Российский и зарубежный конституционализм конца XVIII – 1-й четверти XIX вв. Опыт сравнительно-исторического анализа. Часть 2. Глава VI. Конституционные тенденции во внутренней политике России 2-й половины XVIII – 1-й четверти XIX вв. (В. Ю....

На конституционное движение начала XIX века помимо объективного хода исторического развития влияли в большой степени и личностные качества молодого императора, а также его отношение к проблеме Конституции.

Политические взгляды Александра I вряд ли можно считать полностью сложившимися на момент прихода к власти, но общие принципы управления государством у него безусловно сформировались.

Будущий император воспитывался в духе Просвещения и либерализма, модных тогда в Европе. Его главным воспитателем был Франц Цезарь Лагарп – известный в Европе сторонник учения об «истинной монархии», и впоследствии ставший одним из руководителей Гельветической республики в Швейцарских кантонах. Естественно, Лагарп не преминул воспользоваться своим положением, чтобы привить наследнику этико-нравственные идеалы Просвещения, согласно которым все люди от природы равны и свободны, а рабство недопустимо в любой форме. Александр хорошо усвоил главный принцип «истинной монархии»: закон всегда выше монарха. Сохранилось множество свидетельств, подтверждающих приверженность Александра этим идеалам. Так при первой встрече с Адамом Чарторижским Александр в порыве откровенности признался, что «не поддерживает политику своей бабки в отношении Польши, сочувствует польским повстанцам, ненавидит деспотизм в любых проявлениях, любит свободу, которая, по его мнению, должна принадлежать всем людям, сочувствует Французской революции и желает ей успеха.[93] Возможно, Александр говорил это только ради красного словца, но и возможно, что в то время он действительно так думал.

В своём дневнике Александр не раз писал о Конституции. Главной своей целью он считал «привести народ от деспотического государства к государству, наслаждающемуся свободной Конституцией».[94] Затем, когда «свобода станет достоянием страны», Александр предпочёл бы уйти на покой, чтобы спокойно пожить где-нибудь на берегах Рейна, занимаясь изучением природы, «предоставив иным продолжить начатое им дело».[95] Не раз признавался Александр, что считает лучшей формой правления республику, когда глава государства выбирается всей нацией из числа самых достойных.[96] Было ли это прекраснодушной фразой молодого императора или вполне сознательной позицией политического деятеля, нельзя сказать с полной уверенностью. Но надо иметь в виду, что это писалось в дневнике или говорилось в конфиденциальных беседах, поэтому заподозрить Александра в лицемерии едва ли возможно. Это были его сокровенные мысли, его истинные убеждения в то время. Хотя, конечно, нельзя не учитывать тщеславное стремление нового императора приобрести славу просвещённого и гуманного монарха. Его не могло не тревожить, что в глазах цивилизованной Европы он выглядит азиатским деспотом и государство его остаётся страной рабов.

В обширной литературе, посвящённой Александру I, часто прослеживается мысль, что Лагарп дал ему лишь самые общие представления о будущем государственном устройстве «истинной монархии», не успев, из-за ранней женитьбы Александра, рассказать ему о конкретных путях реализации этой идеи. Поэтому у Александра не было, якобы, никакого конкретного плана преобразований, что он был либо лицемером, либо идеалистом, далёким от реальной жизни.[97]

Но есть основания думать, что это не совсем так. У Александра существовал свой план преобразований. Доказывает это дневниковая тетрадь Александра с записями, датированными между 12 июня 1798 г. и 1 ноября 1800 г.[98] Из них мы узнаём об уже известных нам конституционных взглядах Александра, а также о наличии у наследника программы постепенной отмены крепостного права. Для этого он считал нужным:

а) издать указ о запрете продажи крестьян без земли;

б) разрешить любому желающему приобретать даже заселенные земли, но с тем условием, чтобы крестьяне на этой земле получили личную свободу и в любой момент могли переселиться, получив паспорт;

в) правительство должно подать пример, освободив казённых и удельных крестьян; тогда дворянская честь не позволит поступить иначе; постепенно всякий крепостной получит за выкуп свободу и может стать «вольным собственником».[99]

С трудом верится, что столь радикальную для того времени программу написал сам наследник престола. Причём Александр не просто рассуждал о столь высоких материях, но и твёрдо решил реализовать эти идеи на практике. Однако, ему пришлось столкнуться с суровой действительностью. Не имевший никакого опыта управления, Александр сразу после вступления на престол оказался втянутым в водоворот придворных интриг, борьбы разных политических группировок. Чтобы не оказаться игрушкой в руках этих сил, Александру приходилось применять всю свою изворотливость, весь свой незаурядный ум, все свои способности. А обстановка после 11 марта 1801 г. действительно была крайне сложной.

После переворота 11 марта 1801 г. Александр I оказался в окружении лиц, которые тем или иным образом пытались ограничить его власть.

Сразу после переворота образовалось две политические группировки при Дворе: так называемые «екатерининские старики» (П. Д. Трощинский, братья А. Р. и С. Р. Воронцовы, Г. Р. Державин и другие), выступавшие за возврат к временам Екатерины II, ратовавшие за восстановление дворянских привилегий и за ограничение самодержавной власти Сенатом в духе верховнических устремлений; а также так называемые «заговорщики», то есть участники дворцового переворота против Павла I (братья Зубовы, П. А. Пален и другие), ратовавшие за введение представительного правления, но вместе с тем согласные идти на определенные социальные реформы.

Первые группировались вокруг Сената, вторые – вокруг образованного 25 марта 1801 г. Непременного Совета. Обе группировки, желая ограничения самодержавия, основные надежды возлагали на Сенат, видя в нём готовый ограничительный институт. Как будто то же самое входило и в намерения Александра I. Но это лишь казалось. На деле же намерения сенаторов с «заговорщиками» и планы Александра резко расходились. Да, видимо, Александр не имел ничего против создания Конституции и законосовещательного учреждения, которое бы контролировало соблюдение самодержавием фундаментальных законов. И начало его правления – лучшее тому подтверждение. Уже в марте 1801 г. Александр восстановил отменённые Павлом Жалованные грамоты дворянству и городам, дворянские выборные органы самоуправления, освободил дворян от телесных наказаний, вернул из ссылки до 12 тыс. опальных чиновников и военных, уничтожил Тайную экспедицию и т. д. Наконец, 25 марта, Александр подписал уже упоминавшийся указ о создании Непременного т. е. Постоянного Совета в качестве совещательного органа при императоре. Эта мера рассматривалась всеми как первый шаг на пути к представительству. 5 июня 1801 г. появляется в ответ на настояния сенаторов указ, согласно которому Александр обещал восстановить старые права Сената и предложил Сенату высказаться, почему, по его мнению, он потерял свои права и что предлагается к их восстановлению.[100]

В исторической литературе принято считать, что на эти меры император был вынужден пойти помимо своей воли, под давлением оппозиционно настроенных сановных кругов.[101] Приведённые выше свидетельства показывают, что при всём давлении сановной оппозиции Александр шёл на эти меры вполне самостоятельно и сознательно в полном соответствии со своей программой.

Другое дело, что для молодого императора, учитывая его записи в дневнике, введение представительства было лишь первым этапом реформ. Далее, по его замыслам, должны были последовать реформы социальные и, прежде всего, направленные на постепенное смягчение крепостного права. И вот тут-то и начинались настоящие противоречия.

В мае 1801 г., т. е. уже через два месяца после вступления на престол, Александр попытался приступить к реализации своей программы по крестьянскому вопросу. Начал Александр с того, что решил покончить с самой позорной и рабовладельческой формой крепостничества – продажей крестьян без земли. Необходимость этой меры, считал он, должна быть понятна любому здравомыслящему человеку. Но предварительно эта мера должна была обсуждаться в Непременном Совете.

16 мая 1801 г. проект указа о запрете продажи крестьян без земли был представлен в Непременный Совет и большинством голосов провален.[102]

Причины нежелания Непременного Совета идти на уступки заключались в том, что он на 2/3 состоял из вчерашних заговорщиков, опасавшихся раздражать дворянство, которое и так не одобряло тот способ, с помощью которого Александр был возведён на престол, а руководители заговора оказались в одном из высших государственных органов.

Итак, Непременный Совет указа не одобрил, Александру пришлось пересматривать свои дальнейшие планы, причём, пересматривать кардинально. Конечно, император мог либо, сменив состав Совета, попытаться вновь предложить утвердить указ о запрете продажи крестьян без земли, либо принять его в обход Совета, либо вообще отказаться от своего замысла.

Однако положение молодого императора еще не было столь прочным, чтобы убрать тех лиц, которые привели его к власти. С другой стороны, император мог бы принять указ и в обход Совета, но это было бы нежелательным прецедентом, противоречащим взятому курсу. Однако и смириться с отказом от преобразований в крестьянском вопросе он тоже не хотел.

Александр принял другое, поистине соломоново решение. 28 мая 1801 г. он издал именной рескрипт Академии наук, в ведении которой находилась печать, не публиковать объявления о продаже крестьян без земли.[103] На тот момент это было действительно разумное и реальное решение. Но оно не было законодательно закреплено, а значит, и не соответствовало тому, чего желал император, и не имело реальной силы.

После этого инцидента перед Александром встала сложная проблема. Если раньше он предполагал опереться в проведении реформ, судя по всему, на Непременный Совет и Сенат, то теперь это было невозможно. Планы Александра, построенные на столь зыбком основании, как вера в морально-этические достоинства дворянства, уверенности в том, что оно поддержит преобразования в силу их разумности, рушились. Александр понял, что сановная аристократия, обосновавшаяся в Сенате и Совете, в большинстве своем желает лишь ограничить самодержавие в своих корыстных эгоистических интересах; на дальнейшие же социальные реформы, и прежде всего, в крестьянском вопросе, она не пойдет никогда.

Судя по всему, Александр был не прочь создать представительное учреждение, которое бы осуществляло контроль за исполнением законов. Но теперь император ясно понял, что этого не случится. Сановная аристократия, получив законодательную власть, не допустила бы проведения ни одной реформы, которая бы затрагивала корпоративные интересы дворянства и её собственные. Получалось, что в данной обстановке введение представительства означало бы конец всяким реформам.

Перед Александром встал вопрос, на кого, кроме сановной оппозиции, можно опереться в проведении реформ? Интересно, что 16 октября 1801 г., т. е. через месяц после коронации, когда все бурные события, связанные с ней, остались уже позади, бывший воспитатель и кумир Александра Лагарп подаёт ему секретную докладную записку с размышлениями «насчёт предотвращения на будущее ошибок предшествующего царствования и доктрин, проповедуемых на юге Европы».[104]

Среди прочего Лагарп анализирует возможности проведения реформ в России и даёт разбор сил, которые будут «за» и «против» реформ:

а) «против» – все высшие классы: почти всё дворянство, чиновничество, которое держится на «табели о рангах», большая часть торгового слоя, «почти все люди в зрелом возрасте», «почти все иностранцы» и те, кто «боится французского примера»;

б) «за» – образованное меньшинство дворян, некоторая часть буржуа, «несколько литераторов», возможно «некоторые офицеры и солдаты».[105]

Силы не равны, но личный авторитет императора, по мнению Лагарпа, перевесит противников.

Итак, Лагарп предлагает императору те же рецепты и выводы, к которым Александр уже пришел самостоятельно в мае – июне 1801 г. Заключались они в том, что в силу вышеизложенных причин ни Сенат, ни Непременный Совет для этих целей не подходили, наоборот, приходилось их даже опасаться. Конечно, у императора были на примете несколько лиц из Сената и Совета (А. Р. Воронцов, Платон Зубов, П. Д. Трощинский), которые шли дальше остальных сановников и даже были согласны на умеренные преобразования в социальной сфере. Но мнения этих людей не были решающими ни в Сенате, ни в Совете, да и полностью положиться на них Александр опасался.

Для разработки проектов реформ требовались другие лица, желательно далёкие от политической борьбы при Дворе, не связанные ни с одной из правительственных группировок. И такие люди нашлись. Еще будучи наследником, он летом 1792 г. познакомился с В. П. Кочубеем, в начале 1795 г. с П. А. Строгановым и Н. Н. Новосильцевым и в апреле 1797 г. с Адамом Чарторижским. Целью этих знакомств, инициатива которых принадлежала Александру, было по образному выражению Чарторижского, «заполнение умственной пустоты, которая образовалась вокруг молодого цесаревича после отъезда Лагарпа».[106]

И действительно, и Александру, и «молодым друзьям», как они себя называли, была присуща общность взглядов по жизненно важным вопросам: все они ненавидели деспотизм, все желали перемен в общественном и государственном строе России. Поэтому их сближение было вполне естественно. Итак, что же представляли собой эти люди, игравшие большую роль в разработке реформ первых лет александровского царствования.

а) Павел Александрович Строганов (1772–1817) – по общему мнению был «внутренним двигателем, самым активным и пылким из «молодых друзей».[107] Родился он 7 июня 1772 г. По происхождению он принадлежал к знатнейшим лицам Российской империи. Его отец являлся камергером при Дворе и одним из богатейших людей империи. В 1782 г. Строганов-отец был назначен послом во Францию и Павел Строганов провел почти все детство и юность в Париже. Его отец слыл поклонником Вольтера, а потому постарался дать сыну лучшее образование, какое только было возможно. Воспитателем его стал поклонник Руссо Жильбер Ромм, будущий якобинец-монтаньяр. Именно Ромму суждено было сыграть решающую роль в формировании характера и убеждений юного графа. Под влиянием Ромма Строганов становится убежденным сторонником принципов Просвещения, ярым противником деспотизма и тирании в любых формах. Помимо чисто политических убеждений Строганов получил и блестящее общее образование, научился литературно оформлять свои мысли, что пригодилось ему впоследствии.

Подготовленный таким образом, Павел Строганов с восторгом встретил Французскую революцию, а летом 1790 г. под именем Павла Очера (по названию речки в уральском имении) вступает в Якобинский клуб. Это окончательно переполнило чашу терпения Екатерины II, и она приказала Строганову-отцу немедленно принять меры и возвратить сына в Россию.

По приезде в Петербург, Строганов был отправлен в ссылку в родовое подмосковное имение Братцево «поостыть». Там он и пробыл до конца 1796 г. После смерти Екатерины II он получил разрешение вернуться в столицу, где вскоре познакомился с Александром. Цесаревич был восхищён романтической биографией и республиканскими настроениями Строганова, хотя взгляды последнего стали к этому времени гораздо более умеренными. Они быстро нашли точки соприкосновения по интересующим вопросам, началось их сотрудничество.

В 1797–1799 гг. Строганов участвовал в работе кружка «молодых друзей», в 1801 г. во многом по его инициативе создается Негласный Комитет, в котором Строганов стал играть одну из ведущих ролей. Он вел протоколы заседаний Негласного Комитета и был одним из самых радикальных его участников. В 1802–1807 гг. параллельно с работой в Негласном Комитете (который действовал до 1803 г., а по некоторым данным и до 1805 г.) Строганов занимал пост товарища министра внутренних дел, выполнял ряд конфиденциальных поручений в Лондоне и Берлине во время войны с Наполеоном по созданию 4-ой коалиции. Но дальнейшая карьера у Строганова не сложилась. Видя, что практически ни одна из задуманных реформ не воплощена в жизнь, Строганов впал в пессимизм, окончательно разочаровался в Александре I и в 1807 г. ушел в отставку. В большую политику он более не возвращался, хотя и участвовал в чине генерал-адъютанта в войнах 1812–1814 гг. В 1817 г. П. А. Строганов скоропостижно скончался от чахотки.

б) Не менее романтическую биографию имел и князь Адам Чарторижский (1770–1861). Родился он в 1770 г. в семье знатных польских аристократов, потомков легендарного Гедемина. Князь Чарторижский, как наследник знатной фамилии, получил великолепное образование в духе идеалов Просвещения и великопольского патриотизма. В 1789–1791 гг. Чарторижский находился в Англии, изучая право и английский конституционный строй. После возвращения на Родину молодой князь с головой окунулся в политику, а в 1792–1793 гг. активно участвует в боевых действиях против оккупационных войск Пруссии и России. После окончания оккупации и раздела страны Чарторижский эмигрирует в Вену. После переговоров с Екатериной II Чарторижскому с братом пришлось выехать в Петербург в обмен на снятие секвестра с фамильных владений. В Петербурге Чарторижский познакомился с молодым цесаревичем, который был очарован мужеством, и искренностью князя. К чести Чарторижского, он не скрывал своих убеждений, неоднократно заявляя, что главной целью жизни видит восстановление польского конституционного государства, а свою деятельность в России рассматривает как способ достижения этой цели.

В 1797–1799 гг. он – участник кружка «молодых друзей», а затем после опалы Павла I – посланник в Сардинии. С 1801 г. – член Негласного Комитета и одновременно в 1802–1804 гг. занимает пост товарища министра иностранных дел, а в 1804 г. получает портфель министра. После Тильзитского мира 1807 г. уходит в отставку и политикой почти не занимается. В 1815 г. во многом благодаря его стараниям Польша получает Конституцию, но ожидаемый пост наместника Чарторижский не получил. В результате этого он порывает с Александром I. Если раньше Чарторижский старался выступать в роли посредника между польской нацией и русским престолом, то теперь он становится вдохновителем и организатором антирусского сепаратистского движения. В 1830–1831 гг. он – один из руководителей антирусского восстания, глава национального правительства и Сената. После разгрома восстания он эмигрировал сначала в Лондон, а позже переехал в Париж, где продолжал руководить эмигрантским движением, и даже был избран эмигрантами «польским королем». В 1861 г. в разгар подготовки очередного польского восстания Чарторижский скончался.

в) Николай Николаевич Новосильцев (1762–1836), третий участник «Негласного Комитета» родился в 1762 г. в далеко не самой знатной дворянской семье. Павлу Строганову он приходился двоюродным братом, что и предопределило его дальнейшую судьбу. Пока Строганов находился в Париже, Новосильцев фактически стал вторым сыном для престарелых родителей Строганова, а также доверенным лицом в семье. Недаром, именно ему была поручена деликатная миссия по возвращению Павла Строганова из Франции в 1790 г. С этой миссией он справился блестяще, к тому же в пути он подружился со своим кузеном на почве общих убеждений. Излишне говорить, что Новосильцев так же, как и Строганов, получил блестящее образование в духе Просвещения, был хорошо осведомлен в юридических науках.

В 1792–1795 гг. Новосильцев служил в армии и участвовал в польских событиях. В 1796 г. он уходит в отставку, и вскоре вместе со Строгановым знакомится с Чарторижским и Александром. Новосильцев выступил одним из инициаторов создания тайного кружка «молодых друзей» будущего императора, написав нечто вроде его Устава на основе произведений французских просветителей. По отзыву самого Александра Новосильцев произвел на него благоприятное впечатление своим умом, образованностью, умением изящно и точно излагать свои и чужие мысли (примерно такие же слова Александр говорил впоследствии о М. М. Сперанском).

Последнее обстоятельство, видимо и сыграло главную роль. Ведь еще Строганов в «Записке о работе с императором» отмечал, «что Александр нуждался в человеке, который осуществлял бы переработку его мыслей и идей на язык законов»[108]. И, несомненно, Н. Н. Новосильцев, как позже и М. М. Сперанский, обладал такой ценной способностью, что и стало во многом причиной его быстрого возвышения.

Кроме того, в сближении с Александром Новосильцев, видимо, видел не только способ как-то воздействовать на положение в стране, но и способ выдвинуться, достигнуть относительной самостоятельности, избавиться, наконец, от опеки Строгановых, которая не могла ни ущемлять его самолюбия. Однако, вскоре Новосильцев попал в опалу и был вынужден на 5 лет уехать в Англию и поэтому не участвовал в кружке «молодых друзей». В 1801 г. он возвратился в Петербург и стал членом Негласного Комитета, выполняя обязанности секретаря и эксперта по юридическим вопросам.

Коллеги считали его наиболее рассудительным и трезвомыслящим из «молодых друзей».[109] Это и не удивительно, т. к. Новосильцев был самым старшим по возрасту, далеко уже не молодым человеком со сформировавшимся характером, с определённым жизненным опытом, с твёрдо устоявшимися, взвешенными взглядами.

Между тем карьера его резко пошла вверх. В 1802 г. он становится товарищем Министра юстиции, курировавшим работу комиссии по составлению нового законодательства. В 1804 г. он с секретной миссией едет в Англию на переговоры о создании 3-ей коалиции и старается осуществить план Чарторижского о европейском союзе, направленном против Наполеона, однако эта миссия не была успешной.

Постепенно Новосильцев отходит от либеральных взглядов, но, видимо, окончательно беспринципным карьеристом он ещё не стал. Иначе ничем другим нельзя объяснить его отставку в 1807 г. Следующие 5 лет он провёл в Вене, но затем вновь возвратился в большую политику. Именно ему Александр поручил разработку Польской конституции 1815 г. и Уставной грамоты 1818–1820 гг. После 1820 г. Новосильцев окончательно отбросил свои старые взгляды и посвятил всего себя карьере. И не без успеха. В 1834 г. он был назначен председателем Государственного Совета и в этой должности умер, спустя 2 года.

г) Ещё большим рвением в достижении карьерных целей отличался Виктор Павлович Кочубей (1768–1834), четвёртый участник Негласного Комитета. И если, Новосильцев стал карьеристом поневоле, во многом в силу разочарования в проводимой Александром I политике, невозможностью реализовать свои способности, то Кочубей был таковым с самого начала, хотя первое время и старался это скрывать. Родился он в 1768 г. в знатной семье и был племянником екатерининского канцлера А. А. Безбородко. Природа наделила Кочубея красивой внешностью, сметливостью, трудолюбием, доброжелательностью. Обладая хорошими манерами, ему не составляло большого труда вызвать симпатии к себе в любом обществе. По протекции дяди В. П. Кочубей в возрасте 24 лет был назначен послом в Константинополь, а затем вице-канцлером коллегии иностранных дел. Но вскоре над головой удачливого юноши сгустились тучи. В 1799 г. умер его дядя А. А. Безбородко, положение Кочубея резко осложнилось и в августе 1799 г. он был вынужден уйти в отставку, а через год получил назначение в Вену. В июне 1801 г. он возвращается в Россию и входит по приглашению императора в состав Негласного Комитета. Его соратники по Комитету, отдавая должное его уму, выделяли его стремление к карьере, как главную черту его характера.[110] Недаром, если другие члены Негласного Комитета получили посты товарищей министра, Кочубей соглашался только на министерский портфель. В конце концов он стал министром внутренних дел. В целом его деятельность на этом посту принесла неплохие результаты. Главной его заслугой следует считать борьбу с коррупцией и злоупотреблениями чиновников, выдвижение умных и способных людей на важные посты (М. М. Сперанский, М. Л. Магницкий, Ф. П. Лубяновский). Кочубей умел подбирать людей, ценил их заслуги и оставался верен своему выбору. Однако, чрезмерное подобострастие и приспособленчество коробили даже Александра, что и стало одной из причин разрыва отношений с Кочубеем и его отставки в 1807 г. Кроме того, в 1812 г., когда Кочубея предложили на пост председателя Комитета Министров, Александр отказался это сделать под предлогом того, что Кочубей – человек неискренний и коварный.

Однако во время новой «либеральной волны» Кочубей вновь пришёлся ко двору и в 1819 г. второй раз получил пост министра внутренних дел, в должности которого пробыл до 1823 г., когда вновь ушёл в отставку, на этот раз добровольно, не видя дальнейших перспектив в своей деятельности. Справедливости ради следует сказать, что при своем карьеризме и приспособленчестве Кочубей никогда не оставлял либеральных принципов, выработанных в молодости и по мере возможности старался претворять их в жизнь. Недаром, именно его Николай I поставил в 1826 г. во главе Секретного Комитета по подготовке проектов государственных преобразований, а в 1827–1834 гг. В. П. Кочубей был председателем Государственного Совета, в должности которого он и умер.

Таким образом, участники Негласного Комитета были людьми совершенно разными, каждый имел свои собственные цели и стремления. Но было у них и нечто общее.

Во-первых, все они были выходцами из аристократических семейств, получили прекрасное образование в духе Просвещения;

Во-вторых, почти все «молодые друзья» побывали за границей и на примере двух наиболее передовых стран (Англии и Франции) на практике познакомились с конституционной политической системой, а некоторые (Строганов – во Франции, Чарторижский – в Польше) принимали непосредственное участие в борьбе за претворение этих идеалов в жизнь.

В-третьих, почти все «молодые друзья» воспитывались за пределами России. В результате они имели недостаточное представление о российской действительности, и не представляли в полной мере сложности тех проблем, с которыми им предстояло столкнуться. Помимо этого, «молодые друзья» имели разные мотивы своей деятельности.

Всё это вместе взятое и определило преимущества и недостатки созданного в июне 1801 г. Негласного Комитета. Однако, основы его были заложены в 1797 г., когда начал функционировать кружок «молодых друзей». Целью его было воздействие на общественное мнение в духе просветительских идей, чтобы подготовить его к будущим переменам.[111]

С этой целью на средства Александра было организовано издание «Санкт-петербургского журнала» (редакторы – А. Ф. Бестужев и И. П. Пнин), в котором на протяжении года публиковались выдержки из произведений просветителей и их последователей в России. Напомним, что А. Ф. Бестужев – отец пяти будущих декабристов Бестужевых, И. П. Пнин – последовательный сторонник А. Н. Радищева.

Кроме того, решено было привлечь к разработке будущих реформ наиболее авторитетных государственных деятелей, зарекомендовавших себя сторонниками Просвещения и либерализма. На осторожные предложения «молодых друзей» откликнулись два маститых сановника – дядя Кочубея канцлер Александр Андреевич Безбородко и бывший глава Коммерц-коллегии граф Александр Романович Воронцов.

Записка А. А. Безбородко «О составлении законов Российских» предлагала усовершенствовать законодательную деятельность государственной власти. В записке были сформулированы основные цели и задачи ближайших реформ, которые «молодые друзья» взяли на вооружение. Итак, каковы эти задачи?

Безбородко предлагал удалить наиболее опасные для государства черты крепостного права: ослабить элементы рабовладения; регламентировать крестьянские повинности; запретить продажу крестьян без земли, ограничить число дворовых, предоставить гарантии крестьянской собственности на движимое имущество. Всё это должно было быть увенчанным изданием особой Жалованной грамоты для крестьянства подобно Жалованным грамотам дворянству и городам;

Кроме того, он предлагал облегчить положение торгово-промышленных слоев города – для этого нужно уменьшить пошлины, предоставить свободу передвижения по стране и за её пределами;

Следующее положение касалось преобразования государственного аппарата, создания сословного законосовещательного представительного учреждения, введения в будущем в состав Сената представителей не только дворян, но и других сословий, т. е. предлагалось сделать Сенат представительным всесословным органом; создания системы местного самоуправления, депутаты от органов которого будут первоначально рассматривать новые государственные законы в местных Собраниях депутатов, направляемые затем для обсуждения в Общее Собрание Сената и императору.[112]

В историографии этот проект оценивается по-разному. Марк Раев считал, что «Безбородко хотел не только реформировать государственные учреждения, но и постепенно изменить социальную структуру общества, что должно было гарантировать безопасность личности и собственности большинству подданных».[113] Однако, П. С. Грацианский, возражая М. Раеву, считает, что для такого утверждения нет оснований, т. к. «Безбородко не покушался на основы феодального строя, а некоторое ограничение прав помещиков вряд ли можно назвать ломкой социальной структуры».[114]

Конечно, вряд ли Безбородко намеривался резко изменить социальную структуру общества, его намерения явно столь далеко не шли. Но с другой стороны, выполнение плана Безбородко могло стать первым шагом на пути изменения этой самой социальной структуры. Так что, по-своему правы оба исследователя.

«Молодые друзья» с восторгом встретили этот проект, который стал основой их программы реформ.

Примерно в это же время свой проект реформы Сената представил Александр Романович Воронцов (1741–1805). Будучи в 1762–1768 гг. послом в Англии и Голландии, Воронцов имел возможность наиболее полно ознакомиться с принципами конституционной монархии. Используя свой опыт и знания, Воронцов предлагал наделить Сенат функциями посредника между государем и народом, предоставив ему также право выдвигать кандидатов на посты президентов коллегий, губернаторов и т. д. Данное положение явно напоминает проект Д. М. Голицына 1730 г. и проекты Н. И. Панина. В заключение своего проекта Воронцов предлагал издать «коренные законы, заимствовав их из существующих в Англии», как-то: Grande Charter, Habeas corpus act, согласуя их, однако, с особенностями существующего законодательства.[115] Мысли, высказанные в этом документе, позволяют считать «Записку» Воронцова одним из источников «Жалованной Грамоты» 1801 г. Сходные идеи Воронцов излагал в еще одной записке «О России в начале нынешнего века».[116] Им же написано «Рассуждение о непродаже людей без земли»[117], созвучное с идеями Александра I, изложенными в рескрипте Академии Наук 1801 г.

В 1801 г. после воссоздания кружка «молодых друзей» под именем Негласного Комитета, ими был разработан с использованием этих рекомендаций достаточно чёткий план преобразований. Вначале предполагалось посвятить несколько заседаний Комитета обзору состояния дел в империи, затем приступить к разработке «реформы в администрации во всех её областях», наконец, выработать проект Конституции, состоящей из трёх частей: прав, способов пользования ими и гарантий, главная из которых – обеспечение права собственности всему населению.[118] И на первых порах члены Негласного Комитета пытались полностью следовать этому плану. Чтобы составить представление о реальном положении дел в стране, в разные регионы России, особенно отдалённые, были направлены доверенные лица или организованы сенатские ревизии, которые должны были следовать специальным инструкциям, разработанным в Негласном Комитете. Например, в инструкции от 9 июня 1801 г. сенатору Селифонтову, направленному для проведения ревизии в Сибирь, указывалось следующее: «Вы должны ознакомиться с нравами и обычаями местных жителей, справиться о силе и действии существующего управления с местными нуждами, разобраться в отправлении повинностей, в правом суде, в самом образовании и просвещении, убедиться, наконец, что люди живут под добрым и радеющим о них правительстве… Ваши предложения об изменениях в системе управления Сибирью доложить немедленно по прибытии».[119] И позже деятели Негласного Комитета не раз возвращались к идее сбора информации о реальном положении дел в государстве. Так во время подготовки министерской реформы П. А. Строганов писал о целях создания министерства внутренних дел: «Первая забота министерства должна состоять в собирании всех нужных сведений к тому, чтобы приступить к полезным реформам…».[120] При подготовке реформ планировалось использовать соответствующий зарубежный опыт,[121] а также привлечь представителей общественности. В этой связи интересна докладная записка П. А. Строганова об ускорении решения запутанных дел в Сенате., датируемая 1801 г. В ней он предлагает весьма оригинальный способ: особо запутанные и обширные дела направлять без указания имён истца и ответчика (как залог объективности при решении дела) в специальную экспертную комиссию, состоящую из нечётного числа лиц (3, 5 и т. д.). Комплектоваться она должна из «лиц честных и сведущих в законоведении», прежде всего, профессоров права. Эксперты должны решить дело большинством голосов. Если случай особо сложный, то предлагалось подключить иностранных специалистов, предварительно переведя материалы дела на иностранный язык.[122] И привлечение общественности, и использование зарубежного опыта нельзя не признать прогрессивным. Ничего подобного в российской политической практике до этого не было (во всяком случае, именно в таком сочетании).

Однако этот вполне реалистичный план осуществить не удалось. Препоны возникли сразу же. Как известно, Негласный Комитет был создан как своего рода противовес аристократической оппозиции сановников. Александр I явно имел в виду, прежде всего, эту цель и поэтому можно согласиться с С. Б. Окунем, который считал создание Негласного Комитета попыткой Александра I организовать заслон от наскоков сановной оппозиции на самодержавную власть.[123] А так как давление оппозиции материализовалось в лозунге «сенатской реформы», то Негласному Комитету пришлось на время отказаться от своих планов и заняться сенатским вопросом и организацией отпора сановной оппозиции.

По указу Александра I от 5 июня 1801 г. Сенат должен был представить свои соображения о причинах падения своего авторитета и способах его восстановления.[124] Это была явная уступка императора сановной оппозиции, а с другой стороны, попытка выявить их истинные намерения.

Было предложено несколько проектов реформы Сената. Именно их рассмотрением и занялся Негласный Комитет.

Прежде всего, к Александру I поступил официальный доклад о Сенате его председателя П. В. Завадовского. Предлагалось восстановить те права Сената, которые были предоставлены ему Петром I, а также предоставить Сенату право избирать кандидатов в президенты коллегий (кроме военной, адмиралтейской и иностранной), намечать кандидатов в губернаторы, представляя их на утверждение императору. Сенат также был должен получить право делать представления императору, если какой-либо вновь изданный закон оказался бы в противоречии с прежде изданными или был бы «вреден и неясен».[125]

Таким образом, доклад Завадовского сводился к частичному расширению функций Сената как исполнительного органа и придания ему некоторого влияния на законодательную деятельность. Ни о каком превращении Сената в законодательный ограничительный орган Завадовский и не помышлял. Речь шла о придании Сенату европейского лоска и возвращения потерянных прав. Это вполне устраивало Александра и «молодых друзей».

Однако к докладу было приложено три «особых мнения» А. Р. Воронцова, Н. С. Мордвинова и Г. Р. Державина, которые предлагали пойти дальше тех мер, которые были изложены в докладе Завадовского.

Главная мысль Воронцова заключалась в том, что Сенат может осуществлять контроль над министерствами только при условии, если сенаторы будут не назначаться, а избираться.

Более конкретно этот вопрос разобран у Мордвинова. По его мнению, Сенат должен состоять из двух частей – по назначению и по выбору, причем члены по выбору, по двое от каждой губернии, должны были избираться губернскими дворянскими собраниями.[126]

«Мнения» Воронцова и Мордвинова были благосклонно встречены членами Негласного Комитета, так как не противоречили их программе и не угрожали императорской власти.

Значительно сложнее обстояло дело с «мнением» Г. Р. Державина, а затем и Платона Зубова. Именно здесь пришлось столкнуться «молодым друзьям» с настоящей, четко аргументированной и логически выверенной попыткой аристократических кругов в лице сенатора Г. Р. Державина ограничить императорскую власть.

Проект реформы Сената Г. Р. Державина состоял в следующем:

Сенату вверяется законодательная, исполнительная, судебная и так называемая «оберегательная» власть. Во главе каждой из них – министр, который заведует канцелярией и осуществляет сношение вверенной ему части с монархом.

Исполнительная власть вручается Имперскому верховному правлению, которому подчиняются все отрасли хозяйства. Судебная власть принадлежит Судебному департаменту – высшей инстанции всех судов в империи, который в свою очередь делится на две верховные палаты – уголовную и гражданскую. Оберегательная и контролирующая власть принадлежит Оберегательной Думе, состоящей из генерал-прокурора, назначаемого монархом и обер-прокуроров, избираемых Общим собранием Сената. Главная её функция заключается в осуществлении надзора за правильным исполнением законов в Сенате и подотчётных ему местах. Законодательная власть осуществляется законодательным собранием Сената, состоящего из всех департаментов Сената. Наряду с императором, ему принадлежит право законодательной инициативы. Непременным, то есть постоянным становится лишь тот закон, который был одобрен законодательным собранием Сената. В противном случае любой указ монарха является лишь временным постановлением.[127]

Именно это положение державинского проекта всерьез напугало «молодых друзей». Разбору и критике проекта Державина было посвящено практически всё заседание Негласного Комитета 5 августа 1801 г.[128] Совершенно резонно «молодые друзья» предположили, что будь проект реализован, произойдет сверхконцентрация власти в руках Сената, а на деле – в руках кучки сановных аристократов. Реформированный таким образом Сенат станет реальным противовесом императорской власти и сможет не только контролировать императора, но и не позволит провести ни одной реформы, затрагивающей их корпоративные права.

Положение усугублялось тем, что в тот же день подал свой проект реформы Сената и П. А. Зубов. Как достаточно убедительно доказал М. М. Сафонов, проект Зубова почти полностью повторял державинский.[129] Единственное отличие состояло в том, что в проекте Зубова была убрана глава, посвящённая устройству законодательной власти, а также наиболее радикальные положения. В итоге императору были поданы две редакции одного и того же документа.

Вполне можно согласиться с М. М. Сафоновым, который считает, что тот факт, что одна из редакций проекта была представлена от имени Державина, а другая – от имени Зубова, вскрывает закулисную сторону сенатской реформы.[130] И, действительно, получается, что за спиной сенатора Державина стоял один из руководителей дворцового переворота 11 марта 1801 г. Платон Зубов – едва ли не самый влиятельный сановник того времени. Причем Зубов не был сенатором и непосредственного участия в обсуждении сенатской реформы принять не мог, но он имел многочисленные связи в гвардии. А поддержка гвардии придавала его голосу ту весомость, которой не было ни у одного из сенаторов.

Во многом этот факт, хорошо известный членам Негласного Комитета, проясняет то, казалось бы, трудно объяснимое внимание, которое проявил Александр I к «мнению» Державина в сравнении с «мнениями» отдельных сенаторов и всего Сената в целом. «Молодые друзья», нужно отдать им должное, прекрасно понимали, что именно державинский проект является программным документом аристократической оппозиции. Либеральная фразеология не могла скрыть от них истинного положения вещей. Если учесть, что лица четырех первых классов, из числа которых Державин предлагал избрать сенаторов, в подавляющем большинстве состояли из представителей высшей аристократии, то все эти выборы становились чистой фикцией, закамуфлированной попыткой ввести олигархическое правление. Дворянство оказывалось по-прежнему лишенным политических прав, не говоря уж о других сословиях. Недаром, «молодые друзья», работая над «Жалованной грамотой», ратовали за расширение дворянских прав, т. к. именно в дворянстве, в силу неразвитости других сословий, они видели противовес высшей аристократии.

Всё вышесказанное позволяет существенно пересмотреть позицию Негласного Комитета в вопросе о реформе Сената и всю трактовку борьбы вокруг сенатской реформы как столкновения «молодых друзей» и «екатерининских стариков». На самом деле Негласный Комитет боролся с объединённой оппозицией сановной бюрократии в лице сенаторов и стоявших за ними «заговорщиков» и прежде всего клана Зубовых, стремившихся ограничить императорскую власть, введя аристократическую конституцию, что было бы, как уже отмечалось выше, препятствием к проведению социальных реформ, задуманных Александром I и членами Негласного Комитета.

В этом контексте следует рассматривать и работу над «Жалованной грамотой», разработка которой проходила под грузом давления сановной оппозиции.

«Молодые друзья», видимо, считали почти неизбежным принятие реформы Сената в том виде, в каком этого требовала оппозиция.[131] Зубов имел огромное влияние в гвардии, поэтому преждевременное выступление против него могло, по мнению «молодых друзей», привести к новому дворцовому перевороту. Каков же был выход из этой ситуации? Зубов первым предложил компромисс, подав записку Александру I об освобождении от крепостного права дворовых, т. е. то, чего так желал Александр. Предполагался своего рода обмен: Александр соглашается на реформу Сената по проекту Зубова-Державина, а значит на ограничение своей власти олигархическим органом, взамен получает возможность провести частичную реформу по крестьянскому вопросу.

Однако «молодые друзья» предложили свой выход из сложившегося положения. Они попытались нейтрализовать реформу Сената, внеся в неё совсем другое содержание. Для этого-то и готовилась «Жалованная грамота российскому народу». Согласно ей дворянство, а в перспективе и всё имущее население империи, должно было получить политические права, а значит возможность избирать и быть избранными в Сенат, который аристократическая оппозиция до последнего времени считала своей неделимой вотчиной. В результате большинство в Сенате принадлежало бы дворянству, через которое император и «молодые друзья» надеялись проводить задуманные реформы без препятствий. Другое дело, что общая позиция дворянства ими явно идеализировалась.

Итак, перейдём к рассмотрению одного из самых важных документов начала александровского царствования – проекта «Жалованной грамоты российскому народу», который должен был стать своеобразной программой будущих реформ, прежде всего в сфере основ государственного строя.

Переходя к текстологическому анализу «Жалованной грамоты российскому народу», необходимо осветить ряд вопросов, являющихся до сих пор спорными в историографии. Прежде всего, это вопрос о количестве редакций «Грамоты» и их последовательности.

Впервые «Грамоту» попытался охарактеризовать В. П. Семенников. Именно он ввёл в научный оборот две редакции этого документа в двадцать шесть и двадцать восемь статей, но о существовании третьей редакции – «двадцати воронцовских пунктов» – он не знал, хотя они уже были опубликованы в «Русском архиве».[132] Семенников считал, что вначале появилась редакция в 28 статей, а затем в 26 статей, которая обсуждалась в Негласном Комитете 15 и 23 июля 1801 г.[133]

И. М. Троцкий первым обнаружил и опубликовал русский текст «двадцати воронцовских пунктов», так называемых Article’s (в «Русском архиве» публиковался французский текст). Он предложил следующий вариант последовательности редакций «Грамоты»: 20-28-26. 26-ти статейная редакция и обсуждалась, по его мнению, в Негласном Комитете.[134]

Другой порядок расположения редакций «Грамоты» предложил П. К. Бонташ: 20-26-28. Он считал, что в Негласном Комитете обсуждался текст «двадцати пунктов Воронцова», после чего была создана промежуточная редакция из 26 статей, а затем из 28 статей, которую и сопровождала записка Н. Н. Новосильцева от 12 августа 1801 г.[135] Его точку зрения поддержали Д. С. Бабкин и Н. В. Минаева.[136]

А. Н. Китушин повторил схему Троцкого 20-28-26, но полагал, что ни одна из этих редакций не обсуждалась в Негласном Комитете. Аргументировал он это тем, что члены Комитета рассматривали вопрос о предоставлении крестьянам права приобретать общинные земли и об уничтожении шлагбаумов, но в воронцовском проекте специальных пунктов об этом нет. Значит, полагал автор, А. Р. Воронцов представил Александру I какой-то другой, ещё не открытый текст.[137]

А. В. Предтеченский пришел к этому же выводу, независимо от Китушина, а также заметил, что в протоколе Негласного Комитета от 23 июля 1801 г. речь шла о статье Воронцова относительно свободы передвижения для всех граждан внутри государства[138], но такой статьи в известных редакциях «Грамоты» не существует. К тому же, после обсуждения статей из Habeas corpus act’a Строганов записал, что «статьи на этом закончились», но у Воронцова пункты, относящиеся к Habeas corpus act’y, далеко не заканчивают его проект.

В целом Предтеченский считал, что первая редакция из 20 пунктов была написана в июне 1801 г. (вопрос о языке он оставил открытым). Вопрос же о времени написания двух последующих редакций он считал неразрешимым, так же, как и вопрос об их последовательности, т. к. по его мнению, ни тексты редакций, ни записка 12 августа не дают достаточных оснований для этого, а Протоколы Негласного Комитета от 15 и 23 августа 1801 г. не позволяют выяснить, какой текст там обсуждался.[139]

М. М. Сафонов, однако, достаточно обоснованно доказал, что на заседании Негласного Комитета от 23 июля 1801 г. обсуждались не «воронцовские пункты», а «Замечания» к ним, подготовленные Новосильцевым, почти полностью совпадающие с первыми и по названию, и по порядку статей, но заканчивающиеся как раз на статьях, заимствованных из Habeas corpus act’a.[140]

Что касается последовательности и числа редакций, то Сафонов выдвинул свой вариант. Обнаружив журнал заседаний Непременного Совета от 9 сентября 1801 г., на котором обсуждался проект «Грамоты», ранее исследователям неизвестный[141], Сафонов пришел к выводу, что последовательность редакций «Грамоты» была такова: 20–28–25–25+1.[142] В Непременном Совете обсуждался, по его мнению, проект из 25 статей.

Вариант Сафонова представляется наиболее аргументированным, что позволяет принять его за основу при рассмотрении «Грамоты». Но это вовсе не означает, что он окончательный. Вполне возможно, что в архивах ещё лежат неизвестные исследователям документы, касающиеся «Грамоты» и, в случае их открытия, вопрос о количестве и последовательности редакций может быть пересмотрен.

Другой спорный вопрос касается авторства «Грамоты» и, как правило, связывается с проблемой участия в её составления А. Н. Радищева.

Существует две точки зрения на данный вопрос. Первой придерживались Д. С. Бабкин, Н. В. Минаева и ряд других исследователей[143], которые исходили из того, что А. Н. Радищев, будучи близким другом А. Р. Воронцова, активно привлекался последним к работе над составлением двух первых редакций «Грамоты». Особое внимание уделяется достаточно радикальным изменениям, внесённым запиской от 12 августа 1801 г. Воронцова, Кочубея и Новосильцева.

Сторонники этой точки зрения считают, что заслуга Радищева заключается во введении им более конкретных формулировок в определение крестьянской собственности.

Противоположной точки зрения придерживается М. М. Сафонов, полагающий, что считать Радищева соавтором «Грамоты» нет достаточных оснований.[144]

Следует признать, что пока ещё нет достаточных аргументов в пользу причастности Радищева к авторству этого документа. Действительно, не сохранилось, или пока не найдено документальных свидетельств о прямом участии Радищева в работе над «Грамотой». Но, учитывая связи Радищева с Воронцовым, его мировоззрение, вполне можно предположить, что Радищев прямо или косвенно участвовал в разработке «Грамоты».

Что касается назначения «Грамоты», то и в этом вопросе единой точки зрения также не сложилось. Одни, как, например М. М. Сафонов, считают, что «Жалованная грамота» мало чем отличается от феодальной хартии, т. к. определяла права человека чисто крепостнического общества, несмотря на ряд заимствований из Habeas corpus act’a и термидорианский Декларации прав.[145] Другие, как, например Н. В. Минаева, П. С. Грацианский, выделяют именно конституционную сторону проекта, не отрицая при этом и её феодальной основы.[146]

Таким образом, создаётся впечатление, что исходя из первой точки зрения, в «Грамоте» явно преобладают феодально-сословные тенденции и поэтому она мало чем отличается от предшествующих «Жалованных грамот», как по форме, так и по существу. Сторонники второй точки зрения, уверены, что в проекте превалируют конституционно-просветительские тенденции, а сам проект можно считать введением в Конституцию, которую предполагалось разработать позднее.

Кто же прав? На этот вопрос можно ответить, лишь проанализировав содержание разных редакций «Жалованной грамоты российскому народу».

Как уже отмечалось выше, «Жалованная грамота» задумывалась, как противовес реформе Сената. Поэтому для «молодых друзей» было важно, чтобы формально инициатива исходила от кого-нибудь из сенаторов, чтобы тем самым скрыть истинный замысел и дезориентировать противников конституционных преобразований. Используя доверительные отношения, сложившиеся у «молодых друзей» с А. Р. Воронцовым, ему и было поручено составление первоначального проекта «Грамоты».

10 июля 1801 г. Воронцов передал Александру набросок «Грамоты», т. н. Article’s, состоящие из 20 статей.[147] Их содержание заключалось в следующем:

Ст. 1 – в ней предлагалось подтвердить привилегии и преимущества дворянства, провозглашённые Манифестом Петра III 1762 г. и «Жалованной Грамотой» Екатерины II, только что восстановленной Александром I.[148]

Ст. 2–3 – провозглашали «раз и навсегда» уже содержащиеся в «Жалованной грамоте» (параграфы 18–19) права дворян на свободу от обязательной службы, перемену места жительства, выезд за границу.

Ст. 4 – касалась порядка наследования имения (по «Жалованной грамоте дворянству» параграф 22); каждый помещик мог распоряжаться благоприобретённым имением по своей воле, а родовым – только внутри рода. Воронцов считал необходимым оговорить этот вопрос особо, чтобы «ни в какое время, ни под каким видом не мог быть сей порядок нарушен или отменён…», т. е. предлагал, чтобы император торжественно провозгласил, что самодержавная власть впредь отказывается нарушать законный порядок в столь важном вопросе.

Ст. 5 – нужно еще раз подтвердить параграф 33 «Жалованной Грамоты дворянству» о праве собственности помещиков на полезные ископаемые, обнаруженные в их имениях.

Ст. 6 – все виды собственности, включая движимую и недвижимую, должны быть утверждены и предохранены законом.

Ст. 7 – подтверждала 10-летний срок, по истечении которого любое неоглашённое преступление по уголовной или гражданской части предавалось забвению, то есть устанавливался срок исковой давности по гражданским и уголовным делам.

Ст. 8 – устанавливалась свобода избрания места жительства и перемещения внутри страны для мещан и купцов.

Ст. 9 – провозглашала, что в случае конфискации имущества у крестьянина «всё то, что принадлежит до его ремесла, как-то: соха, плуг, борона, лошади, волы и прочее тому подобное, ни под каким видом и ни в какое время не долженствует отнято у него быть». Другими словами, Воронцов считал, что крестьянин может обладать лишь движимым имуществом, собственность недвижимая и «самоличная – не суть подлежащие его сану». Поэтому только движимость должна быть гарантирована так, чтобы ни помещик, ни государство не могли лишить её крестьянина.

Ст. 10–15 – в них излагались нормы судопроизводства, заимствованные из Habeas corpus act’a: обвиняемый считался преступником лишь после того, как его преступление будет оглашено в приговоре; ему должно быть предложено право избрать защитника и отвести судей; заключенный освобождается по незнанию преступления, если в трёхдневный срок ему не будет предъявлено обвинение; он имеет право на личное освобождение под поручительство за исключением двух случаев: оскорбления величества и убийства; освобождённый по незнанию преступления или оправданный по суду не может быть привлечён вторично по этому же делу.

Ст. 16 – провозглашалось равенство сторон в случае разбирательства между казной и частным лицом, причем особо подчёркивалось, что социальное положение судящихся лиц не должно отражаться на процессе судопроизводства.

Ст. 17 – запрещала устанавливать налоги или какие-либо поборы городским правлением, магистратом, цеховой управой или другим учреждениям без именного указа монарха, объявленного «ясно и всенародно» Сенатом: «сей предохранительный способ предоставляет единому в государстве Правящему Сенату право и власть утверждать налоги». В этих словах ясно прослеживается намерение Воронцова преобразовать Сенат в конституционный орган, контролирующий бюджет.

Ст. 18 – оговаривалось, что квитанции об оплате налогов надлежит отдавать без отлагательств.

Ст. 19 – вслед за параграфом 23 «Жалованной Грамоты дворянству» провозглашался отказ государства от конфискаций имений преступников.

Ст. 20 – туманно объявлялось о необходимости в судопроизводстве делать различие между вещью и лицом (т. е. крепостным крестьянином, который не должен теперь рассматриваться как вещь, принадлежащая помещику).

Итак, перед нами то, что М. М. Сафонов назвал «русским вариантом Magna Charta», т. е. феодальная хартия, составленная почти исключительно в интересах господствующего класса.[149] Большую часть своего проекта Воронцов уделил вторичному подтверждению дворянских привилегий. Интересно, что А. Р. Воронцов, бывший 20 лет президентом Коммерц-коллегии, не счел нужным подтвердить «Жалованную грамоту городам». Столь же мало внимания он уделил и крестьянскому вопросу (всего одна статья, да и то, провозглашение неприкосновенности крестьянской движимой собственности в условиях крепостного права было чистой декларацией).

В результате воронцовский проект не вышел за рамки чисто дворянского «подтверждения о правах» и представлял собой явный компромисс с планами аристократической элиты. Лишь статья 17 заключала в себе какое-то конституционное содержание, но с другой стороны, она предоставляла слишком большие, с точки зрения Александра, прерогативы Сенату, да и формулировалось это как-то уж очень туманно.

В общем, члены Негласного Комитета и император не были удовлетворены проектом Воронцова. Решено было его доработать. От имени «молодых друзей» Н. Н. Новосильцев подготовил «Замечания» к воронцовскому проекту, которые затем обсуждались на заседаниях Негласного Комитета 15 и 23 июля 1801 г.[150] В результате жарких споров решено было оставить все те статьи воронцовского проекта, которые касались дальнейшего расширения дворянских привилегий. Но было оговорено, что в будущем император может распространить их и на другие сословия, но так как время этому еще не пришло, то было бы несправедливо лишать дворянство его привилегий только на том основании, что нельзя пока предоставить такие же права другим сословиям. Необходимое условие для этого, по мнению членов Негласного комитета, – просвещение народа.[151] Решено было большее внимание уделить крестьянскому вопросу, в частности пожаловать казенным и помещичьим крестьянам право приобретать незаселенные земли и разрешить оформлять владельческие акты на собственное имя, т. е. другими словами, попытаться сделать из крестьян собственников, без чего, как считали «молодые друзья», невозможна ликвидация крепостного права.[152]

Наконец, было решено ещё более расширить статьи, заимствованные из Habeas corpus act’a, придав им общесословное значение.[153]

В заключение «молодые друзья», зная самолюбивый характер императора, попросили Александра I высказать их замечания Воронцову как бы от своего имени, как будто они исходят от него и предложить Воронцову вместе с Новосильцевым и Кочубеем на основании воронцовских Article’s и «замечаний» к ним Новосильцева подготовить новый проект «Грамоты», что и было сделано.

12 августа 1801 г. новый проект, состоявший из 28 статей, был представлен Александру I. Он сильно отличался и от воронцовских Article’s, и от замечаний членов Негласного комитета.

Первые четыре статьи были совершенно новыми и внесены по собственной инициативе авторов, включая А. Р. Воронцова.

В ст. 1 провозглашалась необходимость монархической формы правления в России, ввиду обширности страны и различия населяющих её народов. Однако монархия не была названа самодержавной, говорилось лишь об «управлении государя со властию, сану его свойственною», но делалась оговорка, что эта власть должна употребляться только на благо подданных. В статье явно ощущался просветительский акцент (мнение Монтескье об обширности территории, как главном условии монархического способа правления, положение о «благе народа» и т. д.).

В ст. 2 провозглашалась наследственность российского престола и подтверждался акт о престолонаследии от 5 апреля 1797 г., то есть о наследовании престола только по мужской линии.

Ст. 3 – об устройстве «верховного правительства» России – Правительствующего Сената. Утверждался всеподданнейший доклад Сената, составленный в осуществление указа 5 июня 1801 г. Это была явная уступка сановной оппозиции. Но с другой стороны, это перекликалось с идеей Н. И. Панина – Д. И. Фонвизина сделать Сенат представительным органом власти.

Ст.4 – в ней говорилось о намерении Александра I обеспечить каждое состояние «достаточными и ясными законами», чтобы «безопасность личная и собственность каждого ограждены были», т. е. авторы опирались на просветительский принцип верховенства закона («законы делают всё» – Гельвеций, «законы правят миром» – Гольбах).

В основу остальных 24-х статей легли 20 воронцовских пунктов, правда, основательно переработанных.

В целом привилегии дворян по сравнению с воронцовским проектом были еще более расширены, как того и предусматривали «Замечания» Новосильцева.

В ст. 7 провозглашалась свобода дворян от обязательной службы и право неслуживших дворян участвовать в работе местных дворянских собраний.

В ст. 13 устанавливался 10-летний срок давности относительно владения движимой и недвижимой собственностью.

Ст. 14 разрешала свободу передвижения купцам и мещанам внутри страны и за границей.

Примечательным же было то, что воронцовские пункты, имевшие первоначально дворянский характер, приобретали теперь общесословное значение. Так, в воронцовском проекте в ряде статей фигурировало слово «помещик», в новой редакции оно заменено на «владелец» или «подданный» (ст. 8–9).[154]

В ст. 10 (совершенно новой) законом охранялась личная безопасность и собственность всего населения: «право собственности движимого и недвижимого имения есть право российского подданного, поелику оно свойственно в силу законов каждому чиносостоянию в государстве»[155], т. е. не исключались и крепостные крестьяне (! – Авт.).

В ст. 15 в перечисление предметов, не подлежащих конфискации (соха, плуг, борона, лошади, волы) введена, вопреки мнению Воронцова, недвижимая собственность (житницы с хлебом, овин, рига и другие строения). Возможно под влиянием А. Н. Радищева.[156]

В ст. 20 никто, кроме законных властей не мог «российского подданного, к какому бы чинопочитанию он не принадлежал (т. е. и крепостных тоже ((!) – Авт.), оскорблять в личной его безопасности, лишая его свободы, заточая, сажая в темницу, налагая оковы или просто имая под стражу».

Ст. 11 была вообще новой и, можно сказать, сенсационной. В ней провозглашались определенные демократические свободы: «каждый российский подданный да пользуется невозбранно свободою мысли, веры, исповедания, богослужения, слова, речи, письма и деяния». Правда, введение их обставлялось оговоркой: «…поелику они законам государственным не противны и никому не оскорбительны».[157] Но всё равно, эта приписка не снижала значения этой статьи, которая, будь принята, открывала бы новые перспективы в общественно-политическом развитии страны.

Существенные дополнения были внесены и в блок статей, заимствованных из Habeas corpus act’a. В частности, вводилась новая ст. 17, в которой содержалось обещание установить, чтобы всякий подданный «судим был судьями равного с ним состояния» и правосудие основано на «единых для всех званий правилах». Эта статья реализовывала важнейшее требование Просветительства и буржуазного права – защиту свободы личности.

Очень важны ст. 25 и ст. 28.

В ст. 25 был почти полностью перенесен пункт 17 Воронцова о запрете сбора податей и налогов без указа Сената, но теперь речь шла о праве «объявлять налоги по воле монарха», то есть подчеркивалось, что Сенат может воспользоваться этим правом только по воле императора. Эта небольшая поправка на деле являлась мощным ударом по позициям сановной оппозиции, возлагавшей все свои надежды на Сенат.

Заключительная статья 28 содержала гарантии нерушимости всех предыдущих статей и придавала всей «Грамоте» характер Конституционной хартии. От имени монарха давалось обещание до издания нового Уложения «все узаконения доселе судопроизводства, обряды или постановления наблюдать… ненарушимо, не делая ничего в отмену оных ни общими, ни частными положениями». Предусматривались и те случаи, когда могла бы появиться необходимость изменить установленные законы, и определялся порядок, который должен был соблюдаться при этом. Заключался он в том, что новый законопроект, затрагивающий непременные законы, должен был вначале пройти обсуждение в Сенате с участием коллегий и, «равных им учреждений», лишь затем подаваться на подпись императору. Только в этом случае «новое постановление да имеет силу закона, а все иначе учреждаемое законом да не почитается».[158]

Итак, 12 августа 1801 г. новый проект «Грамоты» был представлен императору. Александр I не одобрил изменений, предложенных авторами по собственному почину. Статью, обещавшую обратить особое внимание на создание Уложения, император принял, но положение об утверждении прав Сената было исключено из проекта. Александр решил изложить их в особой «Грамоте Сенату».[159] Было решено отказаться и от ст. 1 проекта, т. к. Александр заметил некоторое противоречие между начальной статьёй, провозглашавшей необходимость сильной монархической власти, и заключительной статьёй, лишавшей монарха возможности самостоятельно изменять существующие установления. Естественно, оказалась излишней и непосредственно с ней связанная ст. 2 о престолонаследии (возможно Александр еще не окончательно расстался со своей юношеской идеей в будущем упразднить наследственность престола[160], к тому же бездетность царя делала этот вопрос особенно щепетильным).

Таким образом, после того, как проект «Грамоты» из 28 статей побывал у императора, из него было убрано 3 статьи: 1-я, 2-я и 25-я. Теперь в ней насчитывалось 25 статей.[161]

9 сентября 1801 г. проект «Грамоты» был подан на обсуждение в Непременный Совет, за 6 дней до коронации. Конечно, Александр мог обойтись и без мнения Совета, но раз уж он решил следовать идеалам цивилизованной «истинной монархии», то не пристало ему отказываться от хотя бы формального одобрения его планов совещательным учреждением, каковым призван был быть Непременный Совет.

Если до этого проект «Грамоты» разрабатывался в обстановке строгой секретности и о нём знали немногие, то теперь о нём узнали все 14 членов Совета. Это был шаг, свидетельствующий, на наш взгляд, о намерении Александра I опубликовать «Грамоту».

Непременный Совет, к удивлению Александра I, помнившего майский инцидент с запретом продажи крестьян без земли, единодушно одобрил проект «Грамоты» и предложил внести всего два изменения: оговорить, что положение, запрещающее монарху отступать от законов о наследии, не имеет обратной силы, и отменить запрещение продавать и закладывать имение последнего в семейном роде, т. е. предлагалось предоставить выморочное право казне только в том случае, когда последний в роде дворянин не имеет родственников и умрёт без завещания.[162]

Естественно, рекомендации Совета, затрагивавшие второстепенные вопросы и не касавшиеся основного содержания «Грамоты», были приняты. Д. П. Трощинскому и М. М. Сперанскому было поручено внести их в проект «Грамоты».

Итак, в рукопись, обсуждавшуюся в Непременном Совете были сделаны две вставки. В ст. 5 была введена фраза о том, что постановление о незыблемости законов о наследстве не имеет обратной силы, а вместо ст. 25 была помещена новая статья о выморочных имениях последнего в роде. Прежний номер был переправлен Сперанским на № 26. Кроме того, он стилистически обработал рукопись и поместил в её конце надпись: «Дана в престольном нашем граде Москве сентября 15 дня 1801 г.»[163]

Таким образом, предполагаемый окончательный вариант «Всемилостивейшей Грамоты Российскому народу жалуемой» состоял из 26 статей, большая часть которых соответствовала статьям 28-статейного проекта. «Грамоту» предполагалось огласить 15 сентября 1801 г. во время коронации наряду с другими коронационными документами.

В историографии до сих пор нет единого мнения по поводу сущности и характера этого проекта. Прежде, чем ответить на вопрос, что собой представляет «Жалованная грамота российскому народу» – феодальная ли это хартия или конституционный документ буржуазного права, необходимо проанализировать сами эти понятия. Чертами феодальной хартии являются:

• Определение прав и обязанностей населения в зависимости от сословной принадлежности;

• выборы в представительные органы власти проводятся также по сословному принципу (наиболее яркий пример – английская Magna Charta Libertum 1215 г.).

Объём же прав и обязанностей конституционного документа буржуазного права определяется применительно ко всему населению независимо от сословной принадлежности. Выборы в представительные органы осуществляются на основе не сословного, а имущественного ценза (в качестве примера можно привести Декларации прав человека и гражданина, ставших основой вводной части американской и французской Конституций конца XVIII в.).

Как уже отмечалось выше, М. М. Сафонов безоговорочно определяет все редакции «Грамоты» как феодальную хартию, то есть правовой документ чисто сословного характера.[164] Но с этим вряд ли можно согласиться. Первоначальный воронцовский проект из 20 статей и по форме, и по содержанию действительно напоминает своеобразную феодальную хартию. В этом отношении М. М. Сафонов прав. Конституционным этот проект назвать действительно сложно, т. к. в нем в основном просто определяются и регламентируются лишь права отдельных сословий, а не всего населения в целом. (Например, ст. 1–7, 18–19 посвящены только дворянам, к тому же статьи 10–15 из Habeas Corpus act’ a, по сути, также относятся прежде всего к дворянам; ст. 8 касается правового положения мещан и купцов, а ст. 9 – только крестьян). К тому же А. Р. Воронцов вполне сознательно защищает интересы господствующего сословия – дворянства. Этому были посвящены более половины статей первой редакции «Грамоты».

Однако после обсуждения в Негласном Комитете проект был коренным образом переработан. Главной особенностью новой редакции из 28 статей стало то, что документ приобрел общесословное значение (замена слова «помещик» на «владелец» (ст. 9), провозглашение охраны личной собственности всего населения, а не только дворянства (ст. 10) и т. д.). Наиболее важным моментом было провозглашение некоторых буржуазно-демократических свобод (ст. 11) и обещание, вплоть до издания нового Уложения, оставить все законы нерушимыми, изменять их можно было лишь с согласия Сената (ст. 28).

Таким образом, радикально переработанная «Грамота» могла бы стать реальным шагом на пути преобразования государства. Это была бы уже не феодальная хартия, а проект введения к Конституции, сходный по типу с термидорианской Декларацией прав.

Разумеется, проект этот не лишен противоречий: с одной стороны, дворянские привилегии расширялись еще больше, но с другой – гражданам России предполагалось предоставить такие права, каких не имели ранее даже дворяне; причем эти права не просто провозглашались, но и гарантировались новым порядком судопроизводства и предоставлением хотя бы некоторых демократических свобод. Феодальная система и главная её основа оставались, разумеется, без изменений, но документ был так отредактирован, что позволял в будущем вносить изменения, не вступая в противоречие с провозглашёнными принципами, например: отступить от дворянской монополии на владение землёй. Всё это дает основание считать окончательный проект «Грамоты» конституционным документом, основанным на новых правовых принципах, буржуазных по сути. Введение в жизнь «Грамоты» должно было, по мысли авторов, придать России облик европейского государства и предотвратить беспорядки как «сверху», так и «снизу».

Возникает вопрос, почему же этот документ, удовлетворявший как будто бы всех: и императора с «молодыми друзьями» и Сенат, и Непременный Совет, так и не был воплощён в жизнь?

К коронации было подготовлено еще два документа – проект реформы Сената, о котором уже говорилось выше, и проект реформы по крестьянскому вопросу. Долгое время содержание последнего оставалось неизвестным, о нем имелись лишь косвенные данные. Так в 1867 году в «Русском архиве» были опубликованы «Памятные записки волгожанина Ф. Н. Фортунатова». В них содержался интересный рассказ о тесте Фортунатова, некоем А. А. Монакове, который в 1798 г. поступил в Канцелярию генерал-прокурора Сената П. В. Лопухина на должность секретаря – канцеляриста. Так же, как и М. М. Сперанский, он оставался в Канцелярии и продвигался по служебной лестнице при всех сменах генерал-прокуроров. В марте 1801 г. за «красивый почерк» Монаков был переведён в Канцелярию Д. П. Трощинского и сделался своим человеком в его доме, выполняя разные конфиденциальные поручения, в том числе написание докладов царю, составление проектов указов и так далее. Во время коронации он находился в Москве, где был «постоянно занят письменной работой». Причем три последние ночи перед коронацией он даже «не раздевался, будучи постоянно наготове по разным поручениям Трощинского». За эту работу он получил денежное вознаграждение и был произведён в возрасте 20 лет в чин коллежского асессора – случай чрезвычайно редкий для того времени.[165] За что же он был так щедро вознаграждён?

Оказывается, ко дню коронации Монаков переписывал набело по поручению Трощинского «Указ о даровании свободы крестьянам от зависимости помещикам». Хотя указ этот предполагалось обнародовать в самый день коронации, но этого сделано не было.[166] На Монакова этот эпизод произвёл неизгладимое впечатление. Он дожил до начала подготовки крестьянской реформы (умер 1 марта 1860 г.) и «душевно этому радовался, не переставая вспоминать о переписанном им набело, но так и не приведенном в исполнение распоряжении».[167]

Разумеется, личные воспоминания не могут являться неоспоримым доказательством существования такого проекта, но подобный документ по крестьянскому вопросу, видимо, действительно существовал, но его содержание оставалось неизвестным. Лишь недавно на основе разрозненных архивных данных М. М. Сафонов сумел восстановить содержание «Указа о крестьянском вопросе». Автором этого проекта являлся лидер «заговорщиков» П. А. Зубов. Он предлагал запретить продавать крестьян без земли (то есть то, что пытался сделать сам Александр I в мае 1801 г.) и переводить их в дворовые, а также предоставить последним право выкупаться на волю за 360 рублей даже без согласия самих помещиков, причём большую часть выкупной суммы должна была платить казна.[168]

Положение о выкупе не только без согласия, но и без непосредственного участия самого помещика шло вразрез с общепринятым принципом незыблемости крепостного права. Видимо, именно это положение и имел в виду Монаков, когда говорил об указе «о даровании свободы крестьянам от зависимости помещикам». Тем более удивительным в этом свете выглядит тот факт, что проект крестьянской реформы был подготовлен никем иным, как П. А. Зубовым – лидером аристократической оппозиции в Непременном Совете, отклонившем за несколько месяцев до этого в мае 1801 г. предложение Александра I запретить продавать крестьян без земли. Разгадка такого неординарного поведения Зубова видится в том, что для него главной целью являлось ограничение императорской власти олигархическим органом, чего бы это ни стоило. Зубов был готов почти на любые уступки, лишь бы достичь желаемой цели.

Сложилась совершенно парадоксальная ситуация, заключавшаяся в том, что к коронации были подготовлены три совершенно разных документа, преследовавшие, по сути, прямо противоположные цели. Чем меньше оставалось времени до коронации, тем сильнее проявлялись сомнения и колебания Александра.

У Александра I, по сути, не было другого выхода, как отказаться от опубликования всех трех коронационных документов. Слишком велика была опасность победы аристократической оппозиции. Её приход к власти мог означать только одно – конец всяким реформам и лишение царя самостоятельности. Конечно, всё могло сложиться и по-другому. Ведь согласно «Грамоте», можно было принять указ, по которому Сенат формировался бы всем дворянством, а не только аристократией. Но не было гарантий того, что дворянское большинство в Сенате пойдет за императором в проведении невыгодных для них реформ.

Александр после долгих колебаний счёл за благо отложить решение вопроса о реформах. Он, видимо, рассчитывал вырастить за это время плеяду новых просвещённых людей из дворян, которые поймут действительные нужды государства и откажутся от сословной ограниченности. Только тогда, опираясь на них, и можно будет провести задуманные реформы, не опасаясь за их судьбу; ввести представительное правление, которое будет содействовать, а не противодействовать проведению реформ. Пока же необходимо заняться наведением порядка и укреплением системы управления, а также в мельчайших деталях разработать проекты будущих реформ, чтобы в нужный момент, когда придет время, воплотить их в жизнь. Такова, скорее всего, могла быть логика рассуждений молодого императора.

Если рассматривать события именно так, то многое, если не всё, в последующем развитии событий становится ясным: это и неоднократные попытки ввести Конституцию и постоянные откладывания этого шага; и выдвижение новых талантливых людей (пример М. М. Сперанского – наиболее яркий). В этой связи стоит и отношение Александра I к декабристам. Ведь, несмотря на многочисленные доносы, Александр так и не отдал приказа об их аресте, видимо, видя в них тех самых просвещённых, близких по духу людей, на которых он рассчитывал положиться. Но в том-то и трагедия Александра I, что декабристы именно в нём и видели главное препятствие реформам.

Таким образом, Александр I решил отказаться от опубликования всех трех коронационных проектов. Тем более, что и обстановка, сложившаяся на тот момент, к этому нерасполагала.

Оппозиция оказалась не так сильна, как предполагал Александр I. Большая её часть удовлетворилась уступками, уже сделанными императором, а влияние Зубова в гвардии значительно упало. Однако некоторое время Александр ещё колебался. Эти колебания прекрасно описал А. Чарторижский: «Коронационные торжества были для Александра источником всеобщей грусти, во время пребывания в Москве царь часто затворялся в своем кабинете и проводил часы в одиночестве в тяжких раздумьях. У него бывали минуты такого страшного уныния, что боялись за его рассудок».[169]

Дело здесь было не только в том, что Александра I мучили угрызения совести за смерть отца, как казалось Чарторижскому. Просто ему предстояло принять важное решение, влияющее на дальнейшую судьбу страны и «грызущий червь сомнения не оставлял его в покое», в результате коронационные торжества не имели «того подъёма, силы, оживления, которыми они должны были отличаться».[170]

Наконец, решение было принято. Наступило 15 сентября 1801 года. После пышного коронационного обряда Александр I возвратился в аудиенц-зал, где велел прочесть Манифест о коронации, в котором как бы подводился итог полугода его царствования. Даровались милости народу, в том числе освобождение на текущий год от рекрутского набора и от оплаты в 1802 году 25 копеек подушного оклада. Были подтверждены три жалованных грамоты: на права и преимущества эстляндскому дворянству, городу Риге и братскому сарептскому обществу евангелического исповедания.[171] Но ни один из трех коронационных проектов опубликован не был.

В тот же день, 15 сентября, был дан именной указ Сенату об учреждении комиссии для пересмотра прежних уголовных дел. 23 сентября ей было дано наставление, в котором очерчивался круг её деятельности и осуждалась судебная практика всех предшественников Александра I.[172]

Главная цель этого наставления – стремление императора публично заявить о том, что правительство даёт обещание отказаться от деспотических приёмов в судопроизводстве, которые были обычной практикой его предшественников. Обстоятельства политические, вынуждавшие правительство так действовать, теперь прошли и никогда не вернутся. Император, оставаясь самодержцем, будет руководствоваться моральными принципами и управлять по законам – такова главная идея этого несколько запоздавшего указа (опубликованного на восьмой день после коронации). Такое же положение олицетворяла и медаль, отчеканенная по случаю коронации. На одной стороне была изображена корона с надписью: «закон – залог блаженства всех и каждого» и императорской короной; на другой – профиль царя с надписью «Александр I – император и самодержец всероссийский».

Как ни либеральны были выражения этого указа, но они и в отдалённой степени не могли компенсировать собой те кардинальные изменения в судопроизводстве, которые намечались в коронационных проектах.

Следует ещё отметить указ от 27 сентября 1801 г. о запрещении пыток[173] и указ от 28 сентября 1801 г., в котором генерал-прокурору предписывалось ускорить решение следственных и уголовных дел[174]; а также указы от 26 ноября 1801 г., позволявшие последнему дворянину в роде продавать и закладывать родовое имение[175] и от 6 мая 1802 г. о распространении ст. 23 Дворянской Грамоты, провозглашавшей, что в случае осуждения наследственное имение остаётся наследникам, на мещан, купцов и крестьян.[176]

Вот и всё, что осталось от «Жалованной Грамоты российскому народу» и других коронационных проектов. Многие были разочарованы: «за первой радостью, испытанной по случаю освобождения от тирании Павла I, последовал упадок сил, обыкновенно порождаемый обманутыми ожиданиями».[177] Но коронация стала вехой, за которой последовали изменения в расстановке политических сил при Дворе. Укрепившись на троне, Александр одного за другим удалил «заговорщиков»: в конце сентября – Н. П. Панина, 13 октября – В. М. Яшвиля – шефа десятого артиллерийского батальона гвардии, а затем полковника Семёновского драгунского полка И. М. Татаринова.[178] Судьба П. А. Зубова также была предрешена.[179] Так закончилась история, связанная с коронацией. Но, несмотря на то, что «Жалованная грамота российскому народу» не была принята, принципы, заложенные в ней, оказали значительное влияние на всю внутреннюю и внешнюю политику Александровского царствования.

Вернёмся, однако, к событиям, последовавшим за коронацией. Негласный Комитет, выполнявший функции «теневого» правительства, был вынужден вплоть до декабря 1801 г. играть роль заслона Александра I от аристократической оппозиции и занимался борьбой с их ограничительными проектами. Поэтому и появилось суждение о том, что Негласный Комитет работал бессистемно, решая разноплановые задачи.

Но в конце концов борьба императора и Негласного Комитета с аристократической оппозицией закончилась поражением последней. Постепенно её лидеры Зубов, Пален, Державин были удалены из Петербурга, и Негласный Комитет с декабря 1801 г. смог, наконец, вернуться к своей программе преобразований, к её основному замыслу – реформам в области управления, которые должны были предшествовать введению Конституции. Если до этого Негласный Комитет занимался в основном разрушительной деятельностью, борясь с аристократическими проектами, то теперь он приступил к созиданию. После длительного обсуждения было решено, что «реформу управления следует проводить не по частям, а согласно об щей схеме».[180]

И проект такой «схемы» был представлен князем Адамом Чарторижским 10 февраля 1802 г. в сопровождении следующей таблицы[181] (см. табл на стр. 106).

Таким образом, система будущего управления построена с учётом основополагающего просветительского принципа – разделения властей. Главная цель – регламентация функций каждого учреждения.

Исполнительную власть предполагалось передать министерствам, подотчётным императору и Сенату, но коллегиальные принципы на время сохранялись, причем первые 5 лет после реформы при министрах должны были действовать коллегии директоров департаментов.

Судебная власть состояла из гражданских судебных учреждений в трёх ипостасях: уездного, губернского и аппеляционного судов. Уголовный суд предполагал две инстанции: губернский и аппеляционный суды. Полицейский суд предназначался для решения мелких судебных дел в каждом уезде.

Охранительная или контролирующая власть поручалась Сенату, который в свою очередь делился на две части:

Правительствующий Сенат – должен был контролировать деятельность министров и высших чиновников, разбирать жалобы на министров;

Судебный Сенат – рассматривал вопросы о нарушении законов судебными учреждениями и устанавливал взыскания за это; делился на департаменты так, чтобы в каждом рассматривались дела 5–6 губерний.[182]

Итак, будущая система управления рассматривалась как устроенная на принципе разделения властей. Правда, Чарторижский не отделил окончательно судебную власть от исполнительной в Сенате, но за Сенатом от последней осталась лишь функция контроля над министрами, а в дальнейшем планировалось сделать Сенат чисто судебным органом, придав ему компетенцию Верховного Суда. Совет при императоре должен был играть роль посредника между органами управления и императором. В Негласном Комитете был подготовлен специальный Наказ Совету, в котором определялось его место в системе государственной власти и компетенция.[183] Цель создания этого учреждения определялась как «дальнейшее развитие законоположений бабки нашей Екатерины II», «постановление силы и блаженства империи Российской на незыблемом основании Закона».[184] Сам Совет определялся как «место, учреждённое при нас для рассуждения и уважения дел государственных».[185] Заметим, что здесь впервые используется термин «уважить», повторённый затем в проектах М. М. Сперанского 1809 г. и Уставной Грамоте Российской империи 1818–1820 гг. и до сих пор вызывающий неоднозначную трактовку у исследователей. Совет должен был состоять из доверенных лиц императора по его назначению, причем численность советников не ограничивалась. Главной функцией Совета являлась законосовещательная или по терминологии авторов проекта «сила соображения». Совет должен был рассматривать поручения императора, относящиеся «к части законодательной», «всё, что принадлежит до государственных постановлений временных или коренных и непреложных». По своей инициативе Совет не имел права рассматривать ни одного вопроса, хотя в проекте содержалась оговорка, что вопрос может быть принят к рассмотрению по предложению одного из членов Совета, но опять же с одобрения императора.

Этот проект особенно интересен еще и тем, что в нем впервые появляется, как и в случае с термином «уважить», положение, повторённое затем в проекте Сперанского и Уставной Грамоте, а именно: разделение законов на коренные (или непреложные) и временные. Под коренными законами понимались те, которые «объемлют все временные постановления и узаконяются навеки». В качестве примера приводились Жалованные Грамоты дворянству, городам, общие гражданские законы и т. д. Они являются основанием всех законов империи. Временные законы должны были определять «какое-либо обстоятельство, государственное по существу, но перемене подлежащее» («разрешение или запрещение известного рода торговли, наложение пошлин, установление тарифов, трактаты и постановления с иностранными державами» и т. д.). Законопроекты направлялись в специальную Канцелярию Совета, состоящую из 4 отделов: иностранный и коммерческий, по военным и морским делам, по гражданским и духовным делам и отдел государственного хозяйства. После первичного рассмотрения в соответствующем отделе, законопроект направлялся на рассмотрение всего состава Совета, который должен был «уважить» (то есть в данном контексте утвердить) большинством голосов. В противном случае законопроект оставался без движения. Одобренный Советом законопроект поступал на подпись императору.[186]

Наказ Совету носил секретный характер и опубликованию не подлежал. Являясь составной частью проекта Чарторижского, он не был реализован, но многие его положения были использованы в последующих проектах реформ.

План Чарторижского в значительной мере предвосхищает проект реформы государственного управления М. М. Сперанского. Схожесть проектов наводит на мысль, что Сперанский вероятно был знаком с проектом Чарторижского и в дальнейшем многое из него взял за основу.

Проект Чарторижского был высоко оценен в Негласном Комитете. Почти все проекты Комитета в области управления так или иначе исходили из него.

Проект Чарторижского тесно связан и с «Жалованной Грамотой Российскому народу», хотя сопоставление этих проектов не лишено трудностей. Ведь по сути это совершенно разные по форме документы. Первый представляет собой своеобразную Декларацию прав, введение к Конституции; второй – предполагаемую схему ново го государственного управления, которую, лишь с определённой долей условности, можно назвать конституционной. И всё же связь между ними несомненно существует. Оба они основаны на либерально-конституционных принципах. Различна лишь их форма и назначение, по содержанию же – это воплощение двух сторон одной и той же идеи – идеи либерального конституционализма, курс на который пытались взять молодой император и Негласный Комитет.

На практике эти принципы, намеченные в «Грамоте» и проекте Чарторижского были реализованы в пакете указов 8 сентября 1802 г. о создании министерств[187] и реформе Сената[188]. В этих указах достаточно чётко прослеживается тенденция разграничить сферы влияния: исполнительную власть – министерствам, судебную и контролирующую – Сенату. Вопрос же о законодательной власти оставался открытым, хотя понятно, что над всеми четырьмя ветвями власти возвышалась фигура императора, соединявшего в своих руках всю полноту полномочий.

Новая система не была до конца доработана. Требовалось более чётко определить сферы деятельности и полномочия новых органов власти. Попытку сделать это предпринял в 1807–1810 гг. выдающийся русский государственный деятель М. М. Сперанский.

К 1808 г. он стал правой рукой императора. Получив должность статс-секретаря Государственного Совета, Сперанский занялся по поручению Александра I разработкой секретных проектов реформ. Почему же такая честь выпала на долю именно Сперанского? Дело в том, что помимо чисто личностных качеств, привлекательных для императора, решающее значение приобрел тот факт, что Сперанский был независимой фигурой, ему никто не протежировал; он выдвинулся исключительно благодаря своим способностям и, в определённый момент при помощи личной поддержки императора. Он не зависел ни от одной «партии» при Дворе, был свободен от внешних влияний; наконец, его личная незаинтересованность – всё это в глазах Александра I имело решающее значение для выдвижения Сперанского на столь высокий пост.

Документ, который подготовил Сперанский, имел название «Введение к Уложению государственных законов». При этом Сперанский руководствовался при работе над своим проектом следующими принципами.

Во-первых, Сперанский верил в разумную силу законов, в то, что законы выше любых государственных институтов, в т. ч. монархии, то есть он руководствовался типичным просветительским принципом верховенства закона.

Во-вторых, не подлежит сомнению его приверженность идеалам Просвещения (фундаментальные законы, принцип разделения властей и т. д.), а также то, что идеалом политического устройства для него была английская конституционная монархия. Наконец, по мнению Сперанского, крепостное право – это не только экономическое, но и нравственное зло, но его падение должно произойти в ходе общих политических реформ, которые обязательно должны предшествовать мерам по освобождению крестьян.

На основе этих принципов и был разработан проект Сперанского под названием «Введение к уложению государственных законов», представленный императору в октябре 1809 г.

В главе «О разуме государственного Уложения»[189], давалась оценка самодержавия в контексте общеевропейского развития и обосновывалась его несостоятельность и необходимость реформ.

По мнению Сперанского, история России идёт по тому же пути, что и развитие Западной Европы, т. е. «от феодального правления к конституционному и, в конечном итоге, республиканскому». По тем временам это было более чем смелое заявление, возможное только с прямого согласия императора. Следовательно, со значительной долей уверенности можно считать, что Александр I рассуждал по этому вопросу примерно так же.

Анализируя далее состояние дел в Российской империи, Сперанский обращает внимание на изменение отношения народа к верховной власти, упадок её авторитета, невозможность справиться с положением частными исправлениями, всеобщее недовольство, сильное желание другого по рядка вещей.

Итог рассуждений Сперанского таков: «Настоящая система правления не свойственна уже более состоянию общественного духа, нас тало время переменить её, и установить новый порядок вещей», а имен но: «правление дотоле самодержавное поставить и учредить на непеременяемом законе».[190]

Другими словами, Сперанский предлагает подвести под самодержавие законодательную базу и преобразовать его в представительную конституционную монархию.

Интересно видение Сперанским социальной структуры будущего российского общества. Он делит население России на три категории: дворянство, людей среднего сословия и народ рабочий, к которым он относил крестьян, мастеровых и дворовых слуг. Все три категории должны были получить общие гражданские права (ни одно лицо не может быть наказано без суда, никто не может исполнять какую-либо службу по чьему-то произволу, никто не может выполнять вещественные повинности по произволу, свобода занятий и передвижений и т. д.). Что касается права на владение собственностью, то по мнению Сперанского, ею может владеть каждый, но недвижимую населённую собственность могут иметь лишь лица, получившие хорошее воспитание и образование, то есть дворяне. Это есть права гражданские особенные, принадлежащие только дворянам. Под дворянством Сперанский пони мал не только титул и благородство происхождения, но и определённый уровень образованности и просвещённости. Фактически Сперанский предлагал создать «новое дворянство», основанное на личных заслугах и образованности.[191]

Что касается политических прав, т. е. права участия в судопроизводстве, законотворчестве и контроле над исполнительной властью, то их наделение обставлялось условием владения недвижимой собственностью и промышленными капиталами «в известном количестве». По мнению Сперанского, собственник будет больше уважать свою и государственную пользу, будет меньше склонен к злоупотреблениям служебным положением, чем несобственник. Поэтому «народ рабочий» в силу своего образа жизни и воспитания не должен быть допущен к выборам.[192]

Итак, дворяне должны были получить все права, среднее сословие – гражданские и частично политические, но – не права особенные (приобретать населенные земли), народ рабочий – только гражданские.[193]

Для осуществления своего социального проекта, Сперанский предложил создать стройную систему выборных Дум: волостных, окружных, губернских и наконец Государственную Думу.

Что касается крестьянского вопроса, то конкретных рецептов его решения Сперанский не давал. Однако общее содержание и направленность его проекта дают основание полагать, что он предполагал со временем предоставить крестьянам, прежде всего, личную свободу. Всё это должно было происходить постепенно. Для начала же планировалось создать в обществе особую атмосферу неприятия крепостного права, чтобы большинство помещиков осознали всю его пагубность. Кроме того, освобождённый крестьянин должен был в обязательном порядке получить участок земли в собственность, т. к. тогда его положение станет «несравненно выгодней, нежели положение бобылей, каковыми являются рабочие люди в Англии, Франции и Американских Соединенных Штатах».[194] В целом крестьянский вопрос должен был решиться в ходе политических преобразований.

Оценивая меру прав и свобод в проекте Сперанского, нельзя не отметить их большое сходство с одноимёнными пунктами «Жалованной грамоты российскому народу». По сути, роспись прав под данных у Сперанского является прямым продолжением и конкретизацией соответствующих принципов «Грамоты». Несомненно, что в работе над своим проектом Сперанский использовал многие статьи «Грамоты», ещё более разработав их и придав им законченный вид. Всё это говорит о прямой и непосредственной связи между «Грамотой» и «Введением к Уложению государственных законов» Сперанского.

Помимо «Грамоты», Сперанский не мог не использовать и проект Чарторижского, о котором он, как показывает анализ его проекта, знал. Но если проект Чарторижского был лишь планом преобразования государственного управления, давая лишь самые общие наметки будущего политического устройства, то Сперанский превратил его в стройную логичную систему с чёткой характеристикой компетенции каждой из ветвей власти и их органов.

Новая политическая система Сперанского может быть представлена в следующей схеме (См. на стр. 115):

Государственная Дума – являлась высшим законодательным органом, ни один закон не мог быть издан без одобрения Думой. Также в её компетенцию входили функции контроля над министрами (в сфере нарушения ими действующего законодательства) и принятие бюджета. Император мог отсрочить созыв Думы на один год, распустить её, но обязательно назначить новые выборы, которые были четырёхстепенными на основе имущественного ценза. Правда, в самом проекте Сперанского полномочия Государственной Думы указаны неконкретно, лишь в самом общем виде. В окончательном виде они должны были быть установлены в специальном «коренном» законе.

Сенат – являлся высшим органом судебной и отчасти исполнительной власти, делился на гражданское и уголовное отделения. Члены Сената частью назначались императором, частью избирались губернскими Думами, что повторяло положение проекта Панина-Фонвизина. Приговор Сената обжалованию не подлежал. За императором оставалось право надзора за соблюдением одинаковых форм суда на всей территории страны.

Министерства – высшие органы исполнительной власти, в их основу был положен принцип ответственности перед законодательной властью, Государственным Советом и императором, так как «именно недостаток ответственности наряду с неточностью в определении сфер деятельности и отсутствием точных инструкций о порядке организации самих министерств», по мнению Сперанского, являлись главным несовершенством министерской реформы 1802 г. Стоит в дополнении к этому заметить, что все министры назначались единолично императором.

Государственный Совет – своеобразное связующее звено между императором и новой организацией законодательной, судебной и исполнительной власти. Члены Государственного Совета не избираются, а назначаются императором. Главная его функция – под готовка и первоначальное обсуждение законов, проекты которых передаются императору, а от него – Думе. Таким образом, Государственный Совет является своеобразным прообразом английской Палаты Лордов.

Император – стоит на вершине пирамиды власти. Ему принадлежит вся полнота исполнительной власти, исключительное право законодательной инициативы, утверждения всех новых законов. Но имелся и ряд ограничений: предлагаемый закон не мог миновать Думу, император отделялся от судопроизводства, имел только право контроля за верным исполнением судом существующих законов.

Итак, в основе проекта Сперанского лежит взаимное ограничение властей и контроль их друг другом, что являлось гарантиями соблюдения новой системы государственной власти.

Проект Сперанского нельзя рассматривать без подробного плана его реализации, что является ещё одним доказательством в пользу его реалистичности. Итак, что же предполагал сделать Сперанский:

15 декабря 1809 г. – проработать и принять закон о Государственном Совете.

1 января 1810 г. – открыть работу Государственного Совета.

1 мая 1810 г. – Государственный Совет должен был завершить работу над устройством исполни тельной власти.

Май-сентябрь 1810 г. – предполагалось принять Гражданское Уложение и реформу судебной власти.

15 августа 1810 г. – должен был последовать Манифест о выборе депутатов из всех сословий, принятие Уложения и его введение.

1 сентября 1810 г. – открытие Государственной Думы, которая примет Уложение, реформу судопроизводства и новое положение о Сенате.

Если бы проект был воплощён в жизнь, Россия бы получила достаточно стройную и работоспособную политическую систему, являвшуюся ничем иным, как конституционной монархией дуалистического типа с двух палатным Парламентом (Госсовет мы склонны рассматривать всё-таки как верхнюю палату Парламента). В оценке проекта Сперанского в целом можно согласиться с мнением академика Н. М. Дружинина, считавшего, что в 1801–1820 гг. российское самодержавие пыталось создать «новую форму монархии, юридически ограничивавшую абсолютизм, но фактически сохранявшую единоличную власть государя».[195]

Однако, за исключением образования Государственного Совета, да и то с совершенно другими полномочиями, чем предлагал Сперанский, ничего сделано не было. Возникает закономерный вопрос – почему Александр I в очередной раз отказался от реализации конституционного проекта? Видимо, ответ заключается в том, что разработке проекта Сперанского сопутствовала сложная внешнеполитическая обстановка. Россия находилась в преддверии войны с наполеоновской империей. А так как проведение любых политических реформ сопровождается известным ослаблением государственной власти, потому что необходимо время, чтобы новая структура начала эффективно работать, то становятся в определённой мере, понятны мотивы Александра I отказаться от реализации этого проекта. Он не хотел рисковать, ослабляя государственную машину в то время, когда требуется ее максимальное напряжение. Нужно учитывать и недовольство дворянского общественного мнения последствиями Тильзитского мира, чрезмерными уступками наполеоновской Франции. На этом фоне Сперанский, не раз прилюдно восхищавшийся Наполеоном и его мероприятиями, особенно в правовой сфере, и считавшийся франкофилом, только усиливал раздражение придворных кругов, и так недолюбливавших «выскочку-поповича».

Но это отнюдь не означало, что Александр вообще отказался от конституционных планов. Представляется правомерным предположить, что он их просто на время отложил. Ближайшая же возможность представилась лишь через 5 лет после разгрома Наполеона и усиления роли России на международной арене.

К этому времени сложилась уникальная ситуация, когда практически во всех странах Европы, и даже в недавно присоединенных Финляндии и Польше имелись свои Конституции, разработанные и принятые при прямом участии российского правительства. На этом фоне Российская Империя невыгодно выглядела самодержавной деспотией, не имея не то что Конституции, но и нормального Свода Законов. Между тем Россия находилась в зените своей славы, являясь «спасительницей Европы» от тирании Наполеона. Александр I, поэтому, и принял решение даровать своей империи новый Правовой Кодекс. Возвратившись из Западной Европы, он выступил в марте 1818 г. в Варшаве на открытии Польского Сейма, высказав твёрдое намерение ввести конституционные порядки и в России.[196] Однако это выступление в Варшаве позднее возбудило у Александра сомнение в правильности задуманного, с которым он так и не смог расстаться.

Если в 1801 г. он опасался, что проведение реформ в жизнь предоставит огромные полномочия аристократической оппозиции, которая воспользуется ими сугубо в своих собственных интересах и будет всячески препятствовать проведению социально-экономических реформ, то теперь Александра волновала еще и реакция населения на предполагаемые меры. У него возникает опасение, что русский народ еще не готов правильно использовать предоставляемые ему права, и что введение Конституции может привести к смутам и беспорядкам.

Но и перед Европой русский император не хотел выглядеть ретроградом. Поэтому Александр I санкционировал начало работы над Конституцией Российской империи, поручив это сделать давнему соратнику, одному из «молодых друзей» и членов Негласного Комитета Н. Н. Новосильцеву, тем более, что у того уже имелся опыт составления конституционных документов (стоит отметить хотя бы проект «Жалованной грамоты российскому народу» 1801 г. и польскую конституцию 1815 г.) В разработке проекта принял активное участие в качестве помощника Новосильцева П. А. Вяземский.

В результате их совместных усилий к 1820 г. проект Конституции был готов и отослан Александру I. Написанная по-французски «Конституционная хартия Российской империи» в переводе значилась как «Государственная Уставная грамота Российской империи». В отличие от проекта Сперанского, который в значительной степени был всё-таки предельно общим наброском будущей конституции (в нём, в частности, не было разделения на статьи, а полномочия Государственной Думы были прописаны крайне размыто), Уставная Грамота была проектом настоящей Конституции, полностью подготовленной к опубликованию. В ней проводилось чёткое разделение на статьи, которые группировались в разделы. Полномочия всех будущих ветвей власти были достаточно четко указаны. С учётом того, что Уставная Грамота была своеобразным финальным аккордом всего реформаторского этапа правления Александра I, как бы подводившим итог всем попыткам реформировать государственный строй Российской империи, мы посчитали необходимым уделить этому проекту особое внимание.

В настоящее время известно три редакции этого документа. Первая редакция под названием «Краткое изложение основ» датируется исследователями 1818–1819 гг. и представляет собой черновой набросок будущего конституционного проекта. Вторая редакция представляет собой развёрнутый конституционный проект из 191 статьи на французском и русском языках (во французском варианте документ именуется «конституционной хартией», в русском – «Уставной грамотой Российской империи») и датируется большинством исследователей 1820 годом. Третья редакция под условным названием «Общий свод предметов, входящих во вторую и третью книги проекта Органического регламента» представляет собой развёрнутое оглавление и конституционным проектом по форме не является. Датируется третья редакция 1823–1824 гг.

Основной является вторая редакция Уставной грамоты. Она была впервые опубликована на французском и русском языках А. Гродынским в 1831 г. во время антирусского восстания в Польше на основе секретной документации, обнаруженной повстанцами в Варшавской Канцелярии Н. Н. Новосильцева. Русский вариант второй редакции был впервые опубликован Н. К. Шильдером в его монографии, посвящённой Александру I.[197] Публикация Шильдера была воспроизведена в 2000 г. в академическом сборнике «Конституционные проекты в России: XVIII – нач. ХХ вв.».[198] Кроме того, рукописные копии публикации Гродынского сохранились в нескольких фамильных фондах, например, в архивном фонде Строгановых в РГАДА.[199] Именно на эти публикации мы и будем опираться при анализе содержания Уставной Грамоты. Полный список источников Грамоты и их текстологический анализ приводится в монографиях Г. В. Вернадского, С. В. Мироненко и К. С. Чернова.[200] Нас же будет интересовать, прежде всего, само содержание Грамоты.

Итак, подготовленный к официальному опубликованию окончательный вариант «Уставной Грамоты (Конституционной Хартии) Российской империи» состоял из 191 статьи, разделённой на 6 глав со сплошной нумерацией статей. Преамбула отсутствует.

Глава I «Предварительные распоряжения» состоит из 8 статей и посвящена новому административно-территориальному устройству Российской империи. Согласно ст. 1–3, территория империи делилась на большие области – наместничества, исходя из количества народонаселения и культурно-языкового критерия. В остальном сохранялась прежняя система местного управления, унаследованная от Екатерины II: наместничества делились на губернии, те – на уезды, уезды, в свою очередь, разделялись на округа, а те – на волости (ст. 4–7). Москва и Петербург приравнивались к наместничествам.

Глава II «О правлении Российской империи» (ст. 9–77) была посвящена вопросам функционирования исполнительной власти и состояла из шести отделений.

Отделение 1 «О государстве и державной власти» (ст. 9–34) определяет основные полномочия императора в сфере исполнительной, законодательной и судебной власти.

Отделение 2 «О Государственном Совете» (ст. 35–44) определяет правовой статус и функции этого органа государственной власти.

Отделение 3 «О министерствах или главных управлениях» (ст. 45–46) определяет перечень министерств (главных управлений) и устанавливает ответственность высших должностных лиц исполнительной власти за нарушение законов.

Отделение 4 «О наместничествах и советах наместничеств» (ст. 47–62) – регламентирует правовой статус наместника и наместнического совета.

Отделение 5 «О губернском начальстве» (ст. 63–71) определяет порядок деятельности губернских органов власти.

Отделение 6 «Об уездных окружных и городских начальствах» (ст. 72–77) регламентирует деятельность соответствующих уровней местного управления.

Таким образом, первые три отделения регламентируют деятельность центральных органов власти, последние три – посвящены органам местного управления. Всего в Главе II насчитывается 69 статей (ст. 9–77), что составляет 36 % от общего объёма Уставной Грамоты.

Глава III под названием «Ручательства державной власти» (ст. 78–98) представляет собой раздел о правах и свободах личности, состоит он из 21 статьи, что составляет 11 % от общего объёма Уставной Грамоты.

Глава IV «О народном представительстве» (ст. 99–174) посвящена деятельности законодательной власти и состоит из пяти отделений.

Отделение 1 «О Государственной Думе или Сейме» (ст.99– 135) определяет правовой статус народного представительства и, в свою очередь, состоит из трёх разрядов.

Разряд 1 «О частных Думах или Сеймах наместнических областей» (ст. 102–113) посвящён порядку формирования и полномочиях наместнических сеймов.

Разряд 2 «Об общем государственном Сейме» (ст. 114–125) регламентирует порядок формирования и полномочия общегосударственного сейма.

Разряд 3 «Постановления общие, касающиеся как до государственного Сейма, так и до частных Сеймов» (ст. 126–135) регламентирует процедуру рассмотрения законопроектов в сеймах.

Отделение 2 «О Сенате» (ст. 136–147) определяет порядок формирования и полномочия Сената как верхней палаты Общегосударственного Сейма.

Отделение 3 «О палатах наместнических Сеймов» (ст. 148–158) состоит из трёх разрядов.

Разряд 1 «О Посольских палатах наместнических Сеймов» (ст. 148–151).

Разряд 2 «О Посольской палате общегосударственного Сейма» (ст. 152–154).

Разряд 3 «Распоряжения общие всем Посольским палатам» (ст. 155–158).

Все три разряда посвящены вопросам комплектования и деятельности нижней палаты общегосударственного Сейма и наместнических Сеймов.

Отделение 4 «О дворянских собраниях или сеймиках» (ст. 159–164) регулирует процедуру избрания депутатов в Посольскую палату наместнического сейма от дворян уезда.

Отделение 5 «О собраниях окружных городских обществ» (ст. 165–174) регулирует процедуру избрания депутатов в посольскую палату наместнического сейма от городов.

Таким образом, всего в главе, регулирующей деятельность законодательной власти, насчитывается 76 статей (ст. 99–174), что составляет примерно 40 % от общего содержания Уставной Грамоты.

Глава V (без названия) посвящена судебной ветви власти и состоит из трёх отделений.

Отделение 1 «О судах вообще» (ст. 175–179) устанавливает основные принципы новой судебной системы.

Отделение 2 «О Верховных судах» (ст. 180–187) состоит из двух разрядов:

Разряд 1 «О Верховном государственном суде» (ст. 180–184) определяет порядок формирования и функции Верховного суда.

Разряд 2 «О Верховном суде наместнической области» (ст. 185–187) определяет те же вопросы, касающиеся Верховного суда наместничества.

Отделение 3 «Об апелляционных и низших судах» состоит из одной ст. 188, кратко определяющей структуру новой судебной системы.

Итого в главе о судебной власти насчитывается 14 статей (ст. 175–188), что составляет примерно 7 % общего содержания Уставной Грамоты.

Глава VI «Общие постановления» состоит из трёх статей (ст. 189–191), в которых содержится ряд переходных положений.

В заключение излагаются цели издания Уставной Грамоты: «утвердить благосостояние и спокойствие любезных наших верноподданных, основать неприкосновенность из лиц и собственности и охранить ненарушимость их прав гражданских и политических».[201] Тем самым заключение фактически исполняет роль преамбулы.

Исходя из анализа структуры Уставной Грамоты, можно сделать следующие выводы. Во-первых, по расположению глав вырисовывается следующая картина. Уставная грамота начинается с общих положений о новой форме административно-территориального устройства страны. Далее следует глава об устройстве исполнительной власти, затем глава о правах и свободах личности, после которой следуют главы об устройстве законодательной и судебной властей, а также переходные положения. В целом по структуре Уставная Грамота напоминает Конституцию Царства Польского. Отличий всего два: разделы о правовом статусе личности и исполнительной власти поменялись местами, и исключён специальный раздел о вооружённых силах. По полноте содержания Уставная Грамота вполне отвечает стандартным требованиям к конституционным проектам, в ней рассмотрены почти все вопросы, которые обычно затрагиваются в Конституции: раздел о правах человека, общие принципы организации законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. Единственный вопрос, который не нашёл отражения в Уставной Грамоте, – это вопрос о порядке пересмотра и внесения дополнений в Конституцию. Авторы проекта, видимо, по примеру Конституционной Хартии Франции 1814 г. и Конституции Царства Польского 1815 г. ограничились весьма туманной фразой о том, что «Император жалует сию Уставную грамоту» и признаёт её «за себя и преемников наших коренным и уставным законом нашего государства, предоставляя себе оную дополнить».[202] Каким образом дополнить – не раскрывается. Формально отсутствует в Уставной Грамоте и преамбула, что впрочем, не является обязательным элементов конституционного документа (преамбулы отсутствовали в Конституциях Швеции 1809 г., Португалии 1826 г., Царства Польского 1815 г.). Фактически же в Уставной Грамоте преамбула есть, но она перенесена в конец документа. Что касается логичности структуры Уставной Грамоты, то на наш взгляд, она не совсем выдержана. Расположение разделов – непоследовательно. Например, если в Польской Конституции 1815 г. вначале следует раздел о принципах государственного строя, затем раздел о правах личности и разделы, посвящённые структуре ветвей власти, а в Португальской Конституции 1826 г. вначале следуют разделы о ветвях власти и в конце – о правовом статусе личности, то в Уставной Грамоте раздел о правах личности почему-то вклинился между разделами об исполнительной и законодательной власти. Тем самым оказалась явно нарушена логика в построении структуры конституции. На наш взгляд, это является явным недостатком Уставной Грамоты.

Во-вторых, расположение разделов глав о ветвях власти, свидетельствует о приоритете исполнительной власти. Глава о ней предшествует главам о законодательной и судебной власти, а также главе о правовом статусе личности. Процентное соотношение статей, посвящённых ветвям власти, показывает несколько иную картину. Исполнительной власти посвящено 36 % статей, законодательной – 40 %, судебной – 7 %. Как видим, по этому показателю исполнительная власть не только не превосходит законодательную, но и даже немного уступает ей. Соотношение это очень похоже на Польскую Конституцию 1815 г. (30 %, 32 % и 9 % соответственно). Даже разница процентного соотношения статей, посвящённых законодательной и исполнительной власти, примерно одинаковая: 2 % – в Польской Конституции, 4 % – в Уставной Грамоте, что лишний раз подтверждает вывод о явном сходстве этих двух документов. И так же, как в случае с Польской Конституцией, сам факт небольшого количественного преимущества статей о законодательной власти свидетельствует только лишь о большем интересе авторов Уставной Грамоты к структуре законодательной власти в частности, и о большей сложности этого вопроса в целом.

В-третьих, обращает на себя внимание дробность разделов о законодательной и исполнительной власти. Они делятся на 5 и 6 отделений соответственно. Мало того, Отделение 1 и Отделение 3 Главы IV о законодательной власти подразделяются ещё и на разделы (по три каждое). То же самое касается Отделения 2 Главы V о судебной власти, которое делится на 2 раздела. Всё это напоминает всё ту же Конституцию Царства Польского 1815 г. (раздел о законодательной власти делится на 6 частей, а об исполнительной – на 5) и Португалии 1826 г. (на 5 и 8 частей соответственно), которые в свою очередь по этому критерию восходят к Конституции Франции 1791 г. При этом по степени дробности разделов о ветвях власти Уставная Грамота превосходит польскую и португальскую конституции и может поспорить только с французской конституцией 1791 г.

В-четвёртых, как и в подавляющем большинстве конституций эпохи Реставрации, в Уставной Грамоте уделено явно незначительное внимание судебной ветви власти – всего лишь 7 % общего объёма Конституции. Меньше только в Конституциях Норвегии и Баварии (5,5 % и 6 %). Впрочем, недостаток внимания к судебной власти характерен и для других конституций эпохи Реставрации, кроме, может быть, Конституции Франции 1814 г., в которой вопросам организации судебной власти уделено 16 % статей.

В-пятых, обращает на себя внимание оригинальный способ рассмотрения вопроса о структуре законодательной и исполнительной власти. Статьи, касающиеся порядка формирования Госсовета, верхней и нижней палат Сейма на общегосударственном уровне фактически продублированы на уровне местного управления (уровень наместничеств). Причём в данном случае определённая логика в таком расположении статей есть. Она даже, более того, вполне оправдана, исходя из той структуры государственной власти, которая формировалась согласно Уставной Грамоте. Более подробно мы рассмотрим этот вопрос при анализе соответствующих разделов Грамоты.

Наконец, в-шестых, уровень юридической техники, применённой при составлении Уставной Грамоты, на наш взгляд, является весьма средним в отличие, например, от Конституции Португалии 1826 г., которая, правда, появилась позднее. Проявилось это и в уже отмечавшейся недостаточной логичности общей структуры Уставной Грамоты, и особенно, в наличии неконкретных, двусмысленных формулировок, прежде всего, в разделе о полномочиях народного представительства. Кроме того, чрезмерная дробность разделов о законодательной и исполнительной власти затрудняет восприятие текста Уставной Грамоты в целом. По размерам (191 статья) её можно отнести к объёмным конституциям, она сопоставима с Конституцией Франции 1791 г. (207 статей) и превосходит по этому показателю все европейские конституции эпохи Реставрации. Правда, до сверхмногословной Конституции Франции 1795 г. (377 статей) ей всё-таки далеко.

Перейдём теперь к рассмотрению основных разделов Уставной Грамоты.

Раздел о правах и свободах человека

Правовому статусу личности была посвящена Глава III Уставной Грамоты под названием «Ручательства державной власти», состоявшая из 21 статьи (ст. 78–98) или 11 % общего содержания проекта.[203] Расположение этого раздела нетипично для конституционных документов эпохи Реставрации. Раздел о правах и свободах личности располагался в них либо в начале Конституции (Франция, Баден, Польша), либо в конце (Швеция, Норвегия, Бавария, Португалия). В Уставной же Грамоте этот раздел находится почти посередине текста между разделами об исполнительной и законодательной власти, что является одной из специфических особенностей этого документа. По количественному показателю Уставная Грамота сопоставима с Конституцией Царства Польского 1815 г. (11 % и 14,5 % соответственно), но уступает (в некоторых случаях значительно) другим, рассмотренным нами, Конституциям периода Реставрации (в Конституции Франции 1814 г. правам и свободам уделено 24 % объёма документа, в Конституции Бадена – 21 %, Баварии – 16 %, Швеции – 22 %, Норвегии – 17 %, Португалии – 25 %). Как видим, по количеству статей, посвящённых правовому статусу личности, Уставная грамота занимает последнее место среди всех Конституций эпохи Реставрации, приоритетное внимание её разработчиков направлено на решение вопросов, связанных со структурой законодательной и исполнительной власти (40 % и 36 % соответственно). Но если учесть, что до этого момента в России вообще не существовало законодательно оформленных прав и свобод личности во всесословном понимании (были в наличии лишь отдельные сословные привилегии дворянства и горожан, дарованные Екатериной II в соответствующих Грамотах 1785 г.), то уже сам факт появления такого раздела следует считать огромным достижением.

Само построение этого раздела достаточно традиционно для конституционных документов эпохи Реставрации и особенно напоминает соответствующий раздел Конституции Царства Польского 1815 г. Начинается он со ст. 78–79, посвящённых религиозному вопросу. Православная («греко-российская») вера признаётся господствующей в империи, но «без утеснения свободы всех прочих исповеданий». Далее указывается, что «различие христианских исповеданий не производит никаких различий в правах гражданских и политических». Тем самым провозглашалась свобода вероисповеданий, но в усечённой форме, т. к. касалась только христианских конфессий. Положение мусульман не было урегулировано вообще, а положение евреев было частично урегулировано в ст. 167, где указывалось, что все евреи, включая и соответствующих требованиям имущественного ценза, не могут участвовать в собраниях окружных городских обществ. Следовательно, на них не распространялось действие избирательного права.

В статье 80 провозглашалось, что «закон, без всякого различия, покровительствует равно всем (! – Авт.) гражданам», т. е. провозглашалось не только равенство перед законом, но и означало распространение этого принципа на все категории населения России, включая и крепостных крестьян. Данная норма представляется нам крайне важной, свидетельствующей о намерении Александра I всё-таки начать ликвидацию крепостного права в общегосударственном масштабе и в самой ближайшей перспективе. Видимо, предполагалось предоставить, как минимум, личную свободу всем крестьянам (и помещичьим, и государственным).

Далее следовал блок статей, устанавливавших достаточно широкие судебно-процессуальные права граждан и представлявших собой выдержки из английского Habeas corpus act´a 1679 г. (ст. 81–88):

• вводился основополагающий принцип: «без суда никто да не накажется»; при этом устанавливался срок предварительного задержания не более 3 суток (ст. 81);

• запрещался арест без законных оснований и без соблюдения строго установленной процедуры задержания (ст. 82), незаконный арест объявлялся преступлением и влёк за собой уголовную ответственность по отношению к виновному лицу (ст. 83);

• задержанному следовало объявить причину ареста (ст. 84); максимальный срок задержания устанавливался в трое суток, в особых случаях он удлинялся до шести суток, после чего обязательно проводился допрос; если в ходе него обвиняемый оправдается, его следовало немедленно освободить (ст. 85);

• устанавливалась возможность освобождения обвиняемого «под залог» («на поруки») в случаях, «законом не изъятых» (ст. 86);

• в ст. 87 ещё раз повторялась норма ст. 81 об установлении наказания только в силу закона, при этом закона «постановленного и обнародованного до содеянного преступления», т. е. тем самым в российское законодательство вводилась ещё одна крайне важная норма об отмене обратной силы закона;

• наконец, осуждённому к смертной казни, длительным срокам тюремного заключения, ссылки и каторги (свыше 15 лет) предоставлялось право просить о помиловании (ст. 88).

В ст. 89–90 устанавливались свобода печати (по терминологии Уставной Грамоты «свобода тиснения») и свобода передвижения по стране и выезда за границу.

Затем шла, пожалуй, самая важная ст. 91, звучавшая следующим образом: «Да будет российский народ отныне и навсегда иметь народное представительство. Оно должно состоять в Государственном Сейме (Государственной Думе), составленном из Государя и двух палат. Первую, под именем высшей палаты, образует Сенат, а вторую, под именем Посольской палаты, – земские послы и депутаты окружных городских обществ».

Следующие четыре статьи (ст. 92–95) определяли общий порядок занятия государственных должностей. Объявлялось, что государственные должности могут занимать только российские подданные. К государственным должностям могли быть допущены и иностранцы при условии, как минимум пятилетнего пребывания в России, знания русского языка и «беспорочного поведения». В виде исключения император мог назначить на любую государственную должность особо талантливого иностранца без всяких условий. Во всём остальном на иностранцев распространялись все те права, которые были у российских подданных. В ст. 96 вводился принцип ответственности чиновников за свои действия.

Две заключительные статьи этого раздела были посвящены праву собственности. Согласно ст. 97, частная собственность (включая собственность на недра) объявлялась священной и неприкосновенной. Изъятие собственности в общегосударственных целях допускалось только за справедливое и предварительное вознаграждение (ст. 98). Тем самым фактически запрещалась конфискация имущества, что повторяло положения предшествовавших конституций эпохи Реставрации: Франции 1814 г., Царства Польского 1815 г., Баварии и Бадена 1818 г.

Следует отметить, что содержание раздела о правовом статусе личности в Уставной Грамоте в целом почти не отличается от соответствующих разделов вышеупомянутых конституций. Наибольшее же сходство прослеживается с Конституцией Царства Польского. Во всяком случае, расположение статей почти одинаковое: вначале следуют статьи о свободе вероисповеданий и равенстве перед законом, затем – блок статей о судебно-процессуальных правах, заимствованных из Habeas corpus act´a и в заключение – статьи о гарантиях права собственности. Единственное отличие заключается в том, что норма о свободе печати в Уставной Грамоте следует после статей из Habeas corpus act´a, в Польской конституции – до них; статья о народном представительстве в Уставной Грамоте расположена перед статьями о праве собственности, в Польской конституции она завершает раздел о правовом статусе личности. Кроме того, в Конституции Царства Польского имеется блок статей, посвящённый статусу польского языка, чего нет в Уставной Грамоте, но это вполне закономерно объясняется спецификой политической ситуации в Польше.

Таким образом, различия в разделе о правах человека между Уставной Грамотой и Конституцией Царства Польского настолько незначительны, что позволяют с полным основанием считать последнюю главным источником Уставной Грамоты (во всяком случае, по вопросу о правовом статусе личности). Кроме того, в качестве ещё одного источника, скорее всего, использовались положения проекта Всемилостивейшей Жалованной Грамоты российскому народу 1801 г. Во всяком случае, статьи из Habeas corpus act´a изложены почти одинаково (ст. 13–19 26-статейного проекта Жалованной Грамоты 1801 г.), так же, как и статьи о равенстве перед законом, свободе вероисповеданий, печати, гарантиях права собственности (ст. 7–8 и 23-я из 26-статейного проекта Жалованной Грамоты 1801 г.).[204] Единственное отличие заключается в том, что в Уставной Грамоте вышеупомянутые права и свободы сформулированы более кратко и чётко. Сам факт участия Н. Н. Новосильцева в разработке обоих проектов, на наш взгляд, лишь подтверждает это предположение.

Нельзя не отметить и ещё одного важного факта. Если в проекте Жалованной Грамоты российскому народу 1801 г. большая часть статей распространялась на отдельные сословия, а меньшая часть – на всех российских подданных (например, ст. 7–8, 13–19), то в Уставной Грамоте все статьи, посвящённые правовому статусу личности, носят общесословный характер и распространяются на всё население в целом без различия сословий (используются термины «российские подданные», «российский народ»). Это даёт основание сделать вывод о том, что Уставная Грамота в разделе о правах человека является документом буржуазного права, а не феодальной хартией.

Законодательная власть по Уставной Грамоте 1818–1820 гг.

Вопросам комплектования и функционирования законодательной власти посвящена Глава IV Уставной Грамоты под названием «О народном представительстве», состоящая из пяти отделений и 76 статей (ст. 99–174), что составляет почти 40 % от общего объёма документа.[205] Кроме того, этим же вопросам посвящено и несколько общих статей в других главах, например: ст. 13 в Главе II, в которой объявляется, что законодательной власти Государя содействует Государственный Сейм, и уже упоминавшаяся ст. 91, согласно которой российскому народу предоставлялось право иметь народное представительство. Как уже отмечалось выше, обращает на себя внимание разветвлённая структура главы о законодательной власти. Два из пяти отделений делятся ещё и на разделы (1-е и 3-е отделения – на 3 раздела каждое). Само построение этой главы – весьма специфично и оригинально. В Отделении 1 определяется правовой статус наместнических Сеймов и общегосударственного Сейма (Думы) в целом, регламентируется порядок их комплектования, основные полномочия, процедура рассмотрения законопроектов. Отделения 2 и 3 посвящены порядку формирования верхней и нижней палат народного представительства на двух уровнях – в наместничествах и на общероссийском уровне. В Отделениях 4 и 5 рассматриваются вопросы, связанные с избранием депутатов в нижнюю Посольскую палату наместнических Сеймов от дворянских и городских собраний. Такую структуру следует признать достаточно логичной. Однако, авторы Уставной Грамоты не избежали дублирования. Многие статьи Отделения 3 повторяют содержание статей Отделения 1, что затрудняет восприятие текста документа и свидетельствует отнюдь не о самом высоком уровне юридической техники разработчиков проекта.

По своему расположению глава о законодательной власти следует после главы об исполнительной власти, что вполне определённо показывает расстановку приоритетов в вопросе о соотношении ветвей государственной власти, хотя в процентном отношении глава о законодательной власти занимает первое место.

В целом и по структуре, и по расположению, и даже по названию глава о законодательной власти в Уставной Грамоте напоминает соответствующий раздел Конституции Царства Польского 1815 г. (тот также делился на 5 частей и располагался после раздела об исполнительной власти), что позволяет считать её главным источником Уставной Грамоты. Ещё одним подтверждением этого вывода является польскоязычное наименование народного представительства по Уставной Грамоте – Государственный Сейм, и одинаковое название в обоих документах его палат – Сенат и Посольская Палата.

Итак, согласно Уставной Грамоте, законодательная власть осуществляется Императором при содействии двухпалатного Государственного Сейма (Думы) (ст. 13, 91, их содержание продублировано в ст. 99, 101). Причём в ст. 13 и 101 Император упоминается отдельно от Государственного Сейма («законодательная власть заключается в особе Государя при содействии двух палат государственного Сейма»), а в ст. 91 – объединяется с ним («народное представительство должно состоять в Государственном Сейме (Государственной Думе), составленном из Государя и двух палат»). Как видим, смысловая нагрузка у этих определений совершенно разная. В первом случае можно однозначно говорить о явном преобладании Императора над народным представительством, во втором – речь уже идёт об определённом равноправии монарха и двухпалатного парламента. Чем объяснить такое разночтение? На наш взгляд, может быть дано два объяснения. Либо перед нами просто неточный перевод на русский язык терминов из франкоязычного проекта Грамоты, или изъян юридической техники, о чём уже не раз упоминалось выше. Либо данные статьи свидетельствуют о наличии, как минимум, двух прототипов основной редакции Грамоты, в которых по-разному рассматривалось положение Императора в будущей структуре законодательной власти. При подготовке окончательной редакции Уставной Грамоты оба варианта, скорее всего, по недосмотру авторов, были включены в текст, но в разные статьи, что и привело к подобным разночтениям соотношения особы монарха и народного представительства.

По нашему мнению, оба объяснения вполне логичны и правдоподобны. Но, учитывая, что на данный момент не обнаружено варианта Грамоты, в котором бы император и народное представительство рассматривались как равноправные или почти равноправные субъекты, ближе к истине, наверное, всё-таки первое объяснение. Но повторим, что это только на данный момент. Вполне возможно, что будут найдены новые варианты редакции Уставной Грамоты, которые позволят по-иному взглянуть и на сам процесс её подготовки, и на саму концепцию новой структуры органов власти.

Согласно ст. 100, Государственный Сейм (Дума) разделялся на частные Сеймы наместнических областей и общий государственный Сейм. Тем самым народное представительство вводилось на двух уровнях – общегосударственном и областном (уровне наместничеств), что скорее напоминает федеративную, нежели унитарную форму государственного устройства (во всяком случае, с формально-юридической точки зрения). Наместнические Сеймы должны были созываться один раз в три года, Общегосударственный Сейм – один раз в пять лет. Оба вида сеймов состояли из двух палат. В Наместническом Сейме верхней палатой являлся департамент Сената, находящийся «в главном местопребывании наместнического начальства», т. е., судя по всему, имелся в виду главный город наместничества; нижней палатой являлась земская Посольская Палата, состоявшая из 2/3 депутатов и послов, избранный на территории наместничества и утверждённых императором (ст. 102). Структура Общегосударственного Сейма была точно такой же. Верхнюю палату составлял московский или петербургский департамент Сената (в зависимости от того, в какой из двух столиц созывалась сессия Сейма) с прибавлением к нему сенаторов из других департаментов, располагавшихся в наместничествах, по личному решению императора. Нижняя палата также именовалась земской Посольской палатой и состояла из 1/2 депутатов, избранных из своей среды посольскими палатами наместничеств и утверждённых императором (ст. 114).

Остановимся чуть подробнее на комплектовании верхней палаты Сейма на обоих уровнях – Сената. Согласно ст. 136–137, Сенат состоял из великих князей императорского дома старше 18 лет и лиц, назначенных императором при условии соблюдения ряда условий. Претендовать на должность сенатора могли лица старше 35 лет, получающие ежегодный доход с недвижимого имущества на сумму не менее 1000 рублей серебром и имевшие определённый опыт государственной службы («выдержавшие в нижних чинах предписанные испытания, отправлявшие с похвалой должности по части военной и гражданской») (ст. 139). Сенаторы назначались императором, судя по всему, пожизненно, хотя напрямую в тексте Грамоты об этом не говорится. В ст. 137 устанавливалось максимальное количество сенаторов – не более 1/4 земских послов и депутатов всего государства. Данная норма напоминает Польскую Конституцию 1815 г., но в ней граница была несколько иной – 1/2 количества депутатов нижней палаты (ст. 109 Конституции Царства Польского 1815 г). К тому же польский Сенат и формировался по-иному: первоначально все сенаторы назначались императором, затем, по мере появления вакансий, сам Сенат выдвигал 2 кандидатуры (через Наместника), из которых монарх избирал одну (ст. 110 Конституции Польши 1815 г.). В Уставной Грамоте принцип выборности сенаторов был исключён, они только назначались Императором, исходя из соответствия указанным выше критериям.

Председатели (президенты) департаментов Сената назначались Императором (ст. 142). Им же Сенат созывался для участия в сессии вместе с Посольской палатой (ст. 144).

Функции Сената были следующими:

• участие в законодательном процессе наравне с Палатами послов на общегосударственном уровне и уровне наместничеств (ст. 141, 143);

• вынесение решения по предложению императора или по жалобам Сеймов о предании суду сенаторов, министров, наместников, членов Госсовета и других высших должностных лиц за допущенные злоупотребления (ст. 145);

• поочерёдное исполнение должности судей в Верховных судах (ст. 147);

• утверждение избирательных списков уездных дворянских собраний и окружных городских обществ (ст. 162, 172) по Уставной Грамоте – такие же, как у польского Сената по Конституции 1815 г.

Нижняя палата Общегосударственного Сейма и Наместнических Сеймов именовалась Палатой послов и формировалась на основе довольно сложной системы. Вначале избирались депутаты в наместнические Палаты послов. Первичные выборы проводились в уездных дворянских собраниях (сеймиках) и в окружных (губернских) городских обществах. В первом случае временные рамки созыва дворянских собраний не устанавливались, сообщалось лишь о том, что они созываются «по высочайшей воле» (ст. 160). Во втором случае городские общества должны были собираться каждые три года (ст. 165). В чём же причины такого расхождения? На наш взгляд, имел место очередной изъян в юридической технике и не более того. Ведь, исходя из контекста, понятно, что раз наместнические сеймы созывались один раз в три года, то и выборы депутатов в них должны были проводиться в такой же срок. В случае с городскими обществами этот срок упоминается, в случае с дворянскими собраниями – нет. Судя по всему, перед нами очередная небрежность переписчиков или даже самих авторов проекта.

Для участия в выборах от уездных дворянских собраний выдвигались следующие требования: следовало быть старше 25 лет (возрастной ценз), владеть любым недвижимым имением (имущественный ценз, при этом размер имения в денежном эквиваленте не указывался), быть записанным в дворянскую книгу уезда и пользоваться «правами гражданина» (ст. 161). Требования, предъявляемые к дворянским депутатам, почти полностью соответствуют аналогичным положениям Польской конституции (ст. 127). Разница заключалась лишь в возрастном цензе: для польских дворян он был ниже и составлял 21 год.

Избиратели от городов делились на 4 категории, в зависимости от которой устанавливался или не устанавливался имущественный ценз:

• городские обыватели, имеющие в городе земельный участок, дом или иное строение, а также собственники-недворяне, имеющие в уезде дом или другую недвижимую собственность (судя по всему, имелись в виду не только горожане, но и свободные крестьяне, например, однодворцы);

• именитые граждане, к каковым относились учёные с академическими или университетскими аттестатами, художники, архитекторы, скульпторы, банкиры, капиталисты и кораблехозяева;

• купцы первой и второй гильдии;

• цеховые мастера (ст. 166).

Примечательно, что в отличие от Конституции Царства Польского 1815 г. нигде не устанавливается имущественный ценз в денежном эквиваленте. В Польше, например, для фабрикантов, цеховых мастеров и торговцев (купцов) устанавливался ценз в 10 000 флоринов (злотых). Но в завуалированной форме имущественный ценз всё-таки был. Ведь чтобы стать купцом первой и второй гильдии, нужно было владеть имуществом на сумму не менее 5000 рублей, что вполне сопоставимо с имущественным цензом в Польше. Другое дело, что распространялся он почему-то только на купцов, а фабриканты («капиталисты») оказались среди именитых граждан, для которых ценз не устанавливался.

К городским избирателям предъявлялось ещё два требования: возраст старше 25 лет и занесение в обывательскую книгу города (ст. 171).

В порядке общего правила дворянские уездные собрания и городские окружные собрания избирали по три депутата в Наместнический Сейм. В городах с количеством жителей менее 8 тыс. человек депутаты избирались напрямую, в крупных городах проводились двухстепенные выборы: вначале в каждом районе города избирали по 3 гласных, а уже они – депутатов в Сейм (ст. 168–169). Исключение было сделано для Петербурга и Москвы, где выборы проводились по городским частям напрямую – от каждой городской части избиралось по одному депутату в сейм (ст. 170).

В отличие от Польской конституции 1815 г., по которой 77 депутатов в Сейм избирали дворяне и только 51 – горожане, в Уставной Грамоте точного количества депутатов от дворян и горожан вообще не устанавливалось, соблюдалось даже формальное равенство – дворянские и городские собрания избирали по 3 депутата.

Однако сам факт избрания ещё не означал приобретение депутатских полномочий. Согласно ст. 102 и ст. 148, Император утверждал список депутатов и избирал из него 2/3 депутатов. Остальная 1/3 депутатов в Наместнический Сейм не попадала. Данная норма является одной из ключевых в Уставной Грамоте и явно направлена на то, чтобы отсечь нежелательных претендентов, чем-либо не устраивавших монарха. При каждом новом созыве сейма 1/2 депутатов обновлялась. Выбывшие имели право переизбираться (ст. 149–150).

Столичные Сеймы (Петербургский и Московский) приравнивались к наместническим (ст. 124).

Палата послов Общегосударственного Сейма комплектовалась из депутатов Посольских палат Наместнических Сеймов. Согласно ст. 112–114, 125 наместнические и столичные сеймы избирают из своего состава 1/4 депутатов. Далее составляется алфавитный список, который через Комитет министров направляется Императору. Тот оставляет половину списка, т. е. 1/8 от каждого наместнического или столичного сейма. Каждые пять лет половина состава депутатов Общегосударственного сейма обновляется (ст. 153).

К кандидатам в депутаты нижних палат сеймов предъявляется ряд требований: необходимо быть старше 30 лет (возрастной ценз), пользоваться гражданскими правами и платить прямые налоги не ниже указанной суммы, которую предполагалось установить отдельно для каждого наместничества, исходя из местных условий (ст. 155). Избирательных прав (и активного, и пассивного) лишались евреи, даже если они и соответствовали цензам (ст. 167), что заставляет вспомнить Конституцию Норвегии 1814 г. Депутатами могли быть избраны чиновники, т. е. должностные лица исполнительной власти, но в обязательном порядке требовалось согласие вышестоящего начальства (ст. 156). Переход в обратном направлении, т. е. из депутатов в чиновники запрещался. Такой депутат должен был подать в отставку (ст. 157). Депутаты всех сеймов обладали правом неприкосновенности (ст. 128).

При анализе избирательной системы нельзя не отметить оригинальное сочетание принципа выборности с принципом назначений, чего нет ни в одной Конституции эпохи Реставрации. Сама же идея заимствована, судя по всему, из Конституции Франции 1799 г. Напомним, что согласно этой конституции граждане коммунального округа избирали 1/10 из своего состава в коммунальный список, из которого проводились назначения на местные административные и судебные должности. Такая же процедура повторялась при составлении департаментского и общенационального списков. Из последнего Сенат назначал депутатов Трибуната и Законодательного Корпуса. На самом же деле эти назначения проводил Первый Консул, которому Сенат был полностью подконтролен. В Уставной Грамоте применены иные цифровые соотношения (Император вначале утверждает 2/3 депутатов в Посольские палаты наместничеств, а затем половину от 1/4 депутатов каждого Наместнического Сейма (т. е. 1/8) в общенациональный сейм), но замысел такой же, как у Наполеона в 1799 г. – поставить под полный контроль персональный состав народного представительства, исключить даже малейшую возможность появления там нежелательных персон. Выборы тем самым превращались в почти полную фикцию.

Но авторы Уставной Грамоты использовали не только зарубежный опыт, но и специфику российских правовых реалий. Так в Уставной Грамоте появилась норма, аналога которой мы не найдём в родственных конституциях эпохи Реставрации. Речь идёт о ст. 164 и 174, согласно которым при выборах депутатов в Палату послов Наместнического сейма уездные дворянские собрания и окружные городские собрания должны были составить специальный наказ выбранным депутатам с жалобами на злоупотребления администрации (если таковые имелись) и с предложениями о мерах к увеличению благосостояния жителей данной местности. Наказ подписывался всеми членами дворянского и городского собрания, запечатывался и через депутатов передавался председателю Наместнического Сейма. Подлинники наказов хранились в дворянском и городском собраниях. Сам принцип создания наказов от избирателей явно восходит к процедуре избрания Уложенной Комиссии 1767 г. Тогда каждый депутат был обязан привезти с собой наказ от избирателей своего округа с перечислением вопросов, которые следовало рассмотреть в первоочередном порядке. Тем самым и Екатерина II и Александр I, видимо, пытались создать своеобразный механизм обратной связи между верховной властью и обществом с целью повышения информированности о настроениях в общественном мнении и о положении дел на местах.

Что касается полномочий сеймов, то авторы Уставной Грамоты исходили из традиционного для того времени принципа равнозначности палат (достаточно вспомнить ту же Конституцию Царства Польского 1815 г., Конституции Бадена и Баварии 1818 г. и др.). По усмотрению Императора, законопроект мог быть внесён в любую палату. Исключения составляли финансовые законопроекты, которые в обязательном порядке вносились на рассмотрение Посольской палаты (ст.129). Тем самым разделение на верхнюю и нижнюю палаты в какой-то степени условно. Исходя из принципа равнозначности палат, их полномочия сформулированы как общие для обеих палат.

Полномочия Наместнических сеймов были следующими (ст. 103–112):

• рассмотрение проектов общих законов (согласно ст. 30 законы делились на общие и местные (уровня наместничеств)), направленных императором через Госсовет;

• рассмотрение всех проектов частных законов, касающихся данного наместничества (о бюджете наместничества, введения новых налогов, распределения иных податей и др.);

• обсуждение всеподданнейших докладов Общего Собрания Совета наместничества, касающихся положения дел в наместничестве по отраслям управления, но опять же по «высочайшей воле»;

• рассмотрение наказов депутатам, полученных ими от избирателей, представление через Госсовет Императору, извлечений из наказов по нерешённым проблемам для принятия мер, «к коим таковые представления могут подать повод»;

• рассмотрение общего отчёта о состоянии дел в наместничестве, составленного в Совете наместничества, мнение палаты пересылается для утверждения императору;

• выборы депутатов в Посольскую палату Общегосударственного сейма (1/4 от своего состава) (ст. 112–113).

• Полномочия Общегосударственного Сейма в целом похожи на полномочия наместнических сеймов, только на более высоком уровне (ст. 115–123):

• рассмотрение проектов общих законов, распространяющихся на всю империю (гражданских, уголовных и «по части управительной»), подготовленных по указанию Императора в Общем Собрании Госсовета;

• рассмотрение («рассуждение») всех финансовых законопроектов («о прибавлении или уменьшении налогов, податей, сборов и всякого рода общественных повинностей», «о составлении главного расписания доходов и расходов (бюджета) на основе бюджетов наместничеств»), а также любых иных законопроектов, «по воле государя ему отсылаемых»;

• составление извлечений из наказов избирателей депутатам и направление их через Госсовет Императору; видимо, предполагалось, что эти извлечения могут быть использованы при составлении проектов новых законов;

• обсуждение общего отчёта о состоянии государства, составленного в Госсовете и «поднесение мнения каждой из палат» об этом отчёте Императору.

Процедура обсуждения и принятия законопроектов определена в Уставной Грамоте достаточно подробно. Законодательная инициатива принадлежит всецело Императору. Только он даёт указание подготовить законопроект по любому вопросу (ст. 102, 104, 105, 115, 116 и др.). Сам законопроект составляется в зависимости от сферы действия либо в Наместническом Совете, либо в Общегосударственном Совете. Далее законопроекты поступают «для рассмотрения и уважения» (ст. 106, 118) в Наместнический или Общегосударственный Сейм (финансовые законопроекты вначале в нижнюю палату, все остальные – в любую из палат по усмотрению Императора). Само обсуждение законопроектов должно было проходить по так называемой комитетской системе. Каждая из палат Наместнического и Общегосударственного Сеймов избирала из своих рядов по три Комиссии: законодательства, управления и финансов. В Наместнических Сеймах Комиссии в верхней палате должны были состоять из пяти человек, в нижней – не указывается (ст. 106). В Общегосударственном Сейме Комиссии в верхней палате должны были состоять из 3 человек, в нижней – из пяти (ст. 118). Замечания Комиссий направлялись в соответствующий Совет, где только и могли быть исправлены (ст. 107, 119). Члены Наместнического Совета или Госсовета могли присутствовать и выступать на заседаниях Комиссий и палат Сеймов, но «числа голосов не составляли», т. е. участия в голосовании не принимали, если «не несли звания сенаторов, земских послов или депутатов» (ст. 109, 121). Тем самым допускалось, как и в Конституциях Франции 1814 г. и Польши 1815 г., совмещение постов в сфере исполнительной и законодательной власти. При этом члены Советов и Комиссий при обсуждении могли зачитывать свои выступления, все остальные депутаты должны были «изъясняться изустно» (ст. 108, 120).

Обсуждение должно было проходить в обстановке гласности, «при открытых дверях» (ст. 131), но по предложению 1/10 депутатов палаты заседание могло быть объявлено закрытым для публики. Специально указывалось, что вносимые по воле монарха законопроекты «почитаются ни одобренными, ни утверждёнными им». Тем самым это не должно было как-то повлиять на волеизъявление депутатов, им предоставлялась полная свобода высказывания своего мнения (ст. 130).

Сам комитетский принцип предварительного обсуждения законопроектов явно восходит к Конституциям США 1787 г. и Франции 1791 г. и свидетельствует об использовании этих документов в качестве источников разработчиками Уставной Грамоты.

После обсуждения в Комиссиях, законопроект поступает на рассмотрение всего состава палаты. Согласно ст. 132, он «принимается или отвергается большинством голосов». В случае равенства голосов проект считается принятым. Далее проект поступает в следующую палату, которая либо принимает его, либо отвергает, внести изменения в него она не имеет права (ст. 133). Утверждённый проект поступает на подпись Императору. В случае утверждения проект становится законом и обнародуется в утверждённом порядке. В случае несогласия монарха «проект уничтожается» (ст. 135). Следовательно, Императору принадлежит право абсолютного вето.

Помимо права исключительной законодательной инициативы и абсолютного вето императору принадлежали также такие важнейшие полномочия в сфере законодательной власти как право созвать, распустить, отсрочить и продлить Сеймы, как обыкновенные, так и чрезвычайные (ст. 126). К тому же заседания сеймов могли продолжаться всего 30 дней. Учитывая, что Наместнические Сеймы должны были собираться раз в 3 года, а Общегосударственный и того реже – раз в пять лет (ст. 100), возникают большие сомнения в реальности плодотворной работы сеймов.

Вопрос о соотношении полномочий Сеймов и Императора в сфере законодательной власти, следовательно, и о форме правления по Уставной Грамоте, до сих пор остаётся, пожалуй, одним из самых дискуссионных в историографии. Ещё А. В. Предтеченский в 1957 г. высказал мнение, что «Грамота ни в коей мере не превращала Россию в конституционную монархию».[206] К такому же выводу пришёл один из ведущих современных специалистов по вопросам конституционализма А. Н. Медушевский. По его мнению, сеймы были совершенно безвластными, их полномочия сводились к ничего не значащему обсуждению законопроектов и, по сути, были фиктивными. Всё это дополнялось чисто сословной избирательной системой на основе непрямых многоступенчатых выборов по типу бонапартистской конституции 1799 г., целью которой как раз и было превращение выборов в фикцию. Монарх сохранял все атрибуты самодержца, стоящего над законом, признаки конституционной монархии отсутствовали (парламентский контроль над бюджетом, ответственность министров перед парламентом, контрассигнация министром подписи монарха).[207] Концепцию А. Н. Медушевского о «мнимом конституционализме» полностью поддержал в своём исследовании, посвящённом Уставной Грамоте, К. С. Чернов. Правда, он вообще не считает Уставную Грамоту проектом Конституции.[208] Противоположной точки зрения придерживаются Н. В. Минаева и С. В. Мироненко, оценивающие форму правления по Уставной Грамоте как очень ограниченную, но всё-таки конституционную монархию.[209]

Кто же из них прав? Ответить на этот вопрос можно, лишь ответив на другой – мог ли Император по Уставной Грамоте единолично принимать законы? Если да – то перед нами абсолютная монархия, если нет – конституционная монархия дуалистического типа. Казалось бы, нет ничего проще, нужно проанализировать соответствующие статьи Грамоты – и проблема будет решена. Но в том-то и дело, что анализ текста Грамоты не позволяет дать стопроцентного однозначного ответа на этот вопрос. Процедура законотворческой деятельности определяется, прежде всего, в ст. 103, 104, 106, 115, 118. В них указывается, что Наместнические сеймы и Общий государственный сейм получают законопроекты через Госсовет или Наместнические Советы «по повелению Государя» для их «рассуждения», «рассмотрения» и «уважения». Если по поводу первых двух терминов всё предельно ясно, то по поводу термина «уважить» (кстати, такой же термин использует и М. М. Сперанский в своём проекте, а еще раньше – П. А. Строганов в уже упоминавшемся проекте «Наказа Совету» 1802 г.) и развернулась дискуссия. А. Н. Медушевский перевёл этот термин, как «согласиться», «одобрить», что, по его мнению, свидетельствует о чисто совещательном характере сеймов.[210] С. В. Мироненко перевёл этот термин как «обсуждение». С нашей точки зрения, термин «уважить» означает «принять», т. к. исходя из контекста, напрашивается вывод о маловероятности использования авторами Грамоты в одной и той же статье терминов «рассмотреть» и «обсудить», означающих одно и то же (например, в ст. 118 говорится: «Для рассмотрения и уважения сих проектов на Общем государственном Сейме, каждая палата назначает по баллам три комиссии…»). В качестве ещё одного аргумента можно привести ст. 132, в которой говорится, что «проекты во всех сеймах принимаются или отвергаются большинством голосов…» Тогда получается, что император не мог единолично принимать законы и должен был вначале направлять их в представительные органы. Следовательно, перед нами пример всё-таки дуалистической, а не абсолютной монархии. К тому же в текст Уставной Грамоты введён и принцип контрассигнатуры, который, по мнению А. Н. Медушевского, является одним из признаков конституционной монархии, но в Уставной Грамоте отсутствует. Согласно ст. 34, «общие и особенные или местные законы скрепляются министром, начальником управления юстиции. Уставы, учреждения, указы, повеления и постановления должны быть за скрепою того из министров, до которого они по содержанию своему, будут принадлежать. Он отвечает за всё, что в сих уставах, учреждениях, указах. повелениях, рескриптах и постановлениях могло бы заключаться противного правилам Уставной грамоты и законам». На наш взгляд, в этой статье сформулирован принцип контрасигнатуры в чистом виде, что является дополнительным аргументом в пользу вывода о пусть и минимальном, но всё-таки ограничении власти монарха.

Другое дело, что статьи Грамоты о полномочиях Сеймов сформулированы крайне размыто и неконкретно, что и предоставляет пищу для их различной интерпретации. Так, не совсем понятны последствия несогласия палат Сейма с законопроектом. Согласно ст. 107 и 119, замечания комиссий Сеймов на законопроект «исправляются» в наместнических Советах и Госсовете. Но совершенно не раскрывается ключевой вопрос – мог ли Император не обращать внимания на мнение Сеймов и своей волей принять законопроект в нужной ему редакции?

В любом случае, законодательные полномочия Сеймов минимальны и даже те, что есть, сформулированы недостаточно конкретно, с множеством оговорок. Центр тяжести законодательной власти ясно смещён в сторону монарха, причём в гораздо большей степени, чем в родственных Конституциях Франции 1814 г. и Царства Польского 1815 г. Сам законодательный процесс по Уставной грамоте напоминает соответствующий процесс по польской Конституции 1815 г. и Конституциям Бадена и Баварии 1818 г.: то же равенство палат, отсутствие права законодательной инициативы у парламента, наличие права абсолютного вето и роспуска нижней палаты у монарха. Даже избирательное право основывалось на соединении имущественного принципа (буржуазного по своему характеру) с сословным (феодальным в своей основе). Всё это позволяет считать вышеупомянутые документы родственными в своей основе, устанавливавшими режим дуалистической конституционной монархии с огромными, но всё-таки не абсолютными полномочиями монарха в сфере законодательной власти.

В целом, структуру законодательной власти по Уставной Грамоте 1818–1820 гг. можно изобразить в виде следующей схемы:

Исполнительная власть по Уставной Грамоте 1818–1820 гг.

Вопросам организации и деятельности исполнительной власти посвящена Глава II под названием «О правлении российской империи», разделённая на 6 Отделений. Первые три из них регламентируют деятельность центральных органов власти, последние три посвящены структуре местного управления. В Главе II насчитывается 69 статей (ст. 9–77)[211], что составляет 36 % от общего содержания Грамоты. По этому показателю она немного уступает главе о законодательной ветви власти (76 статей и 40 % общего объёма документа). Но по расположению в тексте Уставной Грамоты раздел об исполнительной власти находится, по сути, на первом месте, предшествуя всем остальным разделам, что свидетельствует о его несомненном приоритете в структуре ветвей государственной власти. Подобная картина наблюдается почти во всех конституциях эпохи Реставрации, рассмотренных нами выше, кроме португальской. Поэтому с полным основанием можно говорить о чётко выраженной тенденции приоритета исполнительной власти, присущей конституционной доктрине в период Реставрации.

Раздел об исполнительной власти построен по тому же принципу, что и раздел о законодательной власти. Вначале рассматриваются вопросы организации управления на общероссийском уровне (определяются полномочия Императора, Государственного Совета, министерств), затем – на уровне наместничеств (определяются полномочия наместников и наместнических советов) и нижестоящих уровнях (губернии, уезды, округа). Несложно заметить, что уже в самой структуре раздела об исполнительной власти просматриваются элементы федерализма (Советы в наместничествах и Госсовет на общеимперском уровне), что является, наверное, наиболее яркой особенностью Уставной Грамоты, придающей ей оригинальность среди других конституционных документов эпохи Реставрации. Обращает на себя внимание и достаточно чёткая прописанность всей вертикали исполнительной власти в Уставной Грамоте, включая и вопросы местного управления.

Обратимся теперь к самому тексту Главы II. Отделение 1 «О Государе или державной власти» (ст. 9–34) посвящено определению правового статуса Императора. В ст. 9–10 корона Российского императорского престола объявляется наследственной согласно порядку, определённому указом о престолонаследии 5 апреля 1797 г. Павла I. Тем самым указ о престолонаследии приобретал статус фундаментального закона и становился составной частью Уставной Грамоты. Сама Уставная Грамота объявлялась Основным законом, определявшим «основания державной власти и образ действия оной», и жаловалась «на вечные времена» (абсолютно такая же картина наблюдается в Конституционной Хартии Франции 1814 г.). В очень важных ст. 11–12 объявлялось о неразделимости державной (верховной) власти и её сосредоточении в лице монарха, который «есть единственный источник всех в империи властей гражданских, политических, законодательных и военных». Император управляет «исполнительной частью на всём её пространстве» и назначает всё начальство исполнительное, управительное и судебное. Тем самым, принцип разделения властей фактически отрицается. Но с другой стороны, сама структура Уставной Грамоты свидетельствует об обратном, что лишний раз показывает противоречивый характер текста Грамоты. К тому же в ст. 13 указывается, что «законодательной власти государя содействует государственный Сейм». На наш взгляд, эту фразу можно интерпретировать в смысле разделения законодательных полномочий между Императором и Сеймом, весь вопрос – в каких пропорциях? Впрочем, этот вопрос был нами достаточно подробно разобран в предыдущем разделе.

В ст. 15–33 регламентируются основные полномочия Императора:

• в сфере исполнительной власти – назначение высших должностных лиц в гражданском управлении, контроль за их деятельностью (ст. 19); назначение послов и иных дипломатических представителей (ст. 18); контроль за исполнением бюджета (ст. 24), при этом первый бюджет после вступления в действие Уставной Грамоты принимался единолично Императором (ст. 25). Подобная оговорка свидетельствует, на наш взгляд, о том, что все последующие бюджеты должны были приниматься совместно Императором и Сеймом, т. е. Император лишался права единолично принимать бюджет;

• в сфере законодательной власти Император мог единолично издавать уставы и учреждения по вопросам защиты государства, внутреннего управления, порядка прохождения государственной службы (ст. 28), а также указы, повеления, рескрипты и постановления «по частным и случайным обстоятельствам» в различных отраслях государственного управления или по отношению к конкретным чиновникам и частным лицам (ст. 29). Законы же, основанные на «непременных началах» (т. е. рассчитанные на долговременную перспективу и определяющие общие принципы устройства государственной власти) император мог принимать при содействии Общегосударственного Сейма (общие законы) (ст. 31) или Наместнических Сеймов (местные или особенные законы, действующие только в пределах наместничества) (ст. 32). Как уже отмечалось выше, Императору принадлежало также исключительное право законодательной инициативы, право абсолютного вето и право роспуска нижних палат общегосударственного и наместнических сеймов; • в сфере судебной власти Императору принадлежало право помилования (ст. 21), право назначения судей (ст. 19); он считался верховным главой судебной власти, все приговоры судов объявлялись от его имени (ст. 22).

Кроме того, Император являлся верховным главнокомандующим и назначал в силу этого генералитет и всех высших офицеров (ст. 17); руководил внешней политикой, имел исключительное право объявлять войну и подписывать мирные договоры (ст. 16); являлся главой русской православной церкви (ст. 20); обладал правом учреждения орденов, дарования дворянства, принятия в подданство и др. (ст. 23). Особа Императора объявлялась священной и неприкосновенной (ст. 14).

Таким образом, полномочия Императора были огромны. Но всё-таки это не были полномочия абсолютного монарха: он не мог единолично принимать бюджет и законы (ст. 25, 31–32), к тому же согласно ст. 34 законы должны были скрепляться подписью министра юстиции, а уставы, учреждения, указы и иные распоряжения императора – подписью соответствующего министра, на которого перекладывалась ответственность за возможные нарушения. Уставной Грамоты и законов в их содержании. Тем самым вводился принцип контрасигнатуры, что является признаком ограниченной конституционной монархии.

Отделение 2 (ст. 35–44) посвящено правовому статусу Государственного Совета (далее – Госсовет), образованному ещё в 1809 г. по проекту М. М. Сперанского. В Госсовет по Уставной Грамоте входили помимо Императора как председателя все министры, статс-секретари и лица по назначению Императора (ст. 35). Госсовет разделялся на две части: Правительный (правительственный) Совет (или Комитет министров) и Общее собрание. Комитет министров состоял из Императора (председателя), министров, начальников управлений и иных лиц по назначению монарха (ст. 37). Функции Комитета министров были следующими:

• отмена постановлений наместников и нижестоящих органов управления, если они противоречат законам, указам и т. д. (ст. 30);

• в случае угрозы общественной безопасности из-за неправомочных постановлений наместников и иных чиновников Комитету министров принадлежало право представления Императору, в Общее Собрание Госсовета или Сенат (в случае с наместниками) об отстранении их от должности и предания суду (ст. 40–41).

Общему собранию Госсовета принадлежали следующие полномочия:

• составление проектов общих законов (ст. 42);

• разрешение споров о присвоении ведомствами ненадлежащего объёма власти;

• решения о предании суду по представлению Комитета министров чиновников за совершённые злоупотребления;

• проверка отчётов министров и начальников управлений;

• право представления императору на нарушения законов и злоупотребления в управлении и предложения по их устранению;

• выполнение любых поручений императора (ст. 43).

Согласно ст. 38 и 44 членам Госсовета принадлежало только право совещательного голоса. Окончательное решение принималось Императором по собственному усмотрению.

Исполнение законов возлагалось на министерства (главные управления), действовавшие согласно Общему учреждению министерств от 25 июня 1811 г., которое объявлялось составной частью Уставной Грамоты (как и указ о престолонаследии 1797 г.). В ст. 45 указывался точный перечень из десяти министерств: духовных дел и народного просвещения, военное, морское, юстиции, финансов и государственного казначейства, ревизии государственных счетов, внутренних дел, полиции, путей сообщения, иностранных дел. Как видим, на первом месте в этом списке значится министерство духовных дел и народного просвещения. Скорее всего, это неспроста и свидетельствует об особом значении, которое придавал Александр I просвещению общества.

В ст. 46 устанавливался принцип ответственности министров и нижестоящих чиновников за нарушение Уставной Грамоты, законов, указов и т. д. и предание их в случае таких нарушений верховному государственному суду. Данная норма, по-нашему мнению, свидетельствует о стремлении Александра I и его окружения реализовать принцип верховенства закона и построить некое подобие правового государства.

В Отделении 4 (ст. 47–62) определяется правовой статус Наместника и наместнического Совета. Главные функции Наместника – стремиться к увеличению благосостояния наместничества и следить за точным исполнением законов (ст. 48). В этом ему должен содействовать Наместнический Совет, состоящий, как и Госсовет, из двух частей под такими же названиями: Правительный Совет и Общее собрание (ст. 49).

Правительный Совет состоит из Наместника, чиновников от каждого министерства и лиц по назначению Императора. Функции Правительного Совета следующие:

• визирование всех постановлений Наместника «по управительной части», без санкции Совета они в действие не вступали (ст. 55), к тому же каждый член Совета, заведующий какой-нибудь частью в управлении, был обязан скреплять своей подписью решения Наместника по своей части; если он не был согласен с таким решением, то был обязан записать своё мнение в специальный протокол и, тем самым, освобождался от ответственности. Таким образом, на уровне наместничеств вводился тот же принцип контрассигнатуры, что и на уровне центрального управления (ст. 53);

• право Наместника отстранять от должности любого чиновника в наместничестве по обвинению в злоупотреблениях или нарушении законов (кроме губернаторов, их заместителей, членов губернского правления и казённых палат, которые могли быть отстранены от должности и преданы суду по решению Комитета министров по представлению Наместника) (ст. 54).

В присутствии Императора полномочия Наместника прекращались (ст. 57).

Общее Собрание Совета наместничества состояло из членов Правительного Совета и лиц, избранных в губерниях наместничества и утверждённых Императором по представлению Комитета Министров (ст. 58), т. е. вводились элементы выборного начала, пусть и под контролем монарха. Функции Общего Собрания наместнического Совета напоминают функции Общего Собрания Госсовета:

• разработка законопроектов по предложениям Императора, Комитета министров или Наместника о налогах, о государственных расходах в наместничестве, о мероприятиях в сфере промышленности и торговли и др. (ст. 59);

• разработка проектов всех частных законов и учреждений, касающихся наместничества (здесь и далее – ст. 60);

• вынесение решения о предании суду чиновников по представлению Правительного Совета;

• рассмотрение ежегодных отчётов руководителей разных отраслей управления (членов Правительного Совета наместничества);

• право представления Императору через посредство Наместника и Госсовета на злоупотребления чиновников и нарушения Уставной Грамоты и законов.

Все решения Общего Собрания, за исключением решений о предании суду чиновников, подлежали утверждению Наместника (ст. 61). Общее Собрание должно было в обязательном порядке созываться во время выборов или сессий Наместнических Сеймов (ст. 59), во всех остальных случаях – по решению Императора или Наместника. От каждого Наместнического Совета при правительстве должен был находиться специальный статс-секретарь (ст. 62).

Наместничества делились на губернии, а те – на уезды, округа и селения. Правовой статус органов местного управления этих уровней определялся в Отделении V «О губернском начальстве» (ст. 63–71) и Отделении VI «Об уездных, окружных и городских начальствах» (ст. 72–77).

Отделение 5 начинается с очень важной ст. 63, провозглашавшей совершенно новый для России принцип отделения судебной власти от исполнительной («закон постановляет за неизменное и непоколебимое правило, чтобы управительная и судебная части были разделены, и действия оных, яко несовместимые, ни в коем случае не сливались»). Исключение составляли судебная полиция, возложенная на городские полицейские управы и уездные правительства (нижние земские суды) и занимавшиеся следственными мероприятиями, а также обыкновенная городская и сельская полиция (ст. 64).

Структура губернского управления в целом напоминает структуру управления наместничествами. Главой губернии является губернатор, назначаемый Императором и находящийся в двойном подчинении: непосредственно его деятельность контролируется Наместником, опосредованно – Комитетом министров. В осуществлении власти губернатору содействует Общее собрание губернского начальства, состоящее из двух отделений – управительного (или губернского правления) во главе с гражданским губернатором, и казённой палаты во главе с вице-губернатором (ст. 65–67). Каждое из этих отделений делится на экспедиции, отвечающие за конкретную отрасль управления в губернии. Общее собрание должно было рассматривать наиболее важные вопросы (их круг предполагалось установить в специальном законе), а также отменять все решения нижестоящих чиновников, если те противоречат законам. Кроме того, губернатор как председатель Общего собрания мог обратиться к Наместнику в Правительном Совете наместничества об удалении с должности чиновника, оказавшегося виновным в нарушении законов (ст. 69). Как и в случае с Госсоветом и наместническими советами, члены Общего собрания губернского начальства имели только право совещательного голоса, все решения принимались единолично губернатором (ст. 70). Но с другой стороны, такое решение должно было предварительно рассматриваться в Общем собрании, т. е. принцип единоначалия всё-таки ограничивался. Как и на вышестоящих уровнях, на уровне губернии также вводился принцип контрассигнатуры. Руководитель экспедиции был обязан скрепить своей подписью решения Общего собрания, касающиеся его ведомства. Если он был не согласен с ним, то должен был записать своё мнение в специальный протокол, тем самым, освобождая себя от ответственности (ст. 71).

Сочетание принципа единоначалия с принципом совещательности при принятии решений прослеживается и на уровне уезда. Уездное земское правление (или нижний земский суд) состоит из земского уездного исправника и определённого числа заседателей (ст. 72). Правда, по терминологии здесь прослеживается некоторая путаница. Орган исполнительной власти вдруг именуется судом! Тем самым вроде бы нарушаются положения «прогрессивной» статьи 63 об отделении исполнительной власти от судебной. Но на наш взгляд, особого противоречия здесь нет. Авторы Грамоты просто использовали уже давно существовавшие институты уездного управления из Положения о губернском устройстве 1775 г. Терминология устоялась, население к ней привыкло – так зачем её менять? Поэтому, судя по всему, нижний земский суд по Уставной Грамоте – это суд только по названию, а на деле он должен был стать органом только исполнительной власти. Компетенция уездных органов управления должна была быть определена в специальном законе («наказе») (ст. 73).

Уезды должны были делиться на округа в зависимости от размера территории и количества населения. Во главе округа находился окружной исправник, (ключ-войт), его заместитель и совещательный орган при них из выборных «сотников и десятских» от селений (ст. 74), которые являлись низовым звеном исполнительной власти. Во главе их должны были находиться староста и некие «выборные» (ст. 75), компетенцию которых предполагалось определить также в специальном законе.

В городах 1-й и 2-й степени органами исполнительной власти являлись ратуши или магистраты, а также городская полицейская управа во главе с городничим (полицмейстером). В состав управы должны были входить по два представителя (ратмана) от городского населения (ст. 76). Полномочия этих органов управления должны были быть определены в специальном законе (ст. 77).

Таким образом, согласно Уставной Грамоте формировалась новая и достаточно стройная система исполнительной власти. По нашему мнению, её характерной особенностью является наличие явных элементов федерализма. Подтверждением этого вывода являются положения ст. 30 о разделении законов на два вида: общие и местные, причём местные законы должны были обсуждаться и приниматься не центральными органами власти, а наместническими при последующем утверждении Императором. Сами наместнические органы власти по своей структуре и полномочиям практически полностью копировали центральные органы (в каждом наместничестве имелось собственной народное представительство – двухпалатный Сейм, собственный наместнический Совет из двух отделений с такими же названиями, как и отделения Госсовета, собственные органы отраслевого управления). Конечно, новое административно-территориальное устройство по Уставной Грамоте нельзя назвать стопроцентно федеративным – всё-таки и сам термин «федерация» в документе не употребляется, и распределение полномочий между Центром и наместничествами чётко не прописано. Но и чисто унитарным его тоже назвать нельзя. На наш взгляд, в Уставной Грамоте достаточно чётко прослеживается тенденция к децентрализации управления для повышения его эффективности. Создавалось нечто промежуточное между унитарным государством и федерацией (по сути, полуфедерация) с креном в сторону последней. Чем завершился бы этот эксперимент – могла показать только практика. Но сам факт предполагавшихся изменений в административно-территориальном устройстве России можно с полным основанием считать одним из самых смелых реформаторских начинаний за всё время правления Александра I.

Конец ознакомительного фрагмента.