая часть соответствующих норм относится к отрасли конституционного права. В связи с этим для института «правовые основы денежного обращения» характерен метод правового регулирования, свойственный конституционному праву, нередко именуемый общезакрепительным. Значительная часть правовых норм, составляющая этот институт, содержится в Федеральном законе от 10 июля 2002 г. «О Центральном банке РФ (Банке России)»[234].

Особое место названного института в системе комплексной отрасли финансового права связано также с тем, что условием нормального функционирования налоговых и бюджетных отношений является устойчивость национальной валюты и бесперебойное функционирование платежной системы. Ошибочная денежно-кредитная политика, избыточная эмиссия наличных денег способны привести к девальвации национальной валюты, к инфляции, имеющей фискальный эффект, к невозможности исполнить закон о бюджете на соответствующий год и т. п.[235] Институт правового регулирования денежного обращения состоит, по нашему мнению, из следующих составляющих его элементов: 1) субинститута, закрепляющего основы денежной системы; 2) субинститута, регулирующего организацию наличного денежного обращения (гл. 6 указанного Закона); 3) субинститута, регулирующего организацию безналичного денежного обращения (гл. 12 упомянутого Закона); 4) субинститута, закрепляющего основные инструменты и методы денежно-кредитной политики[236].

Вместе с тем необходимо четко отграничить предмет рассматриваемого института от смежных отношений. В него включаются отношения именно по организации наличного и безналичного денежного обращения, в том числе при проведении денежных реформ, деноминаций, эмиссий, по организации расчетов и т. д.[237] Однако сами расчетные отношения, возникающие в процессе обращения денег, нет оснований включать в предмет указанного института. Действительно, основная масса расчетных отношений относится к предмету гражданского права (гл. 46 ГК РФ), так как они не связаны с проблемами финансово-правового регулирования. Другая часть отношений, имеющих отдельные признаки расчетных (а именно отношения по перечислению налоговых платежей), входит в предмет налогово-правового регулирования (ст. 60 НК РФ, гл. 8, 18 НК РФ)[238]. Отношения по перемещению безналичных денежных средств, возникающие при исполнении бюджетов, также имеют особый правовой режим и регламентируются, в частности, положениями, закрепленными преимущественно в разделе 8 БК РФ.

2. Бюджетное право. Бюджетное право традиционно рассматривается в науке как важнейшая часть системы финансового права. Несмотря на определенные расхождения в точках зрения относительно предмета бюджетно-правового регулирования, как правило, к нему относили следующие вопросы: а) бюджетное устройство; б) отношения по определению состава доходов и расходов общегосударственного бюджета; в) отношения по разграничению доходов и расходов между бюджетами различных уровней; г) закрепление компетенции различных публично-территориальных образований в сфере бюджета; д) отношения, возникающие в рамках бюджетного процесса[239].

В работах последнего времени встречается как узкая, так и более широкая трактовка предмета бюджетного права. Так, предлагается понимать под бюджетным правом совокупность правовых норм, регулирующих отношения по поводу бюджетного устройства РФ, бюджетного процесса, а также отношения, возникающие в связи с установлением структуры доходов и расходов и их распределением между бюджетами разных уровней бюджетной системы[240]. Напротив, О. Н. Горбунова, А. Д. Селюков, Ю. В. Другова полагают, что БК РФ «расширил прежнее понимание предмета бюджетного права и совершенно справедливо включил в него комплекс отношений по поводу формирования и расходования средств из государственных и муниципальных внебюджетных фондов»[241].

На наш взгляд, последняя точка зрения выглядит более точной. Действительно, опыт кодификации бюджетного законодательства показывает, что прежнее понимание состава предмета бюджетного права и соответственно его системы не может быть вполне приемлемым. Определенные институты, рассматривавшиеся ранее в качестве самостоятельных в системе финансового права, должны быть включены в состав бюджетного права. К таким институтам, в частности, относятся: а) правовое регулирование целевых и внебюджетных государственных и муниципальных фондов; б) правовые основы государственного и муниципального кредита; в) правовое регулирование государственных и муниципальных расходов (в том числе сметно-бюджетное финансирование). Как свидетельствует ч. 5 ст. 6 БК РФ, внебюджетные фонды рассматриваются как часть бюджетной системы, что в полной мере соответствует таким принципам ее построения, как принцип единства (ст. 29 БК РФ), принцип адресности и принцип целевого характера бюджетных средств (ст. 38 БК РФ). Данные положения БК РФ отражают то, что отношения по формированию и исполнению государственных (муниципальных) бюджетов и бюджетов внебюджетных фондов подчинены единому отраслевому режиму бюджетного права.

Государственные и муниципальные кредиты (гл. 15 БК РФ), государственный и муниципальный долг (гл. 14 БК РФ) также рассматриваются как институты бюджетного права, функциональное назначение которых в его системе связано с необходимостью достижения состояния сбалансированности бюджета. Государственный (муниципальный) долг и государственный (муниципальный) кредит не могут быть исключены из структуры бюджетного права, поскольку единый режим использования бюджетных средств проявляет себя в сфере правового регулирования, осуществляемого нормами данных институтов. По существу, законодатель стремится очертить предмет бюджетного права по объекту (бюджетные денежные средства), включив в него все формы распоряжения бюджетными средствами[242]. Вместе с тем нельзя не учитывать, что институт государственного и муниципального кредита имеет комплексный, межотраслевой характер[243], поскольку для регулирования соответствующих отношений используются и гражданско-правовые нормы.

В науке достаточно распространено также мнение, согласно которому большое число правовых норм, регулирующих государственные и муниципальные расходы, должно обусловить существование такого самостоятельного подразделения (элемента) финансового права, как раздел «государственные и муниципальные расходы». На наш взгляд, такое выделение может быть оправдано лишь в дидактических целях, т. е. в рамках финансового права как учебной дисциплины. Однако с точки зрения объективного права и структуры законодательства нет никаких оснований для вычленения соответствующих норм из системы бюджетного права. Само понятие расходов бюджета, сформулированное в ст. 6 БК РФ, и все нормы БК РФ (как материальные, так и процессуальные), ориентированные на эту категорию, свидетельствуют о своей включенности в формирование общеотраслевого режима бюджетного права.

Изложенное, на наш взгляд, демонстрирует лишь некоторые проявления тенденций расширения предмета бюджетно-правового регулирования, обусловленные усложнением форм участия государства и муниципальных образований в экономической жизни[244].

3. Налоговое право. Налоговое право является в настоящий момент весьма обширной и одной из наиболее разработанных частей комплексной отрасли финансового права. Как уже отмечалось выше, иногда в литературе ставится вопрос о целесообразности рассмотрения его (налогового права) как элемента другого, более крупного подразделения, именуемого «правовое регулирование государственных доходов». Полагаем, такой подход ошибочен. Определение состава доходов и расходов бюджета, а также их распределение между бюджетами различных уровней находится в сфере регулирования бюджетного права. В связи с этим отсутствуют основания дублировать соответствующие правила, образуя для этого самостоятельный институт (подотрасль, раздел или отрасль) «правовое регулирование государственных доходов». Кроме того, создать подобный институт как единое и однородное правовое образование объективно не представляется возможным. Формы государственной деятельности, в рамках которых образуются бюджетные доходы (взимание налогов и сборов, приватизация, использование государственной собственности в самых различных формах и т. д.), слишком многообразны, чтобы их детальное правовое регулирование осуществлялось единым правовым образованием с использованием арсенала методов, способов и приемов регулирования, принадлежащих одной отрасли (разделу, подотрасли, институту). Реально сосредоточить в одном институте лишь основы правового регулирования государственных и муниципальных доходов. Это фактически и было сделано законодателем в разделе 2 БК РФ.

4. Банковское право. Вопрос о банковском праве как самостоятельной комплексной отрасли права был поставлен достаточно давно[245]. В настоящее время появились новые исследования, обосновывающие данную позицию[246]. Определяя банковское право как комплексную отрасль, отдельные авторы (О. М. Олейник, Г. А. Тосунян, А. Ю. Викулин, А. М. Экмалян и др.) считают, что она включает, наряду с гражданскими и административными нормами, также финансово-правовые нормы; при этом финансовое право рассматривается в качестве основной (а не комплексной) отрасли права. Таким образом, в настоящий момент банковское право чаще всего трактуется как комплексное межотраслевое правовое образование с тенденцией к дальнейшему обособлению[247].

Вместе с тем в литературе далеко не всегда очерчивается с достаточной четкостью, какая же сфера финансово-правовых отношений должна быть включена в предмет банковского права[248]. Нам кажется более правильной позиция, согласно которой в состав банковского права входят, прежде всего, гражданско-правовые и административно-правовые нормы. В этой части необходимо присоединиться к точке зрения М. В. Карасевой. Она обоснованно обращает внимание на то, что «внутри банковской системы не образуются финансовые фонды денежных средств, и, в частности, фонд обязательных резервов Центрального банка РФ не является государственным финансовым фондом денежных средств. Более того, он не направлен на покрытие государственных затрат, возникающих в процессе финансовой деятельности государства, а служит лишь средством денежно-кредитного регулирования внутрибанковской системы РФ… Исходя из отмеченного, …отношения по поводу образования и использования фонда обязательных резервов Центрального банка РФ …не входят в предмет финансового права». Властные отношения, входящие в предмет банковского права (как комплексной отрасли), М.В. Карасева обоснованно относит к административно-правовым[249].

В то же время отдельные выводы М. В. Карасевой по рассматриваемому вопросу, думается, могут быть уточнены. Данный автор предлагает считать банковскими и одновременно финансово-правовыми (по своей основной отраслевой принадлежности) отношения по поводу направления Банком России 50 % своей прибыли в федеральный бюджет и по выполнению им своих обязанностей по операциям с федеральным бюджетом (ст. 23, 26 и др. Федерального закона от 10 июля 2002 г. «О Центральном банке РФ (Банке России)»)[250]. Но являются ли подобные отношения банковскими (ведь не все же отношения с участием банков, тем более с участием Банка России, необходимо относить к таковым)? Такое расширение предмета банковского права, на наш взгляд, выглядит искусственным. Думается, что было бы логичным относить к банковским лишь те отношения, где мы сталкиваемся с реализацией одним из участников отношения специальной банковской правоспособности, определенной ст. 1–6 и др. Федерального закона от 2 декабря 1990 г. (в ред. от 21.03.2002.) «О банках и банковской деятельности»[251]. Эти отношения должны составлять ядро банковского права. В силу неразрывной связи с отношениями, составляющими ядро банковского права, в предмет соответствующей комплексной отрасли попадают и отношения по осуществлению банковского надзора Банком России, по формированию обязательных резервов и иные отношения, непосредственно обеспечивающие нормальное функционирование банковской системы и осуществление банковской деятельности добросовестно, с учетом интересов общества (публичных интересов).

В вышеупомянутой группе отношений, охарактеризованных М. В. Карасевой одновременно как финансово-правовые и банковские, Центральный банк РФ выступает в первом случае как особый хозяйствующий субъект, имущественная база которого целиком основана на государственной форме собственности[252]. По своей правовой природе такие отношения аналогичны отношениям, возникающим при перечислении части прибыли государственными унитарными предприятиями (в порядке п. 1 ст. 295 ГК РФ), а также при перечислении прибыли казенными предприятиями государству (в порядке п. 1 ст. 296, п. 2 ст. 297 ГК РФ), т. е. они являются гражданско-правовыми. Нет оснований относить отношения такого рода к банковским. Во втором случае, выполняя операции с федеральным бюджетом, Банк России так же, как, например, и Федеральное казначейство, выступает в данных отношениях как орган государственной власти и участник бюджетного процесса (ст. 151–152, 155 БК РФ). Подобную его деятельность также нельзя охарактеризовать как «банковскую» в определенном выше значении этого слова. Таким образом, отношения с участием Центрального банка РФ по кассовому исполнению бюджета – это бюджетные отношения (по своей основной отраслевой принадлежности). Следовательно, имеются основания прийти к выводу о том, что финансовое и банковское право как две комплексные отрасли права не имеют существенной сферы пересечения предметов правового регулирования и выступают как относительно обособленные правовые образования (во всяком случае некорректно, на наш взгляд, рассматривать банковское право в качестве элемента системы финансового права). Сказанное не исключает активного взаимодействия этих двух комплексных отраслей[253].

5. Страховое право. Во многих учебных пособиях по финансовому праву финансы страховых организаций включаются в предмет финансового права. Вместе с тем в научных публикациях справедливо отмечалось, что в тот период, «когда существовала только система органов государственного страхования, находившихся при Минфине СССР, большая часть прибыли которых поступала в государственный бюджет, с такой позицией можно было согласиться. По существу получалось так, что в ходе формирования фондов государственного имущественного и личного страхования, непосредственно предназначенных для оказания определенного рода услуг, параллельно обеспечивалось и образование государственного бюджета, т. е. государственное страхование вовлекалось в сферу финансовой деятельности государства. Таким образом, ряд отношений, связанных с отчислением средств в государственный бюджет, рассматривался как финансовые правоотношения»[254]. В настоящее время, как это убедительно доказывается, в частности, в процитированной публикации, такой подход не имеет более под собой объективных оснований. Система частного страхования не относится к сфере финансового права.

Дополнительного обсуждения заслуживает лишь вопрос об особенностях правового регулирования обязательного государственного страхования. В тех случаях, когда страховые фонды организуются государством, страховые платежи по обязательному страхованию могут приобретать характер налогов: единый социальный налог (гл. 24 НК РФ); обязательное страхование, осуществляемое работодателями в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 24 июля 1998 г. «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний»[255] и т. д. Распределение и использование подобных публичных страховых фондов должно регулироваться нормами бюджетного права, как в силу специфики подобных отношений, так и по причине необходимости соблюдения принципов единства бюджетной системы, полноты отражения в бюджете (внебюджетном фонде) всех публичных доходов и расходов (ст. 29, 32 БК РФ). Такой подход обеспечивает прозрачность финансовой системы, эффективность контроля за расходованием публичных фондов. С точки зрения позитивного права необходимость распространения на указанные отношения норм российского бюджетного права обусловлена, в частности, положениями ст. 13, 17, 143–150 и др. БК РФ, ст. 15–17, 19, 23–24 и др. Федерального закона от 16 июля 1999 г. «Об основах обязательного социального страхования» и т. д.[256] Распределение и использование публичных страховых фондов подчиняется нормам бюджетного права и в зарубежных странах[257].

6. Валютное право. Б. Ю. Дорофеев, Н. Н. Земцов, В. А. Пушин определяют валютное право как «систему норм, регулирующих отношения в сфере совершения валютных операций, а также в сфере валютного регулирования, валютного контроля и ответственности за валютные правонарушения»[258]. Данные авторы делают вывод о формировании самостоятельной отрасли валютного права. Ученые, авторы учебника по финансовому праву, под валютным правоотношением предлагают понимать урегулированные нормами ряда отраслей, в том числе финансового права, общественные отношения, возникающие в процессе осуществления валютных операций, проведения валютного контроля и регламентирования валютного обращения[259]. Из этого должен следовать вывод о комплексном характере валютных отношений.

М. Г. Кальней считает необходимым выделить в валютном праве две относительно самостоятельные группы общественных отношений: во-первых, возникающие в сфере государственного управления, т. е. отношения, складывающиеся в процессе осуществления валютного регулирования и валютного контроля; во-вторых, отношения, возникающие в сфере валютного обращения, связанные с совершением валютных операций[260]. Близка к этой позиции Н. В. Неверова, которая предмет валютного регулирования определяет как общественные отношения, складывающиеся в сфере обращения валютных ценностей, затрагивающие интересы личности, государства и общества в целом и возникающие между субъектами – резидентами и нерезидентами (юридическими и физическими лицами), органами и агентами валютного контроля[261].

Анализ приведенных выше точек зрения показывает, что, как правило, валютные отношения определяются путем прямого или косвенного указания на материальный объект этих отношений – валютные ценности. По поводу валюты складываются отношения различного рода. С одной стороны, ликвидация государственной валютной монополии позволяет применять гражданско-правовые средства при регулировании валютных операций (иностранная валюта – объект гражданских прав). С другой стороны, валютное право, как в силу характера опосредуемых им отношений, так и по причине используемых приемов и способов правового регулирования, выступает в публично-правовой своей части как весьма типичный административно-правовой институт. В последнее время появляются научно обоснованные предложения о кодификации валютного законодательства[262]. Можно согласиться с тем, что в перспективе валютное законодательство может и должно быть кодифицировано. В то же время сложно представить, что содержание Валютного кодекса могут составить нормы лишь какой-либо одной отрасли. Думается, что данный правовой акт должен носить комплексный характер.

В свете изложенного выглядит необоснованным включение валютного права в систему финансового права в качестве самостоятельного института (подотрасли, раздела и т. п.). Валютные отношения в своей основной массе не отвечают важному признаку отношений, включаемых в предмет финансового права: они не направлены на формирование, распределение и использование публичных фондов денежных средств. Вместе с тем очевидно, что общественные связи, материальным объектом которых является валюта, могут возникать как в сфере налогового, так и бюджетного права (например, уплата налога в иностранной валюте (п. 1 ст. 310 и др. НК РФ); государственные внешние заимствования; государственные кредиты, предоставляемые РФ, иностранным государствам). Однако подобные отношения по своей основной отраслевой принадлежности остаются соответственно налоговыми или бюджетными. Кроме того, определенные базовые нормы, закрепляющие рубль как национальную валюту, имеющую хождение на территории РФ, и ограничения на расчеты в иностранной валюте[263], входят в рассмотренный выше финансово-правовой институт – правовые основы денежного обращения. Указанные финансово-правовые нормы, как отмечалось ранее, являются конституционно-правовыми по своей основной отраслевой принадлежности.

7. Правовое регулирование расчетов. Вопрос об отсутствии оснований отнесения расчетов к финансовому праву рассматривался выше при отграничении института, закрепляющего правовые основы денежного обращения, от смежных институтов. К сказанному необходимо добавить, что распространенная в литературе практика включения расчетов, наряду с банковским правом, в состав финансового права, кроме того, что не вполне обоснована теоретически, приводит и к неизбежному дублированию материала при изложении одноименного учебного курса. Это связано с тем, что осуществление безналичных расчетов относится к числу банковских операций (ст. 5 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. (в ред. от 21.03.2002) «О банках и банковской деятельности»), т. е. к банковскому праву, в определенной части к налоговому, бюджетному и валютному праву; кроме того, вопросы расчетов затрагиваются при рассмотрении разделов о государственных и муниципальных расходах и о финансах государственных и муниципальных предприятий. К тому же в сферу рассмотрения неизбежно вовлекаются нормы гражданско-правовой природы, регулирующие основную массу расчетных отношений.

8. Правовое регулирование рынка ценных бумаг. Правовой режим ценных бумаг как объектов гражданских прав преимущественно определяется гражданско-правовыми нормами. Вопросы эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг в силу ст. 124–126 и др. ГК РФ также подвержены гражданско-правовому регулированию. Лишь определенные отношения, связанные с организацией эмиссии этих специфических ценных бумаг, входят в состав комплексной отрасли финансового права, но не как самостоятельный элемент, а как одна из составных частей российского бюджетного права (гл.14 БК РФ, Федеральный закон от 29 июля 1998 г. «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг»[264]). Заслуживает положительной оценки то обстоятельство, что в большинстве курсов по финансовому праву правовое регулирование рынка ценных бумаг (обращения ценных бумаг) не выделяется в качестве самостоятельного института. Обычно соответствующие вопросы рассматриваются либо в рамках бюджетного права, либо в качестве самостоятельного раздела, именуемого «правовое регулирование государственного и муниципального кредита». Нам, таким образом, кажется более обоснованным первый подход.

9. Правовое регулирование финансов государственных и муниципальных предприятий. Совокупность норм, регулирующих формирование фондов денежных средств организаций, основанных на государственной и муниципальной форме собственности (унитарных предприятий, казенных предприятий, а также учреждений), не может, на наш взгляд, претендовать на образование отдельного раздела в рамках комплексной отрасли финансового права. Эти нормы фактически распределяются (и «без остатка») между тремя основными отраслями: гражданским правом (ст. 113–115, гл. 19 и др. ГК РФ), налоговым правом (имеются в виду положения НК РФ и специальных законов, определяющие взимание налогов и сборов с подобных субъектов) и бюджетным правом (ст. 41–42, 51, 55, 57, 60, 62, 68, 70–73, 77, 118, 152, 161, 177–178 и др. БК РФ).

Симптоматично, что во многих работах последнего времени признается комплексность института правового регулирования государственных и муниципальных предприятий. Вместе с тем иногда утверждается, что «некоторые правовые нормы порождают финансовые правоотношения в сфере государственных и муниципальных финансов, которые не включаются ни в один из известных финансово-правовых институтов». К числу подобных правоотношений относят: а) правоотношения между уполномоченным государственным органом и казенным предприятием по поводу установления последнему норматива распределения прибыли; б) правоотношения между казенным предприятием или государственным (муниципальным) унитарным предприятием и всеми другими субъектами, обязанными не препятствовать реализации этими предприятиями своего права на соответствующее распределение прибыли[265]. Именно перечисленные отношения предлагается признать, скажем так, центром предмета правового регулирования рассматриваемого института.

На наш взгляд, первая группа указанных отношений (правоотношений) подчиняется правовому режиму гражданского, бюджетного права и в некоторой части – административного права, не образуя при этом предмета регулирования самостоятельного финансово-правового института. Действительно, с одной стороны, установление норматива распределения прибыли казенному предприятию – это реализация государством (муниципальным образованием) правомочий, вытекающих из права публичной собственности (ст. 115, 296–297 ГК РФ). С другой стороны, решение об установлении норматива распределения прибыли – это акт, определяющий, среди прочего, размеры неналогового дохода бюджета от некоторого объекта (или объектов) публичной собственности в текущем финансовом году (ст. 42, 51 и др. БК РФ, п. 15 «Порядка планирования и финансирования деятельности казенных заводов (казенных фабрик, казенных хозяйств)», утвержденного постановлением от 6 октября 1994 г. Правительства РФ[266]). В то же время процесс распределения прибыли на казенном предприятии опосредован содержанием плана – заказа и плана развития завода, которые представляют собой административные акты об управлении публичной собственностью (см.: п. 3–4, 5–9 указанного выше Порядка). Далее. Что же касается второй группы названных отношений, то они проявляют себя как типичные абсолютные гражданско-правовые отношения, а именно – соответствующие вещные отношения (они выражают сущность институтов хозяйственного ведения и оперативного управления) (ст. 294–299, 305 и др. ГК РФ). Нет юридических оснований относить последнюю группу указанных отношений к финансовым.

Изложенное выше демонстрирует лишь общие тенденции изменения предмета и системы финансового права на современном этапе; эти изменения обусловливают, в свою очередь, дополнительные предпосылки для формирования российского налогового права как целостной и относительно автономной системы правового регулирования – самостоятельной отрасли права. Дальнейшее исследование теории налогового права должно быть сопряжено с детальным рассмотрением соответствующих системообразующих факторов этого правового образования (функции, предмет налогового права) и признаков юридического своеобразия данной отрасли (метод, принципы, основные категории, презумпции и отраслевые юридические конструкции).