Российский конституционализм: проблемы становления, развития и осуществления. Раздел 2. Функции конституции: Российские реалии политико-правового развития в сравнительном анализе (И. А. Кравец, 2005)

§ 1. Выбор терминологии: «Основной закон» или «Высший закон»

В юридической сфере конституция проявляет себя как Основной закон страны или как Высший закон для государства и общества. Термины «Основной закон» и «Высший закон» часто используются в конституционно-правовых исследованиях как тождественные. В словосочетании «Основной закон» аккумулируются представления о законе, который закрепляет основы политической, экономической, социальной и духовной системы общества, взаимоотношений личности и государства. Как отмечает В.Е. Чиркин, данное словосочетание характеризует специфику объекта регулирования, а также место этого акта в правовой системе как юридической базы правотворчества, правоприменительной деятельности и правосознания[172]. Вместе с тем термин «Высший закон» более точно отражает юридическую природу конституции и ее место в иерархии источников права, в то время как термин «Основной закон» имеет в конституционном праве различных стран и в истории публичного права более широкое употребление, которое не всегда совпадает с содержательным смыслом конституции.

В историко-правовом и сравнительно-правовом плане можно выделить четыре разных смысла термина «Основной закон».

1. Он употреблялся, как правило, во множественном числе (Основные законы) для названия совокупности правовых норм, которыми регулировались еще в условиях абсолютистских государств Европы и России важнейшие, ключевые общественные отношения, складывавшиеся по поводу устройства государства и осуществления государственной власти автократором и подчиненными ему органами.

2. В некоторых современных демократических государствах он используется для обозначения действующей конституции (например, Основной закон ФРГ 1949 года). В Германии сохранение этого термина объясняется историческими условиями принятия Основного закона. Он был принят для трех западных оккупационных зон как акт временного характера, который в дальнейшем предполагалось заменить на постоянную конституцию после объединения Германии. Однако этого не произошло и после объединения Основной закон с внесенными поправками сохранил свое прежнее наименование[173].

3. В ряде стран термин «Основной закон» обозначает определенную категорию законов, находящихся в иерархии источников права ниже конституции[174].

4. В мусульманских странах, где приняты писаные конституции, но доминирующее положение в правовой системе занимает мусульманское право роль основного закона, в сущности, выполняет Коран, чьи положения обладают приоритетом по отношению к конституционным нормам[175].

Таким образом, значение терминов «Основной закон» и «Высший закон» в одних случаях может совпадать, но в других – различаться. Поэтому необходимо учитывать правовую традицию страны и традицию словоупотребления, хотя в общей доктрине конституционализма характеристика конституции как Высшего закона имеет более узкий смысл и указывает на юридическую силу содержащихся в ней норм. Именно Высший закон страны обладает высшей юридической силой. Такое понимание конституции получило распространение в период Нового времени, тогда как в предшествующий период нормы, составлявшие Основные законы государства, как правило, не выделялись по юридической силе из среды других правовых норм.

В перспективе такого понимания следует изменить прежний подход к понятию закона, который был распространен в теории права, начиная с советского периода. Речь идет о широко укоренившемся взгляде, что закон как правовой акт обладает высшей юридической силой. Если признавать только за конституцией роль закона, обладающего высшей юридической силой, то другие виды законов в государстве должны иметь соподчиненную с ней юридическую силу. Следовательно, высшая юридическая сила – свойство не любого закона, а только конституции, другие законы имеют меньшую юридическую силу и тем самым уступают в применении приоритету конституции. Этот конституционный принцип, тем не менее, может подвергаться эрозии и вырождению, если не существует эффективной системы конституционного надзора и контроля.

Российский конституционный опыт свидетельствует о том, что для характеристики писаной конституции использовалось понятие «Основной закон». Оно стало традиционным для российского конституционного права наряду с понятием «высшая юридическая сила», которое применяется вместо выражения «высший закон» для описания местоположения конституции среди других правовых актов. Как нам представляется, учитывая юридические нюансы значения терминов «Основной закон» и «Высший закон», не следует в отечественном конституционном праве изменять устоявшуюся традицию научной и доктринальной характеристики конституции страны как основного закона общества и государства.

§ 2. Функция ограничения государственной власти

В юридической сфере проявляются следующие функции конституции, которые условно можно разделить на негативные и позитивные. В целом негативные функции конституции связаны с лимитацией конституционного пространства, в то время как позитивные функции обеспечивают активную деятельность конституционных органов власти.

К негативным функциям относится ограничение государственной власти посредством четкой формулировки полномочий разделенных властей. Как отмечал А.Д. Градовский, конституция есть как бы наказ, данный факторам государственной власти для определения границ и форм их деятельности[176].

С позиций конституционной теории функция ограничения государственной власти становится возможной благодаря закреплению в конституции полномочий учреждаемых органов государства. Конституция, тем самым, устанавливает компетенционные ограничения для деятельности органов государственной власти. Помимо этого, в конституции определяются формы правовых актов, посредством которых органы государства реализуют свои полномочия. Для каждого органа присущи свои формы правовых актов, которые принимаются в рамках компетенционных ограничений.

Не сразу функция ограничения власти становится господствующей в правовой системе страны, хотя именно эту функцию в исследованиях считают основной и исконной для конституции. В период абсолютизма начинают формироваться нормативные ограничения верховной власти монарха над своими подданными. Однако только после государственной реформы 1905–1906 годов появляются нормы, которыми российский император ограничивается в законодательной и бюджетной сфере. В теории советские конституции отрицали необходимость выполнения функции ограничения государственной власти. Власть не нуждалась в ограничении, так как основывалась на классовом господстве и народном суверенитете. В современной России эта функция конституции подвергается критике. Конституция РФ 1993 года последовательно не разделила нормативные ограничения полномочий и сферу административного усмотрения при их реализации органами исполнительной власти. Функция ограничения государственной власти будет выполняться более эффективно, если в конституции урегулировать процедуру делегированного законотворчества, предусмотреть условия и порядок принятия актов делегированного законодательства. Однако следует принять во внимание, что в России конституция не может выполнять только функцию ограничения государственной власти. В силу специфической роли государства в историческом развитии нашей страны конституция должна созидать новый конституционный порядок, создавая правовые гарантии для деятельности государства и личности.

§ 3. Функция учреждения нового конституционного порядка

К позитивным функциям конституции следует отнести функцию учреждения нового государственно-правового или конституционного порядка. Учредительная функция конституции проявляется в ходе принятия конституции тем или иным способом. В этом состоит, как справедливо отмечает В.Е. Чиркин, легализация конституции, которая становится законным правовым актом, обладающим высшей юридической силой[177]. При этом выбор порядка принятия конституции, который может быть демократическим или недемократическим, оказывает влияние на легитимацию правового акта, на степень его легитимности в глазах населения страны.

С помощью учредительной функции конституируется правовая и политическая структура, определяются устройство и полномочия важнейших государственных органов различных ветвей власти. Так, американский исследователь Джозеф Рэз считает, что эта характерная черта идентифицирует конституцию как конститутив правовой и политической структуры, которая является правовой системой[178].

Другими словами, эта конститутивная функция, которая в реальной жизни может приводить к различным последствиям, а во времени завершать или открывать путь к всеобъемлющим конституционным преобразованиям.

Учреждение нового конституционного порядка может подготавливаться рядом реформ, завершением которых становится принятие новой конституции. В этом случае учредительная функция конституции проявляет себя на завершающем этапе политико-правовых преобразований. Однако новый конституционный порядок может создаваться как результат кардинальной смены правовых и политических устоев общества, когда старая конституция отменяется, а новая вводится в действие в условиях существования старой правовой системы. В сущности, принятие новой конституции означает конституционную революцию, так как конституция содержит свод новых принципов организации государства и общества, в соответствии с которыми еще предстоит преобразовать политическую и правовую систему.

Россия в течение ХХ века несколько раз переживала состояние конституционной революции. Первую российскую революцию 1905 года можно рассматривать в границах парадигмы конституционных революций Нового и Новейшего времени, перед которыми стояли цели заложить юридические основы для построения правового государства и создания условий развития институтов гражданского общества. Конституционалисты в лице кадетов стремились к трансформации самодержавной монархии средствами парламентской борьбы и отстаивали ценности правового государства и гражданского общества. Таким образом, конституционализм выступал революционной моделью, в рамках которой революции рассматривались как средство преобразования общества и подчинения власти конституционным принципам правления[179]. Февральская революция 1917 года стала дальнейшим этапом на пути буржуазно-демократических реформ в России. Совершенно иную стратегию и цели имела третья Октябрьская революция, совершенная большевиками под руководством В.И. Ленина. Эта революция, имея ярко выраженный социалистический характер, открыла новый этап в истории нового и новейшего времени. Поэтому можно говорить о новой парадигме социалистической революции, которая разрывала с идеалами и ценностями конституционных революций буржуазно-демократического типа. Социалистическая революция уже не выдвигала в качестве основной задачи построение правового государства в известных к тому времени государственно-правовых формах. Идеалы права, свободы, прав человека, характерные для буржуазно-демократических революций, она заменяла идеалами классовой борьбы, социального равенства и полного народовластия с последующим отмиранием государства и права. Однако конституционное развитие Советского государства в значительной степени подготовило условия для новой конституционной революции в конце 80-х – начале 90-х годов ХХ столетия.

Российский конституционный процесс после введения в действие Конституции РФ 1993 года в целом типологически близок к состоянию конституционной революции. Смысл конституционной революции заключается в том, что она выступает средством разрешения кризиса власти, способом борьбы за установление нового правового порядка и устранение старых правовых норм и институтов, не соответствующих конституционным идеалам демократического правления.

Как отмечает А.Н. Медушевский, в эпохи конституционных революций существует два полярных мнения. В соответствии с первым – сам факт революционного изменения делает конституцию валидной, согласно второму – валидность определяется степенью соответствия конституционного процесса фундаментальным представлениям общества о демократии и праве[180].

Конституционная революция окончательно не предопределяет итог политических и правовых преобразований, поскольку подобная революция может закончиться как установлением демократического режима, так и реставрацией или возрождением в новых формах авторитаризма. Поэтому результативность конституционной революции во многом зависит от социальной поддержки и последовательного проведения всех необходимых этапов конституционализации правового порядка. Это принципиально новая проблема для российского конституционного строя и позитивного конституционного права.

§ 4. Правонаделительная функция

Другой позитивной функцией является правонаделительная функция конституции. В этом случае конституционное регулирование заключается в установлении основ правового статуса важнейших органов государства, человека и гражданина. Данная функция производна от учредительной функции конституции. Полномочия учрежденных конституцией органов не должны входить в противоречие с основами конституционного правопорядка. Благодаря этой функции субъекты права наделяются конституционными нормами правами и позитивными обязанностями. Такие нормы называются компетенционными и являются предоставительно-обязывающими[181]. Преобладающей формой реализации этих норм в деятельности государственных и общественных органов, их должностных лиц выступает применение.

Применение компетенционных норм органами государства может вызывать споры о разграничении компетенции и, в частности, по вопросам нормотворческой компетенции. Конституционный Суд РФ в постановлении от 11 апреля 2000 года определил правовую и процессуальную основу разрешения подобных публично-правовых споров[182].

По мнению Суда, разрешение публично-правовых споров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ в области разграничения нормотворческой компетенции должно основываться, прежде всего, на толковании компетенционных норм Конституции РФ в порядке конституционного судопроизводства.

Следовательно, другой вид судопроизводства (административное, гражданское) в этом случае неприменим, так как не отвечает природе рассматриваемого спора.

Доктрина конституционализма основывается на иерархической соподчиненности учредительной и правонаделительной функций, хотя между ними в конституционной практике может существовать определенная напряженность. Такая напряженность становится неизбежной, если конституция объединяет в руках одного органа полномочия учредительной и законодательной власти или не устанавливает различий между процедурой принятия обычного закона и механизмом внесения поправок и пересмотра конституции. Установление облегченного порядка пересмотра конституции и внесения в нее поправок делает затруднительным эффективную реализацию охранительной функции конституции. Наоборот, слишком сложная процедура внесения поправок затрудняет поступательное конституционное развитие или делает невозможным демократическое самоопределение нации в изменившихся условиях, что в конечном итоге неизбежно приводит к конституционной революции или перевороту.

§ 5. Стабилизационно-охранительная функция

Итак, следующей является стабилизационно-охранительная функция конституции. Во-первых, конституция призвана не только определить правовые границы, но и стабилизировать в их пределах развитие конституционного строя. Ее нормы направлены на защиту основ конституционного строя и присущих обществу и государству институтов. Во-вторых, конституция имеет свой собственный механизм охраны, защиты, обеспечения. Охранять конституцию необходимо, чтобы она могла выполнять свою функцию стабилизации государственного и общественного развития. Конституционные нормы, предусматривающие правовую охрану конституции, в научной литературе предлагается именовать институтом внутриконституционной самоохраны[183]. В данном случае речь идет о механизме «самообеспечения» или «самозащиты» конституции. Использование терминов «самообеспечение», «самозащита» не должно вводить в заблуждение. Конституция закрепляет только нормативную основу механизма охраны, эффективность которого зависит от многих факторов, выходящих за пределы конституционных норм. Стабилизационно-охранительная функция осуществляется в различных формах, с использованием разнообразных приемов и способов воздействия конституционных норм на общественные отношения. Конституция охраняет и защищает объекты конституционного права, которые являются наиболее важными социальными ценностями.

В советском государственном праве ученые говорили о правовой охране конституции в широком и узком смысле. Первое – это охрана конституции всеми отраслями права. Второе – это специальные конституционные средства охраны (конституционный контроль и надзор, а также конституционная ответственность)[184].

В современных исследованиях признается целесообразным более дифференцированный подход к правовой охране конституции. По мнению А.А. Белкина, можно говорить о трех направлениях конституционной охраны Основного закона страны. Первое направление – пресекательно-модификаторское, которое представляет собой конституционный пересмотр. Второе направление – нормативно-применительное, содержанием которого выступает конституционный контроль. Третье направление – концептуально-легитимное – это защита конституционного строя[185]. Существует и иной подход к пониманию охраны и защиты конституции. Так, по мнению Н.М. Колосовой, охрана Конституции – это «комплекс мер по устранению препятствий в реализации Конституции и предотвращению конституционных правонарушений»; защита Конституции – «это устранение конкретных нарушений конституционных норм»[186]. Следовательно, по мнению автора, охрана носит превентивный характер и направлена на предупреждение конституционных правонарушений, в то время как защита по своему назначению репрессивна, так как начинается после совершения правонарушений.

Использование конструкции «правовая охрана конституции» в советской и современной юридической литературе сформировало определенную конституционно-правовую традицию в понимании механизмов обеспечения надлежащей реализации конституционных принципов и норм. В исследованиях справедливо отмечается, что данный термин фактически не распространен за рубежом, где употребляются названия, обозначающие конституционный контроль или надзор[187].

На наш взгляд, стабилизационно-охранительная функция конституции реализуется в трех основных направлениях: в обосновании стабильности конституции, для чего необходима последовательная теория конституционных поправок и пересмотра конституции; в осуществлении конституционного контроля и надзора, в ходе которых не допускаются или устраняются из правовой системы правовые акты и нормы, противоречащие конституции; и в толковании конституции, которое обеспечивает приспособление конституционных норм к изменяющимся общественным отношениям. Защита конституционного строя при этом является конечной целью стабилизационно-охранительной функции конституции во всех ее трех проявлениях.

§ 6. Телеологическая (программная) функция конституции

Эта функция конституции тесно связана с особой ролью конституционного права в системе национального права и в целом в правовой системе страны. Телеологическая функция становится возможной благодаря программным конституционным положениям. С потребностью определять программу развития общества и государства сталкивается любая страна, в которой существует конституция и конституционный строй. Правда, не всегда такая программа находит отражение в конституционном тексте непосредственно, но может влиять на конституционные формулировки о функциях государства или прав и свобод. Наиболее важные ключевые цели и задачи обобщенного характера принято закреплять в тексте конституции страны, т. е. в акте, который символизирует наиболее высокий уровень правового регулирования общественных отношений и потому наиболее значимый для правовой системы.

Различные теории конституции неодинаково относятся к программным положениям. Социалистическая концепция конституции всегда отдавала предпочтение обязательной формулировке в конституционном тексте программы социалистического и коммунистического строительства. Программные положения буквально пронизывали советские конституции. Разработка всех советских конституций, начиная с первой Конституции РСФСР 1918 года, была тесно связана с созданием теоретических программных документов коммунистической партии и ее руководства. Принятые на съездах или пленумах компартии решения или новая программа определяли основные пути дальнейшего развития советского общества. Они и ложились в основу разработки и принятия очередной советской конституции.

В 60-х годах даже развернулась дискуссия о соотношении нормативных и программных начал в советской конституции[188]. Советский ученый из Прибалтики (Эстонской ССР) В.А. Рянжин в 1963 году выступил с критическим анализом теории конституции, согласно которой она рассматривается как документ, законодательно закрепляющий то, что есть в жизни, и не является программой государства. Он разделил точку зрения ряда советских государство-ведов (В.Ф. Котока, Д.А. Гайдукова), что конституция общества, вступившего в период развернутого строительства коммунизма (а в это верили и академические ученые), не может и не должна ограничиваться только регистрацией уже достигнутого, а должна содержать программные моменты, указания на направления и задачи развития, на его конечную цель[189].

Постепенно, по мере развития возникла своеобразная традиция в советском конституционном праве на стадии построения «общенародного» государства, в соответствии с которой текст конституции должен был определять ближайшие и конечные цели развития данного государства и общества[190]. Несомненно, что такой подход к конституционному регулированию благодаря «руководящей и направляющей роли» правящей партии был экстраполяцией структурной особенности партийной программы, которая обязательно состояла из «программы-минимум» и «программы-максимум».

Таким образом, теория советской конституции включала два аспекта телеологического характера конституционных положений. С одной стороны, конституционные нормы создавались и формулировались в соответствии с положениями партийной программы КПСС, изменение которой создавало политическую предпосылку для принятия новой конституции и обновления конституционных положений о целях развития Советского государства. С другой стороны, именно конституция выступала единственным законодательным актом, где закреплялась главная программная цель Советского общенародного государства – построение бесклассового коммунистического общества[191].

Переходы от авторитаризма к демократии в современном мире, в особенности в странах Восточной Европы, в том числе в России, породили проблему осмысления роли конституционных норм в создании новых демократических систем правления и правопорядка, основанного на правах личности и регулируемой экономической свободе. Новые конституции стран Восточной Европы заострили вопрос о надлежащем соотношении нормативных конституционных положений и тех, в которых сформулированы цели и задачи развития новых конституционных политик.

Ученые конституционалисты и теоретики государства обсуждают проблему, связанную с процессами перехода к демократии и рыночной экономике. Должна ли конституция в условиях переходного периода закреплять программные положения? В исследованиях на этот вопрос можно обнаружить несколько ответов.

Категоричный отрицательный ответ очень часто содержится в рассуждениях сторонников реальной конституции в противовес конституции фиктивной. Конституция не должна содержать программных положений, так как в этом случае она превращается в свод провозглашений, а свойство регулирующего права утрачивается.

Ответ с позитивным содержанием выдвигают конституционалисты, которые видят в конституции фундаментальный юридический, социально-политический и экономический документ не только настоящего, но и будущего времени. В этом случае нормы-цели и нормы-задачи – юридические условия для трансформации старых и возникновения и развития новых общественных отношений, основанных на ценностях демократии, правового государства, гражданского общества.

Конституция в период перехода к демократии является отражением противоборства реформаторских сил с представителями охранительного политического течения, которое может охватывать различные по своей ориентации политические партии и поддерживающие их социальные слои. При этом конституции приходится действовать после введения в сложных политико-правовых и социально-экономических условиях преобразований, когда социальная среда и правовые институты только подлежат трансформации, сохраняя инертность прежних традиций, ценностей и процедур.

Здесь конституция должна выступать одновременно и как акт, интегрирующий в правовой форме достижения отечественного опыта конституционного развития, с присущими ему позитивными и негативными чертами, национальными особенностями традиций и верований в публичной сфере и морали, и как документ, нацеленный на преобразования существующих правовой, политической, экономической и социокультурной систем общества. Конституция многочисленными нитями связана с правовой системой страны, которая преобразуется под воздействием нормативной основы и практики реализации конституционных норм.

С этой точки зрения содержание конституции, все ее нормы можно разделить на три группы, каждая из которых содержит конституционные положения, отличающиеся своим подходом к будущим правоотношениям, возникающим в процессе трансформации правовой системы.

К первой группе относятся конституционные нормы, содержащие конкретные цели и задачи развития общества и государства как наиболее важные для успешных политических и правовых преобразований. Вторую группу составляют конституционные нормы, которые хотя и не сформулированы в качестве целей и задач, носят характер норм-деклараций, норм-провозглашений или норм-принципов, подлежащих детальной законодательной регламентации и активной поддерживающей политике со стороны не только государства, но и общества в целом. Поэтому такие нормы не являются нейтральными к провозглашенным целям и задачам государства, они создают конституционный каркас правомерной деятельности государства по обеспечению заявленных общих целей нации. Третья группа конституционных норм складывается из положений, фиксирующих уже достигнутый результат преобразований и конституционного развития к моменту принятия новой конституции.

Следовательно, любая конституция, а в переходный период, в особенности, в широком смысле выступает как программа конституционной политики государства. Конституция не может не быть нормативным идеалом для общества и государства, с которым как органы власти и должностные лица, так и обычные граждане должны сверять свои многообразные виды деятельности. В Конституции РФ, по мнению целого ряда государствоведов, отражена нормативная модель демократической правовой государственности, которая способна влиять и фактически влияет на происходящие в России перемены[192].

Программная функция Конституции поддерживается не только некоторыми учеными конституционалистами, но и судьями Конституционного Суда РФ, которые, несомненно, используют ее в процессе толкования конституции и осуществления конституционного контроля. К числу судей принадлежит и В.О. Лучин, который отмечает, что конституция является высшим политико-правовым ориентиром, средством и способом социальной ориентации[193]. Другой ученый академик В.С. Нерсесянц считает принципиально важным, чтобы необходимые для утверждения конституционализма улучшения, изменения и корректировки исходной конституционной модели российской государственности осуществлялись бы на основе принципов, норм, механизмов и процедур нынешней Конституции[194].

По-видимому, следует выделять те нормы конституции, которые специально оговаривают цели развития нации, в отличие от норм, предоставляющих права и возлагающих обязанности на субъектов права. Такие нормы-цели, нормы-задачи аккумулируются в конституции и провозглашают программу конституционной политики государства. В этом наиболее ярко проявляется экспрессивная функция конституции.

В американской юриспруденции существует целое научное направление, которое занимается исследованием и критическим анализом экспрессивных теорий права: например, экспрессивных теорий наказания, экспрессивных теорий конституционного права и регулирования[195].

Новую Российскую Конституцию необходимо изучать и с позиции экспрессивной функции. Этот подход порождает ряд проблем. Во-первых, какие положения Конституции РФ считать телеологическими? Во-вторых, в каких случаях содержание таких положений является самоценным, т. е. их ценность определяется самим фактом провозглашения в конституционном тексте, а в каких они имеют важное регулирующее значение, так как способны воздействовать на общественные отношения и изменять их в нужном направлении.

Из закрепленных в Конституции РФ характеристик Российского государства, которые одновременно выступают основами конституционного строя, принципиальное значение как нормы-декларации и нормы-провозглашения имеют положения о демократическом, правовом, социальном, светском и федеративном государстве, а также закрепление республиканской формы правления. В сфере правового статуса личности определяющее значение для деятельности государства имеет положение о том, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью». Для реализации этого провозглашения Конституция РФ на государство возлагает обязанность признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина.

Следовательно, программно-целевые положения Конституции могут быть охарактеризованы как конституционные провозглашения, задающие наиболее важные перспективы развития общества и государства. Чем же отличаются конституционные провозглашения от других конституционно-правовых норм? Какое юридическое значение они имеют в современном российском конституционном праве?

По мнению В.О. Лучина, конституционные провозглашения дают нормативный прогноз и осуществляют как бы опережающее регулирование, определяют требования к возникновению новых общественных отношений[196]. Следует учитывать, что не только конституционная норма, любая норма права рассчитана на будущее время. В этом проявляется родовой признак правовых норм, который существует и у конституционных провозглашений.

Конституционные провозглашения были характерной чертой конституций, действовавших на различных этапах развития Российского государства. И советские конституции, и действующая Конституция РФ содержат нормы, провозглашающие стратегические цели и задачи развития общества и государства. Изменились качественное содержание и правовая природа подобных провозглашений и лежащие в их основе ценности. Однако нельзя отрицать того, что Конституция РФ 1993 года закрепляет свою, отличную от советских конституций программу развития общества и государства.

Правовая природа конституционных провозглашений нуждается в специальном исследовании конституционалистов, государствоведов, политологов и специалистов в области государственного управления. Их роль в правовой системе страны заслуживает особого внимания. По сравнению с советским периодом существенное отличие конституционных провозглашений на современном этапе развития видится в том, что они играют активную роль в процессе правотворчества и правореализации и особенно в ходе осуществления конституционного контроля. Такие категории, как правовое, демократическое, социальное, федеративное, светское и суверенное государство, служат мощным средством воздействия на законодателя при определении важнейших направлений внутренней политики и законотворчества. В то же самое время эти категории используются Конституционным Судом РФ, а также другими судебными инстанциями и, в частности, Верховным Судом РФ и Высшим Арбитражным Судом РФ при реализации конституционного контроля и судебного надзора. Проверяя на соответствие Конституции многие правовые акты, Конституционный Суд РФ является активным проводником идей и принципов демократического, правового, социального, федеративного, светского, суверенного государства в правовой системе страны. Ведь подобные конституционные провозглашения применяются как критерии конституционности нормативных правовых актов, принимаемых как на уровне федерации, так и на уровне ее субъектов. В одном из постановлений Конституционный Суд назвал основы конституционного строя общими для Российской Федерации и ее субъектов конституционными ценностями и правовыми императивами[197]. Конечно, возможности конституционного правосудия ограничены, особенно в области социальной сферы, где необходимы позитивные действия со стороны законодательного и исполнительного органов государственной власти. Тем не менее, конституционные провозглашения имеют определенное юридическое измерение и применение как в сфере правотворчества, так и в сфере правореализации.

Как справедливо отмечает В.О. Лучин, конституционным нормам «присуща определенная иерархия (высшие, главные, основные)». Они имеют «различную степень универсальности – одни из них обращены к обществу и государству в целом, другие касаются отдельных институтов, экономической, политической систем, социального развития и культуры, правового положения личности»[198]. Действующая Конституция РФ устанавливает базовые конституционные провозглашения, содержащие фундаментальные основы и цели развития общества и государства. В целом такими провозглашениями являются основы конституционного строя. Они представляют собой нормативную модель взаимоотношений личности, общества, государства и тесным образом связаны с другими конституционными положениями, определяя перспективы и параметры конституционно-правового регулирования политической, экономической, социальной системы. Конституционные провозглашения состоят в иерархических связях не только с конституционными нормами, но и с нормами других отраслей права. Взаимоотношения между различными конституционными провозглашениями более сложные. Вряд ли они могут быть описаны через категорию «иерархия». Даже если между ними существует определенная иерархия, она не должна пониматься как установление соподчиненности по важности или значимости конституционных положений. Невозможно установить априорный приоритет, например, правового государства над социальным и демократическим или большую значимость для личности гражданских и политических прав над социально-экономическими и культурными правами и свободами, несмотря на их существенное правовое различие. Реальное соотношение между различными конституционными положениями вырабатывается совместными усилиями конституционной теории и практики реализации конституционных норм.

§ 7. Функция легитимации государственной власти

Одновременно в двух сферах: юридической и политической, – проявляет себя функция легитимации государственной власти. В современных демократических государствах государственная власть требует секулярного обоснования. Как отмечает Ульрих К. Пройсс, если «всемогущий бог вытеснен народом и его верховной властью, то место Священного писания занимает конституция»[199]. Легитимным становится господство (или политическое властное полномочие), освященное конституционными нормами. В современном мире господствующим легитимирующим принципом становится принцип суверенитета народа. Учреждая органы государственной власти, конституция связывает их деятельность общим источником власти и требованием, чтобы властные полномочия осуществлялись в соответствии с волей народа и концепцией общего блага. Вместе с тем, в политической истории России принцип народного суверенитета нередко не находил действенных конституционных ограничений и использовался правителями для обоснования неправовых или неконституционных действий. Для дальнейшего конституционного развития очень важным является поиск баланса между могуществом принципа народного суверенитета и конституционными ограничениями реализации властных полномочий, а в конечном итоге, между конституционализмом и демократией.

Существует несколько уровней легитимации государственной власти. Учреждение конституционных органов власти и закрепление их полномочий в нормах конституции является статусной легитимацией. Конституция может учреждать принципиально новые органы государственной власти или вновь легитимировать ранее существовавшие органы с обновленным статусом или измененным (расширенным, суженным) объемом полномочий. Конституция РФ 1993 года учредила Федеральное Собрание – Парламент России с новым объемом полномочий: раздельными полномочиями Государственной Думы и Совета Федерации и совместными полномочиями палат в области законодательного и бюджетного процесса, контрольной деятельности. Ранее существовавшая двухзвенная система законодательной власти была упразднена. Пост Президента РФ возник благодаря внесению поправок в Конституцию РФ 1978 года (с изменениями и дополнениями) в 1991 году, однако Конституция РФ 1993 года существенно модифицировала статус и объем полномочий главы государства, сохранив персональную преемственность власти избранного в 1991 году Президента РФ. Следовательно, статусная легитимация органов государственной власти обеспечивает конституционные возможности и конституционные границы для их деятельности.

Второй уровень легитимации государственной власти – это процедурная легитимация, которая проявляет себя при различных способах формирования органов государственной власти, предусмотренных конституцией. Процедурная легитимация может быть основана на выборах, назначении или конкурсе. Для законодательных и представительных органов государственной власти и местного самоуправления, формирование которых происходит на основе выборов (всеобщих, равных, прямых, свободных при тайном голосовании), процедурная легитимация опирается на принцип относительного или абсолютного большинства, а также на принцип пропорционального учета голосов избирателей, если применяется пропорциональная избирательная система. Посредством всеобщих и прямых выборов замещается должность и Президента РФ, который получает общенациональный мандат непосредственно из рук избирателей. Для органов исполнительной и судебной власти характерно применение принципа назначения.

Третий уровень самый сложный и требует четких ориентиров для понимания и реализации. Это функциональная легитимация государственной власти, предполагающая определенные требования к содержанию деятельности государственных органов. Она требует сменяемости власти и ее подотчетности обществу и гражданам. Государственная власть отвечает требованиям функциональной легитимации, если деятельность государственных органов эффективна в решении общих задач развития государства, осуществлении социальных и иных функций. На современном этапе российский конституционализм испытывает наибольшие трудности в сфере функциональной легитимации власти в связи с недостаточной эффективностью реализации социальных функций государства, низким уровнем обеспечения социальных прав граждан.

§ 8. Системообразующая функция конституции

В условиях стабильно функционирующей правовой системы конституция поддерживает взаимосвязи между такими составными частями системы, как отрасли права, создавая условия для сбалансированного и непротиворечивого ее развития. Сама динамика правовой системы становится относительно прогнозируемой благодаря системообразующей функции конституции.

Эта функция конституции имеет две взаимосвязанных и взаимозависимых стороны. С одной стороны, конституция является главным правовым актом в системе законодательства страны. В этом качестве она выступает как юридическая база текущего законодательства, которое, в свою очередь, призвано развивать предписания конституции при более детальном регулировании различных общественных отношений.

Как фундамент текущего законодательства конституция устанавливает наименование и виды правовых актов, действующих в различных отраслях законодательства – конституционном, административном, гражданском, уголовном и других. Она определяет необходимый перечень законов, который должен принять законодатель для того, чтобы конституционные нормы заработали в полной мере.

С другой стороны, конституция является не только главным правовым актом в системе законодательства страны. С позиций различения права и закона она выполняет еще более важную роль. В ней как в акте с наиболее высокой юридической силой закрепляются ключевые правовые принципы, лежащие в основании всей правовой системы страны. Эти принципы называются конституционными принципами организации и взаимоотношений личности, общества, государства. Благодаря им отрасли права в процессе взаимодействия могут сохранять способность к системному единству. Поэтому системообразующая функция конституции способна поддерживать интеграцию различных отраслей права. Особенно она важна в современных условиях усиливающейся дифференциации отраслей права, появления новых отраслей в силу распространения правового регулирования на новые сферы общественных отношений, таких как предпринимательство, общественные объединения, образование и другие. Действующая Конституция РФ формулирует важнейшие требования к содержанию, организации и методам отдельных отраслей права, например: гражданского (ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 9, ч. 1 ст. 35 и ч. 3 ст. 36), уголовного права и уголовного процесса (ст. 48–51, 54, 123), муниципального права (ст. 12, 130–133).

В.О. Лучин называет конституцию «основным организующим звеном, стержнем правовой системы», которая обеспечивает ее сбалансированность[200].

Венгерский правовед Андраш Шайо говорит, «для того чтобы определять правовую систему, конституции нужно быть альфой и омегой права»[201].

Несмотря на терминологическую особенность этих определений, их объединяют сущностные качества системообразующей функции конституции. Какие бы определения и метафоры не использовать, все равно конституция призвана содействовать гармонизации правовой системы в процессе ее саморазвития и самосовершенствования.

Системность права обусловливает существование в нем связей субординации. Конституция предопределяет иерархическую организацию системы права в наиболее главных ее моментах. Эту упорядоченность и задает Конституция, в соответствии с которой происходит включение нормативных актов разного уровня в единую, целостную систему. Субординационные свойства системообразующей функции находят свое проявление в установлении не просто видов нормативных актов, но и в определении их юридической силы.

Системообразующая функция конституции имеет внутренний и внешний аспект реализации. Иногда в юридических исследованиях указывается, что существуют внутрисистемная и внешнесистемная функции конституционных норм[202]. На наш взгляд, системообразующая функция конституции едина, однако она преследует две взаимодополняющие цели: 1) обеспечить согласованное и гармоничное функционирование и развитие правовой системы страны и 2) согласовать внутренний конституционный и правовой порядок с нормами международного права. В соответствии с этими целями проявляют себя внутренний и внешний аспект системообразующей функции. Внутренний аспект этой функции реализуется внутри правовой системы страны, обеспечивая интеграцию отраслей права, законодательства, правоприменительной деятельности и правосознания общества. Внешний аспект выявляет международно-правовую составляющую в конституционном регулировании.

В целом системообразующая функция конституции нацелена на действие внутри правовой системы. Это ее основное предназначение. Иначе говоря, она вызвана потребностями гармоничного развития внутреннего права страны. Однако существует и внешний, международный аспект этой функции, возрастающий в свете усиливающейся международной интеграции. Внешний аспект системообразующей функции проявляется в том, что конституционные нормы устанавливают требования для согласования внутренней системы права государства с императивными нормами современного международного права. Они указывают на имплементацию норм международного права внутри правовой системы; в той или иной степени выступают в качестве основы применения на территории государства норм иностранного права, определяют соотношение собственных норм и международно-правовых актов государства, нередко прямо указывая на приоритет конституционных положений.

§ 1. Конституция и политика: регулирующее соотношение. О понятии политической конституции

Конституция имеет смешанную политико-правовую природу, как и в значительной степени все конституционное право. Возникающие на основе ее норм конституционные отношения также могут быть охарактеризованы как имеющие двойственный характер: одновременно политический и правовой.

Подвергнутые конституционному регулированию властеотношения создают предпосылки для появления политических вопросов в конституционном праве, в известной мере политизируют многие конституционно-правовые вопросы. Политическое и правовое в конституции очень тесно переплетено, так же как и реализация конституционных норм может иметь правовое и политическое измерение.

Тем не менее, следует различать конституцию как правовой акт с характерными для нее функциями в юридической сфере и конституцию как политический документ, имеющий определенное социально-политическое содержание, оказывающее прямое или опосредованное влияние на всю политическую систему страны.

Взаимосвязь конституции и политики проявляется в двух основных сферах. Во-первых, в широком смысле политические отношения являются одной из важнейших составных частей конституционного регулирования. Конституционные нормы, можно сказать, задают юридические границы политическому процессу. Они закрепляют основы политической системы общества, но не только. В современных конституциях все чаще находят отражение основы социальной и духовной системы общества, что сказывается на расширении объекта конституционного регулирования на рубеже XX–XXI столетий[203].

Во-вторых, в самой конституции воплощаются определенная политика государства, стремления разработчиков проекта закрепить те или иные принципы и политические ценности. Еще К. Маркс говорил, что «все юридическое в основе своей имеет политическую природу»[204]. Этот марксистский тезис в отношении Основного закона, по мнению В.О. Лучина, приобретает особый смысл. Политическая направленность конституции – одно из важнейших свойств, обусловливающих ее особую роль в правовой системе, особую социальную роль в обществе. Тем не менее взгляд, что конституция создается государством для достижения определенных политических целей, требует определенной корректировки[205]. С позиций демократического конституционализма и теории общественного договора в акте создания конституции принимают участие как институты публичной власти, так и избирательный корпус тем или иным образом. Поэтому официальные представители государства только одни из субъектов сотворения конституции. Конституция должна интегрировать не только государственные цели развития, но представления общества о целях социального прогресса, быть индикатором потребностей различных социальных групп, выразителем их чаяний и надежд.

В истории конституционного развития России конституция не раз выступала инструментом политики государства, правящих кругов или политических сил, пришедших к власти. В поздний период Российской империи, когда были приняты Основные законы 1906 года, имевшие конституционный характер, этот правовой акт использовался для закрепления либеральных уступок, данных императором освободительному движению, и сохранения оставшихся у монарха прерогатив государственной власти. Первая советская конституция – Конституция РСФСР 1918 года – закрепила победу пролетариата и беднейшего крестьянства после Октябрьской революции и активно использовалась большевиками как средство политической борьбы с социальными слоями и классами, не разделявшими идеалы социалистического строительства. В этом смысле знаменательным является характеристика Конституции РСФСР 1918 года, данная известным советским правовым идеологом 20-х годов П.И. Стучкой к двенадцатилетней годовщине революции государства и права. Он назвал ее «конституцией гражданской войны» во многом оправданно, так как она открыто вставала на классовые позиции в вопросе принадлежности и реализации основных гражданских и политических прав и свобод[206]. В дальнейшем в процессе конституционного развития Советского государства конституционное право постепенно очищалось от свойства выступать инструментом классового господства, приобретая характер универсального правового регулятора.

В середине 80-х годов государствовед И.М. Степанов, размышляя над соотношением конституции и политики, высказал мысль, что политика и право в конституции должны быть представлены в органически целостном виде, «сбалансированы во внутренне согласованное единство»⁵³. Конечно, в советский период изучение конституционной политики было ограничено многими партийно-идеологическими препонами. Однако поиск оптимального сочетания политики и права в конституции, конституционной политики и политического права – важный и постоянно возобновляемый процесс демократического развития. С одной стороны, должна выработаться традиция соблюдения конституционных ограничений субъектами политической деятельности и политических отношений. С другой стороны, конституционное право не должно чуждаться политических вопросов, а ученые-конституционалисты должны стремиться видеть политические аспекты в реализации конституционных норм. Изучение политических вопросов в конституционном праве способно пролить свет на мотивы принятия конституции в целом или отдельных конституционных поправок, оно может служить объяснением или оправданием конституционно регламентированных действий органов государства и должностных лиц. В целом политические вопросы высвечивают спорные и проблемные области конституционно-правового развития, способствуют формированию конституционной политики государства в пределах юридически установленного нормативного каркаса взаимоотношений личности, общества, государства.

Выйти за пределы правового формализма всегда было внутренней потребностью науки советского государственного права. Ощущался явный дефицит полноты научного анализа конституции в границах формально-юридического метода. Ведущие государство-веды отстаивали необходимость выхода за пределы правовых категорий при исследовании конституционных вопросов. В этом требовании отражалась и учитывалась специфическая природа современных конституций. Как писал В.С. Основин, наука государственного права – «единственная из правовых наук, в полном объеме изучающая Конституцию как определенный социально-политический феномен, – не может при исследовании вопроса о реализации Конституции замыкаться в рамках сугубо правовых категорий»[207]. Современная теория функций конституции позволяет выявить многообразные грани реализации конституционных норм, так как она основывается на многофакторном подходе к изучению наиболее значимых для науки и практики конституционно-правовых вопросов.

В понятии политической конституции заложено особое видение политического сообщества, в рамках которого обеспечивается согласованное взаимодействие граждан и власти и действует политическое соглашение о правилах поведения в политической сфере. История дает немало примеров насильственного навязывания конституции правящей партией, авторитарным главой государства, олигархическим или военным режимом. Однако в духе демократической политики конституция как политический документ не может не быть политическим пактом, отражающим поиск общественного согласия и компромисса при разрешении различных политических и социальных конфликтов. Поэтому демократический конституционализм не может основываться на представлении, что конституционные вопросы – это, прежде всего, вопросы силы, а не права, как полагал Ф. Лассаль[208]. Фактические отношения силы должны усмиряться действующей конституцией или быть «приручены», в соответствии с принципом господства права. «Приручение» заключается в том, что политические конфликты и коллизии переводятся в правовое русло благодаря использованию конституционных методов регулирования. Термин «приручение» заимствован у немецкого философа Ю. Хабермаса. Он говорит о том, что политическая власть при любом виде режима всегда осуществляется в формах права; поэтому определенный правовой порядок существует и там, где политическая сила еще не была приручена (domesticated) в соответствии с господством права. И господство права может существовать там, где правительственная власть еще не была демократизирована[209].

С позиций демократического конституционализма действовавшие на различных этапах развития Российского государства конституции в полной мере никогда не отвечали требованиям, предъявляемым к политической конституции. Конституция РФ 1993 года по условиям, предшествовавшим ее разработке и принятию, не стала политическим пактом между различными политическими силами. Однако порядок введения в действие и содержание Конституции позволяют говорить о наличии конституционно-правовых принципов, способных обеспечивать достижение общественного согласия и разрешать политические и социальные конфликты с применением конституционных механизмов. Реализация и развитие социально-политического содержания Конституции РФ за период 1993–2002 годов изменяют контуры политического противостояния и содействуют появлению ограниченного политического консенсуса, о чем будет сказано ниже.

§ 2. Основные подходы к пониманию сущности конституции

В политической сфере функции конституции неразрывно связаны с ее сущностью. Во многом от того, какую сущность приобретает конституция, зависит эффективность ее действия в сфере политики. Ведь сущность конституции – это квинтэссенция ее социально-политического содержания. В отечественном государствоведении еще в советский период разграничивали классовую сущность конституции и ее содержание. Под классовой сущностью понимали основную социально-политическую характеристику конституции. Она находит свое проявление в ее содержании, принципах, свойствах и функциях, оказывает решающее воздействие на ее форму, определяя ее принципиальные черты. Содержание конституции – это конкретизация ее классовой сущности. Причем содержание может изменяться в рамках данной сущности под воздействием ряда объективных и субъективных факторов. Конституция имела два содержания – одно социальное, другое правовое[210]. Дело в том, что такой подход основывался на формационной теории, в соответствии с которой специфика сущности конституции в различных странах привязывалась к определенной общественно-экономической формации. На всем протяжении развития советских конституций, даже в позднем периоде, получившем название «развитого социализма», доминировало классовое представление о сущности конституции, которая определялась тем, какому классу (классам) она служит и какой тип собственности закрепляет[211].

В современном конституционном праве некоторые авторы признают наличие юридической и социальной сущности у конституции[212]. Юридическая сущность конституции проявляется в особых качествах этого документа, которые обычно рассматриваются как юридические свойства конституции (учредительный характер, высшая юридическая сила, основа законодательства, особый порядок пересмотра и охрана конституции). Социальная сущность конституции, с одной стороны, закрепляет волю доминирующего социального слоя, а с другой стороны – социальный компромисс, такие порядки и правила «политической игры», которые соответствуют интересам большинства.

На наш взгляд, сущность конституции и есть ее социально-политическое содержание, так сказать, в концентрированном виде. Для его определения необходим социологический подход. Он позволяет выделить соотношение различных политических сил, сложившееся в ходе разработки и принятия конституции, но также и динамику политических сил в процессе функционирования конституции. Социологический подход нашел обоснование в работах Фердинанда Лассаля. Он подходил к сущности конституции с позиций социолога, рассматривающего фактическое состояние дел в государстве. Для объяснения такого состояния он использует понятие «действительная конституция». По его мнению, «действительная конституция страны заключается лишь в существующих в стране реальных фактических отношениях силы». Поэтому писаные конституции в его понимании «тогда только имеют значение и прочность, если представляют точное выражение действительных отношений силы в обществе»[213]. Социологический подход Ф. Лассаля и понятие действительной конституции очень близки к понятию фактической конституции (конституции de facto), которое широко распространено в современном конституционном праве. На основе социологического подхода можно говорить о действительной, реальной или фактической конституции. Все эти понятия одного порядка. В них еще не содержится ответа, какую конкретно сущность имеет та или иная конституция.

В связи с этим необходимо выделить ключевые элементы сущности конституции, которые оказывают политическое влияние на функционирование конституционных норм. Эти элементы можно сформулировать в виде теоретических постулатов или вопросов, ответы на которые и дают общее представление о сущности конкретной конституции. К ним относятся:

1) воля каких политических сил нашла закрепление в конституционных нормах (чья политическая воля была закреплена в конституции?);

2) интересы каких социальных слоев отражаются в конституционных положениях и поддерживаются ими (чьи интересы отражает и поддерживает конституция?);

3) какова степень легитимности конституции, которая во многом определяется условиями разработки ее проекта и порядком ее принятия (как избранный порядок разработки и принятия конституции повлиял на степень ее легитимности?).

В конкретно-исторических условиях и правовой культуре отдельной страны ответы на эти вопросы могут различаться. В конституционной истории одной и той же страны различные конституции могут иметь неодинаковую сущность. Более того, сущность одной и той же конституции с течением времени также может подвергаться преобразованию и отдаляться от первоначального замысла ее создателей. Это связано с тем, что могут меняться социально-политические условия действия конституции, реализации ее норм.

Сущность конституции неразрывно связана с политическими и правовыми институтами, которые она закрепляет. В них как в зеркале раскрывается ее сущность. Такие институты вместе взятые создают полную картину о социально-политическом содержании конституционных норм. Взятые по отдельности правовые и политические институты несут частичку сущности конституции, которая их учредила. Наиболее важными институтами, которые несут на себе бремя сущности конституции, являются основные права и свободы человека и гражданина, разделение властей в системе органов государственной власти, территориальная организация государства, избирательная система, а также взаимоотношения государства и экономики[214].

В современном конституционном праве выделяют три основных подхода к пониманию сущности конституции: либерально-демократический, марксистско-ленинский, теологический. Эти три направления в конституционном праве по-разному видят основное предназначение конституции в политической сфере.

Либерально-демократический подход сформировался в конце XVIII века, хотя он опирался на идеи и ценности английского и французского Просвещения, на многие постулаты в политике и праве, которые разрабатывались в трудах Дж. Локка, Ш. Л. Монтескье, Ж. Ж. Руссо и других просветителей в рамках школы естественного права.

В основе либерально-демократического подхода лежит доктрина общественного договора, примененная к конституционно-правовой сфере. В соответствии с ним конституция рассматривается как результат общественного согласия, компромисса в той или иной степени между различными социальными слоями и политическими силами по поводу фундаментальных принципов организации общества и государства, взаимоотношений личности и государства. Как утверждал Томас Пейн, «конституция есть вещь, предшествующая государству; государство – это всего лишь детище конституции». В конституции он видел акт не правительства, а народа, создающего такое правительство[215]. Конституция как общественный договор – важный показатель политического консенсуса, существующего в обществе. Конечно, выражение «общественный договор» не должно вводить в искушение применять его по аналогии с понятием договора, существующего в гражданском праве, но не только там. В современном публичном праве развивается понятие и расширяется применение публично-правового договора, который в такой же степени не может служить аналогией[216]. В строгом юридическом значении общественный договор никогда и никем не оформлялся. Однако его достижение является важным легитимирующим фактором в процессе разработки и принятия конституции. Он может оказать решающее воздействие на эффективность реализации уже введенных в действие конституционных норм.

Либерально-демократический подход к пониманию сущности конституции проявился при создании Конституции США 1787 года, французской Конституции 1791 года. В XIX веке и в начале ХХ века он пробивал себе дорогу сквозь цензовые и монархические конституции. Однако только после Второй мировой войны, во второй половине ХХ столетия он стал преобладать на европейском континенте в связи с широким распространением демократических форм и способов введения в действие конституций.

В странах, где конституция давно действует в условиях высокого политического консенсуса, она приобретает характер соглашения, к которому каждое последующее поколение может прибавлять новые положения или изменять существующие. По признанию американских конституционалистов Н. Редлиха, Б. Шварца и Дж. Аттаназио в «Американском праве слово конституция имеет более ограниченное значение; она является писаным соглашением, продолжающимся от первого поколения американцев к будущим поколениям»[217]. Другой американский исследователь Джеффри Рейман утверждает, что основами американской конституционной демократии являются права человека и общественный договор, и рассматривает конституцию с трех сторон: как бумагу (писаный текст), социальную практику и моральное обещание[218].

Марксистско-ленинский подход получил развитие во второй половине XIX – начале XX века. Как теоретическая концепция он формировался из идей и взглядов, высказанных классиками марксизма (К. Марксом и Ф. Энгельсом) и существенно дополненных лидером большевиков В.И. Лениным. Последний стремился приспособить постулаты классического марксизма к социально-политическим реалиям России начала XX века. К. Маркс и Ф. Энгельс отмечали, что конституция, являясь результатом классовых битв, устанавливается победившим классом, ставшим господствующим в обществе. По их мнению, после захвата власти господствующие классы должны конституировать свою силу не только в виде государства, но и «придать своей воле… всеобщее выражение в виде государственной воли, в виде закона»[219]. И таким законом, прежде всего, является конституция. Подчеркивая классовый характер конституции, В.И. Ленин писал: «Сущность конституции в том, что основные законы государства вообще и законы, касающиеся избирательного права в представительные учреждения, их компетенция и пр., выражают действительное соотношение сил в классовой борьбе»[220].

Практическое воплощение данный подход получил впервые при создании первой советской Конституции РСФСР 1918 года, а затем стал широко использоваться в социалистических государствах, где утверждался особый тип конституций и та или иная разновидность советской формы правления. Представители этого подхода видели в конституции не результат соглашения, а итог классовой борьбы, которая признавалась доминирующим двигателем исторического прогресса. Классовый подход к пониманию сущности конституции отказывал в праве на жизнь политическому компромиссу. В конституции всегда воплощается воля экономически господствующего класса, одержавшего политическую победу над другими классами и более мелкими социальными группами. Поэтому конституция может отражать интересы только победившего в политической борьбе класса, занявшего экономические высоты, т. е. такому классу должны принадлежать и средства производства.

Теологический подход представляет собой определенное сочетание идей светского и божественного права. Он появился значительно позже других подходов как результат распространения в XX веке (преимущественно во второй его половине) конституционных идей и принципов в странах арабского востока, где доминирующее положение занимают источники мусульманского права. Представление о конституции в этих странах ассоциируется со сводом божественных правил, по которым необходимо жить обществу, «религиозной общине». Если конституция существует как писаный акт, она не должна противоречить важнейшему источнику мусульманского права Корану. Политическая борьба не поощряется, если не запрещается, а согласие достигается через верность исповеданию единой религии ислама.

Нормы и принципы мусульманского права оказывают глубокое влияние на конституционное законодательство и сложившуюся форму правления в таких государствах, как Иран и Саудовская Аравия. Мусульманское право играет в этих странах ведущую роль и в других отраслях действующего права, что находит свое подтверждение и на конституционном уровне. Например, Конституция Ирана закрепляет положение об обязательном соответствии шариату всех принимаемых законов[221]. Причем предписания шариата трансформируются в правовые конструкции, используемые в теории и практике. Так, три требования Корана, которые обязывают консультироваться при принятии важных решений, вершить все дела по справедливости и подчиняться правителю, были положены в основу детально разработанной мусульманскими правоведами теории «исламского правления» – организации и деятельности государства[222].

В первой половине XX века М. Вебер предложил триаду типов легитимного господства – традиционное, харизматическое и легальное господство. Если использовать эту классификацию, то для мусульманских государств характерно преобладание компонентов традиционного господства, где обоснование власти правителя всегда опирается на источники мусульманского права. Конституция как документ светского характера также черпает свою силу в религиозных нормах и принципах.

Конституция в этих странах легитимирует «исламское правление» как особую форму теократического государства[223]. Раскрывая содержание исламской республики, Конституция Ирана говорит, что она основана на вере в Аллаха и его всеобъемлющую власть, в «божественное откровение», предопределяющее любые законы, а также в ответственность человека перед Аллахом (ст. 2). В ст. 4 Конституции Ирана отмечается, что данный Основной закон опирается только на исламские критерии. Задача соблюдения положений Конституции возложена на Совет конституционного надзора, в состав которого входят только факихи[224].

С ролью ислама в качестве важнейшей политико-идеологической основы государства связано и отношение к нему как к одному из легитимирующих факторов, обеспечивающих стабильность правящего режима. Поэтому не конституция выступает мерилом «законности» существующего режима, а исламские ценности, прочно укоренившиеся в массовом сознании и проистекающие из шариата.

§ 3. Эволюция сущности конституций на различных этапах развития Российского государства

В обществе, находящемся на стадии модернизации своей политической, правовой и экономической систем, отношение к конституции является частным аспектом общественного мировоззрения, расколотого дифференциацией социальных слоев. На таком отношении отражается процесс новой стратификации изменяющегося общества.

Конституционное развитие России в XX веке сопровождалось несколькими кардинальными изменениями всего мироустройства народа, цивилизационных основ существования общества и государства. Действовавшие конституции по-разному отражали баланс политических сил и имели неодинаковое социально-политическое содержание.

Конституционный процесс получил в России первые реальные политико-правовые результаты в начале XX века, когда борьба конституционных демократов с самодержавием и реформаторские усилия представителей прогрессивной бюрократии привели к появлению российского варианта консервативной монархической конституции октроированного типа. Такой конституцией стали Основные государственные законы от 23 апреля 1906 года.

Их сущность, по всей видимости, есть смысл рассматривать в границах методологии имперской государственной политики, традиционными ценностями которой были православие, самодержавие, народность. Конституционная реформа 1905–1906 годов была направлена на защитную модернизацию имперской монархии. Следствием ее стало развитие ограниченных представительных начал в управлении государством на общенациональном уровне. В дальнейшем конституционный эксперимент в 1906–1917 годах привел к существенной эрозии традиционных ценностей.

Политическое значение Основных законов 1906 года заключалось в том, что они предусматривали введение смешанной монархии (mixed monarchy)[225], которая была идеалом политических мыслителей раннего английского Просвещения, а для Монтескье – политическим образцом для разработки собственной концепции разделения властей. Такая форма правления привлекала английских просветителей второй половины XVII – начала XVIII века в большей степени тем, что давала возможность ограничивать королевскую власть силами аристократии и демократии[226]. Она представлялась им идеальной в английских условиях, так как сочетала в себе преимущества и достоинства и монархии, и аристократии, и демократии, и в то же время нейтрализовала недостатки каждой из отмеченных форм в отдельности.

Российский вариант смешанной монархии не основывался на принципиальном социальном компромиссе между либералами и сторонниками прогрессивной бюрократии, что имело трагические последствия как для института монархии в целом, так и для российского либерализма. Помимо этого в рамках смешанной монархии представителям конституционного движения не удалось развенчать имперское представление о России как о вместилище различных народов и наций с особым статусом территорий, которые они занимали. Представительство в Думе жителей различных территорий (Польши, Северного Кавказа, Средней Азии) основывалось не на принципе равенства, а являлось продолжением прежней имперской политики. Особый состав населения различных территорий был достаточным основанием для формирования и особого представительства в общенациональном парламенте. Концепция формирования российской нации могла бы сплотить различные социальные слои для целей общественных преобразований. Однако Основные законы 1906 года ничего не говорили о таком понятии, как нация. Концепция формирования российской нации не провозглашалась конституционной революцией 1905–1907 годов и не выдвигалась в качестве интегральной части перехода к конституционной монархии, что затрудняло и делало малоосуществимым задачу превращения многочисленных и разнообразных по своему этническому, религиозному и языковому составу подданных Российской империи в конституционное сообщество полноправных граждан.

Основные законы 1906 года в совокупности с учреждениями Государственного совета и Государственной Думы, а также положением о выборах в Государственную Думу конституировали значительный перевес дворянства в верхней законодательной палате. После изменения порядка выборов в Государственную Думу 3 июля 1907 года сильные позиции дворянства были восстановлены в «народной» палате первого российского парламента. Вместе с тем другие социальные слои – крестьянство, рабочие имели своих представителей во всех государственных думах. Можно констатировать, что Основные законы 1906 года допускали участие в политической жизни страны различных политических сил и социальных слоев при доминирующем положении государственной бюрократии и дворянского представительства. По мнению В.В. Леонтовича, «привлечение общественности к законодательству открывало путь к государственной деятельности тем кругам общества, которые до тех пор в лучшем случае имели возможность участвовать в местном самоуправлении»[227]. Бюрократия сохраняла основные рычаги исполнительной власти и в то же время участвовала в законодательной деятельности, так как Государственный совет состоял наполовину из избранных членов, наполовину из членов, назначенных императором. Бюрократия располагала необходимым опытом государственной деятельности, который мог оказаться полезным не только в административной сфере, но и в области законодательства.

В России начала ХХ века сторонников смешанной монархии было немного даже среди либералов, которые стремились эволюционным путем преобразовать самодержавие в конституционную монархию. Именно «Союз 17-го октября» свои политические идеалы связал с Думской монархией, которая стала российской разновидностью смешанной монархии начала ХХ века. В свете эволюции европейского конституционализма на протяжении XIX века более притягательной для российских либералов левого течения (кадетов) была без сомнения парламентарная монархия английского образца. Русские конституционалисты, наблюдая политическое развитие Западной Европы и реализацию идей равенства и свободы, отмечали, что буржуазное движение создало там современное правовое государство, тем самым, похоронив политическое рабство[228]. Отдельные их представители, такие как В.М. Гессен, в начале ХХ века признавали смешанную форму правления далеко не всегда и не везде приемлемой, что с исторической точки зрения является верным убеждением. Однако это убеждение стало важнейшим принципом политической стратегии и тактики кадетов, которые с самого начала государственных преобразований 1904–1906 годов и на протяжении всего думского периода отрицали возможность конституционного развития России по пути смешанной монархии. В определенной степени в этом проявлялось их доктринерство, отсутствие политической гибкости и учета глубокой политической традиции российского абсолютизма. Современное государство они отождествляли только с демократическим государством, конкретным воплощением которого в зависимости от исторических условий является в одном случае парламентарная монархия, в другом – представительная или непосредственная республика. При этом ими признавалось, что обособление властей и в том, и в другом случае «не может и не должно идти вразрез с демократической природой современного государства»[229]. Поэтому тот перевес в пользу монархической власти, который возник вследствие принятия Основных законов 1906 года, они считали недопустимым с точки зрения последовательного демократизма и неоднократно выступали с требованиями перераспределения объема власти в пользу Государственной Думы.

Эти обстоятельства свидетельствовали о слишком малом числе приверженцев смешанной монархии в России начала ХХ века. В период социальных потрясений и последующего развития революционных событий в феврале 1917 года сторонники умеренной монархической формы правления оказались в меньшинстве, возобладала политическая тенденция осуществления самодержавия народа. Демократический цезаризм как политическое течение стал преобладать над правовыми формами государственности.

После Октябрьской революции существенно меняется понимание смысла и предназначения конституции в жизни государства и общества, институционализируется и получает широкое распространение новое видение сущности Основного закона страны. Победа большевиков, постепенное, но неуклонное построение однопартийного государства, устранение политических оппонентов под предлогом их контрреволюционной деятельности стали при построении Советской республики условиями реализации взглядов В.И. Ленина на конституцию, государство и право.

Ленинские установки на сущность конституции стали методологической базой для всей теории социалистической конституции как особого исторического типа. Сущность советских конституций не была постоянной, начиная от первой Конституции РСФСР 1918 года и заканчивая Конституцией СССР 1977 года (и, соответственно, Конституции РСФСР 1978 года), но вместе с тем сохраняла черты преемственности, свойственные всем социалистическим конституциям.

По сравнению с либеральными конституциями первая советская конституция отразила и воплотила политическое развитие революционного авторитаризма. Суть его заключается в том, что в целом он опирается на широкую демократическую основу, в отличие от цензовых монархических конституций XIX – начала XX века. Логика революционного авторитаризма исходила из принципа «Salus populi suprema lex esto» («благо народа – высший закон»). Конституция закрепляла новую политическую реальность – союз рабочих и крестьян – в целях увеличения народного блага. Ленин подчеркивал, что Советская Конституция не выдумывается какой-нибудь комиссией и не списывается с других конституций, не составляется в кабинетах, а разрабатывается на основе опыта борьбы трудящихся и организации пролетарских масс, вырастает из хода развития классовой борьбы. Ленин говорил, что все ранее существовавшие конституции «стояли на страже интересов господствующих классов. И только одна Советская Конституция служит и будет постоянно служить трудящимся…»[230]. Однако забота о народном благе вручалась революционному авангарду – коммунистической партии, представители которой, совмещая партийные и государственные посты, применяли авторитарные методы господства. Классовый подход к конституции служил обоснованием для применения насилия к социальным слоям, не разделявшим цели революционного перехода к социалистическому обществу.

Логика революционного авторитаризма, как справедливо отмечают А.А. Галкин и Ю.А. Красин, имела глубокое внутреннее противоречие[231]. Дело в том, что народ состоит из индивидов и социальных групп, имеющих разные интересы, чаяния, убеждения. Конституция может интегрировать и позволить сосуществовать всем этим социальным слоям только при относительно свободном регулировании правового и политического пространства. В ином случае авторитарная власть революционеров, претендуя на роль выразителя воли народа и общего блага, неизбежно эволюционирует в доктрину господства политического меньшинства, навязывающего всем гражданам свою волю.

Концепция диктатуры пролетариата, первоначально тезисно изложенная К. Марксом, впоследствии в реалиях Советской России стала политическим обоснованием революционного авторитаризма большевиков. В «Критике Готской программы» К. Маркс писал, что «между капиталистическим и коммунистическим обществом лежит период революционного превращения первого во второе». По его мнению, «этому периоду соответствует и политический переходный период, и государство этого периода не может не быть не чем иным, кроме как революционной диктатурой пролетариата»[232]. Длительное время эти положения носили гипотетический характер. Конституционное закрепление диктатуры пролетариата стало возможным после прихода к власти большевиков в условиях революционной обстановки, сложившейся в России. На начальном этапе развития советская конституция выполняла не функцию ограничения государственной власти, в отличие от либеральных конституций конца XVIII века, а функцию обоснования политической власти, не ограниченной законом и правом, а опирающейся на революционную законность и революционную целесообразность.

Политическое значение диктатуры пролетариата сохранилось и в последующих советских конституциях, принятых после образования Союза ССР. Положения о диктатуре пролетариата существовали в Конституциях СССР 1924 и 1936 годов, а также в конституциях союзных республик, в частности в Конституциях РСФСР 1925 и 1937 годов. В процессе политической эволюции социальная основа диктатуры пролетариата постепенно расширялась. Во-первых, были ликвидированы социальные слои, возникающие вследствие свободы экономической деятельности, которая была запрещена в Советском государстве. Во-вторых, через систему местных Советов простые слои населения были привлечены к участию в управлении государством под политическим контролем правящей партии большевиков. В-третьих, социальная политика Советского государства способствовала росту благосостояния советских граждан, хотя компартия оставалась главным интерпретатором того, что считалось «общим благом». Можно согласиться с тем, что диктатура пролетариата «была призвана просветить массы, втягивая их в практическую работу строительства нового общества, а затем уступить место народовластию»[233]. Стратегическая цель превращения диктатуры пролетариата в режим народовластия повлияла на выработку концепции самоуправления трудящихся, которая предполагала повсеместную и широкую замену форм государственного управления формами общественного самоуправления.

После смерти И. Сталина и осуждения культа личности в период правления Н.С. Хрущева стала формироваться доктрина общенародного государства, которая нашла воплощение в нормах Конституции СССР 1977 года и соответствующих конституций союзных республик (например, Конституции РСФСР 1978 года). Данная доктрина включала в себя несколько элементов, отражавших как преемственность с прежней доктриной диктатуры пролетариата, так и новизну понимания социальной деятельности государства и задач политического развития.

Первое. Доктрина общенародного государства была призвана показать изживание классовых противоречий внутри советского общества, которое основывалось, как утверждала официальная идеология на союзе рабочих, крестьян и интеллигенции. Политический союз двух классов и прослойки (интеллигенция в марксистском понимании не могла быть классом по определению) свидетельствовал о том, что Советская Конституция достигла своего наивысшего развития и имела максимально широкую социальную базу. Отсутствие социальных слоев, способных выражать несогласие или противостоять конституции, создавало видимость всеобщего согласия и политического одобрения социального и правового порядка. А.Н. Медушевский с позиций политической социологии считает, что «тезис об общенародном государстве, ставший венцом советской конституционно-правовой доктрины, выражал новую легитимирующую основу (не классового, а народного суверенитета), призван был придать патриархальной системе партийного абсолютизма некоторые популистские черты»[234].

Второе. Расширение политического участия советских граждан через систему Советов сопровождалось сохранением политического монизма партии-государства. Некоторое послабление принципа политического монизма заключалось в том, что на государственные посты стали допускаться беспартийные граждане, а на выборах при сохранении безальтернативного голосования стал выдвигаться единый блок «коммунистов и беспартийных». Однако подлинные выборы на альтернативных началах появились только после 1989 года на союзном уровне и после 1990 года в России.

Третье. Конституция общенародного государства сохранила традиционно-советский подход к соотношению коллективного и индивидуального. Она носила преимущественно коллективистский характер и ставила интересы государства и общества впереди интересов личности[235]. Конституционные личные и политические права и свободы, широко закрепленные в конституционном тексте, не имели развернутого механизма гарантий как на законодательном уровне, так и на уровне судебной защиты.

После событий ГКЧП в августе 1991 года распад СССР оказался неизбежным, что привело к прекращению действия Конституции СССР 1977 года с изменениями и дополнениями. Возвращение России статуса суверенного государства превратило Конституцию РСФСР 1978 года с изменениями и дополнениями из конституции крупнейшей, но все же одной из союзных республик в Основной закон самостоятельного государства.

В переходный период с 1990 по 1993 год продолжала действовать Конституция РФ (1978 года) с многочисленными поправками в условиях политического противоборства реформаторских сил и сил, стремившихся реанимировать советскую политическую систему. Принятая для монолитного общества в условиях политической гегемонии правящей партии, эта Конституция была явно не приспособлена для умиротворения политических конфликтов правовыми средствами. Многочисленные поправки отражали разновекторные стремления различных политических сил, представленных на Съезде народных депутатов и в Верховном Совете РФ. Конституция не смогла погасить противостояние законодательной и исполнительной властей, не выдержав изменения баланса политических сил и нараставшей социально-политической напряженности.

Конституция обновленной России 1993 года имеет принципиально иную сущность, связанную с новыми социально-политическими реалиями. Сущность Конституции 1993 года первоначально во многом определялась политическими событиями, происшедшими в ходе ее разработки и накануне ее принятия. Однако преобразования 1993–2002 годов в различных областях общественной и государственной жизни, почти десятилетний срок действия конституционных норм свидетельствуют о постепенном изменении и социально-политического содержания Конституции России.

Во-первых, с позиций расклада политических сил, действовавших накануне принятия Конституции РФ 1993 года, она, несомненно, может быть отнесена к числу «победных» конституций.

Попытки прийти к соглашению между Президентом и Верховным Советом оказались безрезультатными. Верховный Совет решил принимать проект Конституции на Съезде народных депутатов и назначил дату его созыва на 17 ноября 1993 года. Президент был сторонником иного пути (через референдум) принятия проекта Конституции с сильной президентской властью. Итоги референдума, проведенного 25 апреля 1993 года, показали, что Президент легитимен и пользуется поддержкой избирателей при проведении реформы. Президентский торг с регионами повлиял на конституционные положения о федеративном устройстве. Организация федеральной власти регионы волновала значительно меньше, чем конституционные основы взаимоотношений центра и субъектов Российской Федерации[236].

Апрельский референдум дал возможность Президенту интерпретировать выраженное ему доверие избирателей как поддержку его позиции в «конституционном вопросе». Как отмечает И.Г. Шаблинский, главный практический результат референдума – появление еще одного проекта Конституции, который стали именовать «президентским»[237]. Для согласования этого проекта с проектом Конституционной комиссии Президент принял решение созвать особый форум – Конституционное совещание.

Процесс подготовки проекта Конституции на Конституционном совещании отразил предшествующий опыт политической борьбы за доминирование между законодательной и исполнительной властью. Исполнительная власть была сторонницей президентской республики, в то время как законодательная власть отстаивала принципы парламентской республики, в основу которой ложилась несколько модифицированная система Советов. В итоге разработанный проект интегрировал положения президентского проекта Конституции, внесенного на обсуждение Конституционного совещания, и проекта Конституционной комиссии, который был одобрен Верховным Советом РФ в мае 1993 года и опубликован.

Во-вторых, в результате того, что политический компромисс оказался нереальным, Конституция РФ 1993 года не стала результатом общественного согласия между различными политическими силами и социальными слоями. Но, вместе с тем, она стала обязательной и для тех, кто выступал за проект Конституционной комиссии или вообще не голосовал на референдуме. Конституция открыла и сохранила возможность участвовать в политической жизни страны и, в частности, на выборах различным политическим силам, в том числе и оппозиционным Президенту. Если сравнивать эту Конституцию с советскими конституциями, начиная с Конституции РСФСР 1918 года, она вовсе не стремилась политически уничтожить оппонентов или ликвидировать их как социальный слой. Используя предоставленную, но ограниченную конституционными рамками возможность активно действовать политическая оппозиция de facto признала действующую Конституцию, расширив ее социальное поле. Степень политического согласия в обществе постепенно возрастает, и движение за конституционную реформу уступает место движению за конституционные поправки. Уход с политического олимпа 31 декабря 1999 года первого российского Президента Б.Н. Ельцина, выборы в марте 2000 года на должность нового Президента В.В. Путина значительно увеличивают шансы достижения политического компромисса в ходе новой конституционной политики.

В-третьих, почти десятилетний срок действия конституционных норм оказывает влияние на изменение социально-политического содержания Конституции России. Появляются новые факторы политической жизни, которые отсутствовали в 1993 году. К ним можно отнести деление территории на федеральные округа, новый состав Совета Федерации по федеральному закону 2000 года, новый орган – Государственный совет, появление новых политических партий («Единство»), занявших в Думе после выборов 1999 года одно из ключевых мест. В целом можно констатировать, что «ельцинская» Конституция показывает способность постепенно превращаться из «победной», с жестко заданными контурами взаимоотношений исполнительной и законодательной властей, в Конституцию с открытыми политическими контурами, способную интегрировать конституционные инновации, новые политические факторы демократизации и федерализации.

Указом Президента РФ от 13 мая 2000 года «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» (в ред. Указов Президента РФ от 21 июня 2000 года № 1149, от 9 сентября 2000 года № 1624, от 30 января 2001 года № 97)[238] было предусмотрено реформирование системы полномочных представителей Президента РФ в субъектах Федерации, цель которого заключалась в создании на территории Федерации федеральных округов – новых необычных для российского федерализма административных единиц. Федеральные округа (всего их образовано 7) вряд ли относятся к типичному виду административно-территориальных единиц. В литературе высказываются разные, порой противоположные мнения. Одни авторы считают, что «федеральный округ фактически является административно-территориальной единицей высшего уровня, органы управления которой формируются центром». Причем в совокупности округа представляют собой новую территориальную организацию власти, характерную для унитарных государств[239]. Другая позиция заключается в том, что федеральные округа нельзя рассматривать как вид административно-территориальных единиц, поскольку составляющие их субъекты Федерации входят в состав России непосредственно. «Это функционально-территориальные единицы, – пишет Л.В. Сонина, – служащие средством определения границ компетенции не всех, а лишь федеральных органов власти»[240]. На наш взгляд, федеральные округа имеют смешанную административно-опекунскую и административно-контрольную природу. Они являются территориальной основой для полномочных представителей Президента РФ и нового уровня федеральных органов исполнительной власти, которые выполняют функции административной опеки и контроля в отношении органов государственной власти субъектов РФ, входящих в определенный федеральный округ.

В соответствии с Федеральным законом от 5 августа 2000 года «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»[241] верхняя палата Российского парламента превратилась в постоянно действующий орган, изменился порядок ее формирования и характер представительства интересов субъектов Федерации. В предшествующий период представителями от каждого субъекта РФ в Совете Федерации были руководители законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, которые замещали места по должности[242]. Существовавший порядок формирования Совета Федерации в правовых и политических исследованиях находил заслуженную критику. Наибольшие возражения вызывал факт вхождения в Совет Федерации глав исполнительной ветви государственной власти субъектов РФ, не согласующийся с принципом разделения властей. К тому же, принцип вхождения по должности определял работу палаты на непостоянной основе, что приводило к дефициту личного участия членов палаты в подготовке проектов решений[243]. Одним из требований реформирования Совета Федерации было требование, чтобы палата работала на постоянной основе.

Такое требование подкреплялось ссылками на п. 9 «Заключительных и переходных положений» Конституции РФ, где говорилось: «Депутаты Совета Федерации первого созыва осуществляют свои полномочия на непостоянной основе». Следовательно, в дальнейшем Совет Федерации должен был бы работать на постоянной основе. Однако этого не произошло в соответствии с Федеральным законом 1995 года.

Согласно Федеральному закону 2000 года представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ стал избираться этим органом на срок его полномочий, а при формировании законодательного (представительного) органа субъекта РФ путем ротации – на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа. Если законодательный (представительный) орган двухпалатный, то представитель избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты (ст. 2). Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ назначается высшим должностным лицом субъекта Федерации на срок его полномочий (ст. 4). При этом полномочия членов Совета Федерации могут быть прекращены досрочно в том же порядке, в котором они были ими наделены (ч. 2 ст. 9). Тем самым Закон предусмотрел институт зависимости членов верхней палаты от органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Федерации.

В политическом плане реформа Совета Федерации привела к понижению «политического статуса» представителей субъектов Федерации, изменению характера воздействия (от прямого к опосредованному) лидеров российских регионов на федеральную законодательную политику, формируемую парламентом страны, а также к появлению специфического смешанного института представительства интересов субъектов РФ. Смешанный характер института представительства заключается в том, что половина членов Совета Федерации получают мандат на основе публично-политического представительства, в то время как другая половина олицетворяет лично-политическое представительство. Публично-политическое представительство регионов реализуют представители от законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. Лично-политическое представительство – это конструкция, которая появилась благодаря назначению в Совет Федерации своих представителей высшими должностными лицами субъектов РФ. Заслуживает внимания и специального изучения небесспорное мнение о том, что в этом вопросе «предпринята попытка перенесения частно-правовой конструкции представительства на публично-правовые отношения, ибо член Совета Федерации представляет лишь назначившего его регионального лидера в личном качестве и связан с ним сугубо личными обязательствами»[244]. Бесспорно, что лично-политический характер представительства способен исказить или подменить в процессе деятельности члена верхней палаты интересы субъекта Федерации личными интересами его высшего должностного лица. Вместе с тем, такой результат деятельности половины членов Совета Федерации недопустим, и толкование Федерального закона 2000 года не дает оснований полагать, что подобное искажение или подмена интересов законно обоснованна. Даже при наличии конструкции лично-политического представительства член Совета Федерации, назначенный высшим должностным лицом субъекта РФ, должен в своей деятельности руководствоваться интересами субъекта Федерации, а не личными интересами его высшего должностного лица. Искажение или подмену интересов следует рассматривать как злоупотребление своим правом представительства.

Предусмотренная федеральным законом реформа Совета Федерации требовала политической корреляции между прежним влиянием высших должностных лиц субъектов РФ на формирование федеральной законодательной политики и изменившимся положением. Поэтому был учрежден Государственный совет Российской Федерации – совещательный орган, содействующий реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (п. 1 Положения о Государственном совете РФ)[245]. Согласно положению председателем Государственного совета является Президент РФ, а его членами – высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ по должности. Политический смысл деятельности Государственного совета – обсуждать (как правило, предварительно) важные вопросы государственной жизни, среди которых – взаимоотношения Российской Федерации и ее субъектов; исполнение (соблюдение) органами государственной власти и местного самоуправления в РФ различных правовых актов, начиная с Конституции РФ и заканчивая постановлениями и распоряжениями Правительства РФ; проект закона о федеральном бюджете и ход исполнения федерального бюджета, основные вопросы кадровой политики.

В-четвертых, процесс разработки и принятия Конституции РФ дает мировому конституционному опыту один из примеров жесткого столкновения принципов конституционной законности и легитимности. Нередко, как это случалось в конституционной истории различных стран, например, США, и в истории Российского государства (в отношении первой советской конституции), новый конституционный порядок не может возникнуть в строгом соответствии с правилами прежней конституции. Если бы это было возможным, история не знала бы такого явления как конституционная революция. Несоблюдение правил принятия новой Конституции, несомненно, нарушает уже существующий режим конституционной законности. Оправдать новый конституционный порядок невозможно в рамках прежней доктрины законности. Однако в целях реформирования старой правовой системы или создания нового государства творцы Конституции вынуждены игнорировать прежде установленный порядок принятия Основного закона и, опираясь на поддержку даже менее половины граждан (в отношении Конституции РФ – около одной трети избирателей)[246], создавать новый конституционный порядок. Легитимность нового конституционного порядка не вытекает из прежнего состояния вещей, она формируется благодаря конструктивной политике привлечения сил политической оппозиции к созданию новых институтов публичной власти. В этом случае легитимность конституционного порядка повышается, а демократический процесс приобретает черты устойчивой тенденции развития.

Политическое развитие России после принятия Конституции РФ 1993 года показывает, что степень консенсуса между политическими силами (реформаторским крылом и оппозицией) может меняться в рамках действующей конституционной системы благодаря новым институциональным факторам правовой и политической жизни. Впервые в конституционной истории России проводится в жизнь политика конституционной революции, кардинально меняющей правовую систему страны, на основе ограниченного консенсуса, но все же имеющего перспективную тенденцию к расширению своей социальной базы.

§ 1. Мультикультурализм конституционного сообщества

В современных демократических государствах состав населения может быть относительно гомогенным, идентифицирующим себя в рамках сравнительно единой культуры, или поликультурным сообществом, имеющим этнические, религиозные и иные различия. Исторические условия формирования Российского государства, политика освоения новых земель сделали неизбежным многообразный состав населения. Культурные, языковые, религиозные различия часто питаются разными этническими корнями. Вместе с тем такие различия не должны препятствовать формированию единого, но многообразного по составу конституционного сообщества граждан.

В контексте данного исследования под конституционным сообществом понимается политическое сообщество граждан, объединенных гражданством и идентифицирующих себя в рамках общей конституции, которая поддерживает различные правовые и культурные традиции. Конституционное сообщество – продукт нового времени и в отличие от феодального партикуляризма предполагает наличие конституционного механизма идентификации как отдельной личности, так и относительно устойчивых социальных групп и слоев, объединений граждан по профессиональным, политическим, конфессиональным или культурно-этническим признакам.

В современных социальных науках появился термин «мультикультурализм», которым обозначают признание культурного плюрализма и содействие ему. В толковом социологическом словаре, составленном Дэвидом Джери и Джулией Джери, дается следующее толкование этого термина: «в противовес тенденции в современных обществах к культурному объединению и универсализации, мультикультурализм прославляет, а также стремится защищать культурное разнообразие (например, языки меньшинств), одновременно сосредоточиваясь на часто неравных отношениях меньшинства к главенствующим культурам»[247].

В современной политической философии мультикультурализм призван исследовать пути и средства справедливого совмещения культурного многообразия[248]. Общественная политика часто имеет различные последствия для членов различных культурных групп. Конституция должна поддерживать гражданское и культурное многообразие, гарантируя гражданам равноправие и свободу выражения. Такие основания равноправия, как язык, национальная принадлежность, отношение к религии требуют постоянного внимания конституционных органов власти, так как их несоблюдение может подорвать демократическое равноправие и политическое единство граждан. Мультикультурализм становится необходимым атрибутом плюралистического общества, т. е. общества, в котором существует формальное деление на различные расовые, языковые, религиозные группы по горизонтали или вертикали.

Мультикультурализм изменяет также взгляд и на демократическую теорию и практику ее применения. Культура может играть важную роль для установления и поддержания тех или иных институтов демократического правления, учитывающих особенности различных по своему составу социальных групп. Различия в культуре могут служить основанием для создания особых механизмов для представления интересов меньшинств.

Английский философ Джон Стюарт Милль в «Размышлениях о представительном правлении» писал, что свободные институты едва ли возможны в стране, населенной разными национальностями. Если между народностями нет взаимных симпатий, особенно если они читают и пишут на разных языках, то не может существовать и единства общественного мнения – необходимого условия для действительно представительного правления[249]. Представленное в этих рассуждениях соотношение культуры, политики и права, характерное для многих государств XIX века и отражавшее процесс строительства национальных государств, требует существенной модификации в новом тысячелетии.

Демографические и политические изменения в течение XX века сделали традиционные предположения об отношениях между культурой и политикой в значительной степени несоответствующими общественной жизни. Российская Федерация принадлежит к числу стран в современном мире, которые имеют значительные меньшинства, представляющие более чем одну культуру. Поэтому существует определенная напряженность между доминирующей культурой русской нации и культурами разнообразных меньшинств. Однако носителей различных культур объединяет российское гражданство, позволяющее их идентифицировать в рамках нового только формирующегося конституционного сообщества. Важно в этом случае, чтобы конституция основывалась на ценностях, которые могли бы интегрировать культурные различия, позволяя множественности культур вносить свой вклад в процесс конституционного строительства.

Современные конституции учреждают и регулируют два типа демократических государств, в которых по-разному формируется конституционное сообщество граждан.

К первому типу относятся демократические национальные государства, в которых относительно высокая степень интеграции и однородности (гомогенности) общества. В конституционно-правовой сфере используются механизмы мажоритарной демократии: мажоритарная избирательная система; ответственное перед парламентом правительство, формируемое партией, победившей на парламентских выборах; унитарное политико-территориальное устройство и другие.

Второй тип государств характеризуется как государства консенсуальной или сообщественной демократии[250]. Им свойственна многосоставность, множественность, неоднородность политической, этнической, социальной структур общества. Многосоставные общества не могут игнорировать проблемы мультикультурализма, в том числе их регулирование на конституционном уровне. В таких государствах наряду с механизмами мажоритарной демократии используются в качестве субсидиарных государственно-правовые инструменты сообщественной демократии: пропорциональность как основной принцип политического представительства; сочетание пропорциональной и мажоритарной избирательной систем; использование принципа большой коалиции при формировании правительства; поддержание высокой степени автономности структур гражданского общества; развитие и углубление регионалистских и (или) федеративных начал в политико-территориальном устройстве. В таких государствах во второй половине XX века получили развитие различные формы регионализма и автономий (Италия, Испания), поддерживающие как территориальную децентрализацию, так и культурное многообразие национальных меньшинств[251].

Процессы европейской интеграции заставляют многих исследователей говорить о Европе регионов, которые продолжают сохранять многие правовые, культурные и языковые различия. Одним из характерных примеров конституционного регулирования культурного и языкового многообразия является современная Бельгийская федерация, отказавшаяся в процессе федерализации от унитарного политико-территориального устройства[252].

В России конституция не может не ориентироваться на консенсуальный или сообщественный тип демократии. Из современных исследователей сторонниками консенсуальной демократии являются И.Н. Барциц и Ю.А. Веденеев. По мнению И.Н. Барцица, в настоящее время Россия не обладает высокой степенью внутренней интеграции и характеризуется сложным этническим составом, высокой дробностью стратификации общества[253].

Исследователь Ю.А. Веденеев считает, что в политическом отношении консенсуальная демократия – это объективно и по существу единственная альтернатива любым силовым и авторитарным технологиям перехода от системы административно-бюрократического руководства процессами общественного развития к ее антиподу – современной конституционно-демократической системе[254]. Сообщественная демократия в большей степени способна поддерживать конституционное и политическое единство и развивать многообразие культурных форм, существующих в различных субъектах Российской Федерации. К тому же она согласуется с принципами современного конституционализма, конституционной демократии. В политико-правовой сфере мультикультурализм проявляет себя как сообщественное конструирование демократического государства.

Взаимопроникновение идей конституционализма и культурного многообразия порождает особый феномен – конституционный мультикультурализм, определяемый как программа конституционного и культурного строительства, при которой конституция создает правовые условия для развития языка и культуры национальных меньшинств, гарантирует возможность исповедания различной религии, за исключением экстремистских и сектантских течений, обеспечивает многообразие форм самовыражения граждан и их объединений, включая право отстаивать и распространять разнообразные убеждения и верования, ориентирует государственную политику на поддержку этнического многообразия в стране и создает юридические формы для политической интеграции различных социальных слоев и групп в конституционное сообщество граждан.

Конституция РФ 1993 года заложила нормативную основу для реализации программы конституционного мультикультурализма благодаря положениям об идеологическом плюрализме, свободе совести и вероисповедания, праве на определение своей национальной принадлежности, свободе слова и другим положениям. Поэтому будет справедливой постановка вопроса о необходимости формирования в России конституционного мультикультурализма как теории и практики конституционного строительства в поликультурном, полиэтническом и федеративном государстве.

Среди важнейших направлений реализации конституционного мультикультурализма особое значение приобретает, во-первых, отношение конституции к идеологии, религии и национальной принадлежности; во-вторых, способность конституции формировать и поддерживать идентичность сообщества или осуществлять интегративную функцию. В дальнейшем именно этим двум направлениям будет уделено специальное внимание.

§ 2. Конституция и идеология: функциональные связи

Можно ли говорить в условиях перехода к демократии, построения правового государства и становления институтов гражданского общества об идеологической функции конституции? Оказывает ли конституция какое-либо идеологическое воздействие? Ответы на эти вопросы часто даются прямо противоположные: от признания в качестве обязательной идеологической функции конституции до отстаивания надидеологической природы конституции и конституционного строя.

Конституция не может быть полностью нейтральной к идеологии, хотя может достаточно свободно или жестко устанавливать отношение государственных органов к той или иной системе идей и взглядов. Поэтому взаимоотношения конституции и идеологии могут основываться на разных принципах.

Принцип идеологического монизма. Принцип конституционного закрепления одной официальной и общеобязательной идеологии был характерен для советских конституций. В советский период конституции партийная и государственная практика не допускали плюрализма в области идеологии и политики. В период правления Сталина возникла и получила всеобщее распространение тотальная форма идеологического господства, которая в своих главных чертах находила отражение в нормах советского государственного права.

Советские конституции с момента их появления всегда отличались повышенной идеологической насыщенностью. Находясь на вершине конституционного строительства Советского государства, Конституция СССР 1977 года прямо закрепляла господство в различных сферах государственной, общественной и научной жизни одной идеологии, которая официально называлась марксистско-ленинской и применялась для обоснования социалистического и коммунистического строительства.

Роль идеологического манифеста выполняла преамбула Конституции СССР 1977 года. В ней отмечалась руководящая роль Коммунистической партии Советского Союза, подчеркивалась высшая цель Советского государства – построение бесклассового коммунистического общества, провозглашалась взаимосвязь конституционного творчества с научным коммунизмом. Это нашло отражение в том, что народ принимает конституцию, «руководствуясь идеями научного коммунизма».

В самом тексте конституции было много норм и положений, реализация которых тесным образом увязывалась с теми или иными аспектами марксистско-ленинской идеологии. Согласно ст. 6 этой Конституции, руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций является «вооруженная марксистско-ленинским учением» КПСС, которая определяла генеральную перспективу развития общества, направления внутренней и внешней политики СССР. В ст. 25 закреплялось, что единая система народного образования в СССР служит в том числе «коммунистическому воспитанию… молодежи». Устанавливались целевые ограничения на осуществление ряда важнейших субъективных прав и свобод граждан. В ст. 47 и 51 Конституции провозглашалось, что гражданам гарантируется свобода научного, технического и художественного творчества, предоставляется право объединяться в общественные организации только «в соответствии с целями коммунистического строительства».

В Конституции РСФСР 1978 года до начала внесения в нее изменений содержались сходные положения идеологического характера.

Советские конституции не только не гарантировали возможность распространения различных идей и взглядов, но и молчаливо санкционировали практику идеологического преследования под видом «антисоветской пропаганды и агитации». Преследования, в том числе уголовные, осуществлялись по отношению к представителям «свободных» профессий: деятелям науки, литературы, искусства, – если они были сторонниками или выразителями официально не одобряемых направлений в различных сферах культуры. Несмотря на существование больших культурных различий народов и наций, населявших территорию Советского Союза, официальная марксистско-ленинская идеология пронизывала дошкольное, среднее, вузовское и послевузовское образование. С ее помощью правящая элита стремилась создать и поддерживать «монолитный» характер советского общества. Поэтому конституция не могла регулировать культурное многообразие или способствовать его развитию. Хотя в Советском государстве получили широкое развитие разнообразные формы национальной государственности больших и малых народов (союзная республика, автономная республика, автономный округ, автономная область), их существование обосновывалось потребностями реализации права народов на самоопределение. Поэтому формы национально-культурной автономии, которые, как правило, способствуют развитию национального языка и культурных традиций, использовались крайне слабо без законодательно оформленных организационно-правовых форм. Четкое законодательное закрепление организационно-правовой формы национально-культурной автономии произошло только в 1996 году[255].

Принцип идеологического плюрализма. Принципиально иной подход закреплен в Конституции РФ 1993 года. В части 1 ст. 13 Конституция признает принцип идеологического многообразия в качестве основы конституционного строя. В российском конституционном праве развернулась дискуссия по вопросу о том, какие достоинства и недостатки несет с собой данный конституционный принцип. Спорные мнения высказываются и по вопросу о мотивах специального конституционного закрепления принципа идеологического многообразия.

Так, по мнению В.О. Лучина, «стремление к деидеологизации Конституции, отчетливо проявившееся в процессе подготовки ее проекта, было продиктовано в значительной степени также идеологическими соображениями – под предлогом преодоления монополии социалистической идеологии обеспечить переход к идеологии, основанной на принципиально иных ценностях». Идеологический плюрализм, считает он, – удобное прикрытие «неудавшейся попытки запретить коммунистическое движение», после которой «откровенный антикоммунизм не удалось сделать конституционным знаменем “переходного” периода»[256].

Председатель Конституционного Суда РФ М.В. Баглай считает, что государство не должно вмешиваться в идеологическую полемику, разрешать теоретические споры, так как в свободе научной мысли заключается важная гарантия существования гражданского общества. Именно в этом – главная причина признания Конституцией принципа идеологического многообразия[257].

На наш взгляд, конституционные положения об идеологическом многообразии необходимо воспринимать в контексте всей конституционной истории России в XX веке. Вряд ли будет обоснованным учет только политических событий, непосредственно предшествовавших разработке и принятию новой Конституции России. В странах, давно признавших свободу слова и мнений, отсутствует потребность специального закрепления принципа идеологического многообразия. Российская специфика правового и политического развития в течение длительного времени в условиях идеологической монополии потребовала создания особых конституционных положений, гарантирующих идеологический плюрализм.

В современных конституционных дебатах об идеологическом многообразии проявились две позиции по проблеме соотношения конституции, конституционного строя и идеологии. Первая позиция, представленная в работах государствоведов и юристов, в целом позитивно оценивает конституционное закрепление принципа политического многообразия и видит отличительную особенность конституционного строя и конституции в том, что они имеют надидеологическую природу[258]. Само закрепление этого принципа должно было обеспечить деидеологизацию конституционного права. Процесс деидеологизации значительно повлиял на выработку нового научного аппарата конституционного права, новой терминосистемы. Новые конституционные идеи были положены в основу структуры конституции, применялись для разработки понятия и видов основ конституционного строя, что в целом позитивно сказалось на формировании новой теории конституционного права.

Вторая позиция заключается в критическом подходе к закреплению принципа идеологического многообразия или к практике его реализации. Этот принцип, по мнению критиков, направлен против традиционных ценностей населения, сформировавшихся в советский период, против возможности существования общенациональной идеи или государственной идеологии[259].

На наш взгляд, требуется более сдержанное отношение к конституционной формуле о недопустимости установления какой-либо идеологии в качестве государственной или обязательной. Эта формула порой «трактуется неверно, как запрет на государственную идеологию вообще»[260]. Между тем идеями гуманизма, демократии, правового и социального государства проникнуты нормы Конституции, которые нельзя недооценивать. Поэтому необходимо конституционное воспитание граждан, в том числе при участии государственных органов и образовательных учреждений.

Конституционный принцип идеологического многообразия имеет несколько содержательных аспектов.

1. Данный принцип базируется на обширном социальном содержании человеческой деятельности. Многообразие в сфере идеологии предполагает право каждого человека, группы людей, их объединений свободно развивать свои воззрения и научные теории идеологического характера; распространять и защищать их с помощью всех существующих технических средств; активно работать также над практическим осуществлением своих идей путем разработки программных документов, законопроектов, представления их на рассмотрение общественных и государственных органов, участия в поддержке и реализации уже принятых этими органами предложений и т. д.[261]

2. Юридическое содержание этого принципа тесным образом связано с важнейшими субъективными правами и свободами личности, через которые он и реализуется, образуя необходимый фундамент правовой жизни человека. К таким субъективным правам и свободам относятся: свобода совести и вероисповедания (ст. 28 Конституции), свобода выражения мнений и убеждений, свобода информации (ст. 29 Конституции), право определять и указывать свою национальную принадлежность, право на пользование своим родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества (ст. 26 Конституции).

3. Устанавливается дополнительная конституционная гарантия против ликвидации на государственном уровне идеологического многообразия. Согласно ч. 2 ст. 13 Конституции РФ «никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной». Данное требование – это конституционная реакция на советский опыт идеологического монизма. Тем не менее, оно не может восприниматься вне контекста других конституционных положений и особенно конституционных провозглашений о ценности прав человека. По мнению В.А. Четвернина, требование ч. 2 ст. 13 является абсолютным для государственного регулирования отношений гражданского общества, но не для государственной службы в конституционном государстве, провозглашающем права человека высшей ценностью. Поэтому идеология естественных и неотчуждаемых прав человека должна быть индикатором допуска граждан к государственной службе[262]. На наш взгляд, сфера отношений гражданского общества также базируется на ценностях прав человека, поэтому определенные ограничения идеологического многообразия устанавливаются и существуют по отношению как к обществу, так и к государству.

Конституционные положения ст. 2 и 18 послужили основой для нового юридического «сплава» – принципа служебного поведения государственных служащих. Государственный служащий призван «исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют основной смысл и содержание деятельности органов государственной власти и государственных служащих». Это положение стало одним из общих принципов служебного поведения государственных служащих после принятия Указа Президента от 12 августа 2002 года[263]. В данном Указе также содержатся еще два принципа служебного поведения, которые имеют непосредственное отношение к содержанию конституционного регулирования идеологического плюрализма. Так, государственный служащий призван не оказывать предпочтения каким-либо профессиональным или социальным группам и организациям, быть независимым от влияния со стороны граждан, профессиональных или социальных групп и организаций. Помимо этого, он призван проявлять терпимость и уважение к обычаям и традициям народов России, учитывать культурные и иные особенности различных этнических, социальных групп и конфессий, способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию. Один принцип касается политической нейтральности, о чем будет сказано в главе 3 (параграф о политическом многообразии).

4. Демократические ценности и права человека должны защищаться государством и конституцией. Абсолютная реализация принципа идеологического плюрализма может входить в противоречие с потребностями защиты демократии, прав и свобод личности. Такое происходит в случае распространения фашистской, национал-социалистической или иной идеологии террора, направленной против идеологии прав человека. Конституция РФ закрепляет содержательные ограничения идеологического многообразия в ч. 2 ст. 29: не допускаются пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть или вражду. Помимо этого запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства. Хотя эти ограничения содержатся в статье, регулирующей свободу мысли и слова, они непосредственно касаются проявлений идеологического многообразия.

Конституционный принцип идеологического плюрализма является гарантией от проникновения в сферу публичной власти и институтов гражданского общества тоталитарной идеологии. В своем исследовании Ханна Арендт указывала, что все идеологии содержат тоталитарные элементы, однако последние полностью развиваются только при тоталитарных движениях, которые после прихода к власти устанавливают тоталитарный режим[264]. Идеологический плюрализм является объективным следствием существования интеллектуальной, а в широком смысле и социальной свободы. Поэтому тоталитарный режим не только урезает права или отменяет основные свободы, но и стремится вытравить из людских сердец любовь к свободе[265]. В этой связи в условиях демократического государства идеологический плюрализм опирается на целый спектр конституционно гарантированных прав и свобод личности, которые в целом обеспечивают человеку свободу и различные формы самовыражения.

Вместе с тем, запрет на установление какой-либо идеологии в качестве государственной или обязательной вовсе не означает отсутствие реального доминирования определенной идеологии в государственной и общественной жизни. Из опыта развития современных государств мы знаем, что есть демократические страны, в которых господствует идеология либеральной демократии (США), в других доминирующее значение в государственной политике приобретает социальная рыночная демократия (Швеция), а, в-третьих, смена политических партий у власти приводит к изменению и вектора государственной политики, базирующейся то на идеологии либеральной демократии, то на идеологии социальной демократии (Германия, Великобритания).

В России отмеченный выше конституционный запрет окончательно не предопределяет возможность доминирования той или иной идеологии, совместимой с признанием прав и свобод человека высшей ценностью[266]. Такое доминирование в реальной жизни будет зависеть от результатов политической борьбы с использованием конституционных и парламентских форм различных партий и движений, носителей либеральной или социально-демократической идеологии. В современных российских условиях социальной дифференциации общества конституционные ограничения политического плюрализма должны применяться судебными и иными государственными органами более эффективно и целенаправленно против распространения национал-социализма, иных версий фашистской идеологии, исламского фундаментализма, который имеет своих сторонников в республиках Северного Кавказа.

Идеологический плюрализм должен иметь правовые ограничения, противодействующие проявлениям экстремизма в деятельности отдельных граждан или их объединений. Одной из причин низкой эффективности использования законодательного регулирования в борьбе с экстремизмом были пробелы в правовом обеспечении противодействия экстремизму. В частности, отсутствовало нормативное определение экстремистской деятельности[267]. Вместе с тем, существовали положения законодательства[268], в соответствии с которыми лица, занимавшиеся экстремистской деятельностью, могут по решению суда быть ограничены в поступлении и нахождении на государственной службе, также им может быть запрещено занимать любые другие должности или заниматься определенной деятельностью, в том числе педагогической.

Впервые легальное определение экстремизма (экстремистской деятельности) появилось в России после вступления в силу Федерального закона от 25 июля 2002 года «О противодействии экстремистской деятельности»[269]. Понятие экстремистской деятельности очень объемное и состоит из четырех пунктов, которыми охватываются практически все разнообразные формы проявления экстремизма.

Комплексное правовое регулирование ограничений, противодействующих проявлениям экстремизма, стало позитивным явлением. Вместе с Законом были приняты изменения и дополнения в Гражданский процессуальный кодекс, в Законы о милиции, о средствах массовой информации, об общественных объединениях, о благотворительной деятельности и благотворительных организациях, о прокуратуре, о профессиональных союзах, об образовании, об оружии, о службе в таможенных органах, о свободе совести и о религиозных объединениях, об основах муниципальной службы, о воинской обязанности и военной службе, о политических партиях; о противодействии легализации («отмыванию») доходов, полученных преступным путем; в Уголовный кодекс РФ, в Уголовно-процессуальный кодекс РФ, в Кодекс РФ об административных правонарушениях[270].

Наряду с понятием экстремизма Закон установил ответственность юридических лиц, деятельность которых носит экстремистский характер. К ним может быть применен судебный порядок ликвидации. Впервые был введен институт запрета и не зарегистрированных в качестве юридического лица организаций, если они занимаются экстремистской деятельностью. Введен институт приостановления деятельности организаций, если такая деятельность носит экстремистский характер. Появилась ответственность и за использование Интернета в экстремистских целях.

Идеологический плюрализм в то же время призван гарантировать смену идеологии государственной политики или идеологии правящей партии или коалиции партий, если политические носители такой идеологии перестали пользоваться поддержкой избирателей. В отношении должностных лиц государственной и муниципальной службы принцип идеологического многообразия должен означать признание идеологической нейтральности, но в то же время такие лица обязаны всячески содействовать проведению в жизнь через государственные структуры идеологии защиты и обеспечения прав и свобод личности.

Действующая Конституция России обладает мощным положительным идеологическим потенциалом, который в полной мере пока не задействован. Она способна воздействовать на воспитание граждан в духе взаимного уважения, взаимной ответственности, распространять принципы гуманизма и справедливости во взаимоотношениях личности, общества, государства. Конституционные нормы ориентируют развитие культуры, науки, образования, искусства на формирование свободной личности. Для этого ст. 44 провозглашает и гарантирует свободу литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, особенно выделяя свободу преподавания. Некоторые разновидности нравственного долга получают конституционное закрепление в качестве прав и обязанностей.

Так, согласно ч. 2 и 3 ст. 38 забота о детях, их воспитание – одновременно и право, и обязанность родителей; трудоспособные дети, достигшие 18 лет, должны заботиться о нетрудоспособных родителях. В соответствии с ч. 1 ст. 59 Конституции защита Отечества является долгом и обязанностью гражданина России.

Таким образом, принцип идеологического многообразия допускает различные виды идей и взглядов, которые, тем не менее, должны увязываться с такими направляющими доминантами развития современного конституционного права, как обеспечение прав и свобод личности и демократическое правление. Помимо этого, идеологическое многообразие имеет много точек пересечения с конституционно провозглашенной свободой совести и вероисповедания, которая является проводником религиозного плюрализма, в том числе с правом определять свою национальную принадлежность.

§ 3. Интегративная функция конституции: аксиологические аспекты

В демократическом государстве конституция призвана выполнять еще одну важную функцию – обеспечивать интеграцию общества и формировать национальную идентичность. Вместе с тем писаная конституция в связи с широким ее распространением в XIX–XX веках является частью всемирной культуры. Как пишет И. Валлерстайн, «всемирная культура, всечеловечность многих мудрецов, в течение долгого времени отстаивались на том основании, что лишь они позволяют преодолеть провинциализм – и ограничения морального роста, и обскурантизм – культурных партикультурализмов»[271]. В современных государствах конституция приобретает характер универсального явления, однако это не мешает им выполнять интеграционную функцию в рамках различных правовых и политических культур. Поэтому справедливым является предложение устранить наивные концептуализации всемирной культуры, а именно те, которые всего лишь прикрывают попытки навязать особенную культуру в обличии mission civilisatrice (цивилизаторской миссии)[272]. Конституция должна отражать как универсальные ценности, формирующиеся в процессе интеграции страны в мировое сообщество, так и культурные особенности народа или нации, определяющие их идентичность в мировой культуре.

Конституции способствуют интеграции общества, если они олицетворяют цели, чаяния, ценности и основные убеждения, разделяемые его членами и сплачивающие их[273]. В революционные эпохи конституции нередко не реализовывали интегративную функцию, тогда государства распадались или процесс дезинтеграции приводил к появлению новых государств, как правило, на территории бывшей империи. Такая участь постигла Российскую империю, которая распалась под давлением трех русских революций начала XX века. Основные законы 1906 года не смогли выполнить интегративную функцию и обеспечить поступательное конституционное развитие государства.

Советские социалистические конституции после Гражданской войны и политического террора стремились сформировать новую идентичность – «советский народ», которая не укладывалась ни в понятие национального государства, ни в понятие империи. Внешне в значительной степени под партийно-политическим давлением интеграция различных народов и наций произошла и существовала довольно длительное время благодаря широким межкультурным связям, распространению разнообразных форм национальной государственности и национальному представительству союзных, автономных республик, автономных областей и автономных округов в высшем органе государственной власти – Верховном Совете СССР. Однако новая идентичность не отражала единство культурных традиций, единую правовую, гражданскую и политическую культуру. Понятие «советский народ», как и другие словосочетания с прилагательным «советский», имело надэтнический характер, так как стремилось охватить различные нации и народности одной категорией, отражавшей характер публичной власти и общественно-экономического строя. Такими характеристиками обычно и объяснялась сама возможность единения различных народов в Советском государстве.

Следует обратить внимание, что процесс формирования современных демократических государств тесным образом связан с национальным строительством, при котором термину «нация» придается не этническое, а гражданское и политическое значение. Поэтому в понятие «нация» включаются все граждане данного государства, хотя они могут иметь различные этнические корни и быть представителями различных этносов и народностей. Советские конституции, так же как и советский народ, не предполагали формирование нации в гражданском и политическом значении этого слова. В отношении единства государства это имело трагические последствия. Дело в том, что национальная идентичность может формироваться только с привязкой к определенной территории государства. Ведь территория – один из важнейших атрибутов государства. В таких понятиях, как «Советское государство», «советская конституция», «советский народ» отсутствовал территориальный фактор, который должен был играть важную роль в формировании национальной идентичности. И «Советское государство», и «советская конституция», и «советский народ» гипотетически могли существовать где угодно, на любом материке или континенте, на любой планете. Ни в одном из этих названий не упоминалась Россия, территория российского государства. Пролетарский интернационализм, которым была проникнута Октябрьская революция, несомненно, повлиял и на концепцию идентичности, которая стала носить в определенной степени космополитический характер.

Конец ознакомительного фрагмента.